EL APOYO LINGÜÍSTICO Y PERICIAL DE LA LEGISLACIÓN: EJEMPLOS EUROPEOS Y UCRANIANOS
THE LAWMAKING LINGUISTIC AND EXPERT SUPPORT: EUROPEAN AND UKRAINIAN EXAMPLES
Valentyna LUKIANETS-SHAKHOVA1
Yuliia BUHAIKO2 Iryna TSVIGUN3 Kateryna SOKH4 Myroslava HNATYUK5
Iryna SPATAR6
1 Academia Nacional de Assuntos Internos da Ucrânia (NAIAU), Kyiv – Ucrânia. Candidata de Ciências Jurídicas, Professora Associada, Professora do Departamento de Direito Constitucional e Direitos Humanos. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2397-613X. E-mail: valentyna_ukraine@ukr.net
2 Academia Nacional de Assuntos Internos da Ucrânia (NAIAU), Kyiv – Ucrânia. Estudante de pós-graduação, direito constitucional e direitos humanos. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4413-5110. E-mail: bja0566@gmail.com
3 Universidade Nacional Ocidental da Ucrânia (WUNU), Ternopil – Ucrânia. Candidata de Ciências do Direito (Doutora em Filosofia), Chefe do Departamento Jurídico/ Docente Sênior, Faculdade de Direito, Departamento de Direito Civil e de Procedimento. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1284-4193. E-mail: iryna058@ukr.net
4 Academia Nacional de Assuntos Internos da Ucrânia (NAIAU), Kyiv – Ucrânia. Doutorado em Direito, Professor Associado de Direito Constitucional e Direitos Humanos. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3283- 1154. E-mail: katrina_s@ukr.net
5 Instituto de Humanidades e Ciências Sociais da Universidade Nacional Politécnica de Lviv (LPNU-IHSS), Lviv – Ucrânia. Candidata de Doutor em Ciências Filológicas (Ph.D.), Professora Sênior, Departamento de Língua Ucraniana. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1663-7095. E-mail: mur_vas@ukr.net
6 Universidade Nacional Vasyl Stefanyk Precarpathian (PNU), Ivano-Frankivsk – Ucrânia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7115-2739. E-mail: iryna.spatar@pnu.edu.ua
RESUMEN: El artículo tiene como objetivo estudiar la importancia de un apoyo experto y lingüístico de la redacción de leyes como medio para mejorar la legislación nacional de Ucrania. Se basa en la aplicación de métodos de investigación jurídica descriptivos, sistemáticos, lógico-jurídicos, hermenéuticos, estadísticos, comparativos-jurídicos y el método de alternativas. Los materiales de investigación incluyen actos jurídicos normativos que regulan la actividad de apoyo pericial y lingüístico de elaboración de leyes en Ucrania, Alemania, Francia, la República Checa y Polonia. Se asigna el círculo de los principales ejecutores del apoyo pericial y lingüístico de la elaboración de leyes en los países especificados, para la definición de su eficacia según el Índice de Estado de Derecho como indicador de la calidad de la legislación. Se establece la naturaleza de la influencia del apoyo experto y lingüístico de la elaboración de leyes de los estados analizados y sus Índices de Estado de Derecho.
PALABRAS CLAVE: Examen lingüístico. Legislación. Derechos civiles.
ABSTRACT: The article aims to study the role and importance of an expert and linguistic support of law drafting as a mean of improving the national legislation of Ukraine. The work is based on the application of descriptive, systematic, logical-legal, hermeneutic, statistical, comparative-legal methods of legal research and the method of alternatives. The research materials include normative legal acts regulating the activity of expert and linguistic support of lawmaking in Ukraine, Germany, France, the Czech Republic, and Poland. The circle of the main executors of expert and language support of lawmaking in the specified countries, for the definition of their efficiency according to the Rule of Law Index as an indicator of the quality of the legislation, is allocated. The nature of the influence of expert and linguistic support of lawmaking of the analyzed states and their Rule of Law Indices is established.
KEYWORDS: Linguistic examination. Legislation. Civil rights.
Na fase atual da formação da Ucrânia como Estado democrático e legal, a implementação do curso da integração europeia, o desenvolvimento adequado do sistema jurídico nacional e o processo bem-sucedido de sua integração no sistema jurídico democrático europeu estão se tornando importantes.
A respeito disso, é importante estudar o papel e a importância do apoio especializado e linguístico de projetos de lei como meio de melhorar o sistema jurídico nacional.
Alguns aspectos da prestação de apoio especializado aos temas de iniciativa legislativa são objeto de pesquisa por parte de vários cientistas ucranianos (MINKOVA, 2016; RYBIKOVA, 2017) e europeus (DUPRAT; XANTHAKI, 2017; ZAMBONI, 2017;
ZIEKOW, 2018). Tais estudos geralmente enfatizam a importância de procedimentos analíticos especializados para melhorar o sistema jurídico, bem como a necessidade de envolver uma ampla gama de atores no processo de preparação e discussão de projetos de lei.
Menos pesquisas sobre o apoio linguístico para a elaboração de legislação têm sido conduzidas. No entanto, também se deve destacar o importante papel da etapa de verificação linguística dos projetos de lei, considerada um dos principais fatores que influenciam a qualidade da legislação. Mas é realmente assim?
Por exemplo, na Ucrânia, parece haver pré-requisitos suficientes para o desenvolvimento de leis de alta qualidade: cada assunto da iniciativa legislativa tem uma divisão especializada, por exemplo, um departamento; o uso da língua do Estado no campo da linguagem dos atos tem uma série de garantias legais consagradas nas disposições da Constituição da Ucrânia, a Decisão do Tribunal Constitucional da Ucrânia No. 10-pp/99, a Lei da Ucrânia "Sobre como garantir o funcionamento da língua ucraniana como língua oficial" (UKRAINE, 1996; 1999; 2019) e outras leis da Ucrânia; projetos de lei passam por vários processos editoriais (exame linguístico) e, apesar disso, a legislação ainda é adotada com numerosos conflitos, lacunas e erros linguísticos, o que não permite reconhecê-la como de alta qualidade.
Assim, nosso principal objetivo é determinar a natureza (grau) do impacto do apoio especializado e linguístico da legislação sobre a qualidade da legislação na Ucrânia e nos países europeus, identificar as causas da baixa qualidade da legislação, por um lado, e identificar os fatores que melhoram sua qualidade, por outro.
As hipóteses acima nos permitem formular as seguintes hipóteses dentro de nosso
estudo:
A quantidade nem sempre se transforma em qualidade. A participação de muitos sujeitos de departamentos especializados (centros) no processo legislativo nem sempre é uma garantia de legislação de alta qualidade. Da mesma forma, o número de departamentos para verificação linguística dos textos preliminares nem sempre é uma garantia de um alto nível de qualidade da legislação.
Fazer mais com menos (menos é melhor). A otimização dos departamentos para a realização de exames de contas que duplicam os poderes uns dos outros em diferentes órgãos, bem como a modernização do sistema de treinamento de peritos e métodos de análise de contas ajudarão a aumentar o nível de eficácia das contas.
O curso do processo legislativo moderno é constantemente influenciado tanto por fatores externos quanto internos. Fatores externos incluem a globalização, que determina a circulação de modelos legais pelo mundo, que mais tarde se tornam elementos de um sistema jurídico nacional (ZAMBONI, 2019) e a automação dos processos da administração pública. Entre os fatores internos no desenvolvimento da legislação de qualidade, o nível de seu apoio profissional e analítico é considerado o mais influente. Assim, o apoio especializado da legislação em fontes científicas é considerado como um dos meios mais importantes e eficazes para melhorar o sistema jurídico (MINKOVA, 2016; RYBIKOVA, 2017). A institucionalização dos exames de projetos de lei em um determinado estado depende de sua composição temática. Os clientes dos exames de projetos de lei são geralmente os sujeitos da iniciativa legislativa (principalmente o parlamento, o governo e o chefe de estado, às vezes órgãos locais de autogestão). Atualmente, os pesquisadores estão debatendo o papel do parlamento e do governo no processo legislativo, o que afeta diretamente o número e a forma dos exames especializados de projetos de lei (KOSTI; LEVI-FAUR; MOR, 2019). O executor e o assunto chave da etapa de exame e avaliação de projetos de lei é considerado o perito. A este respeito, a literatura científica presta considerável atenção ao papel do perito legal na elaboração de leis e enfatiza a necessidade de provisão adequada de sua formação profissional especial (ZIEKOW, 2018).
Questões de política linguística, planejamento linguístico e gestão linguística, que determinam a natureza do apoio linguístico na elaboração de leis em um país, são amplamente cobertas em aspectos sincrônicos e diacrônicos nos trabalhos tanto de ucranianos (ARTYKUCA, 2019; HUMENJUK, 2019) quanto de estudiosos europeus (HOFSTEE, 2017; SPOLSKY, 2018).
Entretanto, deve-se notar que em tais pesquisas, os estudiosos ignoram uma área tão importante de influência da política linguística como a linguagem do direito: ela é considerada superficial e muito rara. A linguagem da legislação, pelo menos na Ucrânia, tem uma série de questões não resolvidas que exigem uma abordagem abrangente e uma análise aprofundada tanto por advogados quanto por linguistas. Vale a pena mencionar as palavras de Vogel, Hamann e Gauer (2018, p. 1340, tradução nossa): "O direito existe somente na e através da linguagem". Esta tese empurra para a compreensão do papel decisivo da análise linguística para garantir a elaboração de leis. Suas formas mais comuns são o exame linguístico, o exame linguístico e terminológico e a tradução jurídica (ARTYKUCA, 2019; STEPANOVA, 2019).
A linguística pode ser uma contribuição valiosa para o desenvolvimento de um texto legislativo. Com a ajuda de conceitos e métodos da linguística do texto, se pode ajudar os legisladores a identificar e corrigir erros que impedem a clareza e precisão das prescrições legais em todos os níveis da estrutura do texto (HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019).
Hoje, um dos métodos mais promissores de análise linguística e interpretação de textos jurídicos é o método de corpus linguistics (PHILLIPS; EGBERT, 2017; SOLAN; GALES, 2018). Este é um ramo da linguística que estuda a criação, processamento e uso de textos selecionados e processados de acordo com certas regras de um conjunto de textos que são usados como base para a pesquisa linguística. Em particular, sua eficácia foi aprovada pela Suprema Corte de Michigan, que decidiu em junho de 2016 que o método é consistente com a interpretação da lei por parte dos tribunais. Mas, como em qualquer novo campo científico de pesquisa, o entusiasmo pode preceder o conhecimento, portanto a corpus linguistics ainda precisa ser totalmente amadurecida metodologicamente (PHILLIPS; EGBERT, 2017).
A linguagem jurídica como uma espécie de linguagem profissional difere da linguagem cotidiana. Quanto à linguagem do direito, ela é até caracterizada por algumas características da linguagem artificial (linguagem de programação). Vários estudiosos criticam a complexidade dos textos jurídicos devido à terminologia específica e às construções da linguagem, enfatizando que a lei deve ser clara para todos (ANDRUSZKIEWICZ, 2017; ZANDBERGMALEC, 2021).
Entretanto, subestimam as propriedades pragmáticas da linguagem jurídica: é um meio de identificar pessoas que são sujeitos de relações jurídicas e que não são, qualificando o ato como legal ou ilegal, delineando o campo jurídico no qual os sujeitos podem tomar decisões a seu próprio critério (em direito privado), ou para definir um algoritmo claro de ações dos sujeitos (em direito público), uma descrição da sequência de procedimentos de um determinado processo jurídico etc.
As características acima sobre a linguagem da legislação contribuem para o processo de sua formalização e resultado - o desenvolvimento de software para análise automática do texto legal. Isto repercute plenamente na mais recente área de pesquisa - linguística jurídica computacional -, que é capaz de levar o apoio linguístico e especializado da legislação a um nível qualitativamente novo. O sucesso de um campo de pesquisa tão abrangente depende da qualidade da pesquisa interdisciplinar teórica e aplicada por linguistas, advogados e cientistas da Tecnologia da Informação (VOGEL; HAMANN; GAUER, 2018).
A eficácia dos peritos e linguistas no processo legislativo é determinada pela qualidade da legislação. Em trabalhos científicos, é possível encontrar diferentes abordagens para caracterizar a qualidade da legislação (ANDRUSZKIEWICZ, 2017; HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019; ZANDBERG-MALEC, 2021). No entanto, o mais objetivo é a justificativa para a relação entre um alto nível de redação e o cumprimento do estado de direito (CORMACAIN, 2017; HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019), embora haja uma visão cética quanto à atuação desse princípio, dado seu caráter não escrito e indeterminado (VAN LOCHEM, 2017).
Os objetivos deste trabalho foram: conhecer a natureza (grau) do impacto do apoio especializado e linguístico da legislação sobre a qualidade da legislação na Ucrânia e em países europeus, considerando as características dos modelos de apoio especializado e linguístico na Ucrânia e países europeus; determinar um critério objetivo para a qualidade da legislação; comparar modelos de apoio especializado e linguístico com o critério de qualidade da legislação; determinar as relações causais entre os sistemas de apoio especializado e linguístico dos Estados com indicadores da qualidade da legislação.
Os materiais da pesquisa incluem atos normativos-legais que regulamentam a atividade de assuntos especiais na área de especialização e suporte linguístico de projetos de lei na Ucrânia, Alemanha, França, República Tcheca e Polônia. Estes atos estão disponíveis publicamente na Internet e publicados nos sites oficiais dos parlamentos dos estados mencionados acima. A escolha dos estados para a parte experimental do trabalho deve-se ao fato de que seus sistemas jurídicos formam a base do direito romano-germânico, são estados membros da União Europeia e têm diferentes indicadores de conformidade com o Estado de direito.
A pesquisa se baseia nos princípios da pesquisa qualitativa e combina análise teórica de fontes acadêmicas relevantes e pesquisa empírica de exames de contas na Ucrânia e em países europeus.
O procedimento de pesquisa envolve o uso de métodos descritivos, sistemáticos, lógico-legal, hermenêuticos, estatísticos, comparativos-legais e o método de alternativas.
Em particular, o método hermenêutico é utilizado no processo de esclarecimento dos termos "apoio de peritos da legislação" e "apoio linguístico da legislação", a aplicação do método estatístico é utilizar o Índice do Estado de Direito do Projeto de Justiça Mundial, que
é uma organização internacional da sociedade civil com a missão declarada de trabalhar para promover o Estado de Direito em todo o mundo, para descrever a qualidade da legislação nos países estudados; o método comparativo-legal é comparar modelos de apoio jurídico especializado e linguístico à legislação dos Estados, a fim de identificar semelhanças e diferenças entre eles; o método lógico-legal é usado na formulação de propostas para melhorar a regulamentação jurídica dos sistemas de apoio jurídico especializado e linguístico à legislação, a fim de construir uma regulamentação jurídica logicamente consistente e, portanto, eficaz dessas relações; o método das alternativas é comparar e criticar posições opostas sobre a eficácia dos modelos de apoio jurídico especializado e linguístico à legislação, a fim de formular uma nova posição (opinião).
Como resultado do estudo de fontes científicas e jurídicas, o aparato conceitual no campo do apoio analítico à legislação é especificado (melhorado) e suas principais formas de realização são destacadas:
Formas de implementação: especialização jurídica, monitoramento jurídico, especialização anticorrupção, especialização linguística, avaliação do impacto regulamentar, especialização jurídica de gênero, especialização em conformidade com os termos do Acordo de Associação com a UE, especialização em orçamento etc.
Formas de implementação: análise editorial, conhecimentos linguísticos, consultas linguísticas, desenvolvimento de normas de terminologia jurídica do Estado, dicionários jurídicos, tesauro, acompanhamento linguístico da legislação.
Uma comparação desses indicadores na tabela leva às seguintes conclusões:
Os centros de análise especializados, como regra, estão concentrados nas subdivisões estruturais dos assuntos relevantes da iniciativa legislativa.
Por exemplo: na Ucrânia, o trabalho do projeto de lei dos deputados no parlamento é acompanhado pela experiência em unidades estruturais de seu pessoal, o governo - no departamento relevante do Ministério da Justiça da Ucrânia, o Presidente da Ucrânia - nos departamentos relevantes de seu gabinete. O sistema de apoio especializado na França e na República Tcheca é organizado pela mesma lógica. Na Alemanha e na Polônia, além das unidades estruturais dos órgãos legislativos e executivos, o exame dos projetos de lei pode ser realizado pelos governos locais.
O número de estruturas especializadas (centros, departamentos, divisões) não garante a adoção de uma legislação melhor. Por exemplo: na Ucrânia há mais executores de exames de contas do que na Alemanha; no entanto, está na 74ª posição no ranking mundial em termos de cumprimento do Estado de Direito, e na Alemanha no 5º lugar. Uma tendência semelhante é observada na comparação da experiência da República Tcheca e da Polônia: na República Tcheca há menos entidades que fornecem exames de projetos de lei (além disso, o governo é tanto um sujeito de iniciativa legislativa quanto um sujeito de perícia); entretanto, no ranking, a República Tcheca ocupa a 22ª posição (enquanto a França ocupa a 23ª) e a Polônia a 36ª.
País | Temas - peritos em apoio à elaboração de leis | Índice do Estado de Direito (2021) |
Alemanha | Artigos 69-70, 80 das Regras de Procedimento do Parlamento Federal | 0,84 (5º lugar) |
França | Arte. 87 do Regulamento Interno da Assembleia Nacional, Lei da República Francesa № 83-609 de 8 de julho de 1983 | 0,72 (23º lugar) |
República Tcheca | § 87-88 do Regimento da Câmara de Deputados | 0,73 (22º lugar) |
Polônia | Artigos 34, 35 das Regras de Procedimento das Seimas | 0,64 (36º lugar) |
O comitê principal (responsável pelo projeto de lei) no Bundestag.
O Governo Federal (examina os projetos de lei relativos a questões financeiras).
As associações de autoridades locais em nível federal opinam sobre projetos de lei governamentais que podem afetar os interesses das autoridades locais.
O Bureau e o Comitê Principal da Assembleia Nacional (avaliando as contas dos deputados sobre elegibilidade financeira).
O Comitê Principal e os comitês que decidiram considerá-los e emitir pareceres sobre eles.
Escritório Parlamentar de Avaliações Científicas e Tecnológicas.
O Conselho de Estado (órgão consultivo do Conselho de Ministros) examina os projetos de lei e resoluções antes de submetê-los ao governo e fornece conclusões sobre a exatidão jurídica dos textos, sua forma e adequação administrativa.
O governo analisa o projeto de lei apresentado à Câmara dos Deputados e emite seu parecer sobre o mesmo.
O Comitê Principal e os comitês nomeados por ele.
A Chancelaria de Sejm (realiza um exame de conformidade com a legislação da UE).
O Presidente.
Presidente do Senado.
Presidente do Conselho de Ministros da Polônia.
Governos locais (se a adoção do projeto de lei puder afetar seu funcionamento).
Ucrânia | Artigo 103 da Lei da Ucrânia "Sobre o Regulamento Interno do Verkhovna Rada da Ucrânia", Lei da Ucrânia "Sobre Comitês do Verkhovna Rada da Ucrânia", Regulamentos "Sobre o Verkhovna Rada da Ucrânia", Regulamentos "Sobre o Ministério da Justiça da Ucrânia", Regulamentos do Gabinete de Ministros", etc. | 0,51 (74º lugar) |
Principal Departamento Científico e de Peritos do Verkhovna Rada da Ucrânia.
Principal Departamento Jurídico do Escritório do Verkhovna Rada da Ucrânia.
Comitês do Verkhovna Rada da Ucrânia.
O Ministério da Justiça da Ucrânia (faz o exame das leis submetidas ao governo).
O Escritório do Presidente da Ucrânia (realiza o exame das leis adotadas apresentadas ao Presidente da Ucrânia para assinatura e prepara propostas para sua assinatura ou aplicação do direito de veto).
Fonte: Elaborado pelos autores
O Quadro 2 lista as instituições da Ucrânia, Alemanha, França, República Tcheca e Polônia que fornecem vários tipos de apoio linguístico aos temas de iniciativa legislativa no processo de elaboração, bem como o Índice do Estado de Direito desses países como critério para a qualidade da legislação.
Na comparação de modelos de apoio linguístico à legislação, a dinâmica é um pouco semelhante à situação com o apoio de peritos descrito no Quadro 1. Da mesma forma, a criação de um número significativo de departamentos linguísticos nas agências governamentais, que até certo ponto duplicam os poderes uns dos outros, não dá a legislação esperada. Por exemplo, na Ucrânia, existem várias formas de instituições destinadas a melhorar a linguagem da legislação: uma subdivisão do parlamento, um órgão executivo central separado e pelo menos três instituições científicas na Academia Nacional de Ciências da Ucrânia. Os demais países selecionados para o estudo têm menos instituições para o apoio linguístico de projetos de lei, mas um Índice de Estado de Direito mais alto do que na Ucrânia (74º lugar): Alemanha com duas instituições (5º lugar), França (23º lugar), República Tcheca (22º lugar) e Polônia (36º lugar) apenas uma instituição cada.
País | Sujeitos-executores do apoio linguístico da legislação | Índice do Estado de Direito (2021) |
Alemanha | 0.84 (5º lugar) | |
República Tcheca | 1. O Instituto de Língua Tcheca da Academia de Ciências Tcheca possui desde 1936 um "Centro de Consulta de Idiomas", que fornece consultas sistemáticas de idiomas e conduz consultas linguísticas sobre o uso da língua tcheca tanto para as autoridades públicas quanto para os cidadãos. | 0.73 (22º lugar) |
A equipe editorial da Sociedade de Língua Alemã sob o Bundestag verifica o texto do projeto de lei quanto à alfabetização e clareza, aponta erros linguísticos e sugere uma redação alternativa.
O Ministério da Justiça da República Federal da Alemanha garante que todos os projetos de lei governamentais sejam verificados quanto ao cumprimento da legislação atual e ao uso uniforme de ferramentas linguísticas e regras de técnica jurídica.
França | 1. O Conselho de Estado (órgão consultivo do governo) verifica a conformidade com a estrutura do texto, sua legibilidade e o cumprimento da lei aplicável. | 0.72 (23º lugar) |
Polônia | 1. A Academia Polonesa de Ciências tem um Conselho de Língua Polonesa, que coopera com o Sejm e o Senado, fornecendo opiniões de peritos sobre o uso da língua polonesa. Desde 2019, o Conselho tem um grupo de trabalho sobre a linguagem jurídica. | 0.64 (36º lugar) |
Ucrânia | 0.51 (74º lugar) |
O Departamento Principal de Documentação do Pessoal da Verkhovna Rada da Ucrânia realiza o processamento editorial de projetos de lei (Artigo 103 da Lei da Ucrânia "Sobre as Regras de Procedimento da Verkhovna Rada da Ucrânia").
Comissão Nacional de Normas Linguísticas Estaduais.
Instituto de Língua Ucraniana, Instituto de Linguística. OO Potebni e o Escritório Ucraniano de Especialização Linguística da Academia Nacional de Ciências da Ucrânia.
Fonte: Elaborado pelos autores
Na literatura científica da área de processo legislativo, utiliza-se principalmente o termo “exame de projetos de lei”, que se refere apenas a um determinado tipo de análise. Dado o objetivo do nosso estudo - avaliar o impacto dos procedimentos de peritos na atividade legislativa sobre a qualidade da legislação na Ucrânia e nos países europeus, bem como tendo em conta o facto de o processo legislativo nestes países prever uma série de exames, avaliações e revisões - há um uso do termo em relação à perícia de projetos de lei do termo “suporte especializado da legislação”.
Minkova (2016) usou este termo pela primeira vez em sua pesquisa de dissertação Apoio especializado em legislações na Ucrânia: características teóricas e jurídicas, definindo o apoio especializado da legislação como atividade de assuntos especialmente autorizados, que consiste em projetos de pesquisa profissional, de avaliação-analítica, a fim de identificar suas deficiências de natureza técnica e substantiva, prever as consequências positivas e negativas de sua ação e formular sólidas conclusões e recomendações para sua adoção, melhoria ou rejeição. Entretanto, apesar do termo bem formulado para nosso estudo, a definição proposta pelo cientista precisa ser refinada, pois não transmite o significado de provisão (criar condições para o funcionamento de algo), mas atende à definição de exame.
Comparemos com a definição de perícia jurídica proposta por Rybikova (2017): É a atividade desenvolvida por peritos independentes no domínio da jurisprudência para avaliar os regulamentos quanto ao cumprimento de um determinado critério de qualidade legal, cujo resultado é uma opinião de um especialista fundamentada de acordo com os objetivos.
Em conexão com o mencionado acima, há a necessidade de esclarecer a terminologia de nosso estudo. Assim, resumindo as disposições teóricas da literatura científica, consideramos apropriado definir o termo "perito em legislação" como uma atividade organizacional e jurídica do Estado destinada a criar condições para exames, avaliações ou outros estudos de vários aspectos de projetos de lei especialmente autorizados, com o objetivo de identificar as deficiências e fornecer recomendações para sua correção. Pela mesma lógica, propomos definir o segundo termo de trabalho em nosso artigo "suporte linguístico da legislação": é uma atividade organizacional e jurídica do Estado destinada a criar condições para exames e avaliações dos textos dos projetos de lei sobre sua conformidade com os parâmetros linguísticos aprovados pelo Estado; detecção de erros linguísticos e fornecimento de recomendações para sua correção; orientação aos redatores de projetos de lei sobre o uso da terminologia, a correta redação nos textos dos projetos de lei.
Com relação ao papel do instituto de competência no processo legislativo, a maioria dos estudiosos concorda que ele é um fator importante para melhorar a legislação, pois disciplina o processo de elaboração dos projetos de lei e o orienta na direção certa para o Estado. Uma consciência semelhante da importância do apoio especializado da legislação nos levou a escolhê-la como um fator que influencia a criação de uma legislação de alta qualidade.
Na literatura científica podemos encontrar uma ampla gama de características de "legislações de alta qualidade", incluindo: clareza, precisão, inequívoca, segurança jurídica, transparência, consistência, acessibilidade, aplicabilidade, previsibilidade, consistência etc.
(ANDRUSZKIEWICZ, 2017; CORMACAIN, 2017; ZANDBERG-MALEC, 2021).
Todas estas características, naturalmente, são atributos positivos da lei, mas, em nossa opinião, não permitem medir (calcular) o nível de qualidade da legislação de um Estado a fim de relacioná-las.
O Índice de Estado de Direito do World Justice Project (doravante denominado Índice) foi desenvolvido pelo World Justice Project, que visa medir a importância do Estado de Direito nos países do mundo. Assim, a identidade da qualidade da legislação com o Estado de Direito (COMISSÃO DE VENEZA, 2011) e a representatividade deste Índice permitem- nos considerá-lo um indicador objetivo do nível de qualidade da legislação.
Como resultado da comparação dos indicadores do estado de direito selecionados para o estudo dos estados, vimos que os Estados com menos instituições que fornecem conhecimentos especializados em legislação têm uma posição mais alta no Índice. Por exemplo, na Alemanha (5º lugar) e na República Tcheca (22º lugar) o exame é conduzido principalmente por dois departamentos: um no parlamento, o segundo no governo (em alguns casos, na Alemanha até mesmo na associação de autoridades locais). Na França (23° lugar) as avaliações de peritos são fornecidas em três subdivisões no parlamento e em uma subdivisão no governo. Na Ucrânia (74º lugar) e na Polônia (36º lugar), a pesquisa especializada é realizada em pelo menos quatro centros: parlamento (duas unidades conduzem perícia jurídica na Ucrânia), governo, chefe da administração estatal e governos locais (na Polônia).
Algumas situações similares são observadas com o apoio linguístico da legislação: países com menos instituições cuja tarefa é editar, conduzir o exame linguístico de projetos de lei ou desenvolver padrões linguísticos para a elaboração de leis, têm um índice mais alto.
Embora o resultado descrito acima confirme nossa hipótese de que a participação de vários centros especializados e linguísticos no processo legislativo nem sempre é uma garantia de legislação de alta qualidade, tal dinâmica é bastante surpreendente e deixa uma série de questões em aberto.
Sim, parece legal: quanto mais verificações o projeto de lei passar, mais perfeita será a lei. Entretanto, tal sequência, como vemos no exemplo da Ucrânia e da Polônia, nem sempre funciona e há razões mais profundas para isso.
Deve-se notar que um número significativo de instituições especializadas em legislação não é de forma alguma um defeito de um ou outro modelo de apoio especializado, mas não é uma garantia da adoção de uma lei de alta qualidade.
Então, onde está a lacuna na formação do sistema de apoio especializado à elaboração de leis? Há pelo menos duas respostas a esta pergunta na literatura acadêmica: primeiro, a falta de requisitos de qualificação adequados para que os peritos conduzam tais exames e treinamento profissional especial; segundo, a falta de metodologias detalhadas, instruções ou diretrizes para a realização de exames relevantes.
Quanto ao papel de um especialista em legislação, é apropriado citar os resultados de um estudo Ziekow (2018), que comparou os papéis dos peritos legais em legislação na Alemanha e na França: Nos ministérios alemães, os advogados predominam entre os altos funcionários públicos. Por outro lado, eles não desempenham um papel significativo nos ministérios franceses, pois os funcionários públicos seniores são recrutados através de treinamento central na Escola Nacional de Administração (NSA) em Estrasburgo, um
programa de dois anos de estudo na Escola de Pós-Graduação em Administração Francesa. Entretanto, a base dos dois modelos é a mesma: assegurar o máximo grau de adaptação possível das qualificações dos funcionários recém-nomeados. A União Europeia recruta seus advogados de acordo com o modelo alemão, com base em suas qualificações jurídicas. Decorre do exposto acima que o papel dos advogados na elaboração de projetos de lei também é diferente: na Alemanha seu papel é central; na França é marginal, o que determina a influência dominante dos graduados da NSA. Na Comissão da União Europeia, como na Alemanha, os advogados das Diretorias-Gerais têm uma grande influência na elaboração de projetos de lei.
Assim, temos motivos para acreditar que a abordagem da Alemanha para treinar peritos jurídicos no campo da legislação é mais eficaz do que na França, e um dos fatores de sua alta classificação no Índice e, consequentemente, a adoção de legislação de qualidade e eficaz.
Como observado por Minkova (2016), posições-chave para garantir a eficácia do exame do ponto de vista das comunidades de peritos ocidentais são a manufaturabilidade do procedimento com a máxima transparência dos princípios de exame desenvolvendo uma estratégia para este exame, uma hierarquia de métodos e técnicas de coleta de informações, abordagens para determinar sua adequação e confiabilidade, métodos para medir o que é avaliado, etc., até discutir a concepção e publicação do relatório, fornecendo resultados de exames aos clientes (detalhando o que e como relatar para o último). Acredita-se que o trabalho tecnologicamente correto no exame em muitos aspectos serve como garantia de sua qualidade. As normas de elaboração de leis e os requisitos básicos de técnica legislativa e diretrizes para a realização do exame jurídico dos projetos de lei são de natureza bastante geral e não fornecem ferramentas metodológicas aos peritos durante os exames, e a metodologia de elaboração editorial (exame linguístico) não tem aprovado (UCRÂNIA, 2006). Portanto, por falta de um sistema metodológico, o resultado do exame depende do executor específico do exame, que constitui um conjunto de métodos para a realização do exame a seu critério.
A fim de melhorar o instituto de especialização linguística na Ucrânia, Artykuca (2019) propõe criar com o apoio do Estado um único centro de pesquisa (comum para linguistas e juristas) em terminologia jurídica, bem como a Comissão Nacional de Terminologia para avaliação especializada da terminologia de legislação e projetos de lei em vigor, desenvolvimento de princípios científicos e metodológicos e métodos de exame linguístico e terminológico de regulamentos e outros documentos.
Na opinião de um cientista do Centro de Pesquisa de Terminologia Jurídica Ucraniana, é necessário:
criar uma base de dados eletrônica para o registro geral de todos os termos e frases terminológicas que operam no campo do direito (esta será a base para vários estudos científicos de terminologia jurídica e compilação de dicionários de termos jurídicos de diferentes tipos);
lançar um arquivo eletrônico de dificuldades de uso de termos, no qual registra-se perguntas e consultas oficiais sobre questões problemáticas de terminologia jurídica para seu adequado processamento pelos terminólogos, classificação de erros, compilação de dicionário normativo e desenvolvimento de recomendações para o uso correto de termos jurídicos;
manter registros eletrônicos dos desenvolvimentos na área de terminologia jurídica e terminologia jurídica (ucraniana e internacional);
organizar uma publicação periódica interdisciplinar especializada (revista, coleção de artigos científicos) sobre temas de atualidade da terminologia jurídica;
oferecer cursos especializados em terminologia jurídica para projetistas normativos, funcionários públicos, compiladores de dicionários jurídicos, editores de literatura jurídica, tradutores de textos jurídicos, pesquisadores de terminologia jurídica em diversas áreas;
criar um laboratório para fornecer uma avaliação especializada do ponto de vista da terminologia moderna de dicionários, literatura científica e educacional, para fornecer conselhos sobre a terminologia jurídica.
Em nossa opinião, é inoportuno criar uma nova unidade, pois na Ucrânia hoje existem instituições cujas atividades visam desenvolver e aprovar normas de terminologia jurídica ucraniana, como a Comissão Nacional de Normas Linguísticas Estatais e o Instituto de Língua Ucraniana da Academia Nacional de Ciências da Ucrânia. Em vista disso, acreditamos que tais funções devem ser fornecidas às instituições existentes e garantir sua implementação.
No contexto do suporte linguístico da legislação, os resultados de um estudo de Hofstee (2017) sobre o impacto de várias ferramentas de planejamento linguístico na França são interessantes. Apesar da política linguística clara do país, ele perdeu capital cultural e linguístico devido à emergência da ideologia anglo-americana do imperialismo linguístico em seu território e, como resultado, seu compromisso com o inglês entre os grupos conservadores
na França. O estudioso descreve que, nesta situação, nem a Lei da República Francesa "Sobre o uso da língua francesa" (No. 94-665 de 4 de agosto de 1994), conhecida como "Lei Tubon", nem o trabalho das comissões terminológicas para a compilação de corpora linguísticos franceses tiveram um impacto significativo no uso real da língua francesa. Na prática, há pouco que os interessados possam fazer para contrariar este desenvolvimento, pois a última palavra é sempre deixada ao usuário do idioma, não ao legislador, para determinar quais formas linguísticas serão integradas no idioma - afinal, qualquer idioma é uma ilha. Isto pode ser explicado em parte pelo fato de que muitos linguistas consideram as tentativas de regulamentar a priori a língua como incorreta e que ela inevitavelmente falha, pois é considerada contrária aos princípios básicos da mudança de língua.
Uma tendência semelhante foi observada por Humenjuk (2019) na política linguística da Alemanha, onde o idioma alemão tem o status do Estado na ausência de uma lei separada sobre a proteção do idioma alemão. Em 2008, a chanceler alemã Angela Merkel disse sobre planejamento e controle linguístico na política linguística: "O alemão é a língua do Estado na Alemanha, portanto aprender alemão é um bom investimento para aqueles que querem viver neste país". A questão da consolidação do status da língua alemã foi amplamente discutida. Hans Walter Hütter, Presidente da Casa da História, também se pronunciou contra as emendas à Constituição alemã sobre a língua estatal:
Acreditamos que a língua alemã é mais do que capaz de sobreviver. Ela não precisa da proteção da Lei Fundamental. O alemão é a língua dos departamentos de nosso país, e continuará sendo. É por isso que acho que não precisamos nos preocupar com o problema da língua.
Representantes de partidos e comunidades da oposição na Alemanha também observaram que questões mais sérias deveriam ser abordadas. Existem apenas algumas leis acessórias que indicam o status oficial ou a função oficial do idioma alemão.
Como podemos ver, o reconhecimento público e a motivação correta para usar corretamente a língua do estado são mais eficazes do que as inúmeras disposições sobre o status da língua do estado na lei. O respeito à língua é alimentado desde o jardim de infância e estabelecido consistentemente nos níveis superiores de educação, e depois efetivamente utilizado no trabalho, incluindo a legislação.
Deve-se notar também que o sucesso da Alemanha, como evidenciado pelo Índice, não é acidental - é um trabalho sistemático e abrangente e incansável das agências governamentais, instituições e centros de pesquisa deste país. Atualmente, com o apoio da Academia Alemã de Ciências, áreas especializadas e linguísticas da legislação estão sendo
desenvolvidas conjuntamente dentro do grupo de pesquisa internacional Computer Assisted Legal Linguistics (CAL2), uma das áreas do qual é a detecção automática de violações de estilo em textos legislativos (VOGEL; HAMANN; GAUER, 2018).
Como resultado, os princípios mais eficazes de modelagem de especialistas e apoio linguístico dos países europeus, especialmente em termos de treinamento de peritos na área de redação, desenvolvimento de bases metodológicas para o exame de projetos de lei e otimização de centros de especialistas em legislação serão úteis para melhorar o apoio especializado e linguístico na Ucrânia.
O apoio linguístico e de peritos na legislação é um fator importante que influencia a qualidade da legislação nas democracias, em particular o Índice do Estado de Direito. Uma comparação dos modelos de apoio especializado e linguístico dos países selecionados para o estudo com o Índice do Estado de Direito mostrou que o número de departamentos especializados e linguísticos no Estado não garante a adoção de legislação de alta qualidade e eficaz. A análise das causas dos fracassos e sucessos dos países europeus na formação de apoio linguístico especializado no processo legislativo leva às seguintes conclusões:
O aumento do número de instituições não melhora a qualidade do sistema legislativo;
peritos na condução de análises de projetos de lei devem estar sujeitos a altas exigências de qualificação, que indicam a presença de forte conhecimento do sistema na área;
As metodologias para a realização de exames não devem ser gerais. As recomendações metodológicas, instruções e normas para a realização de vários exames devem ser suficientemente detalhadas para evitar omissões na análise de projetos de lei;
A qualidade da língua da legislação começa com o estudo da língua do Estado em todos os níveis de ensino. Quanto maior o conhecimento geral da língua do Estado por peritos na realização de exames, maior será seu conhecimento especial do estilo legislativo da língua do Estado.
Os resultados do estudo confirmam plenamente nossa hipótese e podem servir de guia na formação de instituições especializadas ou linguísticas em diferentes países.
Entre as principais e mais promissoras áreas de pesquisa, consideramos o desenvolvimento de novos métodos de análise de textos jurídicos, em particular com o envolvimento de conhecimentos linguísticos e pesquisas no campo da tecnologia da informação.
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O APOIO LINGUÍSTICO E DE PERITOS NA ÁREA DA LEGISLAÇÃO: EXEMPLOS EUROPEUS E UCRANIANOS
EL APOYO LINGÜÍSTICO Y PERICIAL DE LA LEGISLACIÓN: EJEMPLOS EUROPEOS Y UCRANIANOS
Valentyna LUKIANETS-SHAKHOVA1
Yuliia BUHAIKO2 Iryna TSVIGUN3 Kateryna SOKH4 Myroslava HNATYUK5
Iryna SPATAR6
1 National Academy of Internal Affairs of Ukraine (NAIAU), Kyiv – Ukraine. Candidate of Law Science, Associate Professor, Professor of Constitutional Law and Human Rights Department. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2397-613X. E-mail: valentyna_ukraine@ukr.net
2 National Academy of Internal Affairs of Ukraine (NAIAU), Kyiv – Ukraine. Postgraduate student, constitutional law and human rights. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4413-5110. E-mail: bja0566@gmail.com
3 Western Ukrainian National University (WUNU), Ternopil – Ukraine. Candidate of Science of Law (Doctor of Philosophy), head of Legal Department/senior lecturer, Faculty of Law, Department of Civil Law and Procedure, Main Department of the State Geocadastre in Ternopil Region. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1284-4193. E-mail: iryna058@ukr.net
4 National Academy of Internal Affairs of Ukraine (NAIAU), Kyiv – Ukraine. Doctor of Law, Associate Professor of Constitutional Law and Human Rights. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3283-1154. E-mail: katrina_s@ukr.net
5 Institute of the Humanities and Social Sciences of Lviv Polytechnic National University (LPNU-IHSS), Lviv – Ukraine. Candidate of Philological Sciences (Ph.D.), Senior Lecturer, Department of Ukrainian Language. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1663-7095. E-mail: mur_vas@ukr.net
6 Vasyl Stefanyk Precarpathian National University (PNU), Ivano-Frankivsk – Ukraine. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7115-2739. E-mail: iryna.spatar@pnu.edu.ua
RESUMO: O artigo visa estudar o papel e a importância de um especialista e do apoio linguístico à redação de leis como um meio de melhorar a legislação nacional da Ucrânia. O trabalho é baseado na aplicação de métodos descritivos, sistemáticos, lógico-legais, hermenêuticos, estatísticos, comparativos e legais de pesquisa legal e o método de alternativas. Os materiais de pesquisa incluem atos jurídicos normativos que regulamentam a atividade de apoio especializado e linguístico à legislação na Ucrânia, Alemanha, França, República Tcheca e Polônia. O círculo dos principais executores de peritos e de apoio linguístico da legislação nos países especificados, para a definição de sua eficiência de acordo com o Índice do Estado de Direito como um indicador da qualidade da legislação, é alocado. Estabelece-se a natureza da influência do apoio especializado e linguístico da legislação dos estados analisados e de seus Índices de Estado de Direito.
PALAVRAS-CHAVE: Análise linguística. Legislação. Direitos civis.
RESUMEN: El artículo tiene como objetivo estudiar la importancia de un apoyo experto y lingüístico de la redacción de leyes como medio para mejorar la legislación nacional de Ucrania. Se basa en la aplicación de métodos de investigación jurídica descriptivos, sistemáticos, lógico-jurídicos, hermenéuticos, estadísticos, comparativos-jurídicos y el método de alternativas. Los materiales de investigación incluyen actos jurídicos normativos que regulan la actividad de apoyo pericial y lingüístico de elaboración de leyes en Ucrania, Alemania, Francia, la República Checa y Polonia. Se asigna el círculo de los principales ejecutores del apoyo pericial y lingüístico de la elaboración de leyes en los países especificados, para la definición de su eficacia según el Índice de Estado de Derecho como indicador de la calidad de la legislación. Se establece la naturaleza de la influencia del apoyo experto y lingüístico de la elaboración de leyes de los estados analizados y sus Índices de Estado de Derecho.
PALABRAS CLAVE: Examen lingüístico. Legislación. Derechos civiles.
At the present stage of Ukraine’s formation as a democratic and legal state, the implementation of the course of European integration, the proper development of the national legal system and the successful process of its integration into the European democratic legal system are becoming important.
In this regard, it is important to study the role and importance of expert and linguistic support of bills as a means of improving the national legal system.
Some aspects of providing expert support to the subjects of legislative initiative are the subject of research by a number of Ukrainian (MINKOVA, 2016; RYBIKOVA, 2017) and European scientists (DUPRAT; XANTHAKI, 2017; ZAMBONI, 2017; ZIEKOW, 2018).
Such studies usually emphasize the importance of expert-analytical procedures in improving the legal system, as well as the need to involve a wide range of actors in the process of
preparation and discussion of bills. Relatively less research has been conducted on linguistic support for drafting legislation. However, it also should be noted the important role of the stage of linguistic verification of bills, which is considered to be one of the main factors influencing the quality of legislation. But is it really so?
For example, in Ukraine, it seems, there are enough prerequisites for the development of high-quality laws: each subject of the legislative initiative has an expert division, for example, department; the use of the state language in the field of language of acts has a number of legal guarantees enshrined in the provisions of the Constitution of Ukraine, the Decision of the Constitutional Court of Ukraine No. 10-pp/99, the Law of Ukraine “On ensuring the functioning of Ukrainian language as state language” (UKRAINE, 1996; 1999; 2019) and other laws of Ukraine; bills undergo several editorial processing (linguistic examination), and despite this, the legislation is still adopted with numerous conflicts, gaps and linguistic errors, which does not allow to recognize it as high-quality.
Thus, our main aim is to determine the nature (degree) of the impact of expert and linguistic support of lawmaking on the quality of legislation in Ukraine and European countries, to identify the causes of low quality of legislation, on the one hand, and identify factors that improve its quality, on the other.
The above allows us to formulate the following hypotheses within our study:
Quantity does not always turn into quality. The participation of a large number of subjects of expert departments (centers) in the lawmaking process is not always a guarantee of high-quality legislation. Similarly, the number of departments for linguistic verification of draft texts is not always a guarantee of a high level of quality of legislation.
Doing more with less (less is better). Optimizing the departments for conducting examinations of bills that duplicate each other’s powers in different bodies, as well as modernizing the system of training experts and methods of analyzing bills will help increase the level of effectiveness of bills.
The course of the modern legislative process is constantly influenced by both external and internal factors. External factors include globalization, which determines the circulation of legal models around the world, which later become elements of a national legal system (ZAMBONI, 2019) and the automation of public administration processes. Among the internal factors in the development of quality legislation, the level of its professional and analytical support is considered to be the most influential. Thus, expert support of lawmaking in scientific sources is considered as one of the most important and effective means of improving the legal system (MINKOVA, 2016; RYBIKOVA, 2017). Institutionalization of examinations of bills in a given state depends on their subject composition. The customers of bill examinations are usually the subjects of the legislative initiative (mainly the parliament, the government and the head of state, sometimes local self-government bodies). Today, researchers are debating the role of parliament and government in the legislative process, which directly affects the number and form of expert examinations of draft laws (KOSTI; LEVI-FAUR; MOR, 2019). The executor and the key subject of the stage of examination and evaluation of bills is considered to be the expert. In this regard, the scientific literature pays considerable attention to the role of legal expert in lawmaking and emphasizes the need for proper provision of his special professional training (ZIEKOW, 2018).
Issues of language policy, language planning and language management, which determine the nature of language support in lawmaking in a country, are widely covered in synchronous and diachronic aspects in the works of both Ukrainian (ARTYKUCA, 2019; HUMENJUK, 2019) and European scholars (HOFSTEE, 2017; SPOLSKY, 2018).
However, it should be noted that in such studies, scholars overlook such an important area of influence of language policy as the language of law: it is considered superficially and very rarely. The language of legislation, at least in Ukraine, has a number of unresolved issues that require a comprehensive approach and in-depth analysis by both lawyers and linguists. It is worth mentioning the words of Vogel, Hamann and Gauer (2018, p. 1340): “Law exists solely in and through language”. This thesis pushes to understand the decisive role of language analysis in ensuring lawmaking. Its most common forms are linguistic examination, linguistic and terminological examination and legal translation (ARTYKUCA, 2019; STEPANOVA, 2019).
Linguistics can make a valuable contribution to the development of a legislative text. With the help of concepts and methods of text linguistics can help law makers to identify and
correct errors that hinder the clarity and precision of legal prescriptions at all levels of the text structure (HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019).
Today, one of the most promising methods of linguistic analysis and interpretation of legal text is the method of corpus linguistics (PHILLIPS; EGBERT, 2017; SOLAN; GALES, 2018). This is a branch of linguistics that studies the creation, processing and use of selected and processed according to certain rules of the set of texts that are used as a basis for language research. In particular, its effectiveness was approved by the Michigan Supreme Court, which ruled in June 2016 that the method is consistent with the courts’ interpretation of the law. But as in any new scientific field of research, enthusiasm can precede knowledge, so corpus linguistics still needs to be fully methodologically mature (PHILLIPS; EGBERT, 2017).
Legal language as a kind of professional language differs from everyday language. As for the language of law, it is even characterized by some features of artificial language (programming language). A number of scholars are critical of the complexity of legal texts due to specific terminology and language constructions, emphasizing that the law should be clear to everyone (ANDRUSZKIEWICZ, 2017; ZANDBERG-MALEC, 2021).
However, they underestimate the pragmatic properties of legal language: it is a means of identifying people who are subjects of legal relations, and who are not, qualifying the act as legal or illegal, outlining the legal field within which subjects can make decisions at its own discretion (in private law), or to define a clear algorithm of actions of subjects (in public law), a description of the sequence of procedures of a particular legal process, etc.
The above features of the language of legislation contribute to the process of its formalization and as a result—the development of software for automatic analysis of legal text. This fully resonates with the latest area of research—computational legal linguistics—, which is able to bring expert and linguistic support of lawmaking to a qualitatively new level. The success of such a comprehensive research field depends on the quality of interdisciplinary theoretical and applied research by linguists, lawyers and IT scientists (VOGEL; HAMANN; GAUER, 2018).
The effectiveness of experts and linguists in the legislative process is determined by the quality of legislation. In scientific works, you can find different approaches to characterizing the quality of legislation (ANDRUSZKIEWICZ, 2017; HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019; ZANDBERG-MALEC, 2021). However, the most objective is the rationale for the relationship between a high level of drafting and compliance with the rule of law (CORMACAIN, 2017; HÖFLER, 2019; LIZISOWA, 2019), although there is a skeptical
view of the action of this principle, given its unwritten and indeterminate character (VAN LOCHEM, 2017).
The purposes of this work were to find out the nature (degree) of the impact of expert and linguistic support of lawmaking on the quality of legislation in Ukraine and European countries, by considering the features of models of expert and language support in Ukraine and European countries; to determine an objective criterion for the quality of legislation; to compare models of expert and language support with the criterion of quality of legislation; to determine the causal links between the systems of expert and language support of states with indicators of the quality of legislation.
The materials of the research include normative-legal acts regulating the activity of special subjects in the field of expert and language support of bills in Ukraine, Germany, France, the Czech Republic and Poland. These acts are publicly available on the Internet and posted on the official websites of the parliaments of the above-mentioned states. The choice of states for the experimental part of the work is due to the fact that their legal systems form the basis of the Romano-Germanic law, are member states of the European Union and have different indicators of compliance with the rule of law.
The research is based on the principles of qualitative research and combines theoretical analysis of relevant academic sources and empirical research of examinations of bills in Ukraine and European countries.
The research procedure involves the use of descriptive, systematic, logical-legal, hermeneutic, statistical, comparative-legal methods and the method of alternatives.
In particular, the hermeneutic method is used in the process of clarifying the terms “expert support of lawmaking” and “linguistic support of lawmaking”, the application of the statistical method is to use the World Justice Project’s Rule of Law Index, which is an international civil society organization with the stated mission of working to advance the rule of law around the world, to describe the quality of legislation in the studied countries; comparative legal method is to compare models of expert and linguistic support of lawmaking of states in order to identify similarities and differences between them; the logical- legal method is used in formulating proposals for improving the legal regulation of systems of expert and linguistic support of lawmaking in order to build a logically consistent and thus effective legal regulation of these relations; the method of alternatives is to compare and
criticize opposing positions on the effectiveness of models of expert and linguistic support of lawmaking in order to formulate a new position (opinion).
As a result, of studying scientific and legal sources, the conceptual apparatus in the field of analytical support of lawmaking is specified (improved) and its main forms of realization are singled out:
Forms of implementation: legal expertise, legal monitoring, anticorruption expertise, linguistic expertise, regulatory impact assessment, gender legal expertise, expertise on compliance with the terms of the Association Agreement with the EU, budget expertise, etc.
Forms of implementation: editorial analysis, linguistic expertise, language consultations, development of standards of legal terminology of the state, legal dictionaries, thesauri, linguistic monitoring of legislation.
Comparison of these indicators in the table leads to the following conclusions:
Expert-analytical centers, as a rule, are concentrated in the structural subdivisions of the relevant subjects of the legislative initiative.
For example: in Ukraine, the bill work of people’s deputies in parliament is accompanied by expertise in structural units of its staff, the government—in the relevant department of the Ministry of Justice of Ukraine, the President of Ukraine—in the relevant departments of his Office. The system of expert support in France and the Czech Republic is
organized by the same logic. In Germany and Poland, in addition to the structural units of the legislative and executive bodies, the examination of bills can be carried out by local governments.
The number of expert structures (centers, departments, divisions) does not guarantee the adoption of better legislation. For example: in Ukraine there are more executors of examinations of bills than in Germany; however, it is on the 74th position in the world ranking in terms of compliance with the rule of law, and Germany on the 5th. A similar trend is observed in the comparison of the experience of the Czech Republic and Poland: in the Czech Republic there are fewer entities that provide examinations of bills (in addition, the government is both a subject of legislative initiative and a subject of expertise); however, in the ranking the Czech Republic ranks 22nd (while France is 23rd) and Poland 36th.
Country | Subjects-executors of expert support of lawmaking | Rule of Law Index (2021) |
Germany | Articles 69-70, 80 of the Rules of Procedure of the Bundestag | 0,84 (5th place) |
France | Art. 87 of the Rules of Procedure of the National Assembly, Law of the French Republic № 83-609 of July 8, 1983 | 0.72 (23rd place) |
Czech Republic | 1. The Government analyzes the draft law submitted to the lower house of parliament and gives its opinion on it. | 0.73 (22nd place) |
The main (responsible for the bill) committee in the Bundestag.
The Federal Government (examines bills of deputies concerning financial issues).
Associations of local authorities at the federal level give opinions on government bills that may affect the interests of local authorities.
The Bureau and the Main Committee of the National Assembly (assessing the deputies’ bills on financial eligibility).
The Main Committee and the committees that decided to consider them and provide opinions on them.
Parliamentary Office for Scientific and Technological Evaluations.
The State Council (advisory body of the Council of Ministers) examines draft laws and resolutions before submitting them to the government and provides conclusions on the legal correctness of the texts, their form and administrative suitability.
2. The Main Committee and the committees appointed by it. § 87-88 of the Rules of Procedure of the Chamber of Deputies | ||
Poland | Articles 34, 35 of the Rules of Procedure of the Seimas | 0.64 (36th place) |
Ukraine | of the Cabinet of Ministers” etc. | 0.51 (74th place) |
The Chancellery of the Sejm (conducts an examination for compliance with EU law).
The President.
Speaker of the Senate.
Chairman of the Council of Ministers of Poland.
Local governments (if the adoption of the bill may affect their functioning).
Main Scientific and Expert Department of the Verkhovna Rada of Ukraine.
Main Legal Department of the Office of the Verkhovna Rada of Ukraine.
Committees of the Verkhovna Rada of Ukraine.
The Ministry of Justice of Ukraine (conducts examination of laws submitted to the government).
The Office of the President of Ukraine (carries out the examination of adopted laws submitted to the President of Ukraine for signature and prepares proposals for their signing or application of the right of veto). Article 103 of the Law of Ukraine “On the Rules of Procedure of the Verkhovna Rada of Ukraine”, Law of Ukraine “On Committees of the Verkhovna Rada of Ukraine”, Regulations “On the Verkhovna Rada of Ukraine”, Regulations “On the Ministry of Justice of Ukraine”, Regulations
Source: Prepared by the authors
Table 2 lists the institutions of Ukraine, Germany, France, the Czech Republic and Poland that provide various types of linguistic support to the subjects of legislative initiative in the drafting process, as well as the Rule of Law Index of these countries as a criterion for the quality of legislation.
In the comparison of models of linguistic support of lawmaking, the dynamics is somewhat similar to the situation with expert support described in Table 1. Similarly, the creation of a significant number of linguistic departments in government agencies, which to some extent duplicate each other's powers, does not give the expected legislation. For example, in Ukraine, there are various forms of institutions aimed at improving the language of legislation: a parliament subdivision, a separate central executive body and at least three scientific institutions at the National Academy of Sciences of Ukraine. The rest of the countries selected for the study have fewer institutions for the linguistic support of bills, but a
higher Rule of Law Index than in Ukraine (74th place): Germany with two institutions (5th place), France (23rd place), the Czech Republic (22nd place) and Poland (36th place) only one institution each.
Country | Subjects–executors of linguistic support of lawmaking | Rule of Law Index (2021) |
Germany | technique. | 0.84 (5th place) |
Czech Republic | 1. The Institute of the Czech Language of the Czech Academy of Sciences has had a “Language Consultation Center” since 1936, which provides systematic language consultations and conducts linguistic expertise on the use of the Czech language for both public authorities and citizens. | 0.73 (22nd place) |
France | 1. The State Council (advisory body of the government) verifies compliance with the structure of the text, its legibility and compliance with applicable law. | 0.72 (23rd place) |
Poland | 1. The Polish Academy of Sciences has a Polish Language Council, which cooperates with the Sejm and the Senate by providing expert opinions on the use of the Polish language. Since 2019, the Council has a working group on legal language. | 0.64 (36th place) |
Ukraine | National Academy of Sciences of Ukraine. | 0.51 (74th place) |
The editorial staff of the German Language Society under the Bundestag checks the text of the bill for literacy and clarity, points out linguistic errors and suggests alternative wording.
The Ministry of Justice of the Federal Republic of Germany ensures that all government bills are checked for compliance with current legislation and the uniform use of language tools and rules of legal
The Main Department for Documentation of the Staff of the Verkhovna Rada of Ukraine carries out editorial processing of draft laws (Article 103 of the Law of Ukraine “On the Rules of Procedure of the Verkhovna Rada of Ukraine”).
National Commission for State Language Standards.
Institute of Ukrainian Language, Institute of Linguistics. OO Potebni and the Ukrainian Bureau of Linguistic Expertise at the
Source: Prepared by the authors
In the scientific literature in the field of legislative process, the term “examination of bills”, which refers only to a certain type of such examination, is mainly used. Given the purpose of our study—to assess the impact of expert procedures in legislative activity on the quality of legislation in Ukraine and European countries, as well as taking into account the fact that the legislative procedure in these countries provides for a range of examinations, evaluations and revisions—, there is a use of the term in relation to the expertise of draft laws of the term “expert support of lawmaking”.
Minkova (2016) used this term for the first time in her dissertation research Expert support of lawmaking in Ukraine: Theoretical and legal characteristics, defining expert support of lawmaking as activity of specially authorized subjects, which consists in professional, evaluation-analytical research bills in order to identify their shortcomings of a technical and substantive nature, to predict the positive and negative consequences of their action and to formulate sound conclusions and recommendations for their adoption, improvement or rejection. However, despite the well-formulated term for our study, the definition proposed by the scientist needs to be refined, because it does not convey the meaning of provision (creating conditions for the functioning of something), but rather meets the definition of examination. Let’s compare with the definition of legal expertise proposed by Rybikova (2017): This is the activity carried out by independent experts in the field of jurisprudence in order to assess regulations for their compliance with a certain legal quality criterion, the result of which is a reasoned expert opinion in accordance with the objectives.
In connection with the above mentioned, there is a need to clarify the terminology of our study. Thus, summarizing the theoretical provisions in the scientific literature, we consider it appropriate to define the term “expert lawmaking” as an organizational and legal activity of the state aimed at creating conditions for specially authorized entities examinations, evaluations or other studies of various aspects of bills with the aim to identify shortcomings they have and provide recommendations for their elimination. By the same logic, we propose to define the second working term in our article “linguistic support of lawmaking”: it is an organizational and legal activity of the state aimed at creating conditions for examinations and evaluations of texts of the bills on their compliance with language parameters approved by the state; detection of language errors and providing recommendations for their elimination; advising the drafters of bills concerning the use of terminology, the correct wording in the texts of bills.
Regarding the role of the institute of expertise in the legislative process, most scholars agree that it is an important factor in improving legislation, as it disciplines the process of drafting the bills and directs it in the right direction for the state. A similar awareness of the importance of expert support of lawmaking led us to choose it as a factor influencing the creation of high-quality legislation.
In the scientific literature you can find a fairly wide range of features of “high-quality legislation”, including: clarity, accuracy, unambiguity, legal certainty, transparency, consistency, accessibility, enforceability, predictability, consistency, etc. (ANDRUSZKIEWICZ, 2017; CORMACAIN, 2017; ZANDBERG-MALEC, 2021). All these
features, of course, are positive attributes of the law, but, in our opinion, they do not allow to
measure (calculate) the level of quality of the legislation of a state in order to relate them.
The World Justice Project’s Rule of Law Index (hereinafter, the Index) has been developed by the World Justice Project, which aims to measure the importance of the rule of law in the countries of the world. Thus, the identity of the quality of legislation with the rule of law (VENICE COMMISSION, 2011) and the representativeness of this Index allow us to rely on it as an objective indicator of the level of quality of legislation.
As a result of comparing the rule of law indicators selected for the study of states, we saw that states with fewer institutions that provide expertise in lawmaking have a higher position in the Index. For example, in Germany (5th place) and the Czech Republic (22nd place) the examination is conducted mainly by two departments: one in the parliament, the second in the government (in some cases in Germany even in the association of local authorities). In France (23rd place) expert assessments are provided in three subdivisions in the parliament, and in one subdivision in the government. In Ukraine (74th place) and Poland (36th place) expert research is conducted in at least in four centers: parliament (two units conduct legal expertise in Ukraine), government, head of state administration and local governments (in Poland).
Some similar situation is observed with the linguistic support of lawmaking: countries with fewer institutions whose task is to edit, conduct linguistic examination of bills or develop language standards for drafting laws, have a higher Index.
Although the result described above confirms our hypothesis that the participation of a large number of subjects of expert and linguistic centers in the lawmaking process is not always a guarantee of high-quality legislation, such dynamics is quite surprising and leaves a number of open questions.
Yes, it would seem legal: the more checks the bill passes, the more perfect the law will be. However, such a sequence, as we see in the example of Ukraine and Poland, does not always work and there are deeper reasons for this.
It should be noted that a significant number of expert institutions in lawmaking is by no means a defect of one or another model of expert support, but it is not a guarantee of the adoption of a high-quality law.
So, where is the gap in the formation of the system of expert support of lawmaking? There are at least two answers to this question in the academic literature: first, the lack of appropriate qualification requirements for experts to conduct such examinations and special professional training; secondly, the lack of detailed methodologies, instructions or guidelines for conducting relevant examinations.
Regarding the role of an expert in lawmaking, it is appropriate to cite the results of a study Ziekow (2018), who compared the roles of legal experts in lawmaking in Germany and France: In German ministries, lawyers predominate among senior civil servants. Conversely, they do not play a significant role in French ministries, as senior civil servants are recruited through central training at the National School of Administration (NSA) in Strasbourg, a two- year program of study at the at the Graduate School of French Administration. However, the basis of both models is the same: to ensure the maximum possible degree of adaptation of the qualifications of newly appointed officials. The European Union recruits its lawyers according to the German model, based on their legal qualifications. It follows from the above that the role of lawyers in drafting bills is also different: in Germany their role is central; in France it is marginal, which determines the dominant influence of graduates of the NSA. In the Commission of the European Union, as in Germany, the lawyers of the Directorates- General have a great influence on the drafting of bills.
Thus, we have reason to believe that Germany’s approach to training legal experts in the field of lawmaking is more effective than in France, and one of the factors of its high rating on the Index and, accordingly, the adoption of quality and effective legislation.
As rightly noted by Minkova (2016), key positions to ensure the effectiveness of the examination from the point of view of Western expert communities are the manufacturability of the procedure with maximum transparency of the principles of examination developing a strategy for this examination, a hierarchy of methods and techniques for collecting information, approaches to determining its adequacy and reliability, methods for measuring what is evaluated, etc., up to discussing the design and publication of the report, providing examination results to customers (detailing what and how report to the latter). It is believed
that technologically correct work on the examination in many respects serves as a guarantee of its quality. The rules of drafting laws and the basic requirements of legislative technique and guidelines for conducting legal examination of draft bills are quite general in nature and do not provide experts with methodological tools during examinations, and the methodology for conducting editorial elaboration (linguistic examination) has not been approved (UKRAINE, 2006). Therefore, due to the lack of a methodological system, the result of the examination depends on the specific executor of the examination, which forms a set of methods for conducting the examination at its own discretion.
In order to improve the institute of linguistic expertise in Ukraine, Artykuca (2019) proposes to create with state support a single (common for linguists and jurists) research center on legal terminology, as well as the National Terminology Commission for expert evaluation of terminology of current legislation and bills, development scientific and methodological principles and methods of linguistic and terminological examination of regulations and other documents.
In the opinion of a scientist at the Research Center for Ukrainian Legal Terminology, it is necessary:
to create an electronic database for the general register of all terms and terminological phrases operating in the field of law (this will be the basis for various scientific studies of legal terminology and compilation of dictionaries of legal terms of different types);
to launch an electronic file of difficulties of term use, in which to record questions and official inquiries on problematic issues of legal terminology for their proper processing by terminologists, classification of errors, compilation of normative dictionary and development of recommendations for correct use of legal terms;
keep electronic records of developments in the field of legal terminology and legal terminology (Ukrainian and international);
to organize a periodical specialized interdisciplinary publication (journal, collection of scientific papers) on topical issues of legal terminology;
to offer specialized courses in legal terminology for normative designers, civil servants, compilers of legal dictionaries, editors of legal literature, translators of legal texts, researchers of legal terminology in various fields;
to create a laboratory to provide expert assessment from the standpoint of modern terminology of dictionaries, scientific and educational literature, to provide advice on legal terminology.
In our opinion, it is inexpedient to create a new unit, because in Ukraine today there are institutions whose activities are aimed at developing and approving standards of Ukrainian legal terminology, such as the National Commission for State Language Standards and the Institute of Ukrainian Language of the National Academy of Sciences of Ukraine. In view of this, we believe that such functions should be provided to existing institutions and ensure their implementation.
In the context of the linguistic support of lawmaking, the results of a study by Hofstee (2017) on the impact of various language planning tools in France are interesting. Despite the country’s clear language policy, it has lost cultural and linguistic capital due to the emergence of Anglo-American ideology of linguistic imperialism in its territory and, as a result, its commitment to English among conservative groups in France. The scholar describes that in this situation neither the Law of the French Republic “On the Use of the French Language” (No. 94-665 of August 4, 1994), known as the “Tubon Law”, nor the work of terminological commissions for compiling French linguistic corpora had a significant impact on the actual use of the French language. In practice, there is little that stakeholders can do to counter this development, as the last word is always left to the language user, not the legislator, to determine which language forms will be integrated into the language—after all, any language is an island. This can be partly explained by the fact that many linguists consider attempts to regulate language a priori as incorrect and that it inevitably fails, as it is considered to be contrary to the basic principles of language change.
A similar trend was observed by Humenjuk (2019) in the language policy of Germany, where the German language has the status of the state in the absence of a separate law on the protection of the German language. In 2008, German Chancellor Angela Merkel said about language planning and control in language policy: “German is the state language in Germany, so learning it is a good investment for those who want to live in this country”. The issue of consolidating the status of the German language was widely discussed. Hans Walter Hütter, President of the House of History, also spoke out against the amendments to the German Constitution on the state language:
We believe that the German language is more than capable of survival. It does not need the protection of the Basic Law. German is the language of the departments in our country, and it will remain so. That's why I don't think we need to worry about the language problem.
Representatives of opposition parties and communities in Germany also noted that more serious issues should be addressed. There are only a few ancillary laws that indicate the official status or official function of the German language.
As we can see, public recognition and the right motivation to use the state language properly are more effective than the numerous provisions on the status of the state language in law. Respect for language is nurtured from kindergarten and consistently established at higher levels of education, and then effectively used in work, including lawmaking.
It should also be noted that the success of Germany, as evidenced by the Index, is not accidental—it is a relentless systematic and comprehensive work of government agencies, institutions and research centers of this country. Currently, with the support of the German Academy of Sciences, expert and linguistic areas of lawmaking are being developed jointly within the international research group Computer Assisted Legal Linguistics (CAL2), one of the areas of which is the automatic detection of style violations in legislative texts (VOGEL; HAMANN; GAUER, 2018).
As a result, the most effective principles of modeling expert and linguistic support of European countries, especially in terms of training experts in the field of drafting, development of methodological bases for examination of draft laws and optimization of expert centers in lawmaking will be useful in improving expert and linguistic support in Ukraine.
Expert and linguistic support of lawmaking is an important factor influencing the quality of legislation in democracies, in particular the Rule of Law Index. A comparison of the models of expert and linguistic support of the countries selected for the study with the Rule of Law Index showed that the number of expert and language departments in the state does not guarantee the adoption of high quality and effective legislation. Analysis of the causes of failures and successes of European countries in the formation of language expert support of the legislative process leads to the following conclusions:
increasing the number of institutions does not improve the quality of the legislative system;
experts on conducting examinations of draft laws should be subject to high qualification requirements, which indicate the presence of strong system knowledge in the field;
methodologies for conducting examinations should not be general. Methodological recommendations, instructions and standards for conducting various examinations should be sufficiently detailed to avoid omissions in the analysis of draft laws;
The quality of the language of legislation begins with the study of the state language at all levels of education. The higher the general knowledge of the state language of specialists in conducting examinations, the higher will be their special knowledge of the legislative style of the state language.
The results of the study fully confirm our hypothesis and can serve as a guide in the formation of expert or language institutions in different countries.
Among the main and most promising areas of research we consider the development of new methods of legal text analysis, in particular with the involvement of linguistic knowledge and research in the field of information technology.
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