Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 1
GOVERNANÇA MULTINÍVEL DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS DURANTE A
PANDEMIA DE COVID-19: DO INTERNACIONAL AO LOCAL
GOBERNANZA MULTINIVEL DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DURANTE LA
PANDEMIA DE COVID-19: DE LO INTERNACIONAL A LO LOCAL
MULTI-LEVEL GOVERNANCE OF EDUCATION POLICY DURING THE OUTBREAK
OF CORONAVIRUS DISEASE (COVID-19): FROM THE INTERNATIONAL TO
LOCAL
Como referenciar este artigo:
MELO, A. T. T.; SOUZA, K. S.; LIMA, M. H. S.
Governança multinível de políticas educacionais durante a
pandemia de COVID-19: Do internacional ao local. Doxa:
Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029,
2023. e-ISSN: 2594-8385. DOI:
https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857
| Submetido em: 24/06/2023
| Revisões requeridas em: 28/06/2023
| Aprovado em: 11/09/2023
| Publicado em: 28/12/2023
Editor:
Prof. Dr. Paulo Rennes Marçal Ribeiro
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brasil. Mestra em Educação
vinculada ao Grupo de Estudos e Pesquisa “Estado, Política e Gestão da Educação (GEPGE).
2
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brasil. Docente e
pesquisadora do Programa de Pós-graduação em Educação.
3
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brasil. Mestranda em
Educação do Programa de Pós-graduação em Educação.
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 2
RESUMO: O objetivo deste estudo é compreender as influências internacionais e os níveis de
governança das políticas educacionais brasileiras, nos anos de 2020 a 2022, durante a pandemia
de COVID-19. Nesse período foram emitidas normas e diretrizes em caráter excepcional que
alteraram a legislação vigente para garantir a oferta educacional no país. Para tanto, recorreu-
se à abordagem qualitativa com aporte de uma pesquisa documental. Fundamenta-se nas
discussões que versam o federalismo brasileiro nas atribuições educacionais, tendo o lócus da
pesquisa a Rede Municipal de Ensino de Dourados-MS. Como resultado, constatou-se a
ausência de definições relativas ao regime de coordenação e a cooperação entre os entes
federados para as políticas educacionais nos anos em foco. Na assunção irrestrita das
orientações nacionais, o município demostrou baixa capacidade de articulação na
implementação do ensino remoto, dessa forma, limitando-se a uma gestão verticalizada com a
União.
PALAVRAS-CHAVE: Autonomia federativa. Federalismo educacional. Políticas públicas
educacionais.
RESUMEN: El objetivo de este estudio es comprender mejor las influencias internacionales y
los niveles de gobernanza de las políticas educativas brasileñas en los años 2020 a 2022,
durante el brote de la enfermedad por coronavirus (COVID-19). En este período, las leyes que
regulan la educación en Brasil fueron emitidas para garantizar la oferta educativa en el país.
Para ello, se apoyó en un enfoque cualitativo de una investigación documental. Se basó en
discusiones sobre el federalismo brasileño en las atribuciones educativas. El lugar de la
investigación es la Red Municipal de Educación de Dourados/MS. Como resultado, se puede
observar que no hubo definiciones relacionadas con el régimen de coordinación y cooperación
entre las entidades federativas para las políticas educativas. En el supuesto irrestricto de los
lineamientos nacionales, el municipio demostró baja capacidad de articulación para
implementar las estrategias de e-learning en educación, por lo que se limitó a una gestión
vertical desde la Unión.
PALABRAS CLAVE: Autonomía federativa. Federalismo educacional. Políticas públicas
educativas.
ABSTRACT: The objective of this study is to gain a better understanding of the international
influences and the levels of governance of Brazilian educational policies in the years 2020 to
2022, during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19). In this period, the laws that
regulate education in Brazil were issued to ensure the educational supply in the country. To do
so, a qualitative approach was supported by documentary research. It was based on discussions
about Brazilian federalism in educational attributions. The locus of the research is the
Municipal Education Network of Dourados/MS. As a result, there were no definitions related
to the coordination regime and the cooperation among the federated entities for educational
policies. In the unrestricted assumption of the national guidelines, the municipality
demonstrated a low capacity of articulation to implement the e-learning strategies education.
Thus, it was limited to vertical management from the Union.
KEYWORDS: Federative autonomy. Educational federalism. Educational public policies.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 3
Introdução
A União, os estados e os municípios possuem competências concorrentes e comuns
entre si, instituídas pela Constituição Federal (CF) de 1988. Por ocasião do gerenciamento da
crise da pandemia de COVID-19, na tentativa de centralizar as competências da União na gestão
do SUS, essas prerrogativas tiveram que ser reafirmadas por meio de uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) n.º 6.341 de 2020. Julgada no Supremo Tribunal Federal (STF), a
ADI reforçou o papel das autoridades sanitárias e dos gestores públicos locais (estados,
municípios e Distrito Federal) na adoção de providências normativas e administrativas contra
a doença (ALVES; RAMOS; DELDUQUE, 2020).
Entre outras distorções que geraram desconfiança e desarticulações nos gestores
subnacionais, foi o negacionismo científico propagado pelo então Presidente da República, Jair
Bolsonaro (2019/2022). O mundo enfrentava um mal nefasto impulsionado pelo controle da
crise sanitária que atingia cada canto do planeta e, no Brasil, tais fatos acabaram se amplificando
com as retóricas da extrema-direita, minimizando os efeitos advindos dela (PERINI-SANTOS,
2021). Naquele momento, diminuir a velocidade da infecção dependia de uma liderança
oportuna e eficaz por parte dos líderes políticos e de uma resposta receptiva e disciplinada pelos
cidadãos.
Com a disseminação do novo coronavírus SARS-CoV-2, o mundo vivenciou entre os
anos de 2020 e 2022 uma das maiores crises sanitárias desde a Gripe Espanhola de 1918. As
síndromes respiratórias agudas graves (SARS) têm se tornado ameaças iminentes. A cada novo
evento de emergência de saúde pública, a Organização Mundial de Saúde (OMS) revisa os
instrumentos normativos de vigilância sanitária com imposições de regras que direcionam os
comportamentos individuais e coletivos. Naquele momento, na ausência de vacinas e outros
fármacos para prevenir ou tratar os contágios, as Intervenções Não Farmacológicas (INFs)
foram consideradas as mais eficientes e de fácil implementação pelos governos, pois consistem
em medidas de proteção individual, higienização e limpeza ambiental, distanciamento social e
as relacionadas às viagens (OMS, 2020a, 2019).
Em larga escala, o distanciamento social causou um forte impacto na população,
desencadeando uma série de tensões na vida social, econômica, cultural e política dos países,
principalmente naqueles com baixa capacidade de prontidão. Com o impedimento de
aglomeração de pessoas, o fechamento de escolas estava entre as ações de controle da doença
e foi adotado por 180 países no início da pandemia (OCDE, 2020).
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 4
Com 1,6 milhões (85%) de estudantes sem aulas presenciais, uma questão permeou os
atores em vários níveis de governança: como conceber a formulação de respostas educacionais
adaptativas, coerentes, efetivas e equitativas a uma crise que estava acarretando rupturas às
oportunidades educacionais em todo o mundo?
Diante desse questionamento, a presente pesquisa tem como objetivo compreender as
influências internacionais e os níveis de governança das políticas educacionais brasileiras
durante a pandemia de COVID-19 nos anos de 2020 a 2022. Assim sendo, a investigação
empreendida é amparada pela abordagem qualitativa e fundamentada em um estudo
bibliográfico e documental, que se ateve aos principais dispositivos político-normativos
educacionais emitidos nos anos de 2020 a 2022. Foram analisadas desde as recomendações dos
organismos internacionais até a implementação das ações em uma Rede Municipal de Ensino
no interior do estado de Mato Grosso do Sul, como lócus federativo representando os níveis
federativos estadual e municipal.
O federalismo brasileiro e as políticas educacionais
A política educacional está inserida no rol das chamadas políticas públicas formuladas
e executadas pelos governos (policy - programa de ação) e visam minimizar as desigualdades
sociais impulsionadas pela falta de oportunidades na sociedade (AZEVEDO, 2004). Podem ser
centralizadoras ou descentralizadoras, com graus diferenciados na equalização das demandas
político-sociais, revelando, desde a formulação até a sua execução, diferentes níveis de
autonomia entre os entes federados.
Dessa forma, a presença de múltiplos atores nas arenas de ações, incluindo as influências
globais e internacionais, permeia a trajetória de programas e de políticas educacionais desde a
organização da agenda até a implementação no contexto da prática e seus efeitos. Conforme
discute Cury (2017), devido à globalização, a sociedade possui tendências homogeneizadoras
e a educação faz parte do processo de circulação desse conhecimento.
Diante disso, é importante mencionar a ideia de cooperação/colaboração no âmbito
federativo, que é apresentada na Constituição Federal (CF) de 1988 na extensão do Estado
brasileiro, demarcando níveis de autonomia político-administrativa à União, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municípios, sendo vedada a sua dissolução.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 5
Como bem expressa Abrucio (2010, p. 39), “[...] é muito difícil entender o atual modelo
educacional e buscar seu aperfeiçoamento sem compreender a dinâmica federativa, tanto a mais
geral como a que atua especificamente no setor”. Para o autor, existem “[...] os dilemas para
implementar políticas descentralizadas num país bastante heterogêneo, desigual e marcado por
significativas tensões intergovernamentais”.
Em se tratando do delineamento das competências específicas, o artigo 211 da
Constituição Federal de 1988 estabelece que os entes federativos organizarão, em regime de
colaboração, seus sistemas de ensino, de modo a assegurar a universalização, a qualidade e a
equidade do ensino obrigatório e não obrigatório. Os municípios atuarão, prioritariamente, no
ensino fundamental e na educação infantil (BRASIL, 1988).
Segundo Araujo (2018), a competência comum, que é tratada no artigo 23 da CF, exige
o equilíbrio entre a coordenação e a cooperação federativa, definidas as múltiplas funções dos
entes federados como sendo própria, supletiva e redistributiva, que são especificadas no artigo
211. Para a autora, “[...] a função própria é aquela relativa ao âmbito de atuação prioritária dos
entes federados, enquanto as funções supletiva e redistributiva expressam o regime de
colaboração e o federalismo cooperativo em matéria educacional” (ARAUJO, 2018, p. 913).
Sobre os termos “coordenação” e “cooperação”, a autora entende que é importante
diferenciá-los, pois a coordenação consiste no procedimento que busca um resultado comum,
apesar da maneira separada e independente de atuação dos entes federados, cujas bases são as
competências concorrentes do artigo 24; a cooperação está relacionada à tomada de decisão,
que deve ser executada de forma conjunta, não podendo a União e os entes federados atuarem
isoladamente (ARAUJO, 2018, p. 912).
Araujo (2018) ainda ressalta que, mesmo com as modificações que o texto
constitucional passou, na legislação infraconstitucional nas últimas décadas “[...] ainda não
houve a definição de como se dariam as ações integradas dos entes federados para a prestação
dos serviços educacionais para os cidadãos brasileiros em todo território nacional, por meio do
regime de colaboração” (ARAUJO, 2018, p. 913).
No entanto, Dourado (2013, p. 763) já analisava que “[...] as bases da cooperação
implicam [...] garantir as prerrogativas de autonomia dos e’ntes federados e, paradoxalmente, a
necessidade de mecanismos regulatórios direcionados ao bem-estar nacional”. O autor avalia
essa tensão como salutar entre a ação dos entes federados, incluindo a coordenação das políticas
nacionais, e os processos de descentralização. Sobre a concepção de “autonomia”, considera
que não se trata de uma ativa soberania, “[...], mas resultante da efetivação de bases de
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 6
convergência demarcadas pela tensão entre as competências da União, sobretudo as privativas,
e as competências comuns e concorrentes da União, estados, Distrito Federal e municípios”
(DOURADO, 2013, p. 766).
Apesar da legislação evidenciar aspectos de autonomia regulada entre os entes
federativos, em outra análise, Dourado (2018, p. 478) pondera que o governo federal vem se
apresentando como ator central na coordenação das políticas nacionais por meio da definição
de critérios aos demais entes. Quanto aos municípios, aponta que “[...] a autonomia torna-se
bem mais restrita, porque sequer a Constituição lhes faculta estabelecer normas próprias, o que
é admitido apenas em caráter complementar pela [Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, Lei nº 9.394 de 1996] LDB” (DOURADO, 2018, p. 383)
Devido ao amplo e heterogêneo quantitativo de municípios brasileiros, estes entes
permanecem, em parte, em uma proeminente discrepância em termos financeiros, políticos e
administrativos, com forte dependência em relação aos outros níveis de governos (Estados e
União). Assim, é possível inferir que os municípios possuem elevado grau de autonomia em
termos legais, entretanto, baixa capacidade estatal em matéria de formulação e implementação
de políticas públicas.
Metodologia
O objeto de investigação deste estudo é analisar os níveis de governança das políticas
educacionais brasileiras nos anos de 2020 a 2022, durante a pandemia de COVID-19. Nesse
período foram emitidos normas e diretrizes, em caráter excepcional, que alteraram a legislação
vigente para garantir a oferta educacional durante a paralisação das aulas presenciais. Desse
modo, as discussões da investigação são pautadas no debate que versam sobre o federalismo
brasileiro nas atribuições educacionais nos três níveis de governos.
Para tanto, recorreu-se à abordagem qualitativa, que segundo Chizzotti (2003, p. 221),
“[...] recobre, hoje, um campo transdisciplinar envolvendo as ciências humanas e sociais, [...]
adotando multimétodos de investigação para o estudo do fenômeno local [...] procurando
encontrar o sentido [...] quanto interpretar os significados que as pessoas dão a eles”. Para
Creswell (2007), a pesquisa qualitativa é uma abordagem que pressupõe que o significado dado
ao fenômeno é mais importante do que sua quantificação.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 7
A pesquisa documental, segundo Cellard (2014, p. 212), “[...] permite acrescentar a
dimensão do tempo à compreensão social, [...] elimina, em parte, a eventualidade de qualquer
influência”. Sendo assim, a composição do campo amostral se deu a partir de uma triagem nos
sites oficiais da OMS, do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), da Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e nos diários oficiais do
Palácio do Planalto e do governo municipal de Dourados-MS.
Buscou-se pelos principais documentos que nortearam a formulação de dispositivos
político-normativos para a educação nos anos em foco. Foram analisados um total de 100 e
selecionados 7 como objeto de análise, sendo: (a) internacionais: Mensagens e ações
importantes para a COVID-19: Prevenção e controle em escolas; e Estratégias de ensino à
distância em resposta ao fechamento das escolas; (b) âmbito federal: Parecer CNE/CP n.º
5/2020, da reorganização do calendário escolar; (c) âmbito municipal: Resolução/SEMED n.º
050/2020, da reorganização do calendário escolar de 2021; Decreto/SEMED n.º 2.630/2020,
regulamentação das atividades pedagógicas não presenciais, Resolução/SEMED n.º 13/2021 e
n.º 12/2022, dispões sobre os calendários escolares dos anos de 2021 e 2022.
Os multiníveis de competências para a execução das políticas educacionais na pandemia
Diante da pandemia, a relação entre federalismo e as políticas públicas ocuparam ainda
mais centralidade, principalmente sobre questões que envolvem as políticas sociais, entre elas,
as da educação. Por se tratar de uma questão de saúde pública, mitigar o seu impacto dependeria
de uma coordenação articulada em vários níveis de governança.
Na intenção de se manter uma coalizão de diretrizes que respaldariam as políticas de
sociais em todo o mundo, os organismos internacionais emitiram uma série de documentos para
respaldar os governos nacionais e subnacionais. De imediato, a OMS, dentro do seu escopo de
atuação, estabeleceu uma coordenadoria internacional para operacionalizar, de forma efetiva,
entre os parceiros e fornecedores de serviços, para garantir uma comunicação frequente entre
todos os diferentes níveis geopolíticos (OMS, 2020c).
Na educação, as instituições internacionais que têm ascendência sobre a área pautaram
as primeiras discussões por meio de recomendações e pareceres técnicos. Conforme o Quadro
1, a interrupção das aulas provocou um forte impacto social:
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 8
Quadro 1 — Impactos da pandemia na educação
Ações
Consequências
Impactos
Fechamento
de escolas
Custos diretos com
educação
• Aprendizado interrompido;
• Aumento da desigualdade no aprendizado;
• Diminuição do apego à escolaridade.
Impactos na saúde
e na segurança dos
alunos
• Piora na nutrição;
• A saúde mental diminui;
• O aumento da vulnerabilidade.
Crise
econômica
Demanda por
educação
• Aumento da taxa de evasão escolar, especialmente para os menos
favorecidos;
• Aumento do trabalho infantil, casamento infantil e sexo
transacional;
• Diminuição do investimento dos pais em educação.
Oferta da educação
• Diminuição dos gastos do governo com educação;
• A qualidade do ensino diminui;
• Fechamento de escolas particulares.
Custo de longo prazo
• Aumento da pobreza no aprendizado;
• Diminuição do capital humano;
• A pobreza geral aumenta a desigualdade e a perturbação social;
• O ciclo intergeracional de pobreza e baixo capital humano é
reforçado.
Fonte: OCDE, 2020 (tradução das autoras).
A primeira instituição internacional a se manifestar foi o UNICEF, em parceria com a
OMS e a FICV, que emitiu, em 10 de março de 2020, a orientação técnica “Mensagens e ações
importantes para a COVID-19: Prevenção e controle em escolas”. Até aquela data, a OMS não
tinha informações de como o vírus afetava as crianças (UNICEF, OMS, FICV, 2020).
No âmbito administrativo da gestão escolar, foram feitas as seguintes recomendações:
(a) ajustes nas políticas escolares; (b) acompanhamento da frequência escolar; (c) planejamento
para a continuidade do ensino no caso de faltas/licenças médicas ou fechamento temporário das
escolas; (d) implementação de uma educação em saúde específica por faixa etária; (e) apoio
psicossocial aos alunos; e (f) suporte às populações vulneráveis (UNICEF, OMS, FICV, 2020).
Enquanto isso, a UNESCO disponibilizou, em 29 de abril de 2020, as “Estratégias de
ensino a distância em resposta ao fechamento das escolas”. A agência enfatizou que a eficácia
dessa forma de ensino deveria estar condicionada por níveis de preparação a partir da
capacidade dos governos na prontidão tecnológica, de conteúdo, de apoio pedagógico, de
aprendizagem em casa e de monitoramento e avaliação (UNESCO, 2020).
Para garantir o retorno às aulas de forma equitativa e com qualidade, a OMS
disponibilizou, em 11 de dezembro de 2020, uma “Lista de verificação para apoiar a reabertura
das escolas e a preparação para ressurgimento da COVID-19 ou crises de saúde pública
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 9
semelhantes” (OMS, 2020b). Na Figura 1, denota-se que a coordenação, o monitoramento e a
avaliação foram instituídos de acordo com o nível de responsabilidade dos agentes.
Figura 1 – Coordenação multinível da resposta das escolas à COVID-19
Fonte: OMS (2020b).
A referida lista de verificação apresentou ações para garantir a reabertura das escolas,
bem como recomendações ao ressurgimento do vírus, com medidas de alcance nacional,
recaindo a responsabilidade de implementação aos Ministérios da Educação (ME) e da Saúde
(MS), em nível subnacional, municípios (e estados) e diretórios locais de educação (conselhos
de educação) e, no nível escolar, recomendações para uma abordagem de cocriação e
coparticipação, com base na viabilidade ao contexto de cada escola, conforme Quadro 2 a seguir
(OMS, 2020b).
Quadro 2 – Lista de verificação de volta às aulas por nível de responsabilidade
1. Ações em nível nacional (Ministérios da Educação e da Saúde)
Fase
Ações essenciais
Reabertura
• Planejamento de contingência, com base nas taxas locais de transmissão;
• Política nacional sobre o uso de máscaras nas escolas;
• Políticas e diretrizes escolares sobre práticas de proteção pessoal, distanciamento físico
e social e limpeza de ambientes;
• Plano nacional de preparação e resposta a surtos de doenças.
Preparação para
ressurgimento
da COVID-19
• Orientações sobre apoio à educação a distância;
• Plano de continuidade vacinal, de saúde mental e de apoio psicológico a alunos,
professores e trabalhadores durante o fechamento das escolas;
• Comitê de acompanhamento e avaliação contínuo da situação nas escolas, em
colaboração com setores da educação;
• Educação sanitária.
2. Ações em nível subnacional (Estado e Conselho de Educação)
Fase
Ações essenciais
Reabertura
• Vigilância epidemiológica nas escolas;
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 10
• Protocolos de resposta escolar de acordo com as recomendações;
• Sustentabilidade de necessidades críticas, incluindo merenda escolar e instalações de
água, saneamento e higiene; estoques de artigos essenciais de limpeza e equipamentos
de proteção individual (EPIs) para alunos, professores e funcionários das escolas.
Preparação para
ressurgimento
da COVID-19
• Planos de contingência para respostas a surtos de doenças destinados às escolas;
• Planos de contingência de apoio aos programas escolares de distribuição de alimentos a
grupos populacionais vulneráveis em caso de fechamento de escolas;
• Equipe de resposta a emergências para coordenar os planos de contingência entre os
níveis nacional, subnacional e escolar.
3. Ações em nível local/escolar
Fase
Ações essenciais
Reabertura
• Equipe escolar (EE) de suporte composta por professores (P), administradores escolares
(AE), alunos e pais/cuidadores:
• Revisão das políticas de pessoal e de frequência: (a) considerando ausências por motivo
de saúde e pessoas com doenças preexistentes; e (b) apoiar abordagens de ensino remoto
e híbrido;
• Implementação das Intervenções Não Farmacológicas (INF);
• Garanta de ventilação adequada e reorganização da disposição da escola;
• Manutenção de um registro do estado e da evolução de saúde dos alunos, incluindo
controles de vacinação;
• Sessões educativas e pedagógicas sobre saúde;
• Aplicação da política de “permanecer em casa se tiver sintomas”.
Preparação para
ressurgimento
da COVID-19
• Reavaliação e planejamento de recursos humanos adicionais necessários para
implementação de métodos de ensino adaptados;
• Continuidade dos serviços de merenda escolar e de saúde prestados na escola;
• Atualização sobre medidas adaptadas à evolução da situação.
• Sessões de treinamento sobre ensino a distância, segurança, limpeza e prevenção de
surtos de doenças, bem como preparação e medidas de resposta;
• Fornecimento de materiais/plataformas de ensino.
Fonte: OMS (2020b).
Para evitar que as escolas atuassem como amplificadores da transmissão da doença, a
decisão de reabrir deveria ainda atender as necessidades dos profissionais de educação,
considerando as recomendações que se aplicaram a trabalhadores, ambientes laborais e pessoas
com riscos de saúde, deficiências e comorbidades (OMS, 2020b).
Pelo exposto, o ineditismo em relação à condição de fechamento das escolas fez com
que as organizações internacionais buscassem por respostas rápidas em termos de orientações
e garantias à continuidade do processo educacional. Toda a comunidade escolar foi convocada
a se tornar defensora da prevenção e do controle da doença em todos os ambientes, isto é,
expandindo as práticas aprendidas nas escolas aos lares e à comunidade.
No Brasil, o movimento negacionista e centralizador gerou uma onda de incertezas
quanto às atribuições e competências de cada ente federado. A situação se tornou ainda mais
complexa pela extensão territorial do país, em que o cenário de risco se mostrou heterogêneo
dentro das próprias macro e microrregiões nos estados (PERINI-SANTOS, 2021).
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 11
Na área da educação, segundo o estudo de Silva et al. (2020), todos os estados e o
Distrito Federal suspenderam as aulas presencias entre os dias 11 e 23 de março de 2020, o que
afetou cerca de 47,9 milhões de alunos da educação básica em todo país.
A primeira medida para mitigar os efeitos da suspensão das aulas na educação básica,
foi a Medida Provisória n.º 934, de 1º de abril de 2020, que dispensou, em caráter excepcional,
a obrigatoriedade presencial de cumprir os 200 dias de efetivo trabalho escolar, desde que
cumprida a carga horária mínima anual de 800 horas (BRASIL, 2020a). Foram emitidos mais
8 pareceres e 2 resoluções, pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), e a Lei 14.040/2020.
Os documentos regularam a oferta educacional no formato remoto e o retorno à presencialidade.
O Parecer n.º 5 direcionou a organização dos anos letivos afetados pelo estado de
calamidade pública. O dispositivo tratou de assuntos que haviam gerado muitas consultas ao
Conselho Nacional de Educação (CNE), entre os quais: a gestão e a reorganização do calendário
escolar; a reposição das aulas; o cômputo de carga horária realizada por meio das atividades
pedagógicas não presenciais (APNPs); as avaliações e os exames no contexto da pandemia
(BRASIL, 2020b).
Os demais documentos que compuseram a regulamentação federal para garantir a
continuidade do ensino formal durante a crise sanitária foram: Parecer n.º 6/2020, reafirmou a
guarda religiosa do sábado; Parecer n.º 11/2020, emitiu as orientações educacionais para a
realização das aulas pedagógicas não presenciais (APNPs); Lei n.º 14.040/2020 estabeleceu as
normas educacionais excepcionais, sendo que as diretrizes foram estabelecidas pelo Parecer de
n.º 15/2020 e regulamentadas pela Resolução CNE/CP n.º 2/2020; Parecer n.º 6/2021, instituiu
as diretrizes nacionais orientadoras de retorno à presencialidade e à regularização do calendário
escolar, que foram regulamentadas pela Resolução CNE/CP n.º 2/2021 (MELO, 2023).
Em âmbito local, foram examinados quatro dispositivos político-normativos da Rede
Municipal de Ensino (REME) do município de Dourados-MS, lócus deste estudo. Sendo a
segunda maior no estado do MS, é composta por 85 unidades escolares, sendo 40 Centros de
Educação Infantil (CEIM) e 45 escolas (QEDU, 2022). No ano de 2020, segundo dados do
INEP (2021), o contingente de matrículas efetivadas foi de 57.888 (INEP, 2021), ou seja, mais
de um quarto da população estimada naquele ano que era de 225.495 habitantes (IBGE, 2022).
O município suspendeu as aulas por tempo indeterminado, com início em 18 de março
de 2020, que foram retomadas somente em 1º de junho do mesmo ano. Conforme o
Resolução/SEMED n.º 050/2020, foram 75 dias consecutivos de paralisação sem qualquer
atividade escolar, o que resultou em 40 dias letivos não cumpridos (DOURADOS, 2020b).
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 12
Para fins de cumprimento do calendário escolar no mesmo ano civil, sem que houvesse
reposição dos dias suspensos, mas uma continuação, a Secretaria Municipal de Educação
(SEMED) utilizou-se de todas as datas possíveis, entre os dias 4 de junho, reinício e continuação
do 1º bimestre, até 19 de dezembro, término do 4º bimestre. Foram incluídos todos os sábados,
inclusive os dias letivos destinados à formação continuada, atividades cívicas e culturais,
períodos destinados a jogos esportivos, recessos e pontes (13, 14 e 16/10 e 7/12), além de
implementar aulas no contraturno (6, 13, 20 e 27/07) e nos feriados de Corpus Christi (11/06)
e do aniversário do município (08/12) (DOURADOS, 2020c).
A oferta das APNs (Decreto/SEMED n.º 2613/2020) seguiu a mesma definição
instituída no Parecer CNE/CP n.º 5/2020, “como conjunto de atividades escolares (impressa ou
por meios virtuais) vinculadas às habilidades previstas no Currículo de Dourados-MS para o
Ensino Fundamental, e Vivências e Experiências para a Educação Infantil” (DOURADOS,
2020b).
O planejamento das APNs para o ensino fundamental se manteve vinculado às
habilidades e às competências previstas no novo Referencial Curricular local, e para a educação
infantil, às vivências e experiências, com atividades de caráter lúdico, recreativo, criativo e
interativo com o intermédio dos pais ou responsáveis (DOURADOS, 2020b).
Sobre o calendário escolar de 2021 e 2022, foram emitidas as Resoluções SEMED n.º
13/2021 e 12/2022, que dispuseram sobre a organização de acordo com os parâmetros de um
ano letivo regular, que foram implementados independentemente da situação de risco
vivenciada no município em cada momento (DOURADOS, 2021, 2022).
Na perspectiva da aprendizagem, a modalidade de ensino a distância garantiu o direito
à educação, manteve o vínculo dos alunos com a escola e, mesmo que minimamente, trabalhou
alguns conteúdos previstos nos currículos. As APNs foram desenvolvidas levando em conta o
que os alunos já tinham aprendido. Sendo assim, não foram introduzidos novos objetos de
conhecimentos. O professor planejou as aulas e atendeu aos alunos, porém a rotina escolar foi
exercida pelos familiares que apresentaram dificuldades em mediar o ensino dos filhos. Pode-
se inferir que não houve uma orientação pedagógica sistematizada para subsidiar o processo
formativo educacional, mas sim práticas improvisadas/pontuais que foram adotadas para dar
continuidade ao ensino.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 13
Considerações finais
Diante do ineditismo da suspensão das aulas presenciais, em escala global, por conta da
pandemia de COVID-19, fez com que os organismos internacionais, que possuem ascendência
sobre seus signatários, se articulassem no sentido de manter uma coalizão de diretrizes que
respaldariam as políticas públicas sociais nas esferas nacionais.
O fechamento das escolas faz parte de uma série de medidas restritivas para conter o
avanço de doença infeccionas. Na impossibilidade da presencialidade, foi sugerido o formato
do ensino remoto como alternativa para não interromper o vínculo aluno/escola. Para tanto,
foram instituídas responsabilidades para cada nível de governança.
Assim sendo, a implementação do ensino remoto emergencial precisou ser
regulamentada por meio de normas e diretrizes excepcionais, respaldando, dessa forma, as redes
e os sistemas de ensino público e privado para dar continuidade ao ensino regular. Contudo, no
início da pandemia, não houve uma integração de políticas e propostas educacionais. Sem uma
organicidade, estados e municípios agiram de forma fragmentada e desarticulada, ou seja,
ocorreu uma ausência da interligação do sistema federativo e o funcionamento institucional das
políticas públicas, o que acarretou uma evidente ineficiência administrativa por parte,
principalmente, do ente municipal em questão.
De acordo com a legislação educacional vigente, os municípios, por meio de seus órgãos
administrativos, devem gestar seus sistemas de ensino em colaboração com a União e os
estados, podendo definir normas e procedimentos pedagógicos que melhor se adaptem às suas
peculiaridades. Entretanto, o município de Dourados-MS se limitou a uma gestão verticalizada
com a União. Ao se limitar a ser um cumpridor das políticas elaboradas ou disseminadas por
outras esferas, não agiu de forma autônoma e descentralizada, permanecendo, assim, na
condição de executor das políticas gestadas no âmbito federal.
Nota-se que, traçadas as possibilidades que os governos federal e estadual podem
oferecer, cabe à gestão municipal, via secretaria de educação, estabelecer os mecanismos de
aplicação, buscando formas de suporte ao desenvolvimento das ações previstas sempre
contextualizada as suas particularidades educacionais locais.
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 14
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, F. L. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas de
aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W (org.). Educação e federalismo no
Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. [S. l.]: UNESCO, 2010. Disponível
em: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000187336. Acesso em: 11 set. 2022.
ALVES, S. M. C.; RAMOS, E. M. B.; DELDUQUE, M. C. Decretação de lockdown pela via
judicial: medida (des)necessária? Caderno de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 36, n. 6,
2020. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csp/a/94RKHjpvhksQqdzKCCc4BCs/. Acesso
em: 19 ago. 2022.
ARAUJO, G. C. Dossiê Federalismo cooperativo e educação no Brasil: 30 anos de omissões e
ambivalências. Educação e Sociedade, Campinas, v. 39, n. 145, p. 908-927, 2018.
Disponível em:
https://www.scielo.br/j/es/a/VD5yTPBvV3Hbpgn9STMzKYP/?format=pdf&lang=pt. Acesso
em: 10 set. 2022.
AZEVEDO, J. M. L. A educação como política pública. 3. ed. Campinas: Autores
Associados, 2004.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 19 jan. 2022.
BRASIL. Medida Provisória n.º 934, de 01 de abril de 2020. Estabelece normas excepcionais
sobre o ano letivo da educação básica e do Ensino Superior decorrentes das medidas para
enfrentamento da situação de emergência de saúde pública de que trata a Lei n.º 13.979, de 6
de fevereiro de 2020. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ed. 63-A, p. 1, 01 abr.
2020a.
BRASIL. Parecer CNE/CP n.º 5/2020, de 28 de abril de 2020. Reorganização do Calendário
Escolar e da possibilidade de cômputo de atividades não presenciais para fins de cumprimento
da carga horária mínima anual, em razão da Pandemia da COVID-19. Brasília, DF:
MEC/CNE, 28 abr. 2020b.
CELLARD, A. A análise documental. In: POUPART, J. et al. A pesquisa qualitativa:
enfoques epistemológicos e metodológicos. 4. ed. Petrópolis, RJ: Editora Vozes, 2014, p.
295-316.
CHIZZOTTI, A. A pesquisa qualitativa em ciências humanas e sociais: evolução e desafios.
Revista Portuguesa de Educação, Portugal, v. 16, n. 002, p. 221-236, 2003. Disponível em:
https://www.redalyc.org/pdf/374/37416210.pdf. Acesso em: 25 mar. 2023.
CRESWELL, J. W. Projeto de pesquisa: método qualitativo, quantitativo e misto. 2. ed.
Porto Alegre: Artmed, 2007.
CURY, C. R. J. A globalização e os desafios para os sistemas nacionais: agenda internacional
e práticas educacionais nacionais. Revista Brasileira de Política e Administração da
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 15
Educação, [S. l.], v. 33, n. 1, p. 15-34, 2017. Disponível em:
https://seer.ufrgs.br/index.php/rbpae/article/view/72829. Acesso em: 5 set. 2022.
DOURADO, L. F. Sistema nacional de educação, federalismo e os obstáculos ao direito à
educação básica. Educação e Sociedade, Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, 2013.
Disponível em:
https://www.scielo.br/j/es/a/rGDSjRsQYMwH9WZC8NCYjrL/?format=pdf&lang=pt. Acesso
em: 13 set. 2022.
DOURADO, L. F. A institucionalização do sistema nacional de educação e o plano nacional
de educação: proposições e disputas. Educação e Sociedade, Campinas, v. 39, n. 143, p.477-
498, 2018. Disponível em:
https://www.scielo.br/j/es/a/n79MddNCdCz4PYQ5G7TX5nc/?format=pdf&lang=pt. Acesso
em: 13 set. 2022.
DOURADOS (MS). Decreto n.º 2.630, de 29 de maio de 2020. Dispõe sobre a oferta de
Atividades Pedagógicas Não Presencias nas Unidades Escolares e Centros de Educação
Infantil da Rede Municipal de Ensino, e dá outras providências. Diário Oficial: Dourados,
MS, ed. 5.174, suplementar, p. 1, 2020a.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 050, de 26 de maio de 2020. Dispõe sobre a
organização do calendário escolar para o ano de 2020, em razão do período de suspensão das
aulas para as unidades da Rede Municipal de Ensino de Dourados, e dá outras providências.
Diário Oficial: Dourados, MS, ed. 5.175, p. 4, 2020b.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 013, de 20 de janeiro de 2021. Dispõe sobre a
organização do ano escolar e do ano letivo para o ano de 2021 nas Unidades Escolares e
Centros de Educação Infantil da Rede Municipal de Ensino de Dourados-MS, e dá outras
providências. Diário Oficial: Dourados, MS, Ed. 5.343, p. 2, 2021.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 012, de 10 de fevereiro de 2022. Dispõe sobre a
organização do ano escolar e do ano letivo para o ano de 2022 nas Unidades de Ensino
(Escolas e Centros de Educação Infantil Municipal) da Rede Municipal de Ensino de
Dourados-MS, e dá outras providências. Diário Oficial: Dourados, MS, Ed. 5.590, p. 0, 2022.
FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA; ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA
SAÚDE; FEDERAÇÃO INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA. Mensagens e ações
importantes para a COVID-19: prevenção e controle em escolas. Nova York, USA:
UNICEF; OMS; FICV, 2020. Disponível em:
https://iris.paho.org/bitstream/handle/10665.2/51955/OPASBRACOVID1920015_por.pdf?se
quence=1&isAllowed=y. Acesso em: 12 mar. 2022.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Dourados. Rio de Janeiro:
IBGE, 2022. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/ms/dourados/panorama.
Acesso em: 16 nov. 2021.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO
TEIXEIRA. Micro dados do censo escolar da educação básica 2020. Brasília, DF: INEP,
Governança multinível de políticas educacionais durante a pandemia de COVID-19: do internacional ao local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 16
2021. Disponível em: https://www.gov.br/inep/pt-br/acesso-a-informacao/dados-
abertos/microdados/censo-escolar. Acesso em: 17 out. 2021.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A
CULTURA. Estratégias de ensino a distância em resposta ao fechamento das escolas
devido à COVID-19. Paris, França: UNESCO, 2020. n. 2.1. Disponível em:
https://www.schooleducationgateway.eu/en/pub/resources/publications/distance-learning-
strategies.htm. Acesso em: 15 mar. 2022.
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO OU
ECONÔMICO. Um roteiro para guiar a resposta educacional à pandemia da COVID-19
de 2020. Paris, França: OCDE, 2020. Disponível em: https://www.oecd-
ilibrary.org/deliver/da7015da-pt.pdf?itemId=%2Fcontent%2Fpaper%2Fda7015da-
pt&mimeType=pdf. Acesso em: 10 abr. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Medidas de saúde pública não-farmacêuticas
para mitigar o risco e o impacto de epidemias e pandemias. Genebra, Suiça: OMS, 2019.
Disponível em: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/329438/9789241516839-
eng.pdf. Acesso em: 12 mar. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Considerações operacionais para a vigilância
da COVID-19 usando GISRS [Operational considerations for COVID-19 surveillance using
GISRS]. Genebra, Suíça: OMS, 2020a. Disponível em:
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331589/WHO-2019-nCoV-
Leveraging_GISRS-2020.1-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 12 mar. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Lista de verificação para apoiar a reabertura
das escolas e a preparação para ressurgimentos da COVID-19 ou crises de saúde pública
semelhantes. Genebra, Suíça: OMS, 2020b. Disponível em:
https://apps.who.int/iris/rest/bitstreams/1321419/retrieve. Acesso em: 12 mar. 2022.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Novo Coronavírus 2019 (2019-nCoV): Plano
estratégico de preparação e resposta. Genebra, Suíça: OMS, 2020c. Disponível em:
https://iris.paho.org/handle/10665.2/52738. Acesso em: 12 mar. 2022.
PERINI-SANTOS, E. Quando duas crises se encontram: a pandemia e o negacionismo
científico. Le Monde Diplomatique, 2021. Disponível em:
https://diplomatique.org.br/quando-duas-crises-se-encontram-a-pandemia-e-o-negacionismo-
cientifico/. Acesso em: 20 jan. 2023.
QEDU. Lista completa de escolas, cidades e estados. QEdu Academia, 2022. Disponível em:
https://www.qedu.org.br/busca/112-mato-grosso-do-sul/8-dourados. Acesso em: 10 fev. 2022.
SILVA, L. L. S. et al. Medidas de distanciamento social para o enfrentamento da COVID-19
no Brasil: caracterização e análise epidemiológica por estado. Caderno de Saúde Pública,
[S.I], v. 36, n. 9, 2020. Disponível em:
https://www.scielo.br/j/csp/a/gR6mkQmSqBHqvZb5YMNYjxD/?format=pdf&lang=pt.
Acesso em: 05 jul. 2022.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA e Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 17
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Agrademos a Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD).
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: Não aplicável.
Disponibilidade de dados e material: Não aplicável.
Contribuições dos autores: Anita Tetslaff Torquato MELO contribuiu com a pesquisa
documental e análise e interpretação dos dados; Kellcia Rezende SOUZA participou na
elaboração da estrutura e revisão do texto; Meire Helen dos Santos LIMA colaborou na
elaboração do referencial teórico. Todas tiveram participação na redação do texto.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 1
MULTI-LEVEL GOVERNANCE OF EDUCATION POLICY DURING THE
OUTBREAK OF CORONAVIRUS DISEASE (COVID-19): FROM THE
INTERNATIONAL TO LOCAL
GOVERNANÇA MULTINÍVEL DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS DURANTE A
PANDEMIA DE COVID-19: DO INTERNACIONAL AO LOCAL
GOBERNANZA MULTINIVEL DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DURANTE LA
PANDEMIA DE COVID-19: DE LO INTERNACIONAL A LO LOCAL
Anita Tetslaff Torquato MELO1
e-mail: anitatetslaff@hotmail.com
Kellcia Rezende SOUZA2
e-mail: kellciasouza@ufgd.edu.br
Meire Helen dos Santos LIMA3
e-mail: meire.helen123@hotmail.com
How to reference this paper:
MELO, A. T. T.; SOUZA, K. R.; LIMA, M. H. S. Multi-level
governance of education policy during the outbreak of
Coronavirus Disease (COVID-19): From the international to
local Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n.
00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385. DOI:
https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857
| Submitted: 24/06/2023
| Revisions required: 28/06/2023
| Approved: 11/09/2023
| Published: 28/12/2023
Editor:
Prof. Dr. Paulo Rennes Marçal Ribeiro
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brazil. Master's in Education
linked to the Study and Research Group "State, Policy and Education Management” (GEPGE).
2
Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brazil. University lecturer
and researcher of the Graduate Program in Education.
3
Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados, Mato Grosso do Sul - Brazil. Master's student in
Education from the Graduate Program in Education.
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 2
ABSTRACT: The objective of this study is to gain a better understanding of the international
influences and the levels of governance of Brazilian educational policies in the years 2020 to
2022, during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19). In this period, the laws that
regulate education in Brazil were issued to ensure the educational supply in the country. To do
so, a qualitative approach was supported by documentary research. It was based on discussions
about Brazilian federalism in educational attributions. The locus of the research is the Municipal
Education Network of Dourados/MS. As a result, there were no definitions related to the
coordination regime and the cooperation among the federated entities for educational policies.
In the unrestricted assumption of the national guidelines, the municipality demonstrated a low
capacity of articulation to implement the e-learning strategies education. Thus, it was limited
to vertical management from the Union.
KEYWORDS: Federative autonomy. Educational federalism. Educational public policies.
RESUMO: O objetivo deste estudo é compreender as influências internacionais e os níveis de
governança das políticas educacionais brasileiras, nos anos de 2020 a 2022, durante a
pandemia de COVID-19. Nesse período foram emitidas normas e diretrizes em caráter
excepcional que alteraram a legislação vigente para garantir a oferta educacional no país.
Para tanto, recorreu-se à abordagem qualitativa com aporte de uma pesquisa documental.
Fundamenta-se nas discussões que versam o federalismo brasileiro nas atribuições
educacionais, tendo o lócus da pesquisa a Rede Municipal de Ensino de Dourados-MS. Como
resultado, constatou-se a ausência de definições relativas ao regime de coordenação e a
cooperação entre os entes federados para as políticas educacionais nos anos em foco. Na
assunção irrestrita das orientações nacionais, o município demostrou baixa capacidade de
articulação na implementação do ensino remoto, dessa forma, limitando-se a uma gestão
verticalizada com a União.
PALAVRAS-CHAVE: Autonomia federativa. Federalismo educacional. Políticas públicas
educacionais.
RESUMEN: El objetivo de este estudio es comprender mejor las influencias internacionales y
los niveles de gobernanza de las políticas educativas brasileñas en los años 2020 a 2022,
durante el brote de la enfermedad por coronavirus (COVID-19). En este período, las leyes que
regulan la educación en Brasil fueron emitidas para garantizar la oferta educativa en el país.
Para ello, se apoyó en un enfoque cualitativo de una investigación documental. Se basó en
discusiones sobre el federalismo brasileño en las atribuciones educativas. El lugar de la
investigación es la Red Municipal de Educación de Dourados/MS. Como resultado, se puede
observar que no hubo definiciones relacionadas con el régimen de coordinación y cooperación
entre las entidades federativas para las políticas educativas. En el supuesto irrestricto de los
lineamientos nacionales, el municipio demostró baja capacidad de articulación para
implementar las estrategias de e-learning en educación, por lo que se limitó a una gestión
vertical desde la Unión.
PALABRAS CLAVE: Autonomía federativa. Federalismo educacional. Políticas públicas
educativas.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 3
Introduction
The Union, the states, and the municipalities have concurrent and common
competencies among themselves, which are established by the Federal Constitution (CF) of
1988. When the management of the COVID-19 pandemic crisis, to centralize the competencies
of the Union in the management of the SUS, these prerogatives had to be reaffirmed through a
Direct Action of Unconstitutionality (ADI) No. 6,341 of 2020. Judged by the Federal Supreme
Court (STF), the ADI reinforced the role of health authorities and local public managers (states,
municipalities, and the Federal District) in adopting normative and administrative measures
against the disease (ALVES; RAMOS; DELDUQUE, 2020).
Among other distortions that generated mistrust and disarticulation in subnational
managers was the scientific denialism propagated by the then President of the Republic, Jair
Bolsonaro (2019/2022). The world was facing a nefarious evil driven by the control of the
health crisis that reached every corner of the planet and, in Brazil, such facts ended up being
amplified with the rhetoric of the extreme right, minimizing the effects arising from it (PERINI-
SANTOS, 2021). At that time, slowing the infection depended on timely and effective
leadership by political leaders and a receptive and disciplined response from citizens.
With the spread of the new SARS-CoV-2 coronavirus, between 2020 and 2022, the
world experienced one of the biggest health crises since the Spanish flu of 1918. Severe acute
respiratory syndromes (SARS) have become imminent threats. With each new public health
emergency event, the World Health Organization (WHO) reviews the normative health
surveillance instruments with impositions of rules that guide individual and collective behavior.
At that time, in the absence of vaccines and other drugs to prevent or treat contagions, Non-
Pharmacological Interventions (NPIs) were considered the most efficient and easiest for
governments to implement, as they consisted of individual protection measures, environmental
hygiene and cleaning, social distancing, and travel related (WHO, 2020a, 2019).
On a large scale, social distancing has had a strong impact on the population, triggering
a series of tensions in the social, economic, cultural, and political life of countries, especially
in those with low readiness capacity. Prevention of people from crowding together, and school
closures were among the actions taken to control the disease and were adopted by 180 countries
at the start of the pandemic (OECD, 2020).
With 1.6 million (85%) students without face-to-face classes, one question permeated
actors at various levels of governance: how to conceive the formulation of adaptive, coherent,
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 4
effective, and equitable educational responses to a crisis that was disrupting educational
opportunities all around the world?
Faced with this question, the present research aims to understand the international
influences and levels of governance of Brazilian educational policies during the COVID-19
pandemic in the years 2020 to 2022. Therefore, the investigation undertaken is supported by a
qualitative and reasoned approach in a bibliographical and documentary study, which adhered
to the main educational political-normative devices issued in the years 2020 to 2022. They were
analyzed from the recommendations of international organizations to the implementation of
actions in a Municipal Education Network in the interior of the state of Mato Grosso do Sul, as
a federative locus representing the state and municipal federative levels.
Brazilian federalism and educational policies
Educational policy is included in the list of so-called public policies formulated and
implemented by governments (policy–action programs) and aims to minimize social
inequalities driven by the lack of opportunities in society (AZEVEDO, 2004). They can be
centralized or decentralized, with different degrees of equalization of political and social
demands, revealing, from formulation to execution, different levels of autonomy between
federated entities.
In this way, the presence of multiple actors in the action arenas, including global and
international influences, permeates the trajectory of educational programs and policies from the
organization of the agenda to implementation in the context of practice and its effects. As Cury
(2017) discusses, due to globalization, society has homogenizing tendencies and education is
part of the process of circulating this knowledge.
Given this, it is important to mention the idea of cooperation/collaboration at the
federative level, which is presented in the Federal Constitution (CF) of 1988 in the extension
of the Brazilian State, demarcating levels of political-administrative autonomy to the Union,
the states, the Federal District and municipalities, and their dissolution being prohibited.
As Abrucio (2010, p. 39, our translation) well expresses, “[...] it is very difficult to
understand the current educational model and seek its improvement without understanding the
federative dynamics, both the more general and the one that operates specifically in the sector”.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 5
For the author, there are “[...] the dilemmas to implement decentralized policies in a very
heterogeneous, unequal country marked by significant intergovernmental tensions”.
Regarding the outlining of specific competencies, Article 211 of the Federal
Constitution of 1988 establishes that the federative entities will organize, in collaboration, their
education systems, to ensure the universalization, quality, and equity of compulsory education
and not obligatory. The municipalities will act, as a priority, in primary and early childhood
education (BRASIL, 1988).
According to Araujo (2018), common competence, which is dealt with in Article 23 of
the CF, requires a balance between federal coordination and cooperation, defining the multiple
functions of the federated entities as being proper, supplementary, and redistributive, which are
specified in the article 211. For the author, “[...] the proper function is that related to the scope
of priority action of the federal entities, while the supplementary and redistributive functions
express the collaboration regime and cooperative federalism in educational matters” (ARAUJO,
2018, p. 913, our translation).
About the terms “coordination” and “cooperation”, the author understands that it is
important to differentiate them, because coordination consists of the procedure that seeks a
common result, despite the separate and independent way of acting of the federated entities,
whose bases are the concurrent powers of Article 24; cooperation is related to decision-making,
which must be executed jointly, and the Union and the federated entities cannot act in isolation
(ARAUJO, 2018, p. 912).
Araujo (2018) also points out that, even with the changes that the constitutional text has
undergone, in the infra-constitutional legislation in recent decades “[...] there has still not been
a definition of how the integrated actions of the federated entities to provide services would
take place education for Brazilian citizens throughout the national territory, through the
collaboration regime” (ARAUJO, 2018, p. 913, our translation).
However, Dourado (2013, p. 763, our translation) already analyzed that “[...] the bases
of cooperation imply [...] guaranteeing the prerogatives of autonomy of the federal entities and,
paradoxically, the need for regulatory mechanisms directed to the national welfare”. The author
evaluates this tension as healthy between the action of federal entities, including the
coordination of national policies, and the decentralization processes. Regarding the concept of
“autonomy”, he considers that it is not an active sovereignty, “[...], but resulting from the
implementation of convergence bases demarcated by the tension between the competencies of
the Union, especially the privative ones, and the common competences and competitors from
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 6
the Union, states, Federal District and municipalities” (DOURADO, 2013, p. 766, our
translation).
Despite the legislation showing aspects of regulated autonomy between federal entities,
in another analysis, Dourado (2018, p. 478) considers that the federal government has been
presenting itself as a central actor in the coordination of national policies through the definition
of criteria for other entities. As for the municipalities, he points out that “[...] autonomy becomes
much more restricted because not even the Constitution allows them to establish their own rules,
which is admitted only in a complementary way by the [Law of Guidelines and Bases of
National Education, Law No. 9.394 of 1996] LDB” (DOURADO, 2018, p. 383, our translation)
Due to the wide and heterogeneous number of Brazilian municipalities, these entities
remain, in part, in a prominent discrepancy in financial, political, and administrative terms, with
a strong dependence on other levels of government (States and Union). Thus, it is possible to
infer that municipalities have a high degree of autonomy in legal terms, but low state capacity
in terms of formulating and implementing public policies.
Methodology
The object of investigation of this study is to analyze the levels of governance of
Brazilian educational policies in the years 2020 to 2022, during the COVID-19 pandemic.
During this period, rules and guidelines were issued, on an exceptional basis, which changed
the current legislation to guarantee the educational offer during the stoppage of face-to-face
classes. In this way, the investigation discussions are based on the debate that deals with
Brazilian federalism in educational attributions at the three levels of government.
Therefore, a qualitative approach was used, which according to Chizzotti (2003, p. 221,
our translation), “[...] covers, today, a transdisciplinary field involving the human and social
sciences, [...] adopting multi-methods of investigation to study local phenomenon [...] trying to
find meaning [...] and interpreting the meanings that people give to them”. For Creswell (2007),
qualitative research is an approach that assumes that the meaning given to the phenomenon is
more important than its quantification.
According to Cellard (2014, p. 212, our translation), documentary research “[...] allows
adding the dimension of time to social understanding, [...] partially eliminates the possibility of
any influence”. Therefore, the composition of the sample field was based on a screening of the
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 7
official websites of the WHO, the United Nations Children's Fund (UNICEF), the United
Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), and the official journals
of the Palácio do Planalto and the municipal government of Dourados-MS.
We searched for the main documents that guided the formulation of political-normative
devices for education in the years in focus. A total of 100 were analyzed and 7 were selected as
the object of analysis, being: (a) international: Important messages and actions for COVID-19:
Prevention and control in schools; and Distance learning strategies in response to school
closures; (b) at the federal level: Opinion CNE/CP No. 5/2020, on the reorganization of the
school calendar; (c) municipal scope: Resolution/SEMED No. 050/2020, on the reorganization
of the 2021 school calendar; Decree/SEMED No. 2.630/2020, regulation of non-contact
pedagogical activities, Resolution/SEMED No.13/2021 and No. 12/2022, provides for the
school calendars for the years 2021 and 2022.
The multi-levels of competencies for the execution of educational policies during the
pandemic
In the face of the pandemic, the relationship between federalism and public policies
occupied even more centrality, mainly on issues involving social policies, including education.
As it is a public health issue, mitigating its impact would depend on articulated coordination at
various levels of governance.
To maintain a coalition of guidelines that would support social policies around the
world, international organizations issued a series of documents to support national and
subnational governments. Immediately, within its scope of action, the WHO established
international coordination to operate effectively between partners and service providers to
ensure frequent communication between all the geopolitical levels (WHO, 2020c).
In education, the international institutions that have ascendancy over the area guided the
first discussions through recommendations and technical opinions. According to Table 1, the
interruption of classes had a strong social impact:
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 8
Table 1 - Impacts of the pandemic on education
Actions
Consequences
Impacts
School
closures
Direct costs of
education
• Interrupted learning;
• Increased inequality in learning;
• Decreased attachment to schooling.
Impacts on student
health and safety
• Worse in nutrition;
• Mental health declines;
• Increased vulnerability.
Economic
crisis
Demand for
education
• Increased school dropout rate, especially for the less favored;
• Increases in child labor, child marriage, and transactional sex;
• Decreased parental investment in education.
Offer of education
• Decrease in government spending on education;
• The quality of teaching decreases;
• Closing of private schools.
Long term cost
• Increased learning poverty;
• Decrease in human capital;
• General poverty increases inequality and social disruption;
• The intergenerational cycle of poverty and low human capital is
reinforced.
Source: OECD, 2020 (authors' translation).
The first international institution to speak out was UNICEF, in partnership with the
WHO and the IFRC, which issued, on March 10, 2020, the technical guidance “Important
messages and actions for COVID-19: Prevention and control in schools”. Until that date, the
WHO had no information on how the virus affected children (UNICEF, WHO, IFRC, 2020).
In the administrative scope of school management, the following recommendations
were made: (a) adjustments in school policies; (b) monitoring of school attendance; (c) planning
for continuity of education in case of absences/sick leave or temporary schools closure; (d)
implementation of age-specific health education; (e) psychosocial support for students; and (f)
support for vulnerable populations (UNICEF, WHO, IFRC, 2020).
Meanwhile, UNESCO made available the “Distance learning strategies in response to
school closures” on April 29, 2020. The agency emphasized that the effectiveness of this form
of teaching should be conditioned by levels of preparation based on the capacity of governments
in technological readiness, content, pedagogical support, home learning, and monitoring and
evaluation (UNESCO, 2020).
To ensure an equitably and quality return to school, the WHO made available, on
December 11, 2020, a “Checklist to support the reopening of schools and preparation for a
resurgence of COVID-19 or similar public health crises” (WHO, 2020b, our translation). In
Figure 1, it is denoted that the coordination, monitoring, and evaluation were instituted
according to the level of responsibility of the agents.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 9
Figure 1 - Multilevel coordination of schools' response to COVID-19
Source: OMS (2020b).
The aforementioned checklist presented actions to guarantee the reopening of schools,
as well as recommendations for the resurgence of the virus, with measures of national reach,
with responsibility for implementation falling to the Ministries of Education (ME) and Health
(MS), at the level subnational, municipal (and state) and local education directorates (councils
of education) and, at the school level, recommendations for a co-creation and co-participation
approach, based on feasibility in the context of each school, as shown in Table 2 below (WHO,
2020b).
Table 2 - Back to School Checklist by Level of Responsibility
1. Actions at the national level (Ministries of Education and Health)
Phase
Essential actions
Reopening
• Contingency planning, based on local transmission rates;
• National policy on the use of masks in schools;
• School policies and guidelines on personal protection practices, physical and social
distancing, and cleanliness of environments;
• National disease outbreak preparedness and response plan.
Preparing for
resurgence of
COVID-19
• Guidance on support for distance education;
• Vaccination continuity plan, mental health and psychological support for students,
teachers, and workers during school closures;
• Committee for monitoring and continuous assessment of the situation in schools, in
collaboration with education sectors;
• Health education.
2. Actions at the subnational level (State and Board of Education)
Phase
Essential actions
Reopening
• Epidemiological surveillance in schools;
• School response protocols according to recommendations;
• Sustainability of critical needs, including school lunches and water, sanitation and
hygiene facilities; stocks of essential cleaning items and personal protective
equipment (PPE) for students, teachers and school staff.
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 10
Preparing for
resurgence of
COVID-19
• Contingency plans for disease outbreak responses for schools;
• Contingency plans to support school food distribution programs for vulnerable
population groups in the event of school closures;
• Emergency response team to coordinate contingency plans across national,
subnational, and school levels.
3. Actions at the local/school level
Phase
Essential actions
Reopening
• School support team (EE) composed of teachers (P), school administrators (AE),
students and parents/caregivers:
• Review of personnel and attendance policies: (a) considering absences due to health
reasons and people with pre-existing illnesses; and (b) support remote and blended
learning approaches;
• Implementation of Non-Pharmacological Interventions (INF);
• Ensure adequate ventilation and rearrangement of school layout;
• Keeping a record of the health status and evolution of students, including vaccination
checks;
• Educational and pedagogical sessions on health;
• Enforcement of the “stay at home if you have symptoms” policy.
Preparing for
resurgence of
COVID-19
• Reassessment and planning of additional human resources needed to implement
adapted teaching methods;
• Continuity of school lunch and health services provided at school;
• Update on measures adapted to the evolution of the situation.
• Training sessions on distance learning, safety, cleanliness and disease outbreak
prevention, as well as preparedness and response measures;
• Provision of teaching materials/platforms.
Source: OMS (2020b).
To prevent schools from acting as disease transmission amplifiers, the decision to
reopen should also meet the needs of education professionals, considering the recommendations
that apply to workers, work environments, and people with health risks, disabilities, and
comorbidities (WHO, 2020b).
For these reasons, the unprecedented situation regarding the closure of schools made
international organizations seek quick answers in terms of guidelines and guarantees for the
continuity of the educational process. The entire school community was called upon to become
defenders of the prevention and control of the disease in all environments, that is, expanding
the practices learned in schools to homes and the community.
In Brazil, the denialist and centralizing movement generated a wave of uncertainties
regarding the attributions and competencies of each federal entity. The situation became even
more complex due to the country's territorial extension, in which the risk scenario proved to be
heterogeneous within the macro and micro-regions in the states (PERINI-SANTOS, 2021).
In the area of education, according to the study by Silva et al. (2020), all states and the
Federal District suspended face-to-face classes from March 11 to 23, 2020, which affected
approximately 47.9 million basic education students across the country.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 11
The first measure to mitigate the effects of the suspension of classes in basic education
was Provisional Measure No. 934, of April 1, 2020, which exceptionally waived the in-person
obligation to fulfill the 200 days of effective schoolwork, provided that the minimum annual
workload of 800 hours is fulfilled (BRASIL, 2020a). The National Council of Education (CNE)
issued eight more opinions, two resolutions, and Law 14.040/2020. The documents regulated
the educational offer in the remote format and the return to face-to-face attendance.
Opinion No. 5 directed the organization of school years affected by the state of public
calamity. The device addressed issues that had generated many consultations with the National
Education Council (CNE), including management and reorganization of the school calendar;
the replacement of classes; calculation of workload conducted through non-face-to-face
pedagogical activities (APNPs); assessments, and exams in the context of the pandemic
(BRASIL, 2020b).
The other documents that made up the federal regulation to guarantee the continuity of
formal education during the health crisis were: Opinion No. 6/2020, which reaffirmed the
religious observance of Saturday; Opinion No. 11/2020, which issued the educational
guidelines for carrying out non-face-to-face pedagogical classes (APNPs); Law No.
14,040/2020 established exceptional educational standards, and the guidelines were established
by Opinion No. 15/2020 and regulated by Resolution CNE/CP No. 2/2020; Opinion No. 6/2021,
instituted the national guidelines guiding the return to face-to-face attendance and
regularization of the school calendar, which were regulated by Resolution CNE/CP No. 2/2021
(MELO, 2023).
At the local level, four political-normative devices of the Municipal Education Network
(REME) in the municipality of Dourados-MS, the locus of this study, were examined. Being
the second largest in the state of MS, it comprises 85 school units, 40 Early Childhood
Education Centers (CEIM), and 45 schools (QEDU, 2022). In 2020, according to data from
INEP (2021), the contingent of enrollments was 57,888 (INEP, 2021), that is, more than a
quarter of the estimated population in that year, which was 225,495 inhabitants (IBGE, 2022).
The municipality suspended classes indefinitely, starting on March 18, 2020, and they
only resumed on June 1 of the same year. According to Resolution/SEMED No. 050/2020, there
were 75 consecutive days of stoppage without any school activity, which resulted in 40 missed
school days (DOURADOS, 2020b).
To comply with the school calendar in the same calendar year, without replacing the
suspended days, but a continuation, the Municipal Secretary of Education (SEMED) used all
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 12
possible dates, between June 4th, restart and continuation of the 1st bimester, until December
19, end of the 4th bimester. All Saturdays were included, including school days intended for
continuing education, civic and cultural activities, periods for sports games, recess, and bridges
(10/13, 14 and 16/16 and 12/7), in addition to implementing after-hours classes (6, 13, 20 and
27/07) and on Corpus Christi holidays (11/06) and the anniversary of the municipality (08/12)
(DOURADOS, 2020c).
The offer of APNs (Decree/SEMED No. 2613/2020) followed the same definition
established in Opinion CNE/CP No. 5/2020, “as a set of school activities (printed or by virtual
means) linked to the skills foreseen in the Curriculum of Dourados-MS for Primary Education,
and Experiences for Early Childhood Education” (DOURADOS, 2020b, our translation).
The planning of APNs for elementary education remained linked to the skills and
competencies provided for in the new local Curricular Reference, and for early childhood
education, to experiences and experiences, with playful, recreational, creative, and interactive
activities with the intermediary of parents or guardians (DOURADOS, 2020b).
Regarding the 2021 and 2022 school calendar, Resolutions SEMED No. 13/2021 and
12/2022 were issued, which provided for the organization according to the parameters of a
regular school year, which were implemented regardless of the risk situation always
experienced in the municipality (DOURADOS, 2021, 2022).
From a learning perspective, the distance learning modality guaranteed the right to
education, maintained the students' bond with the school, and, even if minimally, worked on
some of the contents provided in the curricula. The APNs were developed considering what
students had already learned. Therefore, new objects of knowledge were not introduced. The
teacher planned the classes and assisted the students, but the school routine was conducted by
family members who had difficulties in mediating the teaching of their children. It can be
inferred that there was no systematized pedagogical guidance to support the educational training
process, but rather improvised/specific practices that were adopted to continue teaching.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 13
Final considerations
The unprecedented suspension of face-to-face classes on a global scale due to the
COVID-19 pandemic caused international organizations, which have ascendancy over their
signatories, to articulate themselves to maintain a coalition of guidelines that would support the
public social policies in the national spheres.
School closures are part of a series of restrictive measures to contain the spread of
infectious diseases. Given the impossibility of face-to-face attendance, the remote teaching
format was suggested as an alternative to avoid interrupting the student/school bond. To this
end, responsibilities were established for each level of governance.
Therefore, the implementation of emergency remote teaching had to be regulated
through exceptional norms and guidelines, thus supporting public and private education
networks and systems to continue regular education. However, at the pandemic's beginning,
educational policies and proposals were not integrated. Without organicity, states and
municipalities acted in a fragmented and disjointed way, that is, there was an absence of
interconnection between the federative system and the institutional functioning of public
policies, which led to an evident administrative inefficiency on the part, mainly of the municipal
entity in question.
According to the current educational legislation, municipalities, through their
administrative bodies, must manage their education systems in collaboration with the Union
and the states, being able to define norms and pedagogical procedures that best adapt to their
peculiarities. However, the municipality of Dourados-MS was limited to vertical management
with the Union. By limiting itself to complying with the policies elaborated or disseminated by
other spheres, it did not act autonomously and decentralized, thus remaining in the condition of
executing the policies created at the federal level.
It should be noted that once the possibilities offered by the federal and state governments
have been outlined, it is up to the municipal management, via the education department, to
establish the application mechanisms, seeking ways to support the development of the planned
actions, always contextualized with their local educational particularities.
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 14
REFERENCES
ABRUCIO, F. L. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas de
aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W (org.). Educação e federalismo no
Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. [S. l.]: UNESCO, 2010. Available
at: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000187336. Accessed on: 11 Sept. 2022.
ALVES, S. M. C.; RAMOS, E. M. B.; DELDUQUE, M. C. Decretação de lockdown pela via
judicial: medida (des)necessária? Caderno de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 36, n. 6,
2020. Available at: https://www.scielo.br/j/csp/a/94RKHjpvhksQqdzKCCc4BCs/. Accessed
on: 19 Aug. 2022.
ARAUJO, G. C. Dossiê Federalismo cooperativo e educação no Brasil: 30 anos de omissões e
ambivalências. Educação e Sociedade, Campinas, v. 39, n. 145, p. 908-927, 2018. Available
at: https://www.scielo.br/j/es/a/VD5yTPBvV3Hbpgn9STMzKYP/?format=pdf&lang=pt.
Accessed on: 10 Sept. 2022.
AZEVEDO, J. M. L. A educação como política pública. 3. ed. Campinas: Autores
Associados, 2004.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Available at:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Accessed on: 19 Jan.
2022.
BRASIL. Medida Provisória n.º 934, de 01 de abril de 2020. Estabelece normas excepcionais
sobre o ano letivo da educação básica e do Ensino Superior decorrentes das medidas para
enfrentamento da situação de emergência de saúde pública de que trata a Lei n.º 13.979, de 6
de fevereiro de 2020. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ed. 63-A, p. 1, 01 Apr.
2020a.
BRASIL. Parecer CNE/CP n.º 5/2020, de 28 de abril de 2020. Reorganização do Calendário
Escolar e da possibilidade de cômputo de atividades não presenciais para fins de cumprimento
da carga horária mínima anual, em razão da Pandemia da COVID-19. Brasília, DF:
MEC/CNE, 28 Apr. 2020b.
CELLARD, A. A análise documental. In: POUPART, J. et al. A pesquisa qualitativa:
enfoques epistemológicos e metodológicos. 4. ed. Petrópolis, RJ: Editora Vozes, 2014, p.
295-316.
CHIZZOTTI, A. A pesquisa qualitativa em ciências humanas e sociais: evolução e desafios.
Revista Portuguesa de Educação, Portugal, v. 16, n. 002, p. 221-236, 2003. Available at:
https://www.redalyc.org/pdf/374/37416210.pdf. Accessed on: 25 Mar. 2023.
CRESWELL, J. W. Projeto de pesquisa: método qualitativo, quantitativo e misto. 2. ed.
Porto Alegre: Artmed, 2007.
CURY, C. R. J. A globalização e os desafios para os sistemas nacionais: agenda internacional
e práticas educacionais nacionais. Revista Brasileira de Política e Administração da
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 15
Educação, [S. l.], v. 33, n. 1, p. 15-34, 2017. Available at:
https://seer.ufrgs.br/index.php/rbpae/article/view/72829. Accessed on: 5 Sept. 2022.
DOURADO, L. F. Sistema nacional de educação, federalismo e os obstáculos ao direito à
educação básica. Educação e Sociedade, Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, 2013.
Available at:
https://www.scielo.br/j/es/a/rGDSjRsQYMwH9WZC8NCYjrL/?format=pdf&lang=pt.
Accessed on: 13 Sept. 2022.
DOURADO, L. F. A institucionalização do sistema nacional de educação e o plano nacional
de educação: proposições e disputas. Educação e Sociedade, Campinas, v. 39, n. 143, p.477-
498, 2018. Available at:
https://www.scielo.br/j/es/a/n79MddNCdCz4PYQ5G7TX5nc/?format=pdf&lang=pt.
Accessed on: 13 Sept. 2022.
DOURADOS (MS). Decreto n.º 2.630, de 29 de maio de 2020. Dispõe sobre a oferta de
Atividades Pedagógicas Não Presencias nas Unidades Escolares e Centros de Educação
Infantil da Rede Municipal de Ensino, e dá outras providências. Diário Oficial: Dourados,
MS, ed. 5.174, suplementar, p. 1, 2020a.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 050, de 26 de maio de 2020. Dispõe sobre a
organização do calendário escolar para o ano de 2020, em razão do período de suspensão das
aulas para as unidades da Rede Municipal de Ensino de Dourados, e dá outras providências.
Diário Oficial: Dourados, MS, ed. 5.175, p. 4, 2020b.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 013, de 20 de janeiro de 2021. Dispõe sobre a
organização do ano escolar e do ano letivo para o ano de 2021 nas Unidades Escolares e
Centros de Educação Infantil da Rede Municipal de Ensino de Dourados-MS, e dá outras
providências. Diário Oficial: Dourados, MS, Ed. 5.343, p. 2, 2021.
DOURADOS (MS). Resolução/SEMED n.º 012, de 10 de fevereiro de 2022. Dispõe sobre a
organização do ano escolar e do ano letivo para o ano de 2022 nas Unidades de Ensino
(Escolas e Centros de Educação Infantil Municipal) da Rede Municipal de Ensino de
Dourados-MS, e dá outras providências. Diário Oficial: Dourados, MS, Ed. 5.590, p. 0, 2022.
FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA; ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA
SAÚDE; FEDERAÇÃO INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA. Mensagens e ações
importantes para a COVID-19: prevenção e controle em escolas. Nova York, USA:
UNICEF; OMS; FICV, 2020. Available at:
https://iris.paho.org/bitstream/handle/10665.2/51955/OPASBRACOVID1920015_por.pdf?se
quence=1&isAllowed=y. Accessed on: 12 Mar. 2022.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Dourados. Rio de Janeiro:
IBGE, 2022. Available at: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/ms/dourados/panorama.
Accessed on: 16 Nov. 2021.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO
TEIXEIRA. Micro dados do censo escolar da educação básica 2020. Brasília, DF: INEP,
Multi-level governance of education policy during the outbreak of coronavirus disease (COVID-19): from the international to local
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 24, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 16
2021. Available at: https://www.gov.br/inep/pt-br/acesso-a-informacao/dados-
abertos/microdados/censo-escolar. Accessed on: 17 Oct. 2021.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A
CULTURA. Estratégias de ensino a distância em resposta ao fechamento das escolas
devido à COVID-19. Paris, França: UNESCO, 2020. n. 2.1. Available at:
https://www.schooleducationgateway.eu/en/pub/resources/publications/distance-learning-
strategies.htm. Accessed on: 15 Mar. 2022.
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO OU
ECONÔMICO. Um roteiro para guiar a resposta educacional à pandemia da COVID-19
de 2020. Paris, França: OCDE, 2020. Available at: https://www.oecd-
ilibrary.org/deliver/da7015da-pt.pdf?itemId=%2Fcontent%2Fpaper%2Fda7015da-
pt&mimeType=pdf. Accessed on: 10 Apr. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Medidas de saúde pública não-farmacêuticas
para mitigar o risco e o impacto de epidemias e pandemias. Genebra, Suiça: OMS, 2019.
Available at: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/329438/9789241516839-
eng.pdf. Accessed on: 12 Mar. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Considerações operacionais para a vigilância
da COVID-19 usando GISRS [Operational considerations for COVID-19 surveillance using
GISRS]. Genebra, Suíça: OMS, 2020a. Available at:
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331589/WHO-2019-nCoV-
Leveraging_GISRS-2020.1-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Accessed on: 12 Mar. 2023.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Lista de verificação para apoiar a reabertura
das escolas e a preparação para ressurgimentos da COVID-19 ou crises de saúde pública
semelhantes. Genebra, Suíça: OMS, 2020b. Available at:
https://apps.who.int/iris/rest/bitstreams/1321419/retrieve. Accessed on: 12 Mar. 2022.
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Novo Coronavírus 2019 (2019-nCoV): Plano
estratégico de preparação e resposta. Genebra, Suíça: OMS, 2020c. Available at:
https://iris.paho.org/handle/10665.2/52738. Accessed on: 12 Mar. 2022.
PERINI-SANTOS, E. Quando duas crises se encontram: a pandemia e o negacionismo
científico. Le Monde Diplomatique, 2021. Available at: https://diplomatique.org.br/quando-
duas-crises-se-encontram-a-pandemia-e-o-negacionismo-cientifico/. Accessed on: 20 Jan.
2023.
QEDU. Lista completa de escolas, cidades e estados. QEdu Academia, 2022. Available at:
https://www.qedu.org.br/busca/112-mato-grosso-do-sul/8-dourados. Accessed on: 10 Feb.
2022.
SILVA, L. L. S. et al. Medidas de distanciamento social para o enfrentamento da COVID-19
no Brasil: caracterização e análise epidemiológica por estado. Caderno de Saúde Pública,
[S.I], v. 36, n. 9, 2020. Available at:
https://www.scielo.br/j/csp/a/gR6mkQmSqBHqvZb5YMNYjxD/?format=pdf&lang=pt.
Accessed on: 05 July 2022.
Anita Tetslaff Torquato MELO, Kellcia Rezende SOUZA and Meire Helen dos Santos LIMA
Doxa: Rev. Bras. Psico. e Educ., Araraquara, v. 18, n. 00, e023029, 2023. e-ISSN: 2594-8385
DOI: https://doi.org/10.30715/doxa.v24i00.18857 17
CRediT Author Statement
Acknowledgments: We want to express our gratitude to the Federal University of Grande
Dourados (UFGD).
Funding: Not applicable.
Conflicts of interest: No conflicts of interest.
Ethical approval: Not applicable.
Data and material availability: Not applicable.
Authors´ contributions: The authors assumed responsibility for the conception and
documental research, the analysis and interpretation of findings, and the ultimate
composition and refinement of the manuscript.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.