Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 1
IMPACTOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO AUXÍLIO EMERGENCIAL PARA A
POPULAÇÃO NEGRA
REPERCUSIONES DE LA APLICACIÓN DE LA AYUDA DE EMERGENCIA PARA LA
POBLACIÓN NEGRA
IMPACTS OF THE IMPLEMENTATION OF STIMULUS CHECK FOR THE BLACK
POPULATION
André MELO1
e-mail: andresennas0@gmail.com
Mariana RODRIGUES2
e-mail: mariananogueirar@gmail.com
Como referenciar este artigo:
MELO, A.; RODRIGUES, M. Impactos da implementação
do Auxílio Emergencial para a População Negra. Rev.
Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003,
2023. e-ISSN: 2359-2419. DOI:
https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236
| Submetido em: 12/09/2022
| Revisões requeridas em: 19/02/2023
| Aprovado em: 27/03/2023
| Publicado em: 18/07/2023
Editores:
Profa. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy
1
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), São Gonçalo – RJ – Brasil. Doutorando em Sociologia e
Antropologia - PPGSA/IFCS/UFRJ, Mestre em Políticas Públicas em Direitos Humanos - PPDH/NEPP-DH/UFRJ
e Bacharel em Defesa e Gestão Estratégica Internacional - DGEI/IRID/UFRJ. Pesquisador no Diretório de
Pesquisa do CNPq “Desigualdade, Interseccionalidade e Política Pública” e membro do PATHS – Núcleo de
Pesquisa em Estratificação e Trajetórias Sociais.
2
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), São Gonçalo – RJ – Brasil. Doutoranda em Sociologia e
Antropologia - PPGSA/IFCS/UFRJ, Mestre em Políticas Públicas em Direitos Humanos - PPDH/NEPP-DH/UFRJ
e pesquisadora no Diretório de Pesquisa “Desigualdade, Interseccionalidade e Política Pública” do CNPq e no
Laboratório de Estudos sobre Diferenças, Desigualdades e Estratificação (LEDDE).
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 2
RESUMO: Este artigo tem como objetivo analisar os impactos da política denominada Auxílio
Emergencial (AE) na população empobrecida e negra do país em diferentes aspectos da vida
social. Primeiramente, serão apresentadas algumas das principais consequências da pandemia,
seguidas de uma compreensão de como a política de transferência de renda foi implementada
nesse contexto. Para realizar uma avaliação desses impactos, utilizaremos a pesquisa
bibliográfica como metodologia e a análise documental como método. Com base em literatura
recente sobre o AE, reportagens jornalísticas e análises do IPEA, o foco deste artigo estará no
debate sobre a implementação de políticas públicas e seus efeitos previstos e não previstos.
Concluímos que a política desempenhou um papel fundamental na mitigação da situação de
empobrecimento das camadas mais populares, no entanto, falhou em incorporar adequadamente
uma parcela vulnerável da população, além de ter gerado uma série de dificuldades no processo
de implementação.
PALAVRAS-CHAVE: Pandemia. Auxílio Emergencial. Covid-19. População Negra.
RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo comprender qué impactos la política
denominada Ayuda de Emergencia (AE) llevó a la población empobrecida y negra del país, en
los diferentes niveles de la vida social. Primero, presentamos algunas de las principales
consecuencias de la pandemia, para luego comprender cómo se comportó la política de
transferencia de ingresos en este contexto. Para establecer un diagnóstico de estos impactos,
adoptamos como metodología la investigación bibliográfica y como método el análisis
documental. Con base en bibliografías recientes sobre la AE, artículos periodísticos y análisis
del IPEA, el artículo se centra en el debate sobre la implementación de políticas públicas y sus
efectos esperados e inesperados. Como resultados preliminares entendemos que la política fue
fundamental para paliar la situación de empobrecimiento de las clases más populares, sin
embargo, no logró incorporar adecuadamente a una porción vulnerable de la población,
además de generar una serie de violaciones en el proceso de implementación.
PALABRAS CLAVE: Pandemia. Ayuda de Emergencia. Covid-19. Población Negra.
ABSTRACT: This article aims to analyze the impacts of the policy known as Stimulus Check
(SC) on the impoverished and Black population of the country in different aspects of social life.
Firstly, we will present some of the main consequences of the pandemic, followed by an
understanding of how the income transfer policy was implemented in this context. To assess
these impacts, we will use bibliographic research as the methodology and documentary
analysis as the method. Based on recent literature on SC, journalistic reports, and IPEA
analyses, this article will focus on the debate regarding the implementation of public policies
and their intended and unintended effects. We conclude that the policy played a crucial role in
mitigating the impoverishment of the most vulnerable segments of the population; however, it
failed to incorporate a vulnerable portion of the population adequately and generated a series
of implementation difficulties.
KEYWORDS: Pandemic. Stimulus Check. Covid-19. Black Population.
André MELO e Mariana RODRIGUES
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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Introdução
Após três anos desde o início da pandemia Covid-19, uma crise sanitária que teve um
impacto significativo no tecido social de várias nações, a questão da assistência social tem se
tornado cada vez mais relevante no cenário mundial. Previamente, algumas correntes
defendiam a ideia de que o vírus afetaria de maneira equânime as diversas parcelas da
sociedade, por atingir ricos e pobres, brancos e negros, homens e mulheres. No entanto,
pesquisas demonstraram que as desigualdades de gênero, raça ou classe, por exemplo,
aumentavam a vulnerabilidade à contaminação e à mortalidade pelo vírus, bem como os efeitos
sobre emprego e renda (MELO; RODRIGUES, 2021).
Os impactos mencionados não deveriam ser motivo de surpresa, mas sim esperados.
Eles são passíveis de intervenções políticas com o objetivo de minimizá-los, uma vez que as
desigualdades raciais, sociais e de gênero têm sido historicamente estruturantes na sociedade
brasileira. Com a questão da proteção social em destaque devido aos efeitos da pandemia, uma
série de políticas têm sido implementadas para reduzir os impactos desiguais da crise sobre as
populações. No Brasil, a política de maior evidência foi o Auxílio Emergencial (AE).
Dessa forma, nosso objetivo é listar e analisar alguns dos impactos previstos e não
previstos (blind spots) do AE para a população negra, com foco na implementação da política.
Ao analisarmos a implementação do Auxílio Emergencial em função da relação entre política
pública e beneficiários, podemos compreender as implicações e avaliar como as diretrizes
formuladas são colocadas em prática. É importante ressaltar que, ao chegar no Brasil, a
pandemia da Covid-19 encontrou uma sociedade profundamente desigual, e é a partir desse
contexto que devemos observar os efeitos da crise. Nesse sentido, é fundamental mobilizar as
categorias de raça e classe como ferramentas de análise. Isso nos permite entender as bases
estruturais que articulam os impactos do Auxílio Emergencial sobre a população negra, uma
das parcelas mais afetadas pela pandemia.
Para compreender os impactos da implementação da política pública, adotamos uma
abordagem metodológica qualitativa. Nossa análise se concentrou em dois principais eixos de
impacto: o socioeconômico e o sanitário. Nosso objetivo foi identificar os efeitos dessa política
sobre a população negra, considerando esses dois eixos. Os dados foram tratados utilizando a
abordagem da Análise de Políticas Públicas, com um enfoque especial no recorte de raça/cor.
Essa abordagem permitiu explorar as reflexões que envolvem as literaturas sobre necropolítica,
que abordam as políticas de "deixar morrer" e "permitir viver", conforme apontado pelos
estudos de Mbembe (2016). Essas reflexões são especialmente relevantes para compreender
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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como o governo brasileiro gerenciou a crise sanitária. Realizamos um levantamento
bibliográfico para obter uma visão mais ampla de como o tema da proteção social ganhou
destaque em decorrência da pandemia e como os países não apenas criaram novas políticas
públicas, mas também adaptaram e fortaleceram as já existentes.
Devido à natureza recente e complexa do fenômeno que estamos abordando, buscamos
englobar pesquisas que se concentram na relação entre o Auxílio Emergencial, a população
negra e a Covid-19. Para isso, verificamos as pesquisas produzidas com esse enfoque em três
diferentes fontes de dados: Scientific Eletronic Library Online (SciELO), Google Acadêmico
(Google Scholar) e Academia.edu. O objetivo era encontrar fontes bibliográficas que já
abordassem a relação entre o auxílio pago pelo Governo Federal, seus impactos e a população
negra. A pesquisa foi limitada ao intervalo de tempo compreendido entre março de 2020 e junho
de 2022. Todas as bases de dados utilizaram as mesmas palavras-chave. Para o foco em política
pública, foi utilizada a expressão "auxílio emergencial", enquanto no âmbito das relações
étnico-raciais, foram empregadas as expressões "população negra" e "Covid-19".
Após a leitura dos resumos dos artigos, adotamos o critério de exclusão dos estudos que
apresentavam uma relação ou menção do Auxílio Emergencial e da população negra, mas que
se concentravam principalmente no âmbito da saúde relacionada à Covid-19, abordando o tema
da política pública do AE de forma tangencial ou não. Da base de dados do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA), utilizamos os documentos: Boletins Políticas Sociais:
acompanhamento e análise n. º 28 (2021) e n. º 29 (2022) que trazem dados consistentes sobre
os impactos e as mudanças sentidas pela população vulnerabilizada durante a pandemia. Esses
boletins foram selecionados entre os relatórios produzidos pelo IPEA devido à sua ênfase nos
efeitos sociais da pandemia, especificamente relacionados à atividade econômica e à igualdade
racial durante o período estudado. Cada boletim inclui um capítulo dedicado a essa temática
específica. Além disso, foi realizado um levantamento do documento legal que estabelece o
desenho da política, referente à Lei n.º 13.982 (BRASIL, 2020a), bem como a análise de
matérias em jornais nacionais que abordaram os problemas de implementação dessa política no
Brasil.
O artigo está dividido em quatro seções. Na primeira parte, ressaltamos que os efeitos
da crise foram agravados para os grupos mais vulneráveis da população, o que resultou em um
impacto diferenciado do AE para a população negra, levando em consideração as persistentes
condições históricas de desigualdade racial no Brasil, as quais foram aprofundadas nos últimos
anos. Em um segundo momento, realizamos uma contextualização do surgimento da política
André MELO e Mariana RODRIGUES
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do Auxílio Emergencial, que é a forma convencionalmente utilizada para se referir à política
de transferência de renda emergencial implementada no Brasil, investigando o contexto social
que se apresentava diante do fenômeno da Covid-19.
Na terceira parte, foram apresentados e analisados os impactos do Auxílio Emergencial
sobre a população negra, assim como o papel desempenhado por essa política na mitigação ou
amplificação da crise econômica causada pela pandemia da Covid-19. Foram destacadas as
consequências decorrentes da interrupção do benefício e uma série de problemáticas sociais que
afetaram a população negra. Por fim, foram apresentadas as considerações finais dessa análise,
enfatizando que, embora o Auxílio Emergencial tenha sido fundamental para atenuar os
impactos mais severos da pandemia, sua implementação foi marcada por desorganização,
critérios frágeis e uma falta de acionamento adequado da rede de proteção social já
minimamente estabelecida no país. Isso resultou em dificuldades e desordem no acesso ao
benefício.
A desigualdade racial no pré-Covid-19
Para Almeida (2018, p. 66), “o Brasil é um típico exemplo de como o racismo converte-
se em tecnologia de poder”. Por isso, a estrutura socioeconômica historicamente desigual e
racializada da população brasileira impacta diretamente as condições sociais da parcela negra.
Através dessa afirmação, Almeida (2018) amplia a reflexão sobre como a raça afeta as pessoas
negras no Brasil, destacando que é uma questão intrínseca à vida, estando conectada ao processo
de reprodução das estruturas sociais em níveis individuais, institucionais e estruturais. O
racismo atua como um condicionante e estruturador da vida das pessoas negras, e como uma
ideologia, molda a maneira como elas vivenciam o mundo ao seu redor. Dessa forma, o racismo,
enquanto processo histórico e político, cria condições sociais que propiciam a discriminação
sistemática de grupos racialmente identificados, seja de forma direta ou indireta.
É nesse cenário de racismo estrutural, historicamente construído na sociedade brasileira,
que a população negra se torna particularmente vulnerável à pandemia da Covid-19 e aos seus
efeitos deletérios. Tanto em termos dos impactos sanitários como dos efeitos econômicos, os
quais podem levar à mortalidade por fome, pobreza e falta de acesso às condições mínimas de
saúde, observa-se que o racismo estrutural segregaciona desproporcionalmente as pessoas
negras no acesso aos direitos sociais básicos, tais como saúde, educação, moradia e trabalho.
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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Essa segregação torna, em geral, inviável ou extremamente difícil a mobilidade social
ascendente e a superação da pobreza intergeracional (ALMEIDA, 2018; MARINS, 2017).
Nesse contexto, quando a pandemia de Covid-19 atingiu o Brasil, encontrou uma
sociedade profundamente marcada pela desigualdade, o que teve um impacto determinante nos
efeitos da crise. O Núcleo de Operações e Inteligência em Saúde (NOIS), por meio da
compilação de dados estatísticos relacionados ao racismo estrutural durante a pandemia,
desenvolveu uma nota técnica que examinou as disparidades na proporção de óbitos e de
pacientes recuperados em hospitalizações por Covid-19 no país, levando em consideração
variáveis demográficas e socioeconômicas. O estudo contemplou um total de 29.933 casos,
incluindo registros de óbitos e de pessoas recuperadas (NOIS, 2020).
A pesquisa identificou que a taxa de letalidade no Brasil é muito elevada e é influenciada
principalmente pelas desigualdades no acesso ao tratamento. O percentual de pacientes pretos
e pardos que faleceram (54,78%) foi maior do que o de pacientes brancos (37,93%). De acordo
com Nilma Lino Gomes, a superação do racismo requer um enfrentamento efetivo, o qual
ocorre quando o Estado reconhece a realidade e se posiciona explicitamente contra ela
(GOMES, 2003). Esse reconhecimento é fundamental como premissa para a adoção de políticas
governamentais voltadas para o enfrentamento das desigualdades raciais como um problema
público em qualquer contexto. No entanto, durante o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022),
tanto antes como durante a pandemia de Covid-19, não se observou essa priorização como um
aspecto central da agenda governamental.
O racismo estrutural, como um eixo organizador da sociedade e das relações sociais,
deve ser reconhecido como fundamental para a elaboração e implementação de políticas sociais
e econômicas, indo além das ações afirmativas. Desde a Conferência de Durban (2001), o
Estado brasileiro reconhece a necessidade de políticas afirmativas para mitigar as desigualdades
estruturais presentes na sociedade brasileira. Em uma sociedade pós-escravocrata como a nossa,
sendo o último país a abolir a escravidão de pessoas negras em 1888, o racismo permeia
diariamente todas as relações sociais, desde os vínculos interpessoais, os desejos subjetivos e a
subjetividade das sociabilidades até as organizações (SANTOS; SILVA, 2022).
Desnaturalizar as práticas racistas na estrutura social brasileira requer esforços de toda
a sociedade, envolvendo tanto organizações governamentais quanto não governamentais,
juntamente com o movimento negro e demais movimentos sociais. É importante ressaltar que
as políticas públicas são instrumentos essenciais no combate às desigualdades sociais, podendo
ser implementadas de forma universal ou focalizada (SOUZA, 2006). A partir dos anos 2000,
André MELO e Mariana RODRIGUES
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observou-se o início da adoção de medidas afirmativas para negros, tanto para acesso ao ensino
superior quanto para cargos no serviço público, além de outras iniciativas voltadas para
enfrentar o racismo (IPEA, 2021). Com esse exemplo, deseja-se enfatizar que políticas públicas
focalizadas, tendo a população negra como público-alvo ou principal beneficiária, não são
novas e, portanto, são passíveis de serem formuladas e implementadas mesmo diante de
contextos de excepcionalidade, como se configurou na pandemia.
No que diz respeito ao posicionamento simbólico-ideológico do Governo Bolsonaro,
segundo o Boletim de Política Social (BPS) n.º 28 (2021) do IPEA, foi observado um desmonte
do arcabouço institucional voltado para o enfrentamento do racismo. Os dois anos anteriores à
pandemia da Covid-19 nos ajudam a compreender por que foram os negros, as mulheres e as
populações vulnerabilizadas os mais afetados pelos impactos da crise econômica e sanitária.
Segundo Scalon (2011), a má distribuição histórica de recursos no Brasil permite compreender
a complexidade e dinâmica das desigualdades raciais e sociais existentes no período pré-
pandêmico e como os efeitos decorrentes da crise afetam de maneira desigual diferentes
segmentos da população.
Nesse sentido, o BPS n.º 28 (2021) aponta que essa desqualificação da desigualdade
racial é uma tentativa de mitigar o racismo estrutural enquanto um problema público que
estrutura a sociedade e que deve ser enfrentado por meio de políticas públicas. O que ocorre,
portanto, é uma tentativa de construir uma narrativa reacionária de democracia racial
3
, na qual
o Brasil, como um país miscigenado, não teria o racismo como um problema estrutural, mas
sim pontual. O ideal da democracia racial sustenta, de forma abstrata, os valores de igualdade
entre brancos e negros, desproblematizando as desigualdades sociais entre os diferentes grupos
étnico-raciais como um problema público a ser enfrentado.
Para melhor esclarecer o cenário apresentado acima, dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE) de 2019, um ano antes da pandemia, revelam que a população
de cor ou raça preta, ou parda representava 57,7 milhões de pessoas na força de trabalho do
Brasil, em comparação com 46,1 milhões de pessoas da raça branca. Isso significa que os pretos
e pardos representavam um percentual 25,2% maior em relação aos brancos. No entanto, a
distribuição por setores de atividade mostra que os pretos e pardos ocupam predominantemente
empregos com menor retorno financeiro, como na Agropecuária (60,8%) e na Construção
3
Do ponto de vista sociológico, a democracia racial é uma construção falsa de um passado nacional imaginado,
uma falsa ideologia sustentada pela suposta ausência de preconceito e de discriminação racial no Brasil, que se
constituiu principalmente depois da publicação de Casa-Grande e Senzala de Gilberto Freyre (2019).
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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(62,6%). É importante destacar que os maiores percentuais de trabalhadores ocupados, sem
instrução ou com escolaridade incompleta (ensino médio incompleto), estavam nas áreas
mencionadas anteriormente (IBGE, 2019).
Em relação ao desemprego, o mesmo relatório indicou que a população preta ou parda
apresentou a maior taxa de demissão em comparação com a população branca, e mesmo com o
mesmo nível de instrução, a taxa de desemprego é sempre maior entre os pretos e pardos (IBGE,
2019). Outro dado significativo apresentado diz respeito à renda média mensal das pessoas
ocupadas. O grupo branco (R$2.796) teve um rendimento 73,9% superior ao das pessoas pretas
ou pardas (R$1.608). Na análise das desigualdades raciais considerando raça, classe e gênero,
a pesquisa mostrou que as mulheres pretas e pardas recebiam menos da metade do que os
homens brancos (44,4%). O mapa demográfico do Brasil indicou que pretos ou pardos
enfrentavam maiores restrições no acesso à Internet (23,9%), saneamento básico (44,5%),
educação (31,3%), condições de moradia (15,5%) e proteção social (3,8%). Em comparação,
todos esses valores estão acima dos percentuais registrados para homens e mulheres brancos
(IBGE, 2019).
Diante do exposto, é crucial reconhecer o papel do racismo na consolidação das
problemáticas brasileiras, a fim de desenvolver políticas públicas que visem reduzir as
desigualdades raciais. No entanto, nos últimos cinco anos, observamos um movimento
contrário, no qual as medidas de combate ao racismo têm sido gradualmente reduzidas e sua
abrangência mitigada, conforme relatado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada em
2021. Os dados compilados revelam um processo de desestruturação das políticas antirracistas
e promoção da igualdade racial no Brasil, que segue três direções principais. Em primeiro lugar,
há uma redução das capacidades institucionais, afetando as esferas organizacionais e
administrativas da política. Em segundo lugar, ocorre um movimento simbólico-ideológico,
fortalecido a partir de 2019, no qual um discurso sistemático e institucionalizado retrocede à
tese da democracia racial, negando a existência do racismo estrutural. Isso representa uma
tentativa de deslegitimar a problemática do racismo como uma questão pública a ser enfrentada
pelo Estado brasileiro. Em terceiro lugar, há uma estratégia de desmonte por default, na qual os
tomadores de decisão não declaram abertamente a intenção de acabar com a política, mas
utilizam táticas de desamparo, desassistência e falta de ação (IPEA, 2021).
Além disso, no Plano Plurianual (PPA) de 2020 a 2023, o Governo Federal fez poucas
menções à promoção da igualdade racial, evidenciando que a luta contra o racismo deixou de
ser uma prioridade na gestão do Executivo Federal durante o Governo Bolsonaro. Isso resulta
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no esvaziamento das políticas públicas, representando uma tentativa de apagar o acúmulo de
iniciativas construídas nas últimas duas décadas nas áreas da educação, saúde, trabalho e na
própria organização e funcionamento do Estado para enfrentar o racismo estrutural (IPEA,
2021; SANTOS; SILVA, 2022).
Diante desse panorama, o Boletim de Política Social (BPS) enfatiza que:
Chama atenção, na análise do PPA vigente, a ausência de qualquer menção
mais geral a políticas ou ações a serem desenvolvidas para a população negra
no âmbito do programa do MMFDH, ministério ao qual a temática encontra-
se vinculada, por meio da Secretaria Nacional de Políticas de Promoção da
Igualdade Racial (SNPIR) (IPEA, 2021, p. 358).
A interrupção da agenda antirracista, mencionada acima, levantava preocupações não
somente devido à falta de políticas e ações voltadas à promoção da igualdade racial, mas
também devido ao silêncio do extinto Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos
(MMFDH), tanto nos meios de comunicação quanto no espaço público em geral.
O que podemos observar a partir desse contexto é um movimento duplo de
deslegitimação das questões raciais como elementos estruturantes das relações sociais no
Brasil, negando décadas de estudos consolidados que comprovam a existência da desigualdade
racial no país (HENRIQUES, 2001; SANTOS, 2005; FERNANDES, 2015). Ao mesmo tempo,
há uma fragilização do sistema de políticas de combate ao racismo e das políticas focadas nas
populações negras. Quando a pandemia da Covid-19 atingiu o Brasil, ela se manifestou em um
sistema de proteção social em processo de desmonte, no qual os níveis de desemprego e pobreza
já eram alarmantes. A crise sanitária teve efeitos devastadores não apenas no sistema de saúde,
mas em várias áreas da vida social. Os impactos da crise foram diferenciados de acordo com os
grupos sociais afetados.
A renda básica emergencial no Brasil: o Auxílio Emergencial
Conforme discutido no tópico anterior, as estruturas públicas em desmonte no Brasil
contribuíram para que os efeitos da pandemia fossem sentidos de maneira desigual pelos
diferentes grupos da sociedade. Diante desse quadro, os movimentos sociais e a oposição na
Câmara Federal pressionaram o governo Bolsonaro devido à aparente falta de preocupação com
a proteção dos mais vulneráveis frente aos impactos da pandemia. Isso levou à necessidade de
adotar políticas específicas para amenizar os efeitos da Covid-19.
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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Sob intensa pressão, considerando também as medidas adotadas por líderes mundiais
que implementaram políticas específicas não apenas na área da saúde, mas também no âmbito
econômico e fortaleceram seus sistemas de proteção social com base em políticas existentes, o
Senado aprovou o Auxílio Emergencial (AE), estabelecido pela Lei n.º 13.982, de 2020.
Tratava-se de uma renda básica destinada a famílias de baixa renda, microempreendedores
individuais, trabalhadores informais e desempregados, visando mitigar os principais impactos
causados pela crise econômica desencadeada pela crise sanitária.
Para compreender a implementação de uma política pública como o Auxílio
Emergencial, é importante considerar o Estado não como uma entidade unitária, mas como uma
esfera na qual ocorrem interações entre diferentes agentes e atores institucionais com
competências distintas na produção de uma política de grande alcance, como o AE. Não
abordaremos aqui a base puramente processual da implementação do Auxílio Emergencial, mas
destacaremos os pontos-chave de sua implementação que estão alinhados com o objetivo deste
artigo.
No caso do Auxílio Emergencial, o Ministério da Cidadania (MC) desempenhou um
papel central na implementação da política, sendo responsável pela “competência de gerir o
auxílio emergencial para todos os beneficiários” (CARDOSO, 2020, p. 1054). O Ministério da
Economia (ME), na época, colaborou “de forma conjunta com o Ministério da Cidadania, na
definição dos critérios para a identificação dos beneficiários do auxílio emergencial”
(CARDOSO, 2020, p. 1054). Além disso, a Caixa Econômica Federal (CEF) foi utilizada pelo
Governo Federal para efetuar os pagamentos, e folhas de pagamento foram homologadas para
viabilizar a operacionalização do AE (CARDOSO, 2020; SANTOS; SILVA, 2022).
O público-alvo do Auxílio Emergencial era composto por famílias de baixa renda,
beneficiários do Bolsa Família, pessoas já cadastradas no Cadastro Único (CadÚnico),
microempreendedores individuais (MEIs), trabalhadores informais e desempregados devido à
pandemia. Para se qualificar para o auxílio, essas pessoas precisavam atender às seguintes
condições:
(i) seja maior de 18 (dezoito) anos (ii) não tenha emprego formal ativo; (iii)
não seja titular de benefício previdenciário ou assistencial ou beneficiário do
seguro-desemprego ou de programa de transferência de renda federal,
ressalvado, nos termos dos §§ 1º e 2º, o Bolsa Família; (iv) cuja renda familiar
mensal per capita seja de até 1/2 (meio) salário-mínimo ou a renda familiar
mensal total seja de até 3 (três) salários mínimos; (v) que, no ano de 2018, não
tenha recebido rendimentos tributáveis acima de R$ 28.559,70 (vinte e oito
mil, quinhentos e cinquenta e nove reais e setenta centavos); e (vi) que exerça
atividade na condição de: a) microempreendedor individual (MEI); b)
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contribuinte individual do Regime Geral de Previdência Social que contribua
na forma do caput ou do inciso I do § 2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 24 de
julho de 1991; ou c) trabalhador informal, seja empregado, autônomo ou
desempregado, de qualquer natureza, inclusive o intermitente inativo, inscrito
no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico)
até 20 de março de 2020, ou que, nos termos de autodeclaração, cumpra o
requisito do inciso IV (BRASIL, 2020a, online).
A análise da lei revela critérios inclusivos, como ser MEI, contribuinte individual da
Previdência Social e trabalhador informal, e critérios excludentes, como idade, renda, emprego
formal ativo e titularidade de benefícios previdenciários, seguro-desemprego ou programas de
transferência de renda federal, com exceção do Programa Bolsa Família (PBF). Essas
condicionalidades defendidas por Rego e Pinzani (2013) embora não sejam o ponto central de
críticas à política de transferência de renda, limitam sua efetividade e vão de encontro à ideia
de uma renda universal (LAVINAS, 2004; SUPLICY, 2007).
No que diz respeito ao valor do AE, os pagamentos variaram de R$ 600,00 a R$ 1.200,00
por mês para cidadãos e cidadãs em situação de maior vulnerabilidade. O auxílio adotou o
modelo de pagamento utilizado em outros programas sociais, como o Programa Bolsa Família
(PBF), com base no mês de nascimento do beneficiário. A implementação do pagamento em
ciclos, realizada pela Caixa Econômica Federal (CEF), teve como objetivo reduzir as longas
filas nas agências em todo o Brasil
4
. Uma das condicionalidades do AE foi que mães solos
receberiam o valor em dobro (R$ 1.200,00) (BRASIL, 2020b).
Em resumo, as discussões em torno do valor do benefício geraram mobilização da
oposição política ao Governo Federal na Câmara, que argumentava que o valor proposto era
desproporcional em comparação com outros países, como Estados Unidos, Uruguai e Alemanha
(MARINS et al., 2021). Após pressão dos parlamentares, o Congresso aprovou o pagamento
de três parcelas de R$ 600,00. Conforme estabelecido no texto da Lei, no máximo duas pessoas
por família poderiam receber o auxílio. Após a aprovação pelo Congresso, o Ministério da
Cidadania trabalhava com a estimativa de atender até 54 milhões de brasileiros.
No entanto, a realidade encontrada foi bastante diferente. Trabalhou-se com a
possibilidade de atender entre 75 e 80 milhões de pessoas, mas o número de pedidos de auxílio
chegou a quase 110 milhões de brasileiros
5
. A adesão significativamente por parte da população
4
Agências da Caixa têm filas no 1º dia de pagamento do novo auxílio emergencial 06/04/2021. CNN Brasil.
Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/business/sem-possibilidade-de-saque-para-o-auxilio-agencias-da-
caixa-amanhecem-com-filas/. Acesso em: 10 fev. 2023.
5
Todos os dados oficiais sobre o Auxílio emergencial podem ser acessados no https://auxilio.caixa.gov.br/. Acesso
em: 10 fev. 2023.
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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causou surpresa até mesmo entre os técnicos do governo, como Pedro Guimarães, então
presidente da Caixa, que em uma entrevista coletiva concedida a vários meios de comunicação
em 20 de abril de 2020, expressou espanto ao afirmar que “eram 'invisíveis' até duas semanas
atrás, 25% da população brasileira” (BACCHIEGGA; FREITAS; VASCONCELLOS, 2022).
Quanto à operacionalização do AE, o Cadastro Único
6
foi o instrumento utilizado para
“identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda”
(CARDOSO, 2020, p. 1056). Tornou-se, portanto, o principal meio pelo qual o Governo
Federal identificou os cidadãos que, inicialmente, seriam elegíveis para receber o auxílio
emergencial. A Caixa Econômica Federal (CEF) foi o agente operador do CadÚnico e também
o responsável pelo pagamento do AE. É importante ressaltar que a CEF também é responsável
pelo pagamento do Programa Bolsa Família (PBF), demonstrando a utilização de instrumentos
já existentes para a implementação do AE (CARDOSO, 2020). Segundo Pinto (2020, p. 11), o
CadÚnico, como um “instrumento comprovadamente útil na gestão de políticas de transferência
de renda para o público-alvo”, mostrou-se fundamental para a transição de benefícios de
milhares de brasileiros, no caso, a transição do PBF para o AE.
Em meio à necessidade de distanciamento social imposta pela atual situação pandêmica,
a Caixa Econômica Federal (CEF) lançou o aplicativo “CaixaTem” para smartphones, e se
tornou a principal forma de cadastro para os potenciais beneficiários do Auxílio Emergencial
que não estavam previamente cadastrados no Cadastro Único nem eram beneficiários do
Programa Bolsa Família (PBF) - sendo assim chamados de “invisíveis” pelo então presidente
da instituição. A Caixa também implementou a transferência para contas especiais, em uma
poupança social digital que também era acessada pelo aplicativo mencionado.
Após os primeiros três meses de implementação do auxílio, o governo publicou um
decreto em 1º de julho de 2020 para estender o benefício por mais dois meses, mantendo o
mesmo valor de R$ 600,00. Após o período de cinco meses, houve uma nova prorrogação do
benefício, dessa vez com o valor reduzido pela metade, estabelecendo parcelas de R$ 300,00.
No ano de 2021, após a emissão de decretos que garantiram a continuidade dos pagamentos, os
beneficiários aguardaram por quatro meses até o reinício dos repasses. Um novo regulamento
foi estabelecido para o pagamento do Auxílio Emergencial em 2021, incluindo limitações no
recebimento, permitindo apenas uma pessoa por família a receber o benefício. Os valores
6
O CadÚnico foi criado em 2001 sob o Decreto nº 3.877 e regulamentado pelo Decreto nº 6.135 de 2007 como um
“instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda”
(CARDOSO, 2020, p. 1056) sendo utilizado para a seleção de beneficiários e integração de programas sociais do
Governo Federal.
André MELO e Mariana RODRIGUES
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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variaram de até R$ 375,00 para mulheres chefes de família monoparental, até R$ 150,00 para
indivíduos que moram sozinhos em uma família unipessoal, enquanto famílias com mais
membros ou que em 2020 já tinham dois beneficiários receberam R$ 250,00 por parcela
(MARINS et al., 2021).
Durante a implementação da política de Auxílio Emergencial em meio à pandemia, a
burocracia constante e a diminuição do número de beneficiários foram incertezas sempre
presentes nessa política. Em um Brasil atingido pela crise econômica agravada pelo vírus, esses
problemas de implementação do AE tiveram impactos diretos na população negra, como será
analisado na próxima seção. Esses problemas estavam relacionados a três aspectos
convergentes: I) os trâmites lentos no âmbito político em relação ao AE, o que indicava a
disposição do governo em negar sistematicamente a gravidade da pandemia; II) os obstáculos
técnicos na implementação efetiva do programa; e III) o peso das desigualdades sociais e raciais
na promoção da assistência às camadas mais vulneráveis, disparidades que, vale ressaltar, já
existiam no país há décadas, mas foram acentuadas durante a pandemia (BACCHIEGGA;
FREITAS; VASCONCELLOS, 2022; SANTOS; SILVA, 2022).
Nesse sentido, a ênfase no discurso negacionista da gestão Bolsonaro, além de minar as
bases simbólicas para ações do Estado na luta das desigualdades raciais, contribui para o avanço
e a intensificação dos impactos sobre a população historicamente vulnerável, majoritariamente
negra no Brasil, diante do desmantelamento das políticas públicas na área da igualdade racial.
Por fim, é importante ressaltar que, devido aos problemas de cadastramento, duplicidade e
compreensão do aplicativo e do calendário de pagamentos, a maneira como o Auxílio
Emergencial foi implementado gerou uma série de impactos para seus beneficiários, que serão
analisados de forma mais aprofundada e com ênfase na questão racial a seguir.
Os impactos do Auxílio Emergencial para a população negra
Nesta seção, abordamos os impactos do Auxílio Emergencial sobre a população negra,
considerando as intersecções com os marcadores de gênero e classe. Para uma análise dessa
natureza, é necessário não apenas reconhecer, mas também considerar as condições de
vulnerabilidade nas quais a população negra brasileira está estrutural e diariamente submetida
em diversas áreas da vida social, desde o acesso aos serviços de saneamento básico até as
desigualdades nas oportunidades de emprego e na sub-representação nas instituições e locais
de poder.
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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Antes de nos aprofundarmos na análise dos impactos do Auxílio Emergencial, é
importante ressaltar alguns dados: até 2014, a pobreza estava em declínio no Brasil devido ao
avanço de políticas sociais redistributivas, como o Bolsa Família, aos ganhos reais do salário
mínimo e à ampliação do acesso à educação (SOUZA, 2021). No entanto, a partir de 2015, com
os efeitos da crise
7
econômica, essa tendência se inverteu e a carência voltou a crescer
anualmente. Em 2021, somando-se os efeitos da pandemia e a má gestão de suas adversidades,
o Brasil alcançou a marca histórica de 14,5 milhões de famílias vivendo na miséria,
caracterizadas como aquelas que têm uma renda mensal de até R$ 89,00 (IPEA, 2021). Isso
equivale a 70 milhões de brasileiros e brasileiras vivendo em condições de extrema pobreza
8
.
Entre os negros, 73% tiveram uma redução de renda durante a pandemia, em comparação com
60% dos brancos; 49% deixaram de pagar contas, em contraste com os 32% dos brancos.
O Auxílio Emergencial teve um efeito amortecedor. Em 2021, a população de baixa
renda ficou sem nenhum auxílio de janeiro a março. No que se refere à ocupação no mercado
de trabalho, o IBGE informou que, em 2021, houve 12,0 milhões de desempregados e 4,8
milhões de desalentados, com uma taxa de desemprego de 11,1%. Em comparação, segundo o
Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), de 2020 a
2021, no primeiro trimestre de 2021, houve 14,8 milhões de desempregados e o número de
pessoas fora da força de trabalho chegou a 9,2 milhões (SANTOS; SILVA, 2022). Esses dados
são representativos, por retratarem o grau de vulnerabilidade social das famílias brasileiras,
especialmente das famílias negras que tiveram suas rendas reduzidas no pior momento da
pandemia
9
.
Em abril do mesmo ano, o pagamento começou a ser feito exclusivamente por meio do
aplicativo da Caixa, o que dificultou o acesso aos recursos por parte das famílias que têm
dificuldade em utilizar a internet. O valor do benefício foi reduzido para uma média de R$
250,00, variando de R$ 150,00 para pessoas que moravam sozinhas a R$ 250,00 para domicílios
com mais de uma pessoa, e R$ 375,00 para mães solo. O número de beneficiários foi reduzido
de 68,2 milhões de pessoas em 2020 para 45,6 milhões de pessoas em 2021. As mulheres negras
7
Aqui, referimo-nos a crise econômica global iniciada em 2008 que teve seus efeitos mais ampliados sentidos no
Brasil a partir de meados da década de 2010.
8
14,5 milhões de famílias brasileiras vivem na extrema pobreza. IG Economia. Disponível em:
https://economia.ig.com.br/2021-05-23/recorde-extrema-pobreza-14-5-milhoes-familias-miseria-
brasil.html#:~:text=Em%20abril%20deste%20ano%2C%2014,de%2040%20milh%C3%B5es%20de%20pessoas
. Acesso em: 10 abr. 2022.
9
Balanço indica que 2021 foi o ano mais letal da pandemia no país 31/12/2021. G1 Jornal Nacional. Disponível
em: https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2021/12/31/balanco-indica-que-2021-foi-o-ano-mais-letal-da-
pandemia-no-pais.ghtml. Acesso em: 10 fev. 2023.
André MELO e Mariana RODRIGUES
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foram as mais prejudicadas: antes da pandemia, a pobreza afetava 33% das mulheres negras,
32% dos homens negros e 15% das mulheres brancas e homens brancos. Com a redução do
auxílio em 2021, esses indicadores subiram para 38%, 36% e 19%, respectivamente. Devido à
posição mais vulnerável das mulheres negras no mercado de trabalho, elas são duramente
atingidas durante uma crise (IPEA, 2021).
O Auxílio Emergencial, ou a ausência dele, teve um impacto significativo sobre as
populações negras, tanto na esfera econômica quanto em outros aspectos da vida, especialmente
considerando que estávamos enfrentando uma crise na saúde. A política não contava com um
canal de atendimento online efetivo, o que significava que qualquer burocracia exigia que as
pessoas se expusessem ao vírus ao buscar atendimento presencial (DIEESE, 2021). A seguir,
apresentamos uma compilação dos principais problemas de implementação e como eles
afetaram as populações mais empobrecidas e negras do país:
I) Filas e aglomerações nas agências da Caixa Econômica Federal: Milhares de pessoas
em todo o Brasil se aglomeraram nas agências da CEF e nos Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS) na tentativa de resolver problemas de cadastramento. Promover e
implementar políticas públicas envolve formular essas políticas com base em dados
consistentes e ter uma compreensão real de como será sua implementação. A definição do
público-alvo, para posterior formulação da estratégia de implementação mais adequada, é um
ponto-chave em qualquer política pública.
II) Como uma política pública implementada em meio a uma pandemia, o Estado falhou
em organizar minimamente os burocratas que poderiam auxiliar na implementação. As
dificuldades de acesso à internet ou a um smartphone, além da exigência de regularização do
CPF junto à Receita Federal, fizeram com que milhares de pessoas se expusessem ao
coronavírus ao tentar resolver problemas de cadastramento. Após esses incidentes, a Receita
Federal anunciou a regularização automática das pendências de CPF.
III) A falta de familiaridade com as tecnologias digitais entre a população mais
vulnerável é outro problema significativo. Isso resulta em uma baixa adesão ao cadastramento
online por parte de um grupo que provavelmente mais necessitaria do auxílio. Segundo o
Boletim de número 5 da série “COVID-19: Políticas Públicas e as respostas da sociedade”
(USP, 2020), estima-se que haja pelo menos 7,4 milhões de pessoas elegíveis no Brasil que não
possuem acesso à internet em seus domicílios. Nesse sentido, o Auxílio Emergencial excluiu
pelo menos 6,1 milhões de potenciais beneficiários. A exclusão digital é um fenômeno que afeta
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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diretamente os pobres e negros no Brasil, como evidenciado durante a pandemia
10
, e teve um
impacto significativo sobre uma política de transferência de renda formulada para ser acessada
por meio da internet
11
.
IV) Outro problema foi a demora na tomada de decisão em relação ao pagamento do
auxílio. A implementação da política envolveu um processo de negociação entre o Congresso
e o Executivo, com a equipe econômica do Ministério da Economia inicialmente sugerindo um
valor de 250,00 reais por pessoa, alegando ser mais do que suficiente para cobrir os custos de
uma cesta básica mensal. Esses impasses atrasaram a definição das regras, diretrizes e valores
do auxílio, enquanto vários outros países ao redor do mundo já estavam realizando pagamentos
diretos aos beneficiários.
V) A redução do valor do Auxílio Emergencial em 2021 agravou a vulnerabilidade
social e econômica da população negra. Em diferentes estados, essa população foi mais afetada
pela mortalidade causada pelo coronavírus, assim como pela pobreza e fome. De acordo com
Santos et al. (2020), o desmantelamento das políticas públicas de igualdade racial durante a
gestão do governo federal de Bolsonaro na pandemia contribuiu para uma sobrerrepresentação
da população negra nos números de óbitos por Covid-19
12
, mais um indicador lamentável. A
falta de dados impede uma análise detalhada do contexto social e econômico das camadas mais
pobres da população no pós-pandemia, após o fim do Auxílio Emergencial. No entanto, com
base nos dados ainda limitados sobre os efeitos econômicos da redução do valor do Auxílio
Emergencial desde 2021, podemos inferir um possível aprofundamento da pobreza,
especialmente entre a população negra.
Por fim, enquanto o Auxílio Emergencial foi fundamental para a subsistência de uma
parte expressiva da população, da economia dos lares e o consumo das famílias negras de baixa
renda, seus problemas de implementação, a redução do valor e seu fim, sem uma articulação
adequada com outras políticas de transferência de renda e sem a estabilidade da economia
nacional, podem ter agravado o quadro de pobreza e a falta de capacidade para garantir
necessidades básicas, como alimentação e cuidados de saúde.
10
Negros e pobres sofrem com exclusão digital durante a pandemia. Disponível em: https://forbes.com.br/forbes-
tech/2020/05/negros-e-pobres-sofrem-com-exclusao-digital-durante-a-pandemia/. Acesso em: 13 jun. 2022.
11
Desigualdade digital é maior entre negras e indígenas. Disponível em:
https://www.convergenciadigital.com.br/Inclusao-Digital/Desigualdade-digital-e-maior-entre-negras-e-
indigenas-60511.html?UserActiveTemplate=mobile. Acesso em: 10 jun. 2022.
12
Negros morrem mais pela Covid-19. Disponível em: https://www.medicina.ufmg.br/negros-morrem-mais-pela-
Covid-19/. Acesso em: maio de 2022.
André MELO e Mariana RODRIGUES
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Considerações finais
Além de uma revisão bibliográfica das pesquisas que se concentraram em analisar e
gerar conhecimento sobre os impactos da pandemia, este trabalho teve como objetivo principal
reunir dados que evidenciem a implementação desorganizada e pouco técnica do Auxílio
Emergencial. Para compreender como essas adversidades afetaram de forma mais acentuada
um grupo específico da população, primeiramente, refletimos sobre o contexto pandêmico e
suas consequências.
Os efeitos da Covid-19, tanto no âmbito da saúde pública quanto no âmbito
socioeconômico, foram diferenciados, dependendo de variáveis como gênero, raça e classe
social de cada indivíduo. As desigualdades regionais, as formas informais de trabalho, as
pessoas com deficiência, os idosos e os profissionais de saúde, que constituíam grupos
particularmente vulneráveis aos riscos de contágio e às novas dinâmicas sociais delineadas pela
pandemia, demonstram que a interseção dos marcadores sociais no Brasil é fundamental para
compreender como a pandemia afetou de maneira diferenciada segmentos específicos da
sociedade. Em outras palavras, a pobreza no Brasil possui características de cor, gênero e classe
social. Neste artigo, compreendemos que os impactos da pandemia estão diretamente
relacionados às desigualdades historicamente estabelecidas e multifacetadas vivenciadas
diariamente pela população negra e vulnerável.
Como estudo de caso, abordamos a implementação da política pública do Auxílio
Emergencial e destacamos seus efeitos previstos, tais como a ampliação da rede de proteção
social do país diante da crise sanitária, o complemento de renda às famílias diretamente afetadas
pelas medidas de contenção do vírus, como o lockdown e o isolamento social, e o acesso ao
mínimo de dignidade humana. Além disso, também enfatizamos os efeitos não previstos, como
as dificuldades de acesso ao público-alvo mais vulnerável devido ao fato do cadastramento ser
exclusivamente online e via smartphone, a instabilidade do site para o cadastramento, as filas
para o cadastramento e recebimento do benefício, que geraram aglomeração e risco de contágio
em um momento crítico da pandemia, as dificuldades iniciais relacionadas à regularização do
CPF, a demora na tomada de decisão para o pagamento do auxílio, - a lei foi sancionada em 02
de abril de 2020 e a primeira parcela foi paga no final de abril - as restrições quanto às formas
de movimentação do dinheiro em conta, inicialmente não permitindo saques ou transferências,
e a precariedade dos recursos humanos, especialmente nos Centros de Referência de Assistência
Social (CRAS), para lidar com a alta demanda em tempos de pandemia.
Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
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O aspecto mais preocupante é o quadro de efeitos não esperados. É importante observar
as limitações da estratégia de proteção social adotada pelo Brasil. Em primeiro lugar, ao focar
na cobertura, o Governo Federal estabeleceu condições de elegibilidade que claramente
excluíram populações que poderiam ser contempladas, especialmente a população negra. Em
segundo lugar, embora o acesso à proteção social não contributiva tenha ajudado a mitigar o
aumento da extrema pobreza e da pobreza durante a pandemia no Brasil, não conseguiu fornecer
subsídios para sustentar essa situação por muito tempo.
As constantes dificuldades enfrentadas resultaram em um aumento do cenário de
incerteza e insegurança, ampliando e acelerando as carências diárias em várias esferas. Um
exemplo disso é a insegurança alimentar enfrentada por esses trabalhadores, uma vez que, com
rendimentos menores e a incerteza em relação ao trabalho, tende-se a agravar “ainda mais a
saúde de grupos populacionais em desamparo socioeconômico, principalmente aqueles que
residem em áreas de risco e que compõem a massa de desempregados ou de subempregados no
Brasil” (OLIVEIRA; ABRANCHES; LANA, 2020, p. 3-4).
Reconhecemos que, apesar de todos os problemas de implementação enfrentados pela
política de renda básica, ela foi essencial durante o período em que esteve em vigor, evitando
que milhares de pessoas enfrentassem a miséria e a fome em um momento crítico de isolamento
social. No entanto, diante das desigualdades raciais estruturais que permeiam a sociedade
brasileira, era fundamental que o Governo Federal, por meio de seus órgãos burocráticos e
políticos, adotasse uma postura de enfrentamento dessas desigualdades. A ausência de políticas
públicas específicas para a população negra durante a pandemia, apesar dos indicadores sociais
que mostram como essa população foi a mais afetada, tanto em termos de mortalidade quanto
de desemprego, tem sido descrita por alguns autores como o exercício de uma necropolítica
(SANTOS et al., 2020).
Concordamos que, mesmo sendo uma política não focalizada, os efeitos contraditórios
da implementação do Auxílio Emergencial tiveram como principais vítimas a população negra.
Além disso, ressaltamos a dificuldade de acesso aos dados dessa política e mencionamos que,
por meio do diretório de pesquisa “Desigualdade, Interseccionalidade e Política Pública”,
solicitamos os dados dos beneficiários do Auxílio Emergencial com segmentações por raça,
gênero e classe no ano de 2021, porém não recebemos retorno.
Esperamos que este artigo possa contribuir para as pesquisas sobre renda mínima e
políticas focalizadas na luta contra às desigualdades raciais. Além disso, desejamos que o
debate sobre essas questões avance e promova avanços não apenas no campo dos estudos
André MELO e Mariana RODRIGUES
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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acadêmicos, mas também na implementação prática de políticas públicas. É fundamental que
haja uma maior transparência e acesso às informações para compreender e abordar as
desigualdades raciais de forma mais efetiva e equitativa.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Silvio Luiz de. O que é racismo estrutural? Belo Horizonte: Letramento, 2018.
BACCHIEGGA, Fabio; FREITAS, Lúcio Flávio Silva; VASCONCELLOS, Maria da Penha.
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André MELO e Mariana RODRIGUES
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Impactos da implementação do Auxílio Emergencial para a População Negra.
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 22
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e
Diretório de Pesquisa “Desigualdade, Interseccionalidade e Política Pública”.
Financiamento: Não houve financiamento específico para esta pesquisa.
Conflitos de interesse: Não se aplica.
Aprovação ética: O trabalho não passou por nenhum comitê de ética para sua confecção.
Disponibilidade de dados e material: Os dados e materiais utilizados no trabalho estão
disponíveis para acesso por meio das referências disponibilizadas pelos autores.
Contribuições dos autores: Os autores contribuíram igualmente para a escrita deste artigo.
Tendo por participação a concepção e desenho da pesquisa, a coleta e processamento dos
dados e a análise e interpretação dos dados; assim como a revisão final do referido artigo.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 1
IMPACTS OF THE IMPLEMENTATION OF STIMULUS CHECK FOR THE
BLACK POPULATION
IMPACTOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO AUXÍLIO EMERGENCIAL PARA A
POPULAÇÃO NEGRA
REPERCUSIONES DE LA APLICACIÓN DE LA AYUDA DE EMERGENCIA PARA LA
POBLACIÓN NEGRA
André MELO1
e-mail: andresennas0@gmail.com
Mariana RODRIGUES2
e-mail: mariananogueirar@gmail.com
How to reference this paper:
MELO, A.; RODRIGUES, M. Impacts of the
implementation of Stimulus Check for the Black
Population. Rev. Cadernos de Campo, Araraquara v. 23,
n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419. DOI:
https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236
| Submitted: 12/09/2022
| Revisions required: 19/02/2023
| Approved: 27/03/2023
| Published: 18/07/2023
Editor:
Prof. Dr. Maria Teresa Miceli Kerbauy
1
Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ), São Gonçalo – RJ – Brazil. Doctoral degree candidate in Sociology
and Anthropology - PPGSA/IFCS/UFRJ, Master's degree in Public Policies in Human Rights - PPDH/NEPP-
DH/UFRJ and Bachelor's degree in Defense and Strategic International Management - DGEI/IRID/UFRJ.
Researcher in the CNPq Research Directory "Inequality, Intersectionality, and Public Policy" and member of
PATHS – Research Center on Stratification and Social Trajectories.
2
Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ), São Gonçalo – RJ – Brazil. Doctoral degree candidate in Sociology
and Anthropology - PPGSA/IFCS/UFRJ, Master's degree in Public Policies in Human Rights - PPDH/NEPP-
DH/UFRJ a researcher in the CNPq Research Directory "Inequality, Intersectionality, and Public Policy," and in
the Laboratory of Studies on Differences, Inequalities, and Stratification (LEDDE).
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 23, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 2
ABSTRACT: This article aims to analyze the impacts of the policy known as Stimulus Check
(SC) on the impoverished and Black population of the country in different aspects of social life.
Firstly, we will present some of the main consequences of the pandemic, followed by an
understanding of how the income transfer policy was implemented in this context. To assess
these impacts, we will use bibliographic research as the methodology and documentary analysis
as the method. Based on recent literature on SC, journalistic reports, and IPEA analyses, this
article will focus on the debate regarding the implementation of public policies and their
intended and unintended effects. We conclude that the policy played a crucial role in mitigating
the impoverishment of the most vulnerable segments of the population; however, it failed to
incorporate a vulnerable portion of the population adequately and generated a series of
implementation difficulties.
KEYWORDS: Pandemic. Stimulus Check. Covid-19. Black Population.
RESUMO: Este artigo tem como objetivo analisar os impactos da política denominada Auxílio
Emergencial (AE) na população empobrecida e negra do país em diferentes aspectos da vida
social. Primeiramente, serão apresentadas algumas das principais consequências da
pandemia, seguidas de uma compreensão de como a política de transferência de renda foi
implementada nesse contexto. Para realizar uma avaliação desses impactos, utilizaremos a
pesquisa bibliográfica como metodologia e a análise documental como método. Com base em
literatura recente sobre o AE, reportagens jornalísticas e análises do IPEA, o foco deste artigo
estará no debate sobre a implementação de políticas públicas e seus efeitos previstos e não
previstos. Concluímos que a política desempenhou um papel fundamental na mitigação da
situação de empobrecimento das camadas mais populares, no entanto, falhou em incorporar
adequadamente uma parcela vulnerável da população, além de ter gerado uma série de
dificuldades no processo de implementação.
PALAVRAS-CHAVE: Pandemia. Auxílio Emergencial. Covid-19. População Negra.
RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo comprender qué impactos la política
denominada Ayuda de Emergencia (AE) llevó a la población empobrecida y negra del país, en
los diferentes niveles de la vida social. Primero, presentamos algunas de las principales
consecuencias de la pandemia, para luego comprender cómo se comportó la política de
transferencia de ingresos en este contexto. Para establecer un diagnóstico de estos impactos,
adoptamos como metodología la investigación bibliográfica y como método el análisis
documental. Con base en bibliografías recientes sobre la AE, artículos periodísticos y análisis
del IPEA, el artículo se centra en el debate sobre la implementación de políticas públicas y sus
efectos esperados e inesperados. Como resultados preliminares entendemos que la política fue
fundamental para paliar la situación de empobrecimiento de las clases más populares, sin
embargo, no logró incorporar adecuadamente a una porción vulnerable de la población,
además de generar una serie de violaciones en el proceso de implementación.
PALABRAS CLAVE: Pandemia. Ayuda de Emergencia. Covid-19. Población Negra.
André MELO and Mariana RODRIGUES
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 3
Introduction
After three years since the beginning of the Covid-19 pandemic, a sanitary crisis that
has had a significant impact on the social fabric of several nations, the issue of social assistance
has become increasingly relevant on the global stage. Previously, some currents argued that the
virus would affect various segments of society equally, as it affected both the rich and the poor,
white and black individuals, men and women. However, research has shown that gender, race,
and class inequalities, for example, increase vulnerability to virus contamination and mortality
and affect employment and income (MELO; RODRIGUES, 2021).
These mentioned impacts should not come as a surprise but rather be expected. They
are subject to political interventions to minimize them, given that racial, social, and gender
inequalities have historically shaped Brazilian society. With the issue of social protection in the
spotlight due to the pandemic's effects, a series of policies have been implemented to reduce
the unequal impacts of the crisis on populations. The most prominent policy in Brazil has been
Stimulus Check (SC).
Therefore, our objective is to list and analyze some of the anticipated and unanticipated
impacts (blind spots) of Stimulus Check (SC) on the black population, focusing on policy
implementation. By examining the performance of Stimulus Check in the relationship between
public policy and beneficiaries, we can understand the implications and evaluate how
formulated guidelines are put into practice. It is important to emphasize that when the Covid-
19 pandemic reached Brazil, it encountered a profoundly unequal society, and it is within this
context that we must observe the effects of the crisis. In this sense, it is crucial to mobilize race
and class categories as analytical tools. This allows us to understand the structural foundations
that articulate the impacts of SC on the black population, one of the most affected segments by
the pandemic.
We adopted a qualitative methodological approach to understand the impacts of public
policy implementation. Our analysis focused on two main impact dimensions: socio-economic
and sanitary. Our goal was to identify the effects of this policy on the black population,
considering these two dimensions. The data were treated using the Public Policy Analysis
approach, emphasizing the race/color perspective. This approach allowed us to explore the
reflections that involve the literature on necropolitics, which address the policies of "letting die"
and "letting live", as pointed out by Mbembe's studies (2016). These reflections are particularly
relevant in understanding how the Brazilian government managed the sanitary crisis. We
conducted a literature review to gain a broader understanding of how the theme of social
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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protection gained prominence due to the pandemic and how countries created new public
policies and adapted and strengthened existing ones.
Due to the recent and complex nature of the phenomenon, we sought to encompass
research focusing on the relationship between SC, the black population, and Covid-19. To
achieve this, we reviewed research produced with this focus from three different data sources:
Scientific Electronic Library Online (SciELO), Google Scholar, and Academia.edu. The
objective was to find bibliographic references that already addressed the relationship between
the aid provided by the Federal Government, its impacts, and the black population. The research
was limited to the period between March 2020 and June 2022. All databases used the exact
keywords. For the focus on public policy, the expression "Stimulus Check" was used, while in
the context of ethnic-racial relations, the expressions "black population" and "Covid-19" were
employed.
After reading the abstracts of the articles, we adopted the criterion of excluding studies
that presented a relationship or mention of the Stimulus Check and the black population but
primarily focused on the health aspect related to Covid-19, tangentially addressing the topic of
the SC's public policy or not. From the Institute of Applied Economic Research (IPEA)
database, we utilized the following documents: Social Policies Bulletins: monitoring and
analysis n. º 28 (2021) and n. º 29 (2022), which provide consistent data on the impacts and
changes experienced by the vulnerable population during the pandemic. These bulletins were
selected from the reports produced by IPEA due to their emphasis on the social effects of the
pandemic, specifically related to economic activity and racial equality during the studied period.
Each bulletin includes a chapter dedicated to this specific theme. Additionally, a survey of the
legal document that establishes the policy design, referring to Law n. º 13,982 (BRASIL,
2020a), was conducted, as well as an analysis of articles in national newspapers that addressed
the implementation issues of this policy in Brazil.
The article is divided into four sections. In the first part, we emphasize that the effects
of the crisis were exacerbated for the most vulnerable groups in the population, resulting in a
differential impact of the Stimulus Check on the black population, taking into account the
persistent historical conditions of racial inequality in Brazil, which have been deepened in
recent years. In a second moment, we contextualize the emergence of the SC policy, the
conventional term used to refer to the emergency income transfer policy implemented in Brazil,
investigating the social context presented in the face of the Covid-19 phenomenon.
André MELO and Mariana RODRIGUES
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In the third part, the impacts of the SC on the black population were presented and
analyzed, as well as the role played by this policy in mitigating or amplifying the economic
crisis caused by the Covid-19 pandemic. The consequences of discontinuing the benefit and a
series of social issues that affected the black population were highlighted. Finally, the article
concludes with final considerations, emphasizing that although the Stimulus Check was crucial
in alleviating the most severe impacts of the pandemic, its implementation was marked by
disorganization, weak criteria, and a lack of adequate activation of the already minimally
established social protection network in the country. This resulted in difficulties and disorder
in accessing the benefit.
The Racial inequality in the pre-Covid-19 era
Almeida (2018, p. 66, our translation) states, "Brazil is a typical example of how racism
becomes a technology of power". Therefore, the historically unequal and racialized
socioeconomic structure of the Brazilian population directly impacts the social conditions of
the black segment. Through this assertion, Almeida (2018) expands the reflection on how race
affects black people in Brazil, highlighting that it is an intrinsic issue in life, being connected
to the process of reproducing social structures at individual, institutional, and structural levels.
Racism acts as a conditioning and structuring factor in the lives of black people, and as an
ideology, it shapes how they experience the world around them. Thus, racism, as a historical
and political process, creates social conditions that enable systematic discrimination against
racially identified groups, whether directly or indirectly.
It is within this context of structural racism, historically constructed in Brazilian society,
that the black population becomes particularly vulnerable to the Covid-19 pandemic and its
deleterious effects. Both in terms of health impacts and economic consequences, which can lead
to mortality from hunger, poverty, and lack of access to minimum health conditions, it is
observed that structural racism disproportionately segregates black people in accessing
fundamental social rights, such as healthcare, education, housing, and employment. This
segregation generally makes upward social mobility and overcoming intergenerational poverty
unfeasible or challenging (ALMEIDA, 2018; MARINS, 2017).
In this context, when the Covid-19 pandemic hit Brazil, it encountered a society deeply
marked by inequality, which had a decisive impact on the effects of the crisis. The Health
Operations and Intelligence Center (NOIS), through the compilation of statistical data related
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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to structural racism during the pandemic, developed a technical report that examined disparities
in the proportion of deaths and recovered patients in hospitalizations for Covid-19 in the
country, taking into account demographic and socioeconomic variables. The study
encompassed 29,933 cases, including records of fatalities and recovered individuals (NOIS,
2020).
The research identified that the fatality rate in Brazil is very high and is primarily
influenced by inequalities in access to treatment. The percentage of black and mixed-race
patients who died (54.78%) was higher than that of white patients (37.93%). According to
Nilma Lino Gomes, overcoming racism requires effective confrontation, which occurs when
the State recognizes the reality and explicitly argues against it (GOMES, 2003). This
recognition is crucial as a premise for adopting government policies that address racial
inequalities as a public problem in any context. However, during the government of Jair
Bolsonaro (2019-2022), before and during the Covid-19 pandemic, this prioritization was not
a central aspect of the government's agenda.
Structural racism, as an organizing axis of society and social relations, must be
recognized as fundamental for developing and implementing social and economic policies,
going beyond affirmative action. Since the Durban Conference (2001), the Brazilian State has
recognized the need for affirmative policies to mitigate the structural inequalities in Brazilian
society. In a post-slavery society like ours, being the last country to abolish the enslavement of
black people in 1888, racism permeates daily all social relationships, from interpersonal
connections, subjective desires, and sociability subjectivity to organizations (SANTOS;
SILVA, 2022).
Destigmatizing racist practices in the Brazilian social structure requires efforts from the
entire society, involving governmental and non-governmental organizations, the black
movement, and other social activities. It is important to emphasize that public policies are
essential in combating social inequalities and can be implemented universally or targeted
(SOUZA, 2006). From the 2000s onwards, the adoption of affirmative measures for Black
individuals, both for access to higher education and for positions in public service, has been
observed, along with other initiatives to confront racism (IPEA, 2021). This example serves to
emphasize that targeted public policies, with the Black population as the target audience or
primary beneficiaries, are not new and, therefore, can be formulated and implemented even in
exceptional contexts, such as the pandemic.
André MELO and Mariana RODRIGUES
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Regarding the symbolic-ideological stance of the Bolsonaro government, according to
the Social Policy Bulletin (BPS) n.º 28 (2021) from IPEA, there has been a dismantling of the
institutional framework aimed at confronting racism. The two years preceding the Covid-19
pandemic helped us understand why Black individuals, women, and vulnerable populations
were the most affected by the impacts of the economic and health crisis. According to Scalon
(2011), the historical misallocation of resources in Brazil allows us to understand the
complexity and dynamics of racial and social inequalities existing in the pre-pandemic period
and how the effects resulting from the crisis disproportionately affect different segments of the
population.
In this regard, BPS n.º 28 (2021) points out that this disqualification of racial inequality
is an attempt to mitigate structural racism as a public problem that structures society and should
be addressed through public policies. What occurs, therefore, is an attempt to construct a
reactionary narrative of racial democracy
3
, in which Brazil, as a mixed-race country, would not
have racism as a structural problem but rather as an isolated issue. The idea of racial democracy
abstractly upholds the values of equality between white and Black individuals, disregarding the
social inequalities among different ethnic-racial groups as a public problem to be confronted.
To further clarify the scenario presented above, data from the Brazilian Institute of
Geography and Statistics (IBGE) for 2019, one year before the pandemic, reveal that the Black
or mixed-race population represented 57.7 million people in Brazil's workforce, compared to
46.1 million people of white race. This means that Black and mixed-race individuals accounted
for a 25.2% higher percentage compared to white individuals. However, the distribution by
economic sectors shows that Black and mixed-race individuals predominantly occupy jobs with
lower financial returns, such as in Agriculture (60.8%) and Civil Engineering (62.6%). It is
essential to highlight that the highest percentages of employed workers without education or
with incomplete schooling (incomplete high school) were found in the areas above (IBGE,
2019).
Regarding unemployment, the same report indicated that the Black or mixed-race
population had the highest joblessness rate compared to the White people, and even with the
same level of education, the rate is consistently higher among Black and mixed-race individuals
(IBGE, 2019). Another significant data point relates to the average monthly income of
3
From a sociological perspective, racial democracy is a false construction of an imagined national past, a false
ideology sustained by the alleged absence of racial prejudice and discrimination in Brazil, which was mainly
established after the publication of "Casa-Grande e Senzala" by Gilberto Freyre (2019).
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 23, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
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employed individuals. The White group ($576,00) had a payment that was 73.9% higher than
that of Black or mixed-race individuals ($331,00). When analyzing racial, class, and gender
inequalities, the research showed that Black and mixed-race women earned less than half of
what White men rated (44.4%). The demographic map of Brazil indicated that Black or mixed-
race individuals faced more significant restrictions in accessing the Internet (23.9%), basic
sanitation (44.5%), education (31.3%), housing conditions (15.5%), and social protection
(3.8%). In comparison, all these values are higher than the percentages recorded for White men
and women (IBGE, 2019).
Given the above, it is crucial to recognize the role of racism in consolidating Brazilian
issues to develop public policies to reduce racial inequalities. However, in the past five years,
we have observed a contrary movement where measures to combat racism have been gradually
reduced and their scope mitigated, as the Institute of Applied Economic Research reported in
2021. The compiled data reveals a process of dismantling anti-racist policies and promoting
racial equality in Brazil, which follows three main directions. Firstly, there is a reduction in
institutional capacities, affecting politics' organizational and administrative spheres. Secondly,
a symbolic-ideological movement has emerged, strengthened since 2019, in which a systematic
and institutionalized discourse regresses to the thesis of racial democracy, denying the existence
of structural racism. This represents an attempt to delegitimize the issue of racism as a public
matter to be addressed by the Brazilian state. Thirdly, there is a strategy of dismantling by
default, where decision-makers do not openly declare their intention to end the policy but
employ tactics of neglect, lack of assistance, and inaction (IPEA, 2021).
Furthermore, in the Plano Plurianual (PPA) from 2020 to 2023, the Federal Government
made few mentions of promoting racial equality, indicating that the fight against racism was no
longer a priority in managing the Federal Executive during the Bolsonaro administration. This
results in the hollowing out of public policies, representing an attempt to erase the accumulation
of initiatives built in the past two decades in areas such as education, health, and labor, as well
as in the organization and functioning of the state itself to address structural racism (IPEA,
2021; SANTOS; SILVA, 2022).
In light of this panorama, the Social Policy Bulletin (BPS) emphasizes that:
It is noteworthy, in the analysis of the current Plano Plurianual (PPA), the
absence of any broader mention of policies or actions to be developed for the
Black population within the program of the Ministry of Women, Family, and
Human Rights (MMFDH), to which the subject matter is linked through the
National Secretariat for the Promotion of Racial Equality Policies (SNPIR)
(IPEA, 2021, p. 358, our translation).
André MELO and Mariana RODRIGUES
Rev. Cadernos de Campo, Araraquara, v. 23, n. 00, e023003, 2023. e-ISSN: 2359-2419
DOI: https://doi.org/10.47284/cdc.v23i00.18236 9
The interruption of the anti-racist agenda mentioned above-raised concerns not only due
to the lack of policies and actions aimed at promoting racial equality but also due to the silence
of the now-extinct Ministry of Women, Family, and Human Rights (MMFDH), both in the
media and in the public sphere in general.
What we can observe from this context is a dual movement of delegitimizing racial
issues as structuring elements of social relations in Brazil, denying decades of consolidated
studies that prove the existence of racial inequality in the country (HENRIQUES, 2001;
SANTOS, 2005; FERNANDES, 2015). At the same time, there is a weakening of the system
of policies to combat racism and procedures focused on Black populations. When the Covid-
19 pandemic hit Brazil, it manifested in a dismantling social protection system, where levels of
unemployment and poverty were already alarming. The health crisis had devastating effects on
the healthcare system and various areas of social life. The impacts of the situation were
differentiated according to the affected social groups.
The basic income in Brazil: The Stimulus Check
As discussed in the previous topic, dismantling public structures in Brazil contributed
to the unequal impact of the pandemic on different societal groups. In the face of this situation,
social movements and the opposition in the Federal Chamber exerted pressure on the Bolsonaro
government due to its apparent lack of concern for protecting the most vulnerable from the
pandemic's impacts. This led to the need to adopt specific policies to alleviate the effects of
Covid-19.
Under intense pressure, considering the measures taken by world leaders who
implemented specific policies not only in the health sector but also in the economic sphere and
strengthened their social protection systems based on existing policies, the Senate approved the
Stimulus Check (SC), established by Law n. º 13,982 of 2020. It was a basic income intended
for low-income families, individual microentrepreneurs, informal workers, and the
unemployed, aiming to mitigate the main impacts caused by the economic crisis triggered by
the health crisis.
To understand the implementation of a public policy like the SC, it is essential to
consider the State not as a unitary entity but as a sphere where interactions occur among
different agents and institutional actors with distinct competencies in the production of a policy
of significant scopes, such as the SC. We will not delve into the purely procedural basis of the
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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implementation of Stimulus Check here but will highlight the critical points of its performance
aligned with this article's objective.
In the case of the Stimulus Check, the Ministry of Citizenship (MC) played a central
role in the implementation of the policy, being responsible for "managing the SC for all
beneficiaries" (CARDOSO, 2020, p. 1054, our translation). The Ministry of Economy (ME), at
the time, collaborated "jointly with the Ministry of Citizenship in defining the criteria for
identifying the beneficiaries of the SC" (CARDOSO, 2020, p. 1054). Additionally, the Caixa
Econômica Federal (CEF) was used by the Federal Government to make the payments, and
payroll sheets were approved to enable the operationalization of the Stimulus Check
(CARDOSO, 2020; SANTOS; SILVA, 2022).
The target audience of the SC consisted of low-income families, Bolsa Família
beneficiaries, individuals already registered in the Cadastro Único (CadÚnico), individual
microentrepreneurs (MEIs), informal workers, and those who became unemployed due to the
pandemic. To qualify for the aid, these individuals needed to meet the following conditions:
(i) be over 18 (eighteen) years old; (ii) not have an active formal employment;
(iii) not be the recipient of a social security or welfare benefit, or receive
unemployment insurance or federal income transfer program, except for the
Bolsa Família program as provided in paragraphs 1 and 2; (iv) have a monthly
per capita family income of up to 1/2 (half) of the minimum wage or a total
monthly family income of up to 3 (three) minimum wages; (v) not have
received taxable income above R$ 28,559.70 (twenty-eight thousand, five
hundred and fifty-nine reais and seventy cents) in the year 2018; and (vi) be
engaged in one of the following activities: a) individual microentrepreneur
(MEI); b) individual contributor to the General Social Security System who
contributes under the terms of the central provision or item I of paragraph 2
of Article 21 of Law n.º 8,212, of July 24, 1991; or c) informal worker,
whether employed, self-employed, or unemployed, of any nature, including
inactive intermittent workers, registered in the Cadastro Único for Federal
Social Programs (CadÚnico) until March 20, 2020, or who, according to self-
declaration, meets the requirement of item IV (BRASIL, 2020a, online, our
translation).
An analysis of the law reveals inclusive criteria, such as being an individual
microentrepreneur (MEI), an individual contributor to the Social Security System, and an
informal worker, as well as exclusionary criteria, such as age, income, active formal
employment, and ownership of social security benefits, unemployment insurance, or federal
income transfer programs, except for the Bolsa Família Program (PBF). These conditionalities,
advocated by Rego and Pinzani (2013), although not the central point of criticism of the income
André MELO and Mariana RODRIGUES
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transfer policy, limit its effectiveness and contradict the idea of universal income (LAVINAS,
2004; SUPLICY, 2007).
Regarding the amount of the SC, the payments ranged from $ 124,00 to $ 248,00 per
month for individuals in situations of greater vulnerability. The assistance adopted a payment
model used in other social programs, such as the Bolsa Família Program (PBF), based on the
beneficiary's birth month. Implementing payment in cycles, carried out by Caixa Econômica
Federal (CEF), aimed to reduce long queues at branches throughout Brazil
4
. One of the
conditionalities of the SC was that single mothers would receive double the amount ($ 248,00)
(BRASIL, 2020b).
Discussions around the value of the benefit generated mobilization from the political
opposition to the Federal Government in the Chamber of Deputies, arguing that the proposed
amount was disproportionate compared to other countries such as the United States, Uruguay,
and Germany (MARINS et al., 2021). After pressure from lawmakers, Congress approved the
payment of three installments of $ 124,00. As established in the text of the Law, a maximum of
two individuals per family could receive the assistance. After approval by Congress, the
Ministry of Citizenship worked with an estimate of reaching up to 54 million Brazilians.
However, the reality encountered was quite different. It was initially projected to reach
between 75 and 80 million people, but the number of applications for assistance reached nearly
110 million Brazilians
5
. The significant uptake by the population even surprised government
officials, such as Pedro Guimarães, then-president of Caixa, who expressed astonishment in a
press conference given to various media outlets on April 20, 2020, stating that "25% of the
Brazilian population were 'invisible' until two weeks ago" (BACCHIEGGA; FREITAS;
VASCONCELLOS, 2022, our translation).
Regarding the operationalization of the SC, the Cadastro Único
6
(Unified Registry) was
the instrument used for the "identification and socioeconomic characterization of low-income
Brazilian families" (CARDOSO, 2020, p. 1056, our translation). It became the principal means
by which the Federal Government identified citizens who would initially be eligible to receive
Stimulus Check. Caixa Econômica Federal (CEF) was the operator of the CadÚnico and was
4
An article titled "Agências da Caixa têm filas no 1º dia de pagamento do novo auxílio emergencial" published on
April 6, 2021, by CNN Brasil. The article can be accessed at: https://www.cnnbrasil.com.br/business/sem-
possibilidade-de-saque-para-o-auxilio-agencias-da-caixa-amanhecem-com-filas/. Access in: 10 Feb. 2023.
5
Official data regarding Stimulus Check can be accessed at https://auxilio.caixa.gov.br/. Access in: 10 Feb. 2023.
6
The Cadastro Único (Unified Registry) was created in 2001 under Decree n. º 3,877 and regulated by Decree n. º
6,135 of 2007 as an "instrument for the identification and socioeconomic characterization of low-income Brazilian
families" (CARDOSO, 2020, p. 1056) It is used for the selection of beneficiaries and the integration of social
programs by the Federal Government.
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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also responsible for the payment of the SC. It is essential to highlight that CEF is also
accountable for the Bolsa Família Program (PBF) cost, demonstrating the use of existing
instruments to implement the SC (CARDOSO, 2020). According to Pinto (2020, p. 11, our
translation), the CadÚnico, as a "provenly useful instrument in managing income transfer
policies for the target audience", proved essential for the transition of benefits for thousands of
Brazilians, in this case, the transition from the PBF to the SC.
Amid the need for social distancing imposed by the current pandemic situation, Caixa
Econômica Federal (CEF) launched the mobile application "CaixaTem", which became the
primary registration method for potential beneficiaries of the Stimulus Check who were not
previously registered in the Cadastro Único or beneficiaries of the Bolsa Família Program
(PBF) - these individuals were referred to as "invisible" by the then-president of the institution.
Caixa also implemented transfers to special accounts, creating a digital social savings account
that could be accessed through the mentioned application.
After the first three months of implementing the aid, the government issued a decree on
July 1, 2020, to extend the benefit for an additional two months, maintaining the exact value of
$ 124. After five months, there was another extension of the benefit, with the weight reduced
by half, establishing installments of $ 62. In 2021, after the issuance of decrees that ensured the
continuity of payments, beneficiaries waited for four months until the resumption of
disbursements. A new regulation was established for the cost of Stimulus Check in 2021,
including limitations on eligibility, allowing only one person per family to receive the benefit.
The values ranged from up to $ 77 for single mothers heading households to $ 31 for individuals
living alone, while families with more members or that already had two beneficiaries in 2020
received $ 51 per installment (MARINS et al., 2021).
During the implementation of the Stimulus Check policy amidst the pandemic, constant
bureaucracy, and the reduction in the number of beneficiaries were persistent uncertainties in
this policy. In Brazil, hit by an economic crisis aggravated by the virus, these implementation
issues directly impacted the Black population, as will be analyzed in the next section. These
problems were related to three converging aspects: I) slow administrative procedures regarding
the Stimulus Check, indicating the government's willingness to deny the severity of the
pandemic systematically; II) technical obstacles in the effective implementation of the program;
and III) the weight of social and racial inequalities in promoting assistance to the most
vulnerable segments, disparities that, it is worth noting, already existed in the country for
André MELO and Mariana RODRIGUES
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decades but were exacerbated during the pandemic (BACCHIEGGA; FREITAS;
VASCONCELLOS, 2022; SANTOS; SILVA, 2022).
The emphasis on the negationist discourse of the Bolsonaro administration, in addition
to undermining the symbolic foundations for State actions in the fight against racial inequalities,
contributes to the advancement and intensification of impacts on the historically vulnerable
population, predominantly black in Brazil, in the face of the dismantling of public policies in
the field of racial equality. Finally, it is essential to highlight that, due to registration problems,
duplication, and understanding of the application and payment schedule, the way the SC was
implemented has generated a series of impacts for its beneficiaries, which will be analyzed in
more depth and with an emphasis on the racial issue that follows.
The impacts of Stimulus Check on the Black population
In this section, we will address the impacts of SC on the black population, considering
the intersections with gender and class markers. For an analysis of this nature, it is necessary
not only to recognize but also to consider the conditions of vulnerability to which the Brazilian
black population is structurally and daily subjected in various areas of social life, ranging from
access to essential sanitation services to inequalities in employment opportunities and
underrepresentation in institutions and positions of power.
Before delving into the analysis of the impacts of the Stimulus Check, it is important to
highlight some data: until 2014, poverty was declining in Brazil due to the advancement of
redistributive social policies, such as the Bolsa Família program, real wage gains, and expanded
access to education (SOUZA, 2021). However, starting in 2015, with the effects of the
economic crisis
7
this trend reversed, and poverty began to increase annually. In 2021, with the
compounded impact of the pandemic and the mismanagement of its adversities, Brazil reached
the historic milestone of 14.5 million families living in extreme poverty, defined as those with
a monthly income of up to $ 18 (IPEA, 2021). This translates to 70 million Brazilians living in
misery
8
. Among black individuals, 73% experienced a reduction in income during the
7
In this context, we are referring to the global economic crisis that originated in 2008 and had its amplified effects
felt in Brazil from the mid-2010s onwards.
8
Currently, approximately 14.5 million Brazilian families are living in extreme poverty. (Source: IG Economia).
Available at: https://economia.ig.com.br/2021-05-23/recorde-extrema-pobreza-14-5-milhoes-familias-miseria-
brasil.html#:~:text=Em%20abril%20deste%20ano%2C%2014,de%2040%20milh%C3%B5es%20de%20pessoas
. Accessed in: 10 Abr. 2022.
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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pandemic, compared to 60% of white individuals; 49% were unable to pay bills, in contrast to
32% of white individuals.
The Stimulus Check had a cushioning effect. In 2021, the low-income population was
left without assistance from January to March. Regarding employment in the labor market, the
IBGE reported that in 2021, there were 12.0 million unemployed individuals and 4.8 million
discouraged workers, with an unemployment rate of 11.1%. In comparison, according to the
Inter-Union Department of Statistics and Socioeconomic Studies (DIEESE), from 2020 to the
first quarter of 2021, there were 14.8 million unemployed individuals, and the number of people
out of the workforce reached 9.2 million (SANTOS; SILVA, 2022). Brazilian black families
experienced reduced income during the worst moments of the pandemic
9
.
In April of the same year, the payment started to be exclusively made through the Caixa
application, which hindered access to resources for families who faced difficulties using the
internet. The value of the benefit was reduced to an average of $ 51, ranging from $ 31 for
individuals living alone to $ 51 for households with more than one person and $ 77 for single
mothers. The number of beneficiaries decreased from 68.2 million in 2020 to 45.6 million in
2021. Black women were the most affected: before the pandemic, poverty affected 33% of
black women, 32% of black men, and 15% of white women and men. With the assistance
reduction in 2021, these indicators rose to 38%, 36%, and 19%, respectively. Due to the more
vulnerable position of black women in the labor market, they are severely impacted during a
crisis (IPEA, 2021).
Stimulus Check, or its absence, had a significant impact on black populations
economically and in other aspects of life, especially considering that we were facing a health
crisis. The policy did not have an effective online support channel, which meant that any
bureaucracy required people to expose themselves to the virus by seeking in-person assistance
(DIEESE, 2021). The following is a compilation of the leading implementation problems and
how they affected the poorest black populations in the country:
I) Filas and overcrowding at Caixa Econômica Federal branches: Thousands of people
across Brazil crowded at CEF branches and Social Assistance Reference Centers (CRAS) in an
attempt to resolve registration issues. Promoting and implementing public policies involves
formulating them based on consistent data and understanding how their implementation will
9
Balanço indica que 2021 foi o ano mais letal da pandemia no país 31/12/2021. G1 Jornal Nacional. Available at:
https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2021/12/31/balanco-indica-que-2021-foi-o-ano-mais-letal-da-
pandemia-no-pais.ghtml. Accessed in: 10 Feb. 2023.
André MELO and Mariana RODRIGUES
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unfold. Defining the target audience to develop the most appropriate implementation strategy
subsequently is a crucial aspect of any public policy.
II) As a public policy implemented amidst a pandemic, the State failed to organize the
bureaucrats who could assist in the implementation process. Difficulties in accessing the
internet or owning a smartphone, coupled with the requirement for CPF regularization with the
Federal Revenue Office, led to thousands of people exposing themselves to the coronavirus
while attempting to resolve registration issues. Following these incidents, the Federal Revenue
Office announced the automatic regularization of CPF-related pending matters.
III) The lack of familiarity with digital technologies among the most vulnerable
population is another significant problem. This results in low adherence to online registration
by a group that likely needs the most assistance. According to Bulletin number 5 of the series
"COVID-19: Public Policies and Society's Responses" (USP, 2020), it is estimated that at least
7.4 million eligible people in Brazil do not have internet access in their homes. In this sense,
the Stimulus Check excluded at least 6.1 million potential beneficiaries. Digital exclusion is a
phenomenon that directly affects the poor and black populations in Brazil, as evidenced during
the pandemic
10
, and it had a significant impact on an income transfer policy designed to be
accessed through the Internet
11
.
IV) Another problem was the delay in making decisions regarding the aid payment. The
policy implementation involved a negotiation process between Congress and the Executive,
with the economic team of the Ministry of Economy initially suggesting a value of $51 per
person, claiming it was more than enough to cover the costs of a monthly basic food basket.
These impasses delayed the definition of rules, guidelines, and values for the aid, while several
other countries worldwide have already provided direct payments to beneficiaries.
V) The reduction in the value of the Stimulus Check in 2021 exacerbated the social and
economic vulnerability of the black population. In different states, this population was more
affected by mortality caused by the coronavirus, poverty, and hunger. According to Santos et
al. (2020), dismantling public policies for racial equality during the Bolsonaro administration's
handling of the pandemic contributed to an overrepresentation of the black population in the
10
Negros e pobres sofrem com exclusão digital durante a pandemia. Available at: https://forbes.com.br/forbes-
tech/2020/05/negros-e-pobres-sofrem-com-exclusao-digital-durante-a-pandemia/. Accessed in: 13 June 2022.
11
Desigualdade digital é maior entre negras e indígenas. Available at:
https://www.convergenciadigital.com.br/Inclusao-Digital/Desigualdade-digital-e-maior-entre-negras-e-
indigenas-60511.html?UserActiveTemplate=mobile. Accessed in: 10 June 2022.
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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number of Covid-19
12
deaths, another lamentable indicator. The lack of data prevents a detailed
analysis of the social and economic context of the poorest segments of the population in the
post-pandemic period after the end of the Stimulus Check. However, based on the still limited
data on the economic effects of the reduction in the value of SC since 2021, we can infer a
possible deepening of poverty, especially among the black population.
Finally, while the Stimulus Check was essential for the subsistence of a significant
portion of the population, for household economies, and for the consumption of low-income
black families, its implementation issues, reduction in value, and its end without proper
coordination with other income transfer policies and without the stability of the national
economy may have exacerbated the poverty situation and the inability to meet basic needs such
as food and healthcare.
Final Considerations
In addition to a bibliographic review of research focused on analyzing and generating
knowledge about the impacts of the pandemic, this study aimed to gather data highlighting the
Stimulus Check disorganized and poorly technical implementation. We first reflected on the
pandemic context and its consequences to understand how these adversities affected a specific
population group more significantly.
The effects of Covid-19, both in the realm of public health and socio-economic aspects,
were differentiated depending on variables such as gender, race, and social class of each
individual. Regional inequalities, informal forms of work, people with disabilities, older people,
and healthcare professionals, who constituted groups particularly vulnerable to the risks of
contagion and the new social dynamics outlined by the pandemic, demonstrate that the
intersection of social markers in Brazil is crucial to understanding how the pandemic
differentially affected specific segments of society. In other words, poverty in Brazil has
characteristics of color, gender, and social class. In this article, we understand that the impacts
of the pandemic are directly related to historically established and multifaceted inequalities
experienced daily by the black and vulnerable population.
As a case study, we addressed the implementation of the public policy of Stimulus
Check and highlighted its intended effects, such as expanding the country's social protection
12
Negros morrem mais pela Covid-19. Available at: https://www.medicina.ufmg.br/negros-morrem-mais-pela-
Covid-19/. Accessed in: May 2022.
André MELO and Mariana RODRIGUES
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network in the face of the health crisis, providing income support to families directly affected
by containment measures such as lockdowns and social distancing, and ensuring access to a
minimum level of human dignity. Additionally, we also emphasized the unintended effects,
such as difficulties in accessing the most vulnerable target population due to the online and
smartphone-exclusive registration process, the instability of the website for registration, the
queues and crowds during registration and benefit collection, which created a risk of contagion
during a critical period of the pandemic, initial difficulties related to SSN regularization, delays
in decision-making for the payment of the aid - the law was sanctioned on April 2, 2020, and
the first installment was paid at the end of April - restrictions on money movement in accounts,
initially disallowing withdrawals or transfers, and the inadequacy of human resources,
particularly in the Centers of Reference for Social Assistance (CRAS), to cope with the high
demand during the pandemic.
The most concerning aspect is the set of unexpected effects. It is essential to note the
limitations of the social protection strategy adopted by Brazil. Firstly, by focusing on coverage,
the Federal Government established eligibility conditions that excluded populations that could
have been included, particularly the black population. Secondly, although access to non-
contributory social protection has helped mitigate the increase in extreme poverty and poverty
during the pandemic in Brazil, it has not been able to provide subsidies to sustain this situation
for an extended period.
The constant difficulties in uncertainty and insecurity have increased, amplifying and
accelerating daily hardships in various spheres. An example of this is the food insecurity faced
by these workers, as with lower incomes and employment uncertainty, "the health of
socioeconomically vulnerable population groups tends to be further aggravated, especially
those residing in risk areas and comprising the mass of unemployed or underemployed
individuals in Brazil" (OLIVEIRA; ABRANCHES; LANA, 2020, p. 3-4, our translation).
We acknowledge that, despite all the implementation issues faced by the primary
income policy, it was essential during the period it was in effect, preventing thousands of people
from experiencing misery and hunger during a critical time of social isolation. However, in the
face of the structural racial inequalities that permeate Brazilian society, it was crucial for the
Federal Government, through its bureaucratic and political institutions, to adopt a stance of
confronting these disparities. The absence of specific public policies for the black population
during the pandemic, despite social indicators showing how this population was most affected
Impacts of the implementation of Stimulus Check for the Black Population
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in terms of both mortality and unemployment, has been described by some authors as the
exercise of necropolitics (SANTOS et al., 2020).
Although it is a non-targeted policy, the contradictory effects of implementing the
Stimulus Check impacted the black population. Additionally, we emphasize the difficulty of
accessing data related to this policy and mention that, through the research directory
"Desigualdade, Interseccionalidade e Política Pública", we requested data on SC beneficiaries
segmented by race, gender, and class in 2021, but did not receive a response.
We hope this article can contribute to research on minimum income and policies focused
on combating racial inequalities. Furthermore, we wish for the debate on these issues to advance
and promote progress in academic studies and the practical implementation of public policies.
It is crucial to have greater transparency and access to information to understand and address
racial inequalities more effectively and equitably.
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel
(CAPES), National Council for Scientific and Technological Development (CNPq), and the
Research Directory "Inequality, Intersectionality, and Public Policy".
Funding: This research received no specific grant.
Conflicts of interest: Not applicable.
Ethical approval: This work did not undergo any ethical committee review for its
development.
Data and material availability: The data and materials used in this work are available for
access through the references provided by the authors.
Authors contributions: The authors contributed equally to the writing of this article. Their
participation included the conception and design of the research, data collection and
processing, data analysis and interpretation, and the final review of the article above.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
