POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIÓN DOCENTE EN BRASIL
PUBLIC POLICIES AS INSTRUMENT OF TEACHING VALUATION IN BRAZIL
Daniela Oliveira Vidal da SILVA1
Cláudio Pinto NUNES2
RESUMO: O presente estudo apresenta conceitos e modelos de tipologias, ciclos e análises de políticas públicas educacionais, levando em consideração o cenário político e o contexto histórico e político em que são criadas e implementadas, tendo como marco inicial a Constituição Federal do Brasil de 1988 e como marco final da discussão o Golpe de Estado de 2016. Trata-se de uma pesquisa documental que se insere no campo das discussões sobre políticas. O estudo destaca que o PNE e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial e Continuada para Profissionais do Magistério da Educação Básica podem se constituir como alternativas para intermediar ações que englobam aspectos diferenciados dos profissionais da educação básica. A valorização desses profissionais deve ser conduzida por uma política pautada em alguns pilares fundamentais que contemplem formação, remuneração, carreira e condições de trabalho. Isso requer empenho do governo e da sociedade organizada nas diferentes esferas de governança nos âmbitos dos entes federados.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Educação brasileira.
RESUMEN: Este estudio presenta conceptos y modelos de tipologías, ciclos y análisis de las políticas públicas educativas, teniendo en cuenta el escenario político y el contexto histórico y político en el que se crean e implementan, teniendo como punto de partida la Constitución Federal de Brasil de 1988 y como hito final de la discusión sobre el Golpe de Estado de 2016. Es una investigación documental que forma parte del campo de las discusiones sobre políticas. El estudio destaca que el PNE y los Lineamientos Curriculares Nacionales de Educación Inicial y Continua para Docentes de Educación Básica pueden ser alternativas a las acciones intermedias que abarcan diferentes aspectos de los profesionales de la educación básica. La valorización de estos profesionales debe estar guiada por una política basada en unos pilares fundamentales que incluyen la formación, la retribución, la carrera y las condiciones laborales. Esto requiere el compromiso del gobierno y la sociedad organizada en los diferentes ámbitos de gobernanza dentro de los ámbitos de las entidades federativas.
ABSTRACT: This study presents concepts and models of typologies, cycles and analyzes of educational public policies, taking into account the political scenario and the historical and political context in which they are created and implemented, having as a starting point the 1988 Federal Constitution of Brazil and as final milestone of the 2016 coup d'état discussion. It is a documentary research that is part of the field of policy discussions. The study highlights that the PNE and the National Curriculum Guidelines for Initial and Continuing Education for Basic Education Teachers can be alternatives to intermediate actions that encompass different aspects of basic education professionals. The valorization of these professionals must be guided by a policy based on some fundamental pillars that include training, remuneration, career and working conditions. This requires commitment from the government and organized society in the different spheres of governance within the spheres of the federated entities.
O presente artigo busca apresentar conceitos e modelos de tipologias, ciclos e análises de políticas públicas, levando em consideração o cenário político em que são criadas e implementadas. Vale ressaltar que as políticas aqui estudadas se referem, sobretudo, às políticas sociais, em que estão inseridas as políticas educacionais.
Apresentaremos ainda a valorização docente a partir do contexto histórico e político brasileiro tendo como marco inicial a Constituição Federal de 1988 e a discussão da Reforma do Estado dos anos de 1990. Entendemos que é a partir daí que as políticas públicas para a educação ganham força, mesmo compreendendo que as lutas sempre existiram e que antes da CF de 1988 mobilizações e lutas ocorreram para garantir direitos aos docentes deste país; demarcando como marco final o atual contexto político e seus retrocessos no âmbito da educação brasileira.
Trata-se de uma pesquisa documental caracterizada “pela busca de informações em documentos que não receberam nenhum tratamento científico” (OLIVEIRA, 2007, p. 69) que, enquanto instrumento de coleta de dados, consegue anular a possibilidade de influência do pesquisador, já que o texto documental se encontra pronto e é preciso aceitá-lo tal como ele se apresenta. Ludke e André (1986, p. 38) chamam a atenção sobre a importância do uso de documentos em investigações no campo da educação e afirmam também que: “como uma técnica exploratória, a análise documental indica problemas que devem ser mais bem explorados através de outros métodos”.
Diante do exposto, buscamos apresentar o que as legislações brasileiras expressam a respeito de políticas públicas de valorização docente no Brasil, suas concepções e tipologias;
a valorização docente a partir da constituição federal de 1988; a valorização docente a partir do golpe de estado de 2016.
Para realizarmos a análise de um documento legal que institui uma política pública, neste caso de educação, faz-se necessário conceituar e fundamentar a discussão. Assim, para pensar em política pública é preciso definir a concepção de política em seu aspecto mais abrangente, de política educacional de forma particular, e compreender o papel do Estado. Para auxiliar na compreensão utilizaremos as contribuições de Peroni (2003), Barroso (2005), Oliveira (2009), Souza (2003; 2006), Lessard e Carpentier (2016), Frey (2000), Najar e Lunardi (2020), Tozetto e Domingues (2020), Machado (2018), Silva, Bittencourt e Oliveira (2019), Raimann e Farias (2020), Cardoso Neto e Nez, (2020), Sobzinski, Diogo e Masson (2015), Souza e Mello (2019), Araújo, Pires e Ribas (2020), Ramos (2010), Fardella e Sisto (2014), Robalino e Crespo (2014), Duarte e Oliveira (2014), Ilha e Hypolito (2014), Fernandes e Barbosa (2014), Magalhães e Anes (2015), Teixeira e Nunes (2016; 2019a; 2019b; 2019c), Brito e Nunes (2020), Castro Neta et al. (2020), Andrade, Moreira e Neves (2014), Brito, Prado e Nunes (2017), Silva, Brito e Nunes (2019), Brito, Silva e Nunes (2018), Ribeiro e Nunes (2018), Castro Neta, Cardoso e Nunes (2018), Maués e Costa (2020), Nunes e Oliveira (2017), Nunes (2019), Oliveira et al. (2018), Peroni e Oliveira (2019), Silva e Nunes (2019), Silva (2009), Socorro, Santos e Nunes (2017), Moura et al. (2019) e Calazans e Nunes (2018).
Desta forma, para definir Políticas Públicas, adotaremos o conceito de Souza (2006) que as resume como campo do conhecimento que busca, concomitantemente, colocar o governo em ação, analisar esta ação e quando necessário propor mudanças no rumo dessas ações.
A autora afirma ainda que a formulação de políticas públicas se constitui no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
[...] políticas púbicas, após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas. Quando postas em ação, são implementadas, ficando daí submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação (SOUZA, 2006, p. 26).
Seguindo a linha de análise, temos o ciclo da política pública, que Souza (2006) define como sendo um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado, composto das seguintes etapas: definição da agenda, identificação de alternativas, avaliação e seleção das opções, implementação e avaliação.
Esta vertente contrapõe o campo de análise das políticas públicas que tradicionalmente vinha sendo dominado por uma visão funcionalista e racionalista da atividade do sistema político, como afirmam Lessard e Carpentier (2016). Modelo que seguia um processo linear e lógico que englobava as etapas de inserção de uma questão ou problema na pauta da agenda política, elaboração e formulação de uma política específica, decisão, aplicação na prática e avaliação.
Lessard e Carpentier (2016), através da perspectiva sócio construtivista da ação pública, analisam como agentes diferentes acabam construindo em conjunto e trabalhando ao longo da trajetória de vida como uma ação pública é dita ao mesmo tempo em que é feita, recusando assim o esquema linear por julgá-lo simplista. Coadunando com Souza (2006) quando ela afirma que as políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades e, por isso, qualquer teoria da área precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade, utilizamos a definição de Laswell, em que decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que diferença faz?
Por isso busca-se fazer uma análise das políticas educacionais relacionando as concepções e tipologias de políticas introduzidas por Lowi (1972) e as implicações dessas abordagens, que nasceram em países desenvolvidos, com regimes democráticos estáveis e consolidados, no processo de implementação de tais políticas no contexto de países em desenvolvimento, como no caso do Brasil (FREY, 2000).
Segundo Souza (2006), Lowi desenvolveu provavelmente a mais conhecida tipologia sobre política pública, ao elaborar a máxima: “a política pública faz a política”. Lowi relata que cada tipo de política pública encontra diferentes formas de apoio e de rejeição e que as disputas que ocorrem em torno das mesmas passam por arenas diferenciadas, apresentando, conforme descreve Frey (2000), a saber: as políticas distributivas, que englobam decisões tomadas pelo governo, desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais ao privilegiar certos grupos sociais em detrimento do todo. As políticas redistributivas, ao contrário, atingem um maior número de pessoas e impõem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais; são exemplos: o sistema tributário e o sistema previdenciário. No caso das políticas regulatórias, que trabalham com
ordens e proibições, decretos e portarias, os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, pois dependem da configuração concreta das políticas e, por fim, as políticas constitutivas, que determinam as regras do jogo e com isso definem a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.
Desta forma, há muito se acredita e se propaga a ideia de que para se melhorar a sociedade é preciso desenvolver a educação. Lessard e Carpentier (2016) tratam de uma fé profunda no progresso da sociedade através da educação, a fé que é alimentada pelas classes médias urbanas, para as quais um diploma escolar foi e ainda é o capital necessário à mobilidade social ou, mais prosaicamente, um meio de impedir uma possível desclassificação. Nesta perspectiva, as políticas públicas educacionais foram, no final do século XX, pensadas e implantadas com vistas ao acompanhamento educativo e social dos jovens pelos Estados, com o intuito de democratizar a educação, elevar o nível geral de instrução da população, formar uma mão de obra capaz de contribuir para o desenvolvimento econômico e garantir a formação de jovens cidadãos aptos a viverem em sociedades modernas e pluralistas. A partir disso podemos inferir, segundo a tipologia de Lowi (1972), que as políticas educacionais podem ser definidas como políticas regulatórias, pois são expressas por meio de leis, decretos, portarias, resoluções, dentre outras. Identificar e incluir um problema na agenda de políticas públicas, definir a agenda a partir das opções, implementá-las e avaliá-las, requer conhecimento aprofundado da demanda em seu contexto histórico e social, dos atores do
processo, do conceito de Estado e sociedade envolvidos nesta dinâmica.
Em se tratando das demandas das políticas públicas sociais, que englobam as políticas públicas educacionais, o desafio a partir dos anos 1990, apresentado por Peroni (2003; 2019) e por Brito, Prado e Nunes (2016), tem como princípios norteadores a desregulamentação da economia, redução da intervenção estatal, privatizações e incentivo à competição e à obtenção de lucro, em que as políticas de governo integram cortes orçamentários e sucateamento das políticas públicas sociais.
Aqui buscamos contextualizar as políticas públicas, em particular as políticas públicas educacionais, num modelo de Estado conceituado por Peroni (2003), que é um Estado histórico, concreto, de classe, e que apresenta um Estado Máximo para o capital e um Estado Mínimo para as políticas sociais. Tendo o Estado Capitalista passado por diversas crises desde seu nascimento, nos deteremos a analisar, em particular, sua fase dos anos 1990 e suas implicações nas redefinições do papel do Estado, em que, na tentativa de superar sua crise, estabeleceu como estratégia principal o neoliberalismo. E é neste contexto que a política
educacional é parte do projeto de Reforma do Estado no Brasil, em que o Estado passa a ser o coordenador e não mais o executor, repassando para a sociedade tarefas que eram suas.
O cenário brasileiro que antecedeu a Constituição Federal de 1988 fora demarcado pela pressão sindical em favor de mudanças que visaram a garantia de Políticas de Estado3 para valorização do magistério público e a oferta de ensino público, gratuito e de qualidade. De acordo com Gadotti (1987), o final da década de 1970 fora marcado com um período em que os professores recebiam os piores salários e que a carreira docente estava entre as piores profissões mais desvalorizadas e que sofriam os maiores índices de adoecimento. Este fato estimulou a Confederação dos Professores do Brasil (CPB) a liderar um movimento para reivindicar que:
[...] mobilizações e greves por reajustes salariais e recuperação de perdas, que tinham um caráter geral semelhante, dado o fenômeno unificado da inflação nacional, e um caráter estadual específico, pois cada rede praticava salários diferentes, carreiras com progressões e estruturas diferenciadas, e concedia reajustes também diacrônicos e distintos. E a procura de um denominador comum, de uma reivindicação nacional que não só unificasse os salários pela isonomia, carreira única, como também tornasse realmente comum e unificada a luta sindical (MONLEVADE, 2000, p. 121).
Machado (2010) afirma que, tanto no âmbito federal como nos estados e municípios, os trabalhadores da educação filiados à CPB garantiram sua representatividade nos fóruns de debate sobre os novos rumos da educação que ocorriam na elaboração das Constituições Estaduais. Foi neste contexto que, em 1990, a CPB se tornou Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), unificando e fortalecendo ainda mais a luta sindical da categoria.
Foi no final dos anos de 1980, num contexto de Brasil pós Ditadura Militar, que a Constituição Federal de 1988 foi promulgada, contemplando importantes questões para a política educacional brasileira, com propostas de acesso e permanência à educação básica e à valorização dos profissionais da educação. Esta discussão está expressa em seu artigo 206, incisos V e VIII (BRASIL, 1988), o qual propõe valorização dos profissionais da educação
3 Segundo Oliveira (2011), são aquelas que envolvem mais de uma agência do Estado, passando em geral pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, resultando em mudanças de outras normas ou disposições preexistentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade. Enquanto as Políticas de Governo são aquelas que o Executivo decide num processo elementar de formulação e implementação de determinadas medidas e programas, visando responder às demandas da agenda política interna, ainda que envolva escolhas complexas.
escolar por meio de planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos aos das redes públicas, e piso salarial profissional nacional. A regulamentação desses dispositivos constitucionais “foi remetida para legislações complementares, transferindo-se assim, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a responsabilidade de implantar planos de carreira e remuneração” (SOUZA; GOUVEIA, 2011, p. 84).
O princípio estabelecido pelo Artigo 206 da CF/88 pode ser, segundo Machado (2010), dividido em pelo menos três aspectos importantes, a saber:
O primeiro diz respeito aos planos de carreira, supondo estabilidade e progressão; o segundo, o estabelecimento de um piso salarial profissional como garantia de valorização salarial dos membros do magistério público; e o terceiro, ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, supondo a necessidade de uma titulação acadêmica de qualidade, comprovada, em princípio, pela superação das provas de ingresso (MACHADO, 2010, p. 27).
Vale lembrar que neste momento a regra se aplica apenas aos profissionais do ensino, numa referência clara de que a valorização da carreira e o Piso se aplicariam aos professores. A Constituição Federal promulgada em 1988 não trouxe o conceito de profissionais do magistério e nem de profissionais da educação. A prioridade no texto constitucional foi dada àqueles que exerciam diretamente as atividades de docência.
Para Monlevade (2000), o pagamento do Piso – vale chamar atenção que aqui ainda não se refere ao Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) – era inviável financeiramente para o Estado, porque a visão então prevalecente era de que os estados e municípios eram tão díspares em suas arrecadações e encargos educacionais que se tornava impraticável um tratamento isonômico de salários para a fixação de um Piso que ao mesmo tempo agradasse aos professores dos estados e municípios ricos e fosse pagável pelos estados e municípios pobres. Contrariando assim os termos presentes na Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 212, que determina:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988).
Após os avanços e conquistas no âmbito da Constituição Federal de 1988, o cenário educacional brasileiro passa por grandes transformações a partir das reformas educacionais que o Brasil passou a viver na década de 1990 e que são marcadas pela busca de justiça social, no sentido de ampliar o atendimento educacional para os que não têm acesso e aos que não
podem manter-se na escola. Segundo Assunção e Oliveira (2009, p. 350), “os princípios que orientam essas iniciativas são de promoção da equidade social, buscando a redução das desigualdades sociais, por meio da oferta educativa às populações em situação vulnerável”.
Nessa conjuntura, a descentralização administrativa e financeira regula a centralização da gestão escolar, ou seja, as escolas passam a ter autonomia na administração dos recursos recebidos dos seus entes federativos, o que se resume no repasse de responsabilidades do âmbito central para o local. Quanto às atribuições da gestão, temos: os financiamentos, a regularidade e ampliação dos exames nacionais de avaliação, maior flexibilidade curricular, avaliação institucional e a participação da comunidade, que compõe a gestão democrática, uma conquista obtida no plano legal a partir da Constituição Federal de 1988 e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), nº 9.394/96; sendo assim, as escolas obtêm maior autonomia nas suas dimensões pedagógicas, administrativas e financeiras (BRASIL, 1996).
Essas mudanças têm implicações no trabalho do professor e, nesse aspecto, Oliveira (2004; 2006) compreende que a persecução de maior equidade social, resultando na incorporação de novos setores sociais aos sistemas escolares, em um cenário marcado pela contenção de gastos e restrições de recursos, influencia diretamente as condições de trabalho e a remuneração dos docentes, o que pode estar pondo em risco a qualidade da educação.
Com base na reconfiguração da organização escolar, é possível enumerar diversos fatores que comprometem a qualidade da educação, a definição de um “bom trabalho” e a saúde dos professores, como: a intensificação do trabalho docente, a precarização da educação, massificação do ensino, dificuldades em reestruturar o trabalho docente e responder à demanda das novas necessidades organizacionais e pedagógicas em decorrência da ampliação e complexidade assumidas pela escola no final do século passado. Essa reconfiguração da organização escolar tem, segundo Oliveira (2004; 2006), implicado a emergência de novas funções, a reorientação de obrigações e tarefas antes destinadas a tradicionais cargos e funções no interior do processo de trabalho docente.
Todos os fatores citados e a necessidade de reconfiguração na organização escolar versam sobre o domínio dos saberes docentes, mecanismos de atratividade, valorização e progressão da carreira, políticas públicas que definam e regulem ações de valorização da profissão que, segundo Nunes e Oliveira (2017):
[...] devem estar focados nas experiências do cotidiano da prática educativa do professor, e sem esse ponto de partida, corre-se o risco de as políticas não resultarem em melhorias nem para o professor, nem para os estudantes
matriculados nas escolas onde estes atuam (NUNES; OLIVEIRA, 2017, p. 10).
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) assume a Presidência da República, tendo como marcas do seu governo a reforma do Estado brasileiro, com a privatização de empresas estatais, a criação das agências regulatórias e a mudança da legislação que rege o funcionalismo público, bem como a introdução de programas de transferência de renda, como o Bolsa Escola.
Apesar de garantias de direitos nas legislações brasileiras pouco se avançou no que se refere à valorização docente na década de 1990, período que é marcado por políticas neoliberais, as quais beneficiam as elites e o Estado é mínimo apenas para as políticas sociais. Assim, o Governo FHC apresenta a reforma do Estado, propondo a substituição da administração pública burocrática pela gerencial, que utiliza a lógica do mercado, em que o cidadão se torna o cidadão-cliente, os serviços sociais como educação são descentralizados na lógica do neoliberalismo. Peroni (2003) considera que o projeto desse Governo foi descentralizar os serviços sociais para Municípios e Estados ao mesmo tempo em que centralizou recursos na União, além de realizar mudanças em arrecadações, o que prejudicou as receitas desses entes federados.
Em se tratando da valorização dos profissionais da educação, neste período foi sancionada a Lei nº 9.394/96, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional; ela expressa em seu artigo 67, incisos de I a VI, que a valorização docente será garantida através da criação de estatutos e planos de carreira do magistério público, conforme segue:
- ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
- aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
- piso salarial profissional - PSPN;
- progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho;
- período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho;
- condições adequadas de trabalho (BRASIL, 1996).
Uma das mudanças mais significativas pela valorização docente no país, na década de 1990, foi a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e pelo Decreto n° 2.264, de junho de 1997. Neste dispositivo a valorização docente aparece contemplada no artigo 9º, que dentre outros aspectos previa: “I - a remuneração condigna dos professores do ensino fundamental público, em efetivo exercício no magistério;
II - o estímulo ao trabalho em sala de aula e III - a melhoria da qualidade do ensino” (BRASIL, 1996).
Em 1997, a Resolução CNE/CEB nº 3, de 1997 (BRASIL, 1997), fixa Diretrizes para os Planos de Carreira e Remuneração para o Magistério dos estados, Distrito Federal e municípios. A aprovação dessa resolução, segundo Machado (2010), não apresentou avanços em termos de valorização salarial, mesmo estando respaldada nos preceitos do Piso Salarial Profissional Nacional.
Já em 2001, foi aprovada a Lei 10.172/2001, que instituiu o Plano Nacional de Educação - PNE (2001-2010), estabelecendo metas para alcançar a qualidade do ensino mediante a valorização do magistério. Destaca-se que apesar do PNE contemplar muitos objetivos e metas, a exemplo dos planos de carreira para o magistério, a jornada de trabalho de tempo integral e o compromisso com a formação inicial e continuada, muitos desses não foram alcançados. A sua implementação estava diretamente vinculada à meta financeira; sem recursos financeiros, o documento regulatório não passou de um mero documento inócuo, como destaca Saviani (BRASIL, 2014, p. 81): “Sem que os recursos financeiros sejam assegurados, o plano não passa de uma carta de intenções, cujas metas jamais poderão ser realizadas”.
Apesar de todas as estratégias para se manter no poder, o governo neoliberal deu sinal de exaustão e em 2002 foi eleito um governo de linha progressista, embora tenha mantido e estabelecido novas alianças com as elites industriais (FERNANDES; RODRIGUEZ, 2011). No governo Lula os movimentos em prol da valorização docente são retomados. Tendo em vista toda a mobilização da categoria e a luta de sindicatos como a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), a valorização docente retorna à agenda das políticas públicas e em 2006 temos uma emenda constitucional, a EC 53/2006, que altera e inclui no artigo 206 princípios como:
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal (BRASIL, 2006).
No ano de 2007, o FUNDEF foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), regulamentado pelo Decreto nº 11.494, de 20 de junho de 2007 (BRASIL, 2007). O FUNDEB, em relação à valorização docente, avança no sentido de incluir os profissionais
da Educação Básica na destinação de recursos do fundo, garantindo o mínimo de 60% para remuneração dos profissionais do magistério escolar e também para a formação continuada. Além disso, estabeleceu também o prazo de 31 de agosto de 2007 para criação de uma lei específica sobre o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os profissionais do magistério público da Educação Básica (BRASIL, 2007).
Nota-se, assim, que há uma incoerência entre o que propõem as legislações e o que vem sendo praticado para as garantias financeiras da efetivação da valorização docente. O FUNDEF, por exemplo, limitava os recursos financeiros ao Ensino Fundamental, deixando de fora a Educação Infantil e Ensino Médio, dificultando assim a elaboração e implementação de planos de carreira.
Com a perspectiva de contribuir para a melhoria da qualidade da educação, em 2008 foi instituída a Lei n° 11.738/2008, que versa sobre o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os Profissionais do Magistério Público da Educação Básica, demarcando outro desafio para valorização desses profissionais, que é a implementação das políticas relacionadas aos planos de cargos, carreira e remuneração (PCCR). Contudo, a história de construção desse instrumento legal enquanto política pública de valorização do magistério foi marcada por muitos desafios quanto à sua real efetivação.
Mesmo com a aprovação da Lei do Piso, ainda não é garantida a efetivação dos benefícios relacionados aos planos de cargos, carreira e remuneração, como se pode observar na tentativa de alguns entes estaduais e municipais em derrubar a referida Lei, sob a alegação de que a mesma pode “quebrar” os estados; no âmbito municipal, desde que essa lei passou a vigorar, os prefeitos alegam dificuldades em repassar os percentuais de aumento salarial estipulados pelo governo federal.
Um ano depois de instituída a Lei do Piso, novas Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Profissionais do Magistério da Educação Básica Pública foram definidas por meio da Resolução CNE/CEB nº 2 (BRASIL, 2009), que traz em seu artigo 3º:
Os critérios para a remuneração dos profissionais do magistério devem pautar-se nos preceitos da Lei nº 11.738/2008, que estabelece o Piso Salarial Profissional Nacional, e no artigo 22 da Lei nº 11.494/2007, que dispõe sobre a parcela da verba do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério (FENDEB) destinada ao pagamento dos profissionais do magistério, bem como no artigo 69 da Lei nº 9.394/96, que define os percentuais mínimos de investimento dos entes federados na educação (BRASIL, 2009, p. 1).
Esta Resolução destaca a importância de os Planos de Carreira e Remuneração constarem as funções e os cargos dos profissionais da educação, a fixação de um vencimento ou salário inicial para o ingresso na carreira docente que cumpra o PSPN e seja um atrativo ao ingresso, diferencie os salários de acordo com a titulação e jornada de trabalho, que deverá estar definida nos Planos de Carreira e Remuneração. Desse modo, os planos de carreira dos professores devem conter, segundo Moretti e Masson (2015):
a descrição dos cargos e funções;
de quanto será a jornada de trabalho;
as políticas de formação continuada realizadas durante a carreira;
o vencimento inicial básico e os níveis de vencimentos ao longo da carreira;
a amostragem de como se dará a progressão ao longo da carreira (MORETTI; MASSON, 2015, p. 114).
Continuando o resgate dos marcos legais que norteiam a temática da valorização docente no país, destaca-se a importância da Conferência Nacional de Educação (CONAE/2014), uma vez que esta apresenta uma concepção ampla sobre valorização dos profissionais da educação, superando uma visão de valorização no sentido restrito da formação. O documento final define que a política de valorização dos profissionais da educação engloba, de maneira articulada, a formação inicial e continuada, a carreira, os salários e as condições de trabalho. Conforme relatado:
As deliberações da Conae se articulam a movimentos em prol dessa valorização, envolvendo embates na tramitação e aprovação do PNE, políticas e diretrizes nacionais visando superar um cenário marcado pela necessidade de diretrizes nacionais para as carreiras, piso salarial nacional para todos, melhoria das condições de trabalho e garantia de formação inicial e continuada para os profissionais da educação (DOURADO, 2016, p. 38).
Considerado como um grande legado da CONAE/2014, o PNE (2014-2024), aprovado através da Lei 13.005/2014, constituído por 20 metas e 254 estratégias, é o principal articulador dessas políticas educacionais no país e representa mais uma conquista das lutas dos movimentos sociais e da sociedade civil, em busca de uma educação de qualidade.
Dentre as metas previstas no PNE vigente, destacam-se principalmente as metas 15, 16, 17 e 18 como iniciativas para valorização profissional na educação básica. Este marco regulatório reafirma em suas diretrizes o respeito e a valorização da diversidade como questões intrínsecas à formação dos profissionais da educação, bem como legitima a necessidade de articulação entre as instituições de educação superior, os sistemas de ensino, suas instituições e profissionais.
O PNE atual institui diretrizes para as políticas públicas educacionais nacionais, bem como metas e estratégias a serem alcançadas no âmbito educacional no período 2014-2024. Este conjunto de metas e estratégias representa um avanço importante no sentido de integrar os programas de formação da esfera federal, com ações já desenvolvidas nos estados e municípios, com objetivo de promover condições de valorização dos profissionais da educação no sentido integral.
Apesar de regulamentados pelo PNE 2014-2024, os planos de carreira e remuneração dos profissionais da educação básica ainda se constituem um grande desafio a ser conquistado por tais profissionais, como pode ser observado a seguir:
Dada à organização federativa do Estado brasileiro e seus desequilíbrios, sobretudo regionais, a organização dos planos de carreira dos profissionais da educação básica na atualidade é bastante dispersa e variada. Encontrando- se desde planos que contemplam o conjunto dos profissionais da educação quanto aqueles que apenas referem-se aos profissionais do magistério (OLIVEIRA, 2016, p. 126).
Desse modo, conforme o registro feito por Oliveira (2016), Masson (2016) se posiciona de forma semelhante, por compreender que mesmo após os planos de carreira dos professores serem regulamentos em lei, esse fato não tem garantido uma isonomia entre os estados, pois, conforme destaca (2016, p. 159): “cada estado define critérios e formatos que dificultam a valorização de forma correspondente com a formação e o tempo de exercício na profissão” caracterizando um quadro muito diferenciado em cada região do país.
Posterior à aprovação do PNE, foi instituída a Resolução CNE/CP nº 2, de 2015 (BRASIL, 2015), que estabeleceu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial em nível superior (cursos de licenciatura, cursos de formação pedagógica para graduados e cursos de segunda licenciatura) e para a Formação Continuada dos Profissionais do Magistério da Educação Básica. A referida Resolução define “princípios, fundamentos, dinâmica formativa e procedimentos a serem observados nas políticas, na gestão e nos programas e cursos de formação, bem como no planejamento, nos processos de avaliação e de regulação das instituições de educação que as ofertam” (BRASIL, 2015, p. 2).
Já o Decreto nº 8.752/2016 (BRASIL, 2016), que dispõe sobre a Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, é mais abrangente ao ampliar para todos os profissionais da educação básica e não apenas aos professores, com a “finalidade de fixar seus princípios e objetivos, e de organizar seus programas e ações, em regime de colaboração entre os sistemas de ensino e em consonância com o Plano Nacional de Educação - PNE” (BRASIL, 2016). A proposta da política de formação para os profissionais da educação é de
ser realizada em conjunto com os planos decenais dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Uma política de valorização desses profissionais requer uma discussão articulada que seja conduzida a partir de alguns pilares fundamentais, os quais devem contemplar as questões da formação, carreira, salários e condições de trabalho. Segundo Saviani (2014), as condições de trabalho exercem importante papel no processo formativo dos novos profissionais, pois estão diretamente relacionadas ao imaginário social da profissão, e:
Assim sendo, se as condições de trabalho são precárias, isto é, se o ensino se realiza em situação difícil e com remuneração pouco compensadora, os jovens não terão estímulo para investir tempo e recursos numa formação mais exigente e de longa duração. Em consequência, os cursos de formação de professores terão de trabalhar com alunos desestimulados e pouco empenhados, o que se refletirá negativamente em seu desempenho (SAVIANI, 2014, p. 87).
Para tratar de valorização dos profissionais da educação é necessário, antes de tudo, compreender a relação entre formação e desenvolvimento profissional, que pode ser traduzida através da interação entre a formação do profissional, a entrada e a permanência na profissão e a construção da sua identidade de educador. Dessa forma, o desenvolvimento profissional não pode estar relacionado somente ao desenvolvimento pedagógico, ao conhecimento e compreensão de si mesmo. Este deve ser pensado numa perspectiva mais ampla, englobando as condições sociais, econômicas, históricas em que esses profissionais estão inseridos.
Para discorrer sobre esta temática, faz-se necessário analisar o contexto hitórico- político-econômico brasileiro a partir da hegemonia estadunidense e sua influência nos países latino-americanos sob miscigenação étnica e ecletismo religioso, que sempre justificou sua ideologia, denominada por Medeiros Filho (2018), como a doutrina do destino manifesto4.
Desta forma, no século XX, os Estados Unidos se consolidam como potência capitalista hegemônica com ênfase no domínio financeiro, econômico e cultural, preservando, assim, sua soberania sob os países em desenvolvimento. Estes passam a assumir uma posição
4 A doutrina do destino manifesto apresentada por Barnabé Medeiros Filho no capítulo primeiro do livro O golpe de 2016 e a educação no Brasil (ver referências) é uma ideia presente no século XIX e que se manteve no século XX, que começa a se difundir no período da guerra contra o México, pregava que os Estados Unidos tinham o direito, dado por Deus, de se expandir por toda a América do Norte e era a isso que a nação estava predestinada, por sua superioridade moral, devida ao caráter anglo-saxão e ao culto ao trabalho das vertentes protestantes predominantes no país. Uma estranha superioridade moral e o culto ao trabalho que convivia estranhamente com a escravidão.
mais de fornecedor de matéria prima, de mercados para produtos industriais e receptores de investimentos através de massivos financiamentos nesses países pela potência estadunidense, firmando, assim, uma severa dependência financeira.
As elites e as burguesias brasileiras, que sempre comandaram o país, tentaram a todo custo impedir que partidos com orientação socialista ou que fossem formados por representantes da classe trabalhadora chegassem ao poder, justamente por saber que seu projeto de dominação e exploração estaria em risco. O Partido dos Trabalhadores (PT) foi o que mais se destacou na luta contra essa forma de dominação. Em 1980, o partido publicou:
Os trabalhadores querem a independência nacional. Entendem que a Nação é o povo e, por isso, sabem que o país só será efetivamente independente quando o Estado for dirigido pelas massas trabalhadoras. É preciso que o Estado se torne a expressão da sociedade, o que só será possível quando se criarem condições de livre intervenção dos trabalhadores nas decisões dos seus rumos. Por isso, o PT pretende chegar ao governo e à direção do Estado para realizar uma política democrática, do ponto de vista dos trabalhadores, tanto no plano econômico quanto no plano social. O PT buscará conquistar a liberdade para que o povo possa construir uma sociedade igualitária, onde não haja explorados nem exploradores (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1980, p. 2).
Em 2002, o PT conseguiu eleger Luís Inácio Lula da Silva como Presidente da República. Este buscou implantar programas sociais que favorecessem tanto a classe trabalhadora como as minorias existentes no país. No contexto educacional, ocorreram melhorias consideráveis que se traduzem em números, a exemplo do investimento em educação que saltou de 18,01 bilhões em 2002, para 126,14 bilhões, em 2015 (COSTA, 2017).
Embora as conquistas da classe trabalhadora tenham sido visíveis, o Partido dos Trabalhadores, devido à incontrolabilidade do capital, como cita Mészáros (2011), cedeu às negociações com as grandes empresas, que receberam grandes benefícios. Com a crise que afetou todo o mundo, o sistema capitalista precisava mais uma vez se reestruturar.
A população compreendeu as mudanças implementadas pelo PT como relevantes para a constituição de um modelo de gestão pública que fosse favorável às diferentes camadas do povo. Como decorrência disso, o Partido conseguiu vencer mais três eleições, sendo que Luís Inácio assumiu seu primeiro mandato em 2003, permanecendo na Presidência da República por oito anos. Em seguida, no ano de 2011, Dilma Rousseff assume seu primeiro mandato, tendo iniciado seu segundo mandato em 2015 e sendo destituída em 31 de agosto de 2016, quando assumiu o então Presidente Michel Temer.
Desta maneira, embora houvesse a incompatibilidade entre o modelo de gestão do PT e as demandas do capital, o que se registra é que em 2014 o Partido foi eleito para um quarto mandato sobre sua responsabilidade. Tem-se, assim, uma contradição que o grande capital não mais aceitava. De um lado existia um modelo de gestão que não servia ao capital (apesar das várias interlocuções com este por meio de negociações com o setor privado); de outro lado, ainda em 2014, houve a eleição do modelo vigente, encabeçado pelo PT, para mais um mandato que se estenderia de 1º janeiro de 2015 a 1º de janeiro de 2019. Desse modo, ou se esperaria mais quatro anos para mudar de modelo de gestão via eleição, ou se tomaria o poder pela via antidemocrática.
É neste contexto que ocorre o “Golpe”. De acordo com Saviani (2017), um golpe de Estado se efetivou no Brasil quando o mecanismo do impeachment foi usado sem as condições previstas para o tornarem legal. Segundo o autor supracitado,
[...] quando esse mecanismo é acionado como pretexto para derrubar um governo democraticamente eleito sem que seja preenchida a condição que a Constituição prescreve para que se acione esse mecanismo, ou seja, a ocorrência de crime de responsabilidade, então não cabe tergiversar (SAVIANI, 2017, p. 217).
Nesse cenário de desarticulação política, Antunes (2017) acredita que:
Como o impeachment está previsto na Constituição do país, gestou–se a “alternativa ideal”: deflagrar um golpe com aparência legal, constitucional. Um golpe que, contando com o decisivo apoio da grande mídia dominante, assumiu a feição de um não–golpe. Não um golpe militar, como em 1964, mas um golpe de novo tipo, forjado pelo pântano parlamentar que, até poucos dias atrás, era parte da base aliada que dava sustentação aos governos Lula e Dilma (ANTUNES, 2017, p. 53).
Como se pode observar, o Parlamento Brasileiro foi decisivo para que o golpe ocorresse. Embora a mídia brasileira e o Poder Judiciário tenham sua parcela de contribuição neste processo, o Poder Legislativo parlamentar foi o instrumento, o parceiro do capital, já que trabalha em seu favor, para consumar o golpe e montar uma nova estrutura de poder que estivesse sob seu controle. Mészáros (2017) reforça esta ideia ao alegar que
O capital é a força extraparlamentar par excellence, cujo poder de controle sociometabólico não pode ser politicamente constrangido pelo Parlamento. Essa é a razão pela qual a única forma de representação política compatível com o modo de funcionamento do capital é aquela que efetivamente nega a possibilidade de contestar seu poder material. E é por ser a força extraparlamentar par excellence que o capital nada tem a temer das reformas promulgadas no interior da sua estrutura política parlamentar (MÉSZÁROS, 2017, p. 45).
É preciso prestar atenção ao fato de que o Brasil, depois do golpe, vive um estado de exceção. Antunes (2017) concorda com esta afirmação, quando afirma que:
[...] nossa América Latina precisará intensificar a resistência diante desta esdrúxula fase que pode ser caracterizada como estado de direito de exceção. Para o qual, tristemente, nosso continente tem longa experiência e tradição. E o Brasil também, desta vez, com o golpe parlamentar que levou Temer à presidência da República (ANTUNES, 2017, p. 60).
Após o golpe, o vice-presidente Michel Temer assumiu o poder, tomou inúmeras medidas as quais não faziam parte do projeto de governo do qual ele era o vice, e aprovou várias reformas que encontravam assento no projeto de governo da chapa derrotada na eleição de 2014, ou seja, o projeto contrário àquele do qual o próprio Michel Temer era defensor. Tais reformas afetaram a vida do trabalhador, além de prejudicar ainda mais a educação que é nosso foco de discussão.
O PNE de 2014, como Plano que unifica as demais leis, decretos e resoluções acerca da educação brasileira, ficou seriamente ameaçado. O então presidente Michel Temer, indo de encontro à proposta do Plano que previa um aumento progressivo nos repasses para a educação, propôs (e foi aprovada) em 2016 a PEC do Teto dos Gastos, por meio da Emenda Constitucional no 95/2016, a qual congela os gastos com a educação e outros setores por 20 anos, além de cortar verbas em 2017 para o financiamento da Educação Básica e Superior e vetar a prioridade que estava prevista para o PNE em 2018, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), nº 13.473/2017, dentre outras medidas que também comprometem a Educação e demais setores da sociedade.
A perda de direitos também perpassa pela Lei 13.415, de 16 de fevereiro de 2017, aprovada de forma autoritária, e altera toda a estrutura do ensino médio no país, sem debate nem com os educadores e educadoras nem com os estudantes, e tampouco com a sociedade em geral. O texto estabelece a segmentação de disciplinas de acordo com áreas do conhecimento e a implementação gradual do ensino integral.
A referida Lei tem origem na Medida Provisória do Novo Ensino Médio. Como foi alterada na comissão mista e na Câmara dos Deputados, a MPV 746/2016 foi aprovada no Senado sob a forma do Projeto de Lei de Conversão (PLV) 34/2016. O relator da matéria, senador Pedro Chaves do Partido Social Cristão (PSC) do Mato Grosso do Sul (MS), acolheu parcial ou totalmente 148 das 568 emendas apresentadas ao Ministério Público (MP). A
implantação da reforma está atrelada à Base Nacional Comum Curricular (BNCC), que compõe um conjunto de orientações norteadoras para os currículos.
Os direitos sociais também estão sendo usurpados pela proposta de Reforma da Previdência (PEC 287/2016), já aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados e à espera de avaliação de uma comissão especial que foi instalada no ano de 2017, mas que ainda não conseguiu ser totalmente aprovada. Esta reforma põe fim à aposentadoria especial do magistério e afeta diretamente aspectos das condições de trabalho para os docentes em final de carreira e as perspectivas de atratividade para os ingressantes na carreira docente.
A crise política, econômica e social que o país vive atualmente é fruto de um problema maior, o modelo de produção capitalista, que é por natureza excludente e que tenta a todo custo retirar do trabalhador tudo que por ele é produzido e conquistado, afetando assim a valorização destes profissionais.
As palavras de Malanchen e Santos (2017) resumem esta situação:
No rugir dessa tempestade, os direitos sociais como saúde, educação, emprego, renda, previdência social, foram surrupiados pelos interesses do capital, que de tempos em tempos, encontra, em suas crises cíclicas, a resposta mais ajustada para continuar esse modelo de sociedade excludente. Não é nova tal estratégia. No entanto, é preciso reiterar que esses períodos de crise política e econômica, são resultantes de um processo muito mais amplo e complexo do capitalismo financeiro, que “acostumado” a acumular, não aceita a divisão da produção social do trabalho (MALANCHEN; SANTOS, 2017, p. 188).
Este é um momento, portanto, de uma investida muito grande contra a democracia, contra os direitos dos brasileiros, contra a melhoria das condições básicas de vida dos trabalhadores e, assim como o capital se reinventa e tenta sucumbir tudo que já conquistamos, precisamos também reinventar nossa forma de resistir e lutar contra toda forma de manipulação, exploração e exclusão a que temos sido submetidos cada dia mais fortemente.
Concluímos que o PNE e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial e Continuada para Profissionais do Magistério da Educação Básica podem se constituir como alternativas para intermediar ações que englobam aspectos diferenciados dos profissionais da educação básica, porém indissociáveis. Uma Política de valorização desses profissionais deve
ser conduzida a partir de alguns pilares fundamentais, através de uma discussão articulada e que contemple questões de formação, remuneração, carreira e condições de trabalho.
Para tanto, é fundamental maior empenho dos governos, de modo a assegurar em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, políticas de valorização que garantam a oferta de formação inicial e continuada; o ingresso na carreira por concurso público; a existência de planos de cargos e carreiras coerentes com as Diretrizes Nacionais de Carreira; o cumprimento da Lei do Piso e melhoria nas condições de trabalho.
Neste sentido a discussão apresentada em torno da valorização profissional torna fundamental a instituição do Sistema Nacional da Educação, com vistas à efetivação das diretrizes, metas e estratégias previstas no PNE em vigência. Ressaltamos, ainda, que entre os anos de 2016 até 2020 muitos outros ataques foram realizados contra a educação brasileira.
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https://doi.org/10.21723/riaee.v16iesp2.14575
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE VALORIZAÇÃO DOCENTE NO BRASIL
PUBLIC POLICIES AS INSTRUMENT OF TEACHING VALUATION IN BRAZIL
Daniela Oliveira Vidal da SILVA1
RESUMEN: Este estudio presenta conceptos y modelos de tipologías, ciclos y análisis de las políticas públicas educativas, teniendo en cuenta el escenario político y el contexto histórico y político en el que se crean e implementan, teniendo como punto de partida la Constitución Federal de Brasil de 1988 y como hito final de la discusión sobre el Golpe de Estado de 2016. Es una investigación documental que forma parte del campo de las discusiones sobre políticas. El estudio destaca que el PNE y los Lineamientos Curriculares Nacionales de Educación Inicial y Continua para Docentes de Educación Básica pueden ser alternativas a las acciones intermedias que abarcan diferentes aspectos de los profesionales de la educación básica. La valorización de estos profesionales debe estar guiada por una política basada en unos pilares fundamentales que incluyen la formación, la retribución, la carrera y las condiciones laborales. Esto requiere el compromiso del gobierno y la sociedad organizada en los diferentes ámbitos de gobernanza dentro de los ámbitos de las entidades federativas.
PALABRAS-CLAVE: Políticas públicas. Políticas educativas. Educación brasileña.
RESUMO: O presente estudo apresenta conceitos e modelos de tipologias, ciclos e análises de políticas públicas educacionais, levando em consideração o cenário político e o contexto histórico e político em que são criadas e implementadas, tendo como marco inicial a Constituição Federal do Brasil de 1988 e como marco final da discussão o Golpe de Estado de 2016. Trata-se de uma pesquisa documental que se insere no campo das discussões sobre políticas. O estudo destaca que o PNE e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial e Continuada para Profissionais do Magistério da Educação Básica podem se constituir como alternativas para intermediar ações que englobam aspectos diferenciados dos profissionais da educação básica. A valorização desses profissionais deve ser conduzida por uma política pautada em alguns pilares fundamentais que contemplem formação, remuneração, carreira e condições de trabalho. Isso requer empenho do governo e da sociedade organizada nas diferentes esferas de governança nos âmbitos dos entes federados.
1 Facultad de Tecnología y Ciencias (FTC), Vitória da Conquista – BA – Brasil. Asesora Pedagógica. Membro del Grupo de Investigación Didática, Formação e Trabalho Docente (Difort/UESB/CNPq). Máster en Educación (UESB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2316-3035. E-mail: danielaovdasilva@gmail.com
2 Universidad Estatal del Sudoeste de Bahia (UESB), Vitória da Conquista – BA – Brasil. Profesor Titular Pleno e Coordinador del Programa de Posgrado en Educación. Líder del Grupo de Estudos Didática, Formação e Trabalho Docente (Difort/CNPq). Postdoctorado en Educación (UFMG). Becario de Productividad en Investigación del CNPq - Nivel 2. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1514-6961. E-mail: claudionunesba@hotmail.com
ABSTRACT: This study presents concepts and models of typologies, cycles and analyzes of educational public policies, taking into account the political scenario and the historical and political context in which they are created and implemented, having as a starting point the 1988 Federal Constitution of Brazil and as final milestone of the 2016 coup d'état discussion. It is a documentary research that is part of the field of policy discussions. The study highlights that the PNE and the National Curriculum Guidelines for Initial and Continuing Education for Basic Education Teachers can be alternatives to intermediate actions that encompass different aspects of basic education professionals. The valorization of these professionals must be guided by a policy based on some fundamental pillars that include training, remuneration, career and working conditions. This requires commitment from the government and organized society in the different spheres of governance within the spheres of the federated entities.
Este artículo pretende presentar conceptos y modelos de tipologías, ciclos y análisis de políticas públicas, teniendo en cuenta el escenario político en el que se crean e implementan. Cabe destacar que las políticas estudiadas aquí se refieren principalmente a las políticas sociales, que incluyen las políticas educativas.
También presentaremos la apreciación del profesor desde el contexto histórico y político brasileño con la Constitución Federal de 1988 como hito inicial y la discusión de la Reforma del Estado de los años 90. Entendemos que es a partir de ahí que las políticas públicas para la educación ganan fuerza, incluso entendiendo que las luchas siempre han existido y que antes de la CF de 1988 se produjeron movilizaciones y luchas para garantizar los derechos a los maestros de este país; demarcando como hito final el contexto político actual y sus retrocesos en el contexto de la educación brasileña.
Se trata de una investigación documental caracterizada "por la búsqueda de información en documentos que no han recibido ningún tratamiento científico" (OLIVEIRA, 2007, p. 69) que, como instrumento de recogida de datos, puede anular la posibilidad de influencia del investigador, ya que el texto documental está preparado y es necesario aceptarlo tal y como se presenta. Ludke y André (1986, p. 38) llaman la atención sobre la importancia del uso de documentos en las investigaciones en el ámbito de la educación y afirman también que "como técnica exploratoria, el análisis de documentos indica problemas que deben ser explorados más a fondo mediante otros métodos".
Dado lo anterior, se busca presentar lo que las legislaciones brasileñas expresan sobre las políticas públicas de valoración docente en Brasil, sus concepciones y tipologías; la
valoración docente desde la constitución federal de 1988; la valoración docente desde el golpe de estado de 2016.
Para llevar a cabo el análisis de un documento legal que instituye una política pública, en ese caso de educación, es necesario conceptuar y basar la discusión. Así, para pensar en política pública es necesario definir la concepción de política en su aspecto más amplio, de política educacional de forma particular, y comprender el papel del Estado. Para auxiliar en la comprensión utilizaremos las contribuciones de Peroni (2003), Barroso (2005), Oliveira (2009), Souza (2003; 2006), Lessard y Carpentier (2016), Frey (2000), Najar y Lunardi
(2020), Tozetto y Domingues (2020), Machado (2018), Silva, Bittencourt y Oliveira (2019), Raimann y Farias (2020), Cardoso Neto y Nez, (2020), Sobzinski, Diogo y Masson (2015), Souza y Mello (2019), Araújo, Pires y Ribas (2020), Ramos (2010), Fardella y Sisto (2014), Robalino y Crespo (2014), Duarte y Oliveira (2014), Ilha e Hypolito (2014), Fernandes y Barbosa (2014), Magalhaes y Anes (2015), Teixeira y Nunes (2016; 2019a; 2019b; 2019c), Brito y Nunes (2020), Castro Neta et al. (2020), Andrade, Moreira y Neves (2014), Brito, Prado y Nunes (2017), Silva, Brito y Nunes (2019), Brito, Silva y Nunes (2018), Ribeiro y Nunes (2018), Castro Neta, Cardoso y Nunes (2018), Maués y Costa (2020), Nunes y Oliveira (2017), Nunes (2019), Oliveira et al. (2018), Peroni y Oliveira (2019), Silva y Nunes (2019), Silva (2009), Socorro, Santos y Nunes (2017), Moura et al. (2019) y Calazans y Nunes (2018).
Así, para definir las Políticas Públicas, adoptamos el concepto de Souza (2006) que las resume como un campo de conocimiento que busca, concomitantemente, poner en acción al gobierno, analizar esta acción y cuando sea necesario proponer cambios en la dirección de estas acciones.
El autor también afirma que la formulación de políticas públicas es la etapa en la que los gobiernos democráticos traducen sus propósitos y plataformas electorales en programas y acciones que producirán resultados o cambios en el mundo real.
[...] una vez diseñadas y formuladas las políticas públicas, se desarrollan en planes, programas, proyectos, bases de datos o sistemas de información e investigación. Una vez puestas en marcha, se aplican y se someten a sistemas de seguimiento y evaluación (SOUZA, 2006, p. 26).
Siguiendo la línea de análisis, tenemos el ciclo de las políticas públicas, que Souza (2006) define como un ciclo deliberativo, formado por varias etapas y que constituye un proceso dinámico y de aprendizaje, compuesto por las siguientes etapas: establecimiento de la agenda, identificación de alternativas, valoración y selección de opciones, implementación y evaluación.
Este enfoque se opone al campo del análisis de las políticas públicas que tradicionalmente ha estado dominado por una visión funcionalista y racionalista de la actividad del sistema político, como afirman Lessard y Carpentier (2016). Este modelo seguía un proceso lineal y lógico que abarcaba las etapas de inserción de una cuestión o problema en la agenda política, diseño y formulación de una política específica, decisión, aplicación en la práctica y evaluación.
Lessard y Carpentier (2016), a través de la perspectiva constructivista social de la acción pública, analizan cómo los diferentes agentes acaban construyendo juntos y trabajando a lo largo de la trayectoria de la vida como una acción pública se dice al mismo tiempo que se hace, rechazando así el esquema lineal para juzgarlo simplista. Coadunando con Souza (2006) cuando afirma que las políticas públicas tienen repercusiones en la economía y en las sociedades y, por lo tanto, cualquier teoría del área también necesita explicar las interrelaciones entre el Estado, la política, la economía y la sociedad, utilizamos la definición de Laswell, en la que las decisiones y el análisis sobre las políticas públicas implican responder a las siguientes preguntas: ¿quién gana qué, por qué y qué diferencia hace?
Por lo tanto, buscamos hacer un análisis de las políticas educativas relacionando las concepciones y tipologías de políticas introducidas por Lowi (1972) y las implicaciones de estos enfoques, que nacieron en países desarrollados, con regímenes democráticos estables y consolidados, en el proceso de implementación de dichas políticas en el contexto de los países en desarrollo, como es el caso de Brasil (FREY, 2000).
Según Souza (2006), Lowi desarrolló a lo mejor la más conocida tipología sobre política pública, al elaborar la máxima “la política pública hace la política”. Lowi relata que cada tipo de política pública encuentra diferentes formas de apoyo y de rechazo y que las disputas ocurren acerca de las mismas que pasan por arenas diferenciadas, presentando, según describe Frey (2000), a saber: las políticas distributivas, que abarcan decisiones tomadas por el gobierno, desconsideran la cuestión de los recursos limitados, generando impactos más individuales que universales al privilegiar ciertos grupos sociales en detrimento del todo.
Las políticas redistributivas, de lo contrario, logran un mayor número de personas e imponen pérdidas concretas y en el corto plazo para ciertos grupos sociales; son ejemplos: el
sistema tributario y el sistema de jubilación. En el caso de las políticas regulatorias, que trabajan con órdenes y prohibiciones, decretos y ordenanzas, los efectos referentes a los cursos y beneficios no son determinables de antemano, pues dependen de la configuración concreta de las políticas y, por fin, las políticas constitutivas, que determinan las reglas y con ello definen la estructura de los procesos y conflictos políticos, es decir, las condiciones generales bajo las cuales se han negociado las políticas distributivas, redistributivas y regulatorias.
Así, desde hace tiempo se cree y se propaga la idea de que para mejorar la sociedad hay que desarrollar la educación. Lessard y Carpentier (2016) abordan una profunda fe en el progreso de la sociedad a través de la educación, una fe alimentada por las clases medias urbanas, para las que un diploma escolar era y sigue siendo el capital necesario para la movilidad social o, más prosaicamente, un medio para evitar un posible desclasamiento.
En esta perspectiva, las políticas públicas educativas fueron, a finales del siglo XX, diseñadas y aplicadas con vistas al seguimiento educativo y social de los jóvenes por parte de los Estados, con el fin de democratizar la educación, elevar el nivel general de educación de la población, formar una mano de obra capaz de contribuir al desarrollo económico y garantizar la formación de jóvenes ciudadanos capaces de vivir en sociedades modernas y pluralistas.
De esto podemos inferir, según la tipología de Lowi (1972), que las políticas educativas pueden ser definidas como políticas reguladoras, porque se expresan a través de leyes, decretos, ordenanzas, resoluciones, entre otras. Identificar e incluir un problema en la agenda de políticas públicas, definir la agenda a partir de las opciones, implementarlas y evaluarlas, requiere un conocimiento profundo de la demanda en su contexto histórico y social, de los actores del proceso, del concepto de Estado y de la sociedad involucrados en esta dinámica.
Tratando de las demandas de las políticas públicas sociales, que incluyen las políticas públicas educativas, el desafío de la década de 1990, presentado por Peroni (2003; 2019) y Brito, Prado y Nunes (2016), tiene como principios rectores la desregulación de la economía, la reducción de la intervención del Estado, la privatización y el fomento de la competencia y el lucro, en los que las políticas gubernamentales integran recortes presupuestarios y el desguace de las políticas públicas sociales.
Aquí buscamos contextualizar las políticas públicas, particularmente las políticas públicas educativas, en un modelo de Estado conceptualizado por Peroni (2003), que es un Estado histórico, concreto, de clase, y que presenta un Estado Máximo para el capital y un Estado Mínimo para las políticas sociales. Habiendo pasado el Estado Capitalista por varias
crisis desde su nacimiento, nos centraremos en analizar, en particular, su fase en los años 90 y sus implicaciones en las redefiniciones del papel del Estado, en las que, en un intento de superar su crisis, estableció el neoliberalismo como principal estrategia. Y es en este contexto que la política educativa forma parte del proyecto de Reforma del Estado en Brasil, en el que el Estado pasa a ser el coordinador y ya no el ejecutor, pasando a la sociedad tareas que le eran propias.
El escenario brasileño que precedió a la Constitución Federal de 1988 estuvo marcado por la presión sindical a favor de los cambios que pretendían garantizar las políticas de Estado para la valorización de la profesión docente pública y la oferta de una educación pública, gratuita y de calidad. Según Gadotti (1987), el final de la década de los 70 estuvo marcado por un periodo en el que los profesores recibían los peores salarios y la carrera docente se encontraba entre las profesiones más infravaloradas y que sufrían los mayores índices de enfermedad. Este hecho impulsó a la Confederación de Profesores Brasileños (CPB) a liderar un movimiento de reivindicación:
[...] movilizaciones y huelgas por ajustes salariales y recuperación de pérdidas, que tenían un carácter general similar, dado el fenómeno unificado de la inflación nacional, y un carácter estatal específico, porque cada red practicaba salarios diferentes, carreras con progresiones y estructuras diferenciadas, y concedía ajustes también diacrónicos y distintos. Y la búsqueda de un denominador común, de una reivindicación nacional que no sólo unificara los salarios por la isonomía, carrera única, sino que hiciera realmente común y unificara la lucha sindical (MONLEVADE, 2000, p. 121).
Machado (2010) afirma que, tanto en el ámbito federal como en los estados y municipios, los trabajadores de la educación afiliados al CPB aseguraron su representación en los foros de debate sobre los nuevos rumbos de la educación que se dieron en la elaboración de las Constituciones Estatales. Fue en este contexto que, en 1990, la CPB se convirtió en la Confederación Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), unificando y fortaleciendo aún más la lucha sindical de la categoría.
Fue a finales de la década de 1980, en un contexto de Brasil post-dictadura militar, cuando se promulgó la Constitución Federal de 1988, que contemplaba cuestiones importantes para la política educativa brasileña, con propuestas de acceso y permanencia en la educación básica y la valoración de los profesionales de la educación. Esta discusión se
expresa en su artículo 206, incisos V y VIII (BRASIL, 1988), que propone la valoración de los profesionales de la educación escolar a través de planes de carrera, con ingreso exclusivamente por concurso público de pruebas y títulos a redes públicas, y piso salarial profesional nacional. La reglamentación de estas disposiciones constitucionales "fue remitida a la legislación complementaria, transfiriendo así a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios la responsabilidad de implementar los planes de carrera y las remuneraciones" (SOUZA; GOUVEIA, 2011, p. 84).
El principio establecido por el artículo 206 de la CF/88 puede dividirse, según Machado (2010), en al menos tres aspectos importantes, a saber:
El primero se refiere a los planes de carrera, asumiendo la estabilidad y la progresión; el segundo, al establecimiento de un suelo salarial profesional como garantía de incremento salarial para los miembros de la función pública docente; y el tercero, al ingreso exclusivamente mediante concurso público de pruebas y títulos, asumiendo la necesidad de una cualificación académica de calidad, acreditada, en principio, mediante la superación de las pruebas de acceso (MACHADO, 2010, p. 27).
Cabe recordar que en este punto la norma se aplica sólo a los profesionales de la enseñanza, en una clara referencia a que la mejora de la carrera y el Piso se aplicaría a los profesores. La Constitución Federal promulgada en 1988 no incluía el concepto de profesionales de la enseñanza o profesionales de la educación. En el texto constitucional se daba prioridad a los que ejercían directamente la actividad docente.
Para Monlevade (2000), el pago del Piso - vale la pena notar que todavía no se refiere al Piso Salarial Profesional Nacional (PSPN) - era financieramente inviable para el Estado, pues prevalecía la opinión de que los estados y municipios eran tan dispares en sus ingresos y costos educativos que era impracticable un tratamiento isonómico de los salarios para el establecimiento de un Piso que complaciera a los profesores de los estados y municipios ricos y que fuera pagable por los estados y municipios pobres. Esto es contrario a los términos del artículo 212 de la Constitución Federal de 1988, que establece:
La Unión aplicará, anualmente, nunca menos del dieciocho, y los Estados, el Distrito Federal y los Municipios el veinticinco por ciento, como mínimo, de los ingresos resultantes de los impuestos, incluidos los de las transferencias, en el mantenimiento y desarrollo de la educación (BRASIL, 1988).
Después de los avances y logros en el contexto de la Constitución Federal de 1988, el escenario educativo brasileño ha sufrido grandes transformaciones a partir de las reformas educativas que Brasil comenzó a experimentar en la década de 1990, marcadas por la
búsqueda de la justicia social, con el fin de ampliar los servicios educativos a los que no tienen acceso y a los que no pueden permanecer en la escuela. Según Assunção y Oliveira (2009, p. 350), "los principios que guían estas iniciativas son promover la equidad social, buscando la reducción de las desigualdades sociales, a través de la oferta educativa a las poblaciones en situación de vulnerabilidad".
En esta coyuntura, la descentralización administrativa y financiera regula la centralización de la gestión escolar, es decir, se da autonomía a las escuelas en la administración de los recursos que reciben de sus entidades federativas, lo que se resume en la transferencia de responsabilidades del nivel central al local. En cuanto a las atribuciones de la gestión, tenemos: financiación, regularidad y ampliación de los exámenes nacionales de evaluación, mayor flexibilidad curricular, evaluación institucional y participación de la comunidad, que conforman la gestión democrática, conquista obtenida en el plano legal a partir de la Constitución Federal de 1988 y de la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDBEN), nº 9.394/96; así, las escuelas obtienen mayor autonomía en sus dimensiones pedagógica, administrativa y financiera (BRASIL, 1996).
Estos cambios tienen implicaciones en el trabajo del profesor y, en este aspecto, Oliveira (2004; 2006) entiende que la búsqueda de una mayor equidad social, que se traduce en la incorporación de nuevos sectores sociales a los sistemas escolares, en un escenario marcado por la contención del gasto y la limitación de recursos, influye directamente en las condiciones de trabajo y en la remuneración de los profesores, lo que puede estar poniendo en peligro la calidad de la educación.
A partir de la reconfiguración de la organización escolar, es posible enumerar varios factores que comprometen la calidad de la educación, la definición de un "buen trabajo" y la salud de los profesores, tales como: la intensificación del trabajo docente, la precariedad de la educación, la masificación de la educación, las dificultades para reestructurar el trabajo docente y responder a la demanda de nuevas necesidades organizativas y pedagógicas debido a la expansión y complejidad asumida por la escuela a finales del siglo pasado. Esta reconfiguración de la organización escolar ha implicado, según Oliveira (2004; 2006), el surgimiento de nuevas funciones, la reorientación de obligaciones y tareas antes asignadas a cargos y funciones tradicionales dentro del proceso de trabajo docente.
Todos los factores mencionados y la necesidad de reconfiguración en la organización escolar están relacionados con el dominio del conocimiento docente, los mecanismos de
atracción, la valoración y la progresión de la carrera, las políticas públicas que definen y regulan las acciones de valorización de la profesión, que, según Nunes y Oliveira (2017):
[...] deben centrarse en las experiencias cotidianas de la práctica educativa del profesor, y sin este punto de partida se corre el riesgo de que las políticas no se traduzcan en mejoras ni para el profesor ni para los alumnos matriculados en las escuelas donde trabaja (NUNES; OLIVEIRA, 2017, p. 10).
En 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) asumió la presidencia de la República, y las señas de identidad de su gobierno fueron la reforma del Estado brasileño, con la privatización de las empresas estatales, la creación de agencias reguladoras y los cambios en la legislación de la función pública, así como la introducción de programas de transferencia de ingresos, como la Beca Escolar.
A pesar de la garantía de los derechos en la legislación brasileña, poco se avanzó en la valorización de los profesores en la década de 1990, período marcado por las políticas neoliberales, que benefician a las élites y el Estado es mínimo sólo para las políticas sociales. Así, el Gobierno de FHC presenta la reforma del Estado, proponiendo la sustitución de la administración pública burocrática por la gerencial, que utiliza la lógica del mercado, en la que el ciudadano se convierte en ciudadano-cliente, los servicios sociales como la educación se descentralizan en la lógica del neoliberalismo. Peroni (2003) considera que el proyecto de este gobierno fue descentralizar los servicios sociales a los municipios y estados al mismo tiempo que centralizaba los recursos en la Unión, además de realizar cambios en la recaudación, lo que minó los ingresos de estas entidades federadas.
En el caso de la valorización de los profesionales de la educación, en este período se sancionó la Ley nº 9.394/96, que establece las Directrices y Bases de la Educación Nacional; expresa en su artículo 67, ítems I a VI, que la valorización docente será garantizada a través de la creación de estatutos y planes de carrera de la docencia pública, así::
- ingreso exclusivamente por concurso público de pruebas y títulos;
- desarrollo profesional continuado, incluyendo permisos periódicos remunerados para este fin;
- piso salarial profesional - PSPN;
- progresión funcional basada en títulos o cualificaciones, y en la evaluación del rendimiento;
- período reservado para estudios, planificación y evaluación, incluido en la carga de trabajo;
- condiciones de trabajo adecuadas (BRASIL, 1996).
Uno de los cambios más significativos para la valorización de los profesores en el país en la década de 1990 fue la creación del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de la Valorización de la Enseñanza (FUNDEF), regulado por la Ley nº 9424 del 24 de diciembre de 1996 y el Decreto nº 264 de junio de 1997. En este dispositivo la valorización de la enseñanza aparece contemplada en el artículo 9º, que entre otras cosas preveía: "I - la remuneración digna de los profesores de la enseñanza básica pública, en ejercicio efectivo en la enseñanza; II - el estímulo al trabajo en el aula y III - la mejora de la calidad de la enseñanza" (BRASIL, 1996).
En 1997, la Resolución CNE/CEB nº 3, de 1997 (BRASIL, 1997), fija las Directrices para los Planes de Carrera y Remuneración del Personal Docente de los estados, Distrito Federal y municipios. Según Machado (2010), la aprobación de esta resolución no supuso ningún avance en cuanto a los aumentos salariales, a pesar de estar basada en los preceptos del Piso Salarial Profesional Nacional.
En 2001, se aprobó la Ley 10.172/2001, que instituyó el Plan Nacional de Educación - PNE (2001-2010), estableciendo metas para lograr la calidad de la educación a través de la valorización de la enseñanza. Cabe destacar que, aunque el PNE incluye muchos objetivos y metas, como los planes de carrera para los profesores, la jornada laboral a tiempo completo y el compromiso con la formación inicial y continua, muchos de ellos no se alcanzaron. Su aplicación estaba directamente vinculada al objetivo financiero; sin recursos financieros, el documento normativo no era más que un mero documento inocuo, como destaca Saviani (BRASIL, 2014, p. 81): "Sin recursos financieros asegurados, el plan no es más que una carta de intenciones, cuyos objetivos nunca podrán realizarse".
A pesar de todas las estrategias para mantenerse en el poder, el gobierno neoliberal dio muestras de agotamiento y en 2002 se eligió un gobierno progresista, aunque mantuvo y estableció nuevas alianzas con las élites industriales (FERNANDES; RODRIGUEZ, 2011). En el gobierno de Lula se retoman los movimientos a favor de la valoración de los maestros. Ante toda la movilización de la categoría y la lucha de sindicatos como la Confederación Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), la valoración docente vuelve a la agenda de las políticas públicas y en 2006 tenemos una reforma constitucional, la CE 53/2006, que cambia e incluye en el artículo 206 principios como:
V - valorización de los profesionales de la educación escolar, garantizando, en los términos de la ley, planes de carrera, con ingreso exclusivamente por concurso público de pruebas y títulos, para las redes públicas; VIII - piso
salarial profesional nacional para los profesionales de la educación escolar pública, en los términos de la ley federal (BRASIL, 2006).
En 2007, el FUNDEF fue sustituido por el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y Valorización de los Profesionales de la Educación (FUNDEB), regulado por el Decreto nº 11.494 del 20 de junio de 2007 (BRASIL, 2007). El FUNDEB, en relación a la valorización del profesor, avanza en el sentido de incluir a los profesionales de la Educación Básica en la destinación de recursos del fondo, garantizando el mínimo del 60% para remuneración de los profesionales de la enseñanza escolar y también para la formación continuada. Además, estableció el plazo del 31 de agosto de 2007 para la creación de una ley específica sobre el Piso Salarial Profesional Nacional (PSPN) para los profesionales de la enseñanza pública de la Educación Básica (BRASIL, 2007).
Se constata, por tanto, que existe una incoherencia entre lo que proponen las legislaciones y lo que se ha practicado para las garantías financieras de la eficacia de la valoración docente. La FUNDEF, por ejemplo, limitó los recursos financieros a la Educación Primaria, dejando fuera el Jardín de Infancia y el Bachillerato, dificultando así la elaboración e implementación de planes de carrera.
Con la perspectiva de contribuir a la mejora de la calidad de la educación, en 2008 se estableció la Ley nº 11.738/2008, que trata del Piso Salarial Profesional Nacional (PSPN) para los Profesionales Públicos de la Educación Básica, marcando otro desafío para la valorización de estos profesionales, que es la implementación de políticas relacionadas con los planes de cargos, carrera y remuneración (PCCR). Sin embargo, la historia de la construcción de este instrumento legal como política pública de valoración del personal docente estuvo marcada por muchos desafíos en cuanto a su aplicación real.
Aún con la aprobación de la Ley del Piso, la efectividad de los beneficios relacionados con los planes de cargos, carrera y remuneración aún no está garantizada, como se puede observar en el intento de algunos entes estatales y municipales de tumbar esta Ley, bajo el alegato de que puede "quebrar" a los estados; a nivel municipal, desde que entró en vigencia esta ley, los alcaldes alegan dificultades para pasar el porcentaje de aumento salarial estipulado por el gobierno federal.
Un año después de instituida la Ley del Piso, nuevas Directrices Nacionales para los Planos de Carrera y Remuneración de los Profesionales de la Educación Básica Pública se definió por medio de la Resolución CNE/CEB nº 2 (BRASIL, 2009), que plantea en su artículo 3º:
Los criterios para la remuneración de los profesionales de la enseñanza deben basarse en los preceptos de la Ley 11.738/2008, que establece el Piso Salarial Profesional Nacional, y en el artículo 22 de la Ley 11.494/2007, que prevé la parte de la suma del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de Valorización de la Profesión Docente (FENDEB) para el pago de los profesionales de la enseñanza, así como en el artículo 69 de la Ley 9.394/96, que define los porcentajes mínimos de inversión de los entes federales en educación (BRASIL, 2009, p. 1).
Esta resolución resalta la importancia de que los Planes de Carrera y Remuneración incluyan las funciones y cargos de los profesionales de la educación, el establecimiento de un salario o sueldo inicial para el ingreso a la carrera docente que cumpla con el PSPN y sea atractivo para el ingreso, diferenciando los salarios según el título y la jornada laboral, los cuales deben estar definidos en los Planes de Carrera y Remuneración. Así, los planes de carrera de los profesores deberían contener, según Moretti y Masson (2015):
descripción de los cargos y funciones
la duración de la jornada laboral;
políticas de formación continua durante la carrera;
el salario base inicial y los niveles salariales a lo largo de la carrera;
una muestra de cómo se realizará la progresión a lo largo de la carrera (MORETTI; MASSON, 2015, p. 114).
Continuando con el rescate de los marcos legales que orientan el tema del aprecio docente en el país, se destaca la importancia de la Conferencia Nacional de Educación (CONAE/2014), ya que presenta una concepción amplia sobre el aprecio a los profesionales de la educación, superando una visión del aprecio en el sentido estricto de la formación. El documento final define que la política de valorización de los profesionales de la educación abarca, de manera articulada, la formación inicial y continua, la carrera profesional, los salarios y las condiciones de trabajo. Como se informó:
Las deliberaciones de la Conae se articulan a los movimientos a favor de esta valorización, involucrando las luchas en la tramitación y aprobación del PNE, las políticas y directrices nacionales destinadas a superar un escenario marcado por la necesidad de directrices nacionales para las carreras, piso salarial nacional para todos, mejora de las condiciones de trabajo y garantía de la formación inicial y continua de los profesionales de la educación (DOURADO, 2016, p. 38).
Considerado como un gran legado de la CONAE/2014, el PNE (2014-2024), aprobado a través de la Ley 13.005/2014, compuesto por 20 metas y 254 estrategias, es el principal articulador de estas políticas educativas en el país y representa otro logro de las luchas de los movimientos sociales y la sociedad civil, en busca de una educación de calidad.
Entre los objetivos establecidos en el PNE vigente, destacan especialmente los objetivos 15, 16, 17 y 18 como iniciativas de desarrollo profesional en la educación básica. Este marco normativo reafirma en sus directrices el respeto y la valoración de la diversidad como cuestiones intrínsecas a la formación de los profesionales de la educación, así como legitima la necesidad de articulación entre las instituciones de educación superior, los sistemas educativos, sus instituciones y los profesionales.
El actual PNE establece los lineamientos de las políticas públicas educativas nacionales, así como las metas y estrategias a alcanzar en el ámbito educativo en el periodo 2014-2024. Este conjunto de metas y estrategias representa un importante avance en el sentido de integrar los programas de formación del ámbito federal, con las acciones ya desarrolladas en los estados y municipios, para promover las condiciones de valoración de los profesionales de la educación en el sentido integral.
Aunque regulado por el PNE 2014-2024, los planes de carrera y la remuneración de los profesionales de la educación básica siguen siendo un gran reto a conquistar por dichos profesionales, como se puede ver a continuación:
Dada la organización federativa del Estado brasileño y sus desequilibrios, especialmente regionales, la organización de los planes de carrera de los profesionales de la educación básica es actualmente bastante dispersa y variada. Hay planes que contemplan a todos los profesionales de la educación así como los que sólo se refieren a los profesionales de la enseñanza (OLIVEIRA, 2016, p. 126).
Así, de acuerdo con el registro realizado por Oliveira (2016), Masson (2016) adopta una posición similar, ya que entiende que incluso después de que los planes de carrera de los profesores están regulados por la ley, este hecho no ha asegurado la isonomía entre los estados, ya que, como destaca (2016, p. 159): "cada estado define criterios y formatos que dificultan la valoración correspondiente a la formación y el tiempo de ejercicio en la profesión" caracterizando un cuadro muy diferente en cada región del país.
Después de la aprobación del PNE, se instituyó la Resolución CNE/CP nº 2 de 2015 (BRASIL, 2015), que estableció las Directrices Curriculares Nacionales para la Formación Inicial en el nivel superior (cursos de grado, cursos de formación pedagógica para graduados y cursos de segundo grado) y para la Formación Continua de los Profesionales de la Enseñanza Básica. Esta Resolución define "los principios, fundamentos, dinámicas y procedimientos de formación que deben observarse en las políticas, la gestión y los programas y cursos de formación, así como en los procesos de planificación, evaluación y regulación de las instituciones educativas que los imparten". (BRASIL, 2015, p. 2).
Así, si las condiciones de trabajo son precarias, es decir, si la enseñanza se desarrolla en situaciones difíciles y con escasa remuneración, los jóvenes no se animarán a invertir tiempo y recursos en una formación más exigente y de larga duración. En consecuencia, los cursos de formación del profesorado tendrán que trabajar con alumnos desanimados y poco comprometidos, lo que repercutirá negativamente en su rendimiento (SAVIANI, 2014, p. 87).
Para abordar la valorización de los profesionales de la educación es necesario, en primer lugar, comprender la relación entre la formación y el desarrollo profesional, que se traduce en la interacción entre la formación del profesional, el ingreso y la permanencia en la profesión y la construcción de su identidad como educador. De este modo, el desarrollo profesional no puede estar relacionado únicamente con el desarrollo pedagógico, con el conocimiento y la comprensión de uno mismo. Esto debe pensarse en una perspectiva más amplia, que abarque las condiciones sociales, económicas e históricas en las que se insertan estos profesionales.
Para discutir este tema, es necesario analizar el contexto histórico, político y económico brasileño a partir de la hegemonía estadounidense y su influencia en los países latinoamericanos bajo el mestizaje étnico y el eclecticismo religioso, que siempre ha
justificado su ideología, llamada por Medeiros Filho (2018), como la doctrina del destino manifiesto3.
De esta manera, en el siglo XX, Estados Unidos se consolida como potencia capitalista hegemónica con énfasis en la dominación financiera, económica y cultural, preservando, así, su soberanía sobre los países en desarrollo. Estos países comenzaron a asumir una posición más como proveedores de materias primas, mercados de productos industriales y receptores de inversiones a través de la financiación masiva en estos países por parte de la potencia americana, estableciendo así una severa dependencia financiera.
Las élites y burguesías brasileñas, que siempre han gobernado el país, trataron a toda costa de impedir que los partidos de orientación socialista o formados por representantes de la clase trabajadora llegaran al poder, precisamente porque sabían que su proyecto de dominación y explotación estaría en peligro. El Partido de los Trabajadores (PT) fue el que más se destacó en la lucha contra esta forma de dominación. En 1980, el partido publicó:
Los trabajadores quieren la independencia nacional. Entienden que la Nación es el pueblo y, por tanto, saben que el país sólo será efectivamente independiente cuando el Estado sea dirigido por las masas trabajadoras. El Estado debe convertirse en la expresión de la sociedad, lo que sólo será posible cuando se creen las condiciones para la libre intervención de los trabajadores en las decisiones de su dirección. Por ello, el PT pretende llegar al gobierno y a la dirección del Estado para llevar a cabo una política democrática, desde el punto de vista de los trabajadores, tanto en el plano económico como en el social. El PT buscará conquistar la libertad para que el pueblo pueda construir una sociedad igualitaria, donde no haya ni explotados ni explotadores (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1980, p. 2).
En 2002, el PT consiguió elegir a Luís Inácio Lula da Silva como Presidente de la República. Trató de implementar programas sociales que favorecieran tanto a la clase trabajadora como a las minorías del país. En el contexto educativo, hubo mejoras considerables que pueden traducirse en cifras, como la inversión en educación que pasó de
18.010 millones en 2002 a 126.140 millones en 2015 (COSTA, 2017).
Aunque los logros de la clase obrera han sido visibles, el Partido de los Trabajadores, debido al descontrol del capital, como cita Mészáros (2011), cedió a las negociaciones con las
3 La doctrina del destino manifiesto presentada por Barnabé Medeiros Filho en el primer capítulo del libro O golpe de 2016 e a educação no Brasil (ver referencias) es una idea presente en el siglo XIX y que se mantuvo en el siglo XX, que comienza a difundirse en el período de la guerra contra México, predicaba que los Estados Unidos tenían el derecho, otorgado por Dios, de expandirse por toda América del Norte y a eso estaba predestinada la nación, debido a su superioridad moral, por el carácter anglosajón y el culto al trabajo de las corrientes protestantes predominantes en el país. Una extraña superioridad moral y el culto al trabajo que coexiste extrañamente con la esclavitud.
grandes empresas, que recibieron grandes beneficios. Con la crisis que afectó a todo el mundo, el sistema capitalista necesitaba una vez más reestructurarse.
La población entendió los cambios implementados por el PT como relevantes para la constitución de un modelo de gestión pública favorable a las diferentes capas del pueblo. Como resultado, el partido consiguió ganar tres elecciones más, y Luís Inácio asumió su primer mandato en 2003, permaneciendo en la Presidencia de la República durante ocho años. Luego, en el año 2011, Dilma Rousseff asumió su primer mandato, habiendo iniciado el segundo en 2015 y siendo destituida el 31 de agosto de 2016, cuando asumió el entonces presidente Michel Temer.
Así, aunque hubo incompatibilidad entre el modelo de gestión del PT y las demandas del capital, lo que se registra es que en 2014 el partido fue elegido para un cuarto mandato bajo su responsabilidad. Así tenemos una contradicción que el gran capital ya no acepta. Por un lado, había un modelo de gestión que no servía al capital (a pesar de los diversos diálogos con él a través de las negociaciones con el sector privado); por otro lado, todavía en 2014, se produjo la elección del actual modelo, encabezado por el PT, para otro período que se extendería del 1 de enero de 2015 al 1 de enero de 2019. Por lo tanto, o bien se necesitarían otros cuatro años para cambiar el modelo de gestión a través de elecciones, o bien se tomaría el poder de forma antidemocrática.
Es en este contexto donde se produce el "Golpe". Según Saviani (2017), en Brasil se produjo un golpe de Estado cuando se utilizó el mecanismo del impeachment sin las condiciones previstas para hacerlo legal. Según el citado autor,
[...] cuando este mecanismo se utiliza como pretexto para derrocar a un gobierno elegido democráticamente sin cumplir la condición que la Constitución prescribe para activar este mecanismo, es decir, la ocurrencia de un delito de responsabilidad, entonces no hay lugar a la evasión (SAVIANI, 2017, p. 217).
En ese escenario de desarticulación política, Antunes (2017) cree que:
Como el impeachment está previsto en la Constitución del país, se concibió la "alternativa ideal": un golpe con apariencia legal y constitucional. Un golpe que, con el apoyo decisivo de los grandes medios de comunicación, tomó la forma de un no golpe. No se trata de un golpe militar, como en 1964, sino de un golpe de nuevo tipo, forjado por la ciénaga parlamentaria que, hasta hace unos días, formaba parte de la base aliada que apoyaba a los gobiernos de Lula y Dilma (ANTUNES, 2017, p. 53).
Como puede verse, el Parlamento brasileño fue decisivo para que se produjera el golpe. Aunque los medios de comunicación brasileños y el poder judicial tengan su cuota de contribución en este proceso, el poder legislativo parlamentario fue el instrumento, el socio del capital, ya que trabaja a su favor, para consumar el golpe y montar una nueva estructura de poder que estuviera bajo su control. Mészáros (2017) refuerza esta idea al afirmar que
El capital es la fuerza extraparlamentaria por excelencia, cuyo poder de control sociometabólico no puede ser limitado políticamente por el Parlamento. Esta es la razón por la que la única forma de representación política compatible con el modo de funcionamiento del capital es la que niega efectivamente la posibilidad de impugnar su poder material. Y es porque es la fuerza extraparlamentaria por excelencia que el capital no tiene nada que temer de las reformas promulgadas dentro de su estructura política parlamentaria (MÉSZÁROS, 2017, p. 45).
Es necesario prestar atención al hecho de que Brasil, tras el golpe, vive un estado de excepción. Antunes (2017) está de acuerdo con esta afirmación, cuando afirma que:
[...] nuestra América Latina tendrá que intensificar la resistencia frente a esta fase absurda que se puede caracterizar como un estado de derecho excepcional. Para lo cual, lamentablemente, nuestro continente tiene una larga experiencia y tradición. Y así lo hace Brasil, esta vez, con el golpe parlamentario que llevó a Temer a la presidencia de la República (ANTUNES, 2017, p. 60).
Tras el golpe, el vicepresidente Michel Temer asumió el poder, tomó numerosas medidas que no formaban parte del proyecto de gobierno del que era vicepresidente y aprobó varias reformas que encontraron asiento en el proyecto de gobierno de la lista derrotada en las elecciones de 2014, es decir, el proyecto contrario al que el propio Michel Temer defendía. Dichas reformas afectaron a la vida de los trabajadores, además de perjudicar aún más a la educación, que es el tema que nos ocupa.
El PNE de 2014, como plan que unifica las demás leyes, decretos y resoluciones sobre la educación brasileña, se vio seriamente amenazado. El entonces presidente Michel Temer, yendo en contra de la propuesta del Plan que preveía un aumento progresivo de las transferencias a la educación, propuso (y fue aprobado) en 2016 el PEC del Techo de Gasto, a través de la Enmienda Constitucional nº 95/2016, que congela el gasto en educación y otros sectores durante 20 años, además de recortar los fondos en 2017 para la financiación de la Educación Básica y Superior y vetar la prioridad que estaba prevista para el PNE en 2018, a través de la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO), nº 13. 473/2017, entre otras medidas que también comprometen a la educación y a otros sectores de la sociedad.
La pérdida de derechos también pasa por la Ley 13.415, del 16 de febrero de 2017, que fue aprobada de manera autoritaria y cambia toda la estructura de la educación secundaria en el país, sin ninguna discusión con los educadores, los estudiantes o la sociedad en general. El texto establece la segmentación de las asignaturas según las áreas de conocimiento y la implantación gradual de la educación integral.
Esta ley se originó en la Medida Provisional para la Nueva Escuela Secundaria. Al ser modificada en la comisión mixta y en la Cámara de Diputados, la MPV 746/2016 fue aprobada en el Senado bajo la forma del Proyecto de Ley de Conversión (PLV) 34/2016. El ponente del asunto, el senador Pedro Chaves, del Partido Social Cristiano (PSC) de Mato Grosso do Sul (MS), acogió parcial o totalmente 148 de las 568 enmiendas presentadas al diputado. La aplicación de la reforma está vinculada a las Bases Curriculares Nacionales Comunes (BNCC), que comprenden un conjunto de directrices para los planes de estudio.
Los derechos sociales también están siendo usurpados por la propuesta de Reforma Previsional (PEC 287/2016), ya aprobada por la Comisión de Constitución y Justicia (CCJ) de la Cámara de Diputados y a la espera de ser evaluada por una comisión especial que se instaló en el año 2017, pero que aún no ha logrado ser aprobada en su totalidad. Esta reforma pone fin a la jubilación especial de los profesores y afecta directamente a los aspectos de las condiciones de trabajo de los profesores al final de su carrera y a las perspectivas de atracción de los que acceden a la carrera docente.
La crisis política, económica y social que vive actualmente el país es el resultado de un problema mayor, el modelo de producción capitalista, que es excluyente por naturaleza y trata a toda costa de quitar todo lo que producen y ganan los trabajadores, afectando así la valoración de estos profesionales.
Las palabras de Malanchen y Santos (2017) resumen esta situación:
En el fragor de esta tormenta, los derechos sociales como la salud, la educación, el empleo, la renta, la seguridad social, fueron robados por los intereses del capital, que cada cierto tiempo encuentra en sus crisis cíclicas la respuesta más adecuada para continuar con este modelo de sociedad excluyente. Esta estrategia no es nueva. Sin embargo, es necesario reiterar que estos períodos de crisis política y económica son el resultado de un proceso mucho más amplio y complejo del capitalismo financiero, que "acostumbrado" a acumular, no acepta la división de la producción social del trabajo (MALANCHEN; SANTOS, 2017, p. 188).
Este es un momento, por lo tanto, de una embestida muy grande contra la democracia, contra los derechos de los brasileños, contra la mejora de las condiciones básicas de vida de los trabajadores y, así como el capital se reinventa y trata de sucumbir a todo lo que ya hemos
conquistado, también necesitamos reinventar nuestra forma de resistir y luchar contra todas las formas de manipulación, explotación y exclusión a las que hemos sido sometidos cada día con más fuerza.
Concluimos que el PNE y los Lineamientos Curriculares Nacionales para la Educación Inicial y Continua de los Profesionales de la Educación Básica pueden constituir como alternativas a las acciones intermedias que abarcan aspectos diferentes de los profesionales de la educación básica, pero inseparables. Una política de valoración de estos profesionales debe realizarse desde unos pilares fundamentales, a través de una discusión articulada que abarque temas de formación, remuneración, carrera y condiciones de trabajo.
Para ello, es fundamental que los gobiernos asuman un mayor compromiso, de manera que se garantice la colaboración entre la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, las políticas que garanticen la provisión de formación inicial y continua; el ingreso a la carrera mediante concurso público; la existencia de planes de empleo y carrera coherentes con las Directrices Nacionales de Carrera; el cumplimiento de la Ley del Piso y la mejora de las condiciones de trabajo.
En este sentido, la discusión presentada en torno a la valorización profesional hace imprescindible el establecimiento del Sistema Nacional de Educación, para implementar las directrices, metas y estrategias planteadas en el actual PNE. También destacamos que entre 2016 y 2020 se produjeron muchos otros ataques contra la educación brasileña.
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POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE VALORIZAÇÃO DOCENTE NO BRASIL
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIÓN DOCENTE EN BRASIL
Daniela Oliveira Vidal da SILVA1
ABSTRACT: This study presents concepts and models of typologies, cycles and analyzes of educational public policies, considering the political scenario and the historical and political context in which they are created and implemented, having as a starting point the Brazilian Federal Constitution of 1988 and as final milestone the 2016 coup d'état discussion. It is a documentary research that is part of the field of policy discussions. The study highlights that the PNE and the National Curriculum Guidelines for Initial and Continuing Education for Basic Education Teachers can be alternatives to intermediate actions that encompass different aspects of basic education professionals. The valorization of these professionals must be guided by a policy based on some fundamental pillars that include formation, remuneration, career and working conditions. This requires commitment from the government and organized society in the different spheres of governance within the spheres of the federated entities.
KAYSWORDS: Public policy. Educational policies. Brazilian education.
RESUMO: O presente estudo apresenta conceitos e modelos de tipologias, ciclos e análises de políticas públicas educacionais, levando em consideração o cenário político e o contexto histórico e político em que são criadas e implementadas, tendo como marco inicial a Constituição Federal do Brasil de 1988 e como marco final da discussão o Golpe de Estado de 2016. Trata-se de uma pesquisa documental que se insere no campo das discussões sobre políticas. O estudo destaca que o PNE e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial e Continuada para Profissionais do Magistério da Educação Básica podem se constituir como alternativas para intermediar ações que englobam aspectos diferenciados dos profissionais da educação básica. A valorização desses profissionais deve ser conduzida por uma política pautada em alguns pilares fundamentais que contemplem formação, remuneração, carreira e condições de trabalho. Isso requer empenho do governo e da sociedade organizada nas diferentes esferas de governança nos âmbitos dos entes federados.
1 College of Technology and Science (FTC), Vitória da Conquista – BA – Brazil. Pedagogical Advisor. Member of the Research Group Didactic, Formation and Teaching Work (Difort/UESB/CNPq). Master's in Education (UESB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2316-3035. E-mail: danielaovdasilva@gmail.com
2 State University of Southwest Bahia (UESB), Vitória da Conquista – BA – Brazil. Full Professor and Coordinator of the Postgraduate Program in Education. Leader of the Study Group on Didactic, Formation and Teaching Work (Difort/CNPq). Postdoc in Education (UFMG). CNPq Research Productivity Scholarship - Level
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1514-6961. E-mail: claudionunesba@hotmail.com
RESUMEN: Este estudio presenta conceptos y modelos de tipologías, ciclos y análisis de las políticas públicas educativas, teniendo en cuenta el escenario político y el contexto histórico y político en el que se crean e implementan, teniendo como punto de partida la Constitución Federal de Brasil de 1988 y como hito final de la discusión sobre el Golpe de Estado de 2016. Es una investigación documental que forma parte del campo de las discusiones sobre políticas. El estudio destaca que el PNE y los Lineamientos Curriculares Nacionales de Educación Inicial y Continua para Docentes de Educación Básica pueden ser alternativas a las acciones intermedias que abarcan diferentes aspectos de los profesionales de la educación básica. La valorización de estos profesionales debe estar guiada por una política basada en unos pilares fundamentales que incluyen la formación, la retribución, la carrera y las condiciones laborales. Esto requiere el compromiso del gobierno y la sociedad organizada en los diferentes ámbitos de gobernanza dentro de los ámbitos de las entidades federativas.
This article seeks to present concepts and models of typologies, cycles and analysis of public policies, considering the political scenario in which they are created and implemented. It is noteworthy that the policies studied here refer, above all, to social policies, in which educational policies are inserted.
We will also present the valuation of teachers from the Brazilian historical and political context, having as its starting point the Federal Constitution of 1988 and the discussion of the State Reform of the 1990s. We understand that it is from there those public policies for education gain strength, even understanding that the struggles have always existed and that before the 1988 FC, mobilizations and struggles took place to guarantee the rights of teachers in this country; using as a final mark the current political context and its setbacks in the scope of Brazilian education.
It is a documentary research characterized "by the search for information in documents that have not received any scientific treatment" (OLIVEIRA, 2007, p. 69, our translation) which, as a data collection instrument, manages to nullify the possibility of the researcher's influence, since the documental text is ready and it is necessary to accept it as it is presented. Ludke and André (1986, p. 38, our translation) draw attention to the importance of using documents in investigations in the field of education and also state that: “as an exploratory technique, document analysis indicates problems that should be better explored through other methods”.
In light of the above, we seek to present what Brazilian legislation expresses about public policies for valuing teachers in Brazil, their conceptions and typologies; the valuing of
teachers from the federal constitution of 1988; the valuing of teachers from the 2016 coup d'état.
In order to carry out the analysis of a legal document that institutes a public policy, in this case of education, it is necessary to conceptualize and support the discussion. Thus, in order to think about public policy, it is necessary to define the concept of policy in its most comprehensive aspect, of educational policy in a particular way, and to understand the role of the State. To aid understanding we will use the contributions of Peroni (2003), Barroso (2005), Oliveira (2009), Souza (2003; 2006), Lessard and Carpentier (2016), Frey (2000), Najar and Lunardi (2020), Tozetto and Domingues (2020), Machado (2018), Silva, Bittencourt and Oliveira (2019), Raimann and Farias (2020), Cardoso Neto and Nez, (2020), Sobzinski, Diogo and Masson (2015), Souza and Mello (2019), Araújo, Pires and Ribas (2020), Ramos (2010), Fardella and Sisto (2014), Robalino and Crespo (2014), Duarte and Oliveira (2014), Ilha and Hypolito (2014), Fernandes and Barbosa (2014), Magalhães and Anes (2015), Teixeira and Nunes (2016; 2019a; 2019b; 2019c), Brito and Nunes (2020), Castro Neta et al. (2020), Andrade, Moreira and Neves (2014), Brito, Prado and Nunes (2017), Silva, Brito and Nunes (2019), Brito, Silva and Nunes (2018), Ribeiro and Nunes (2018), Castro Neta, Cardoso and Nunes (2018), Maués and Costa (2020), Nunes and Oliveira (2017), Nunes (2019), Oliveira et al. (2018), Peroni and Oliveira (2019), Silva and Nunes (2019), Silva (2009), Socorro, Santos and Nunes (2017), Moura et al. (2019) and Calazans and Nunes (2018).
Thus, to define Public Policies, we will adopt Souza's (2006) concept, which summarizes them as a field of knowledge that simultaneously seeks to put the government into action, analyze this action and, when necessary, propose changes in the direction of these actions.
The author also states that the formulation of public policies constitutes the stage in which democratic governments translate their electoral purposes and platforms into programs and actions that will produce results or changes in the real world.
[...] public policies, after being designed and formulated, unfold into plans, programs, projects, databases or information and research systems. When put into action, they are implemented, and then submitted to monitoring and evaluation systems (SOUZA, 2006, p. 26, our translation).
Following the line of analysis, we have the public policy cycle, which Souza (2006) defines as a deliberative cycle, formed by several stages and constituting a dynamic and learning process, composed of the following steps: definition of the agenda, identification of alternatives, evaluation and selection of options, implementation and evaluation.
This strand contrasts the field of analysis of public policies that has traditionally been dominated by a functionalist and rationalist view of the activity of the political system, as stated by Lessard and Carpentier (2016). Model that followed a linear and logical process that encompassed the steps of inserting a question or problem on the agenda of the political agenda, elaboration and formulation of a specific policy, decision, application in practice and evaluation.
Lessard and Carpentier (2016), through the socio-constructivist perspective of public action, analyze how different agents end up building together and working throughout their life trajectory, on how a public action is told at the same time it is done, thus rejecting the linear scheme for deeming it simplistic. In line with Souza (2006) when she states that public policies have repercussions on the economy and societies and, therefore, any theory in the area must also explain the interrelationships between State, politics, economy and society, we use Laswell's definition, in what decisions and analyzes about public policy imply answering the following questions: who gets what, why and what difference does it make?
Therefore, an analysis of educational policies is sought, relating the conceptions and typologies of policies introduced by Lowi (1972) and the implications of these approaches, which were born in developed countries, with stable and consolidated democratic regimes, in the process of implementing such policies in the context of developing countries, as in the case of Brazil (FREY, 2000).
According to Souza (2006), Lowi probably developed the best known typology of public policy, when he elaborated the maxim: “public policy makes politics”. Lowi reports that each type of public policy finds different forms of support and rejection and that the disputes that occur around them pass through different arenas, presenting, as described by Frey (2000), namely: distributive policies, which encompass decisions taken by the government, disregard the issue of limited resources, generating more individual than universal impacts by privileging certain social groups to the detriment of the whole.
determinable in advance, as they depend on the concrete configuration of the policies and, finally, the constitutive policies, which determine the rules of the game and thus define the structure of political processes and conflicts, that is, the general conditions under which distributive, redistributive and regulatory policies have been negotiated.
Thus, it has long been believed and propagated the idea that to improve society it is necessary to develop education. Lessard and Carpentier (2016) deal with a deep faith in the progress of society through education, a faith that is nurtured by the urban middle classes, for which a school diploma was and still is the necessary capital for social mobility or, more prosaically, a means of preventing possible disqualification.
In this perspective, public educational policies were, at the end of the 20th century, designed and implemented with a view to the educational and social monitoring of young people by the States, with the aim of democratizing education, raising the general level of education of the population, training labor force capable of contributing to economic development and guaranteeing the formation of young citizens capable of living in modern and pluralistic societies.
From this we can infer, according to Lowi's (1972) typology, that educational policies can be defined as regulatory policies, as they are expressed through laws, decrees, ordinances, resolutions, among others. Identifying and including a problem on the public policy agenda, defining the agenda based on the options, implementing and evaluating them, requires in- depth knowledge of the demand in its historical and social context, of the actors in the process, of the concept of State and society involved in this dynamic.
Regarding the demands of social public policies, which encompass public educational policies, the challenge from the 1990s onwards, presented by Peroni (2003; 2019) and by Brito, Prado and Nunes (2016), has as its guiding principles deregulation of the economy, reduction of state intervention, privatization and incentive to competition and profit-making, in which government policies integrate budget cuts and scrapping of social public policies.
Here we seek to contextualize public policies, in particular educational public policies, in a State model conceptualized by Peroni (2003), which is a historical, concrete, class State, and which presents a Maximum State for capital and a Minimum State for social policies. As the Capitalist State has gone through several crises since its birth, we will analyze, in particular, its phase in the 1990s and its implications for the redefinitions of the State's role, in which, in an attempt to overcome its crisis, it established as its main strategy the neoliberalism. And it is in this context that educational policy is part of the State Reform
project in Brazil, in which the State becomes the coordinator and no longer the executor, transferring some of its own tasks to society.
The Brazilian scenario that preceded the Federal Constitution of 1988 was demarcated by union pressure in favor of changes aimed at guaranteeing State Policies for the enhancement of public teaching and the offer of free, quality public education. According to Gadotti (1987), the end of the 1970s was marked by a period when teachers received the worst salaries and the teaching career was among the worst and most undervalued professions, also suffering the highest rates of illness. This fact spurred the Confederation of Teachers of Brazil (CPB, Portuguese initials) to lead a movement to claim that:
[...] mobilizations and strikes for salary readjustments and loss recovery, which had a similar general character, given the unified phenomenon of national inflation, and a specific state character, as each network practiced different salaries, careers with different progressions and structures, and granted also diachronic and distinct adjustments. And the search for a common denominator, for a national demand that would not only unify wages for equality, a single career, but also make the union struggle common and unified (MONLEVADE, 2000, p. 121, our translation).
Machado (2010) states that, both at the federal level and in the states and municipalities, the education workers affiliated to the CPB ensured their representation in the debate forums on the new directions of education that occurred in the elaboration of the State Constitutions. It was in this context that, in 1990, the CPB became the National Confederation of Education Workers (CNTE, Portuguese initials), unifying and further strengthening the trade union struggle of the category.
It was at the end of the 1980s, in a context of Brazil after the Military Dictatorship, that the Federal Constitution of 1988 was promulgated, contemplating important issues for the Brazilian educational policy, with proposals for access and permanence to basic education and the valuing of education professionals. This discussion is expressed in its article 206, items V and VIII (BRASIL, 1988), which proposes valuing school education professionals through career plans, with admission exclusively through public examinations and titles to public schools, and national professional salary floor. The regulation of these constitutional provisions “was referred to complementary legislation, thus transferring the responsibility to implement career and remuneration plans to the States, the Federal District and the Municipalities” (SOUZA; GOUVEIA, 2011, p. 84, our translation).
The principle established by Article 206 of CF/88 can be, according to Machado (2010), divided into at least three important aspects, namely:
The first concerns career plans, assuming stability and progression; the second, the establishment of a professional salary floor as a guarantee of salary appreciation for members of the public teaching profession; and the third, admission exclusively through public examination of tests and titles, assuming the need for a quality academic qualification, proven, in principle, by overcoming the entrance exams (MACHADO, 2010, p. 27, our translation).
It is worth remembering that at this moment the rule applies only to teaching professionals, in a clear reference that the value of career and the Floor would apply to teachers. The Federal Constitution promulgated in 1988 did not bring the concept of teaching professionals or education professionals. Priority in the constitutional text was given to those who directly exercised teaching activities.
For Monlevade (2000), the payment of the Floor – it is worth noting that it still does not refer to the National Professional Salary Floor (PSPN) – was financially unfeasible for the State, because the prevailing view then was that the states and municipalities were so unequal in their collections and educational charges that was impracticable an equal treatment of salaries for the establishment of a floor that, at the same time, pleased teachers from rich states and municipalities and was payable by poor states and municipalities. Thus contradicting the terms present in the Federal Constitution of 1988, in its Article 212, which determines:
The Union will apply, annually, no less than eighteen, and the States, the Federal District and the Municipalities, at least, twenty-five percent of the income resulting from taxes, including that from transfers, in the maintenance and development of education (BRASIL, 1988, our translation).
After the advances and achievements under the Federal Constitution of 1988, the Brazilian educational scenario has undergone major changes from the educational reforms that Brazil began to experience in the 1990s and which are marked by the search for social justice, in the sense of expanding educational services for those who do not have access and those who cannot stay in school. According to Assunção and Oliveira (2009, p. 350, our translation), “the principles that guide these initiatives are the promotion of social equity, seeking to reduce social inequalities, through the educational offer to populations in vulnerable situations”.
In this context, administrative and financial decentralization regulates the centralization of school management, that is, schools have autonomy in the administration of resources received from their federative entities, which is summed up in the transfer of responsibilities from the central to the local scope. As for the attributions of management, we have: funding, regularity and expansion of national assessment exams, greater curricular flexibility, institutional assessment and community participation, which make up democratic management, an achievement obtained in the legal plan from the Federal Constitution of 1988 and Law of Guidelines and Bases of National Education (LDBEN), n. 9,394/96; therefore, schools obtain greater autonomy in their pedagogical, administrative and financial dimensions (BRASIL, 1996).
These changes have implications for teacher's work and, in this respect, Oliveira (2004; 2006) understands that the pursuit of greater social equity, resulting in the incorporation of new social sectors into school systems, in a scenario marked by cost containment and restrictions on resources, directly influences the working conditions and remuneration of teachers, which may be putting the quality of education at risk.
Based on the reconfiguration of the school organization, it is possible to enumerate several factors that compromise the quality of education, the definition of "good work" and the health of teachers, such as: the intensification of teaching work, the precariousness of education, massification of teaching, difficulties in restructuring the teaching work and responding to the demand of new organizational and pedagogical needs as a result of the expansion and complexity assumed by the school at the end of the last century. This reconfiguration of the school organization has, according to Oliveira (2004; 2006), implied the emergence of new functions, the reorientation of obligations and tasks previously destined to traditional positions and functions within the teaching work process.
All the factors mentioned and the need for reconfiguration in the school organization deal with the domain of teaching knowledge, mechanisms of attractiveness, valuation and career progression, public policies that define and regulate actions to enhance the profession that, according to Nunes and Oliveira (2017):
[...] must be focused on the daily experiences of the teacher's educational practice, and without this starting point, there is a risk that the policies do not result in improvements neither for the teacher nor for the students enrolled in the schools where they act (NUNES; OLIVEIRA, 2017, p. 10, our translation).
In 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) assumes the Presidency of the Republic, with the reform of the Brazilian State as his government's marks, with the privatization of state-owned companies, the creation of regulatory agencies and the change in the legislation that governs the civil service, as well as the introduction of cash transfer programs, such as Bolsa Escola.
Despite the guarantees of rights in Brazilian legislation, little progress was made with regard to the valuing of teachers in the 1990s, a period that is marked by neoliberal policies, which benefit elites and the State is minimal only for social policies. Thus, the FHC Government presents the State reform, proposing the replacement of bureaucratic public administration by managerial, which uses the logic of the market, in which the citizen becomes the customer-citizen, social services such as education are decentralized in the logic of neoliberalism. Peroni (2003) considers that this Government's project was to decentralize social services to Municipalities and States at the same time that it centralized resources in the Union, in addition to making changes in collections, which harmed the revenues of these federated entities.
When it comes to the appreciation of education professionals, in this period Law n. 9,394/96 was sanctioned, which establishes the Guidelines and Bases of National Education; it expresses in its article 67, items I to VI, that teacher appreciation will be guaranteed through the creation of statutes and career plans for public teaching, as follows:
- admission exclusively through public competition of tests and titles;
- continued professional development, including paid periodic licensing for this purpose;
- professional salary floor - PSPN;
- functional progression based on title or qualification, and performance assessment;
- period reserved for studies, planning and evaluation, included in the workload;
- adequate working conditions (BRASIL, 1996, our translation).
One of the most significant changes for the valuation of teachers in the country, in the 1990s, was the creation of the Fund for the Maintenance and Development of Elementary Education and the Valuing of Teaching (FUNDEF), regulated by Law No. 9,424, of 24 December 1996, and by Decree No. 2,264, of June 1997. In this provision, teacher valuation is contemplated in article 9, which, among other aspects, provided for: “I - the decent remuneration of public elementary school teachers, in effective teaching practice; II - encouraging work in the classroom; and III - improving the quality of teaching" (BRASIL, 1996, our translation).
In 1997, CNE/CEB Resolution No. 3, of 1997 (BRASIL, 1997), established Guidelines for Career and Remuneration Plans for the Teaching of the states, Federal District and municipalities. The approval of this resolution, according to Machado (2010), did not show progress in terms of salary valuation, even though it was supported by the precepts of the National Professional Salary Floor.
In 2001, Law 10,172/2001 was approved, which instituted the National Education Plan
- PNE (2001-2010), establishing goals to achieve the quality of education through the enhancement of teaching. It is noteworthy that despite the PNE contemplating many objectives and goals, such as career plans for teaching, full-time working hours and commitment to initial and continuing education, many of these were not achieved. Its implementation was directly linked to the financial goal; without financial resources, the regulatory document was no more than an innocuous document, as Saviani highlights (BRASIL, 2014, p. 81, our translation): “Without the financial resources being assured, the plan is nothing more than a letter of intent, whose goals can never be carried out”.
Despite all the strategies to remain in power, the neoliberal government showed signs of exhaustion and in 2002 a progressive government was elected, although it maintained and established new alliances with industrial elites (FERNANDES; RODRIGUEZ, 2011). In Lula's government, movements in favor of valuing teachers are resumed. In view of the entire mobilization of the category and the struggle of unions such as the National Confederation of Education Workers (CNTE), teacher appreciation returns to the public policy agenda and in 2006 we have a constitutional amendment, EC 53/2006, which changes and includes in article 206 principles such as:
V - valuing school education professionals, guaranteed, in accordance with the law, career plans, with admission exclusively through public competition of tests and titles, to those in public networks; VIII - national professional salary floor for public school education professionals, under the terms of federal law (BRASIL, 2006, our translation).
In 2007, FUNDEF was replaced by the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and the Valuing of Education Professionals (FUNDEB), regulated by Decree No. 11,494, of 20 June 2007 (BRASIL, 2007). FUNDEB, in relation to teacher valuation, moves towards including Basic Education professionals in the allocation of fund resources, guaranteeing a minimum of 60% for remuneration of school teachers and also for continuing education. In addition, it also established the deadline of 31 August 2007 for the creation of a
specific law on the National Professional Salary Floor (PSPN) for public teaching professionals in Basic Education (BRASIL, 2007).
It is noted, therefore, that there is an inconsistency between what the legislation proposes and what has been practiced for the financial guarantees of the realization of teacher valuation. FUNDEF, for example, limited financial resources to Elementary School, leaving out Kindergarten and High School, thus hindering the development and implementation of career plans.
With the perspective of contributing to the improvement of the quality of education, in 2008 Law n. 11,738/2008 was instituted, which deals with the National Professional Salary Floor (PSPN) for Public Teaching Professionals in Basic Education, marking another challenge for valuing these professionals, which is the implementation of policies related to job, career and compensation plans (PCCR). However, the history of construction of this legal instrument as a public policy for the appreciation of teaching was marked by many challenges regarding its actual implementation.
Even with the approval of the Floor Law, the realization of benefits related to job, career and remuneration plans is still not guaranteed, as can be seen in the attempt of some state and municipal entities to overturn said Law, under the allegation that it can “break” the states; at the municipal level, since this law came into force, mayors allege difficulties in passing on the salary increase percentages stipulated by the federal government.
One year after the Law of the Floor was instituted, new National Guidelines for Career Plans and Compensation of Professionals in Public Basic Education were defined through Resolution CNE/CEB No. 2 (BRASIL, 2009), which is included in its article 3rd:
The criteria for the remuneration of teaching professionals must be based on the precepts of Law n. 11,738/2008, which establishes the National Professional Salary Floor, and Article 22 of Law n. 11,494/2007, which provides for the portion of the budget Fund of Maintenance and Development of Basic Education and Appreciation of Teaching (FENDEB) for the payment of teaching professionals, as well as in Article 69 of Law n. 9,394/96, which defines the minimum percentages of investment by federal entities in education (BRASIL, 2009 , p. 1, our translation).
This Resolution highlights the importance of Career and Compensation Plans containing the functions and positions of education professionals, setting starting salary for entry into the teaching career that complies with the PSPN and is an attractive to the entrance, differentiate the salaries in accordance with the degree and working hours, which must be
defined in the Career and Remuneration Plans. Thus, the career plans of teachers must contain, according to Moretti and Masson (2015):
description of positions and functions;
how long will be the working day;
the continuing education policies carried out during the career;
the basic initial salary and salary levels throughout the career;
the sampling of how progression will take place throughout the career (MORETTI; MASSON, 2015, p. 114, our translation).
Continuing the rescue of legal frameworks that guide the theme of teacher valuation in the country, the importance of the National Education Conference (CONAE/2014) is highlighted, since it presents a broad conception of valuing education professionals, surpassing a vision of appreciation in the narrow sense of formation. The final document defines that the policy of valuing education professionals encompasses, in an articulated manner, initial and continuing formation, careers, salaries and working conditions. As reported:
Conae's deliberations are articulated with movements in favor of this valorization, involving clashes in the processing and approval of the PNE, national policies and guidelines aiming to overcome a scenario marked by the need for national guidelines for careers, a national salary floor for all, improvement of the conditions of work and guarantee of initial and continuing formation for education professionals (DOURADO, 2016, p. 38, our translation).
Considered as a great legacy of CONAE/2014, the PNE (2014-2024), approved through Law 13,005/2014, consisting of 20 goals and 254 strategies, is the main articulator of these educational policies in the country and represents another achievement of the struggles of social movements and civil society, in search of quality education.
Among the goals set out in the current PNE, goals 15, 16, 17 and 18 stand out as initiatives for professional development in basic education. This regulatory framework reaffirms in its guidelines the respect and appreciation of diversity as issues intrinsic to the formation of education professionals, as well as legitimizing the need for articulation between higher education institutions, education systems, their institutions and professionals.
The current PNE institutes guidelines for national educational public policies, as well as goals and strategies to be achieved in the educational sphere in the period 2014-2024. This set of goals and strategies represents an important advance towards integrating formation programs at the federal level, with actions that have already been developed in the states and
municipalities, with the objective of promoting conditions for valuing education professionals in a comprehensive sense.
Despite being regulated by the PNE 2014-2024, the career plans and remuneration of basic education professionals are still a great challenge to be conquered by such professionals, as can be seen below:
Given the federative organization of the Brazilian State and its imbalances, especially regional, the organization of career plans for basic education professionals today is quite dispersed and varied. Existing from plans that contemplate the set of education professionals as well as those that only refer to teaching professionals (OLIVEIRA, 2016, p. 126, our translation).
Thus, according to the record made by Oliveira (2016), Masson (2016) takes a similar position, understanding that even after the career plans of teachers are regulated by law, this fact has not guaranteed equality between the states, because, as highlighted (2016, p. 159, our translation): "each state defines criteria and formats that make it difficult appreciation in a way corresponding to the formation and time spent in the profession", characterizing a very different picture in each region of the country.
After the approval of the PNE, Resolution CNE/CP No. 2 of 2015 (BRASIL, 2015) was instituted, which established the National Curriculum Guidelines for Initial Education at higher level (teaching degree courses, pedagogical formation courses for graduates and courses for second teaching degree) and for the Continuing Education of Professionals in the Teaching of Basic Education. The Resolution defines "principles, fundamentals, formative dynamics and procedures to be observed in policies, management and formation programs and courses, as well as in the planning, evaluation and regulation processes of the educational institutions that offer them" (BRASIL, 2015, p. 2, our translation).
Decree n. 8,752/2016 (BRASIL, 2016), on the other hand, which provides for the National Policy for the Formation of Basic Education Professionals, is more comprehensive in that it extends to all basic education professionals and not just teachers, with the “purpose of establish its principles and objectives, and organize its programs and actions, in a regime of collaboration between education systems and in line with the National Education Plan - PNE” (BRASIL, 2016). The proposal of the formation policy for education professionals is to be carried out in conjunction with the ten-year plans of the states, the Federal District and the municipalities.
Therefore, if working conditions are precarious, that is, if teaching takes place in a difficult situation and with unrewarding remuneration, young people will not be encouraged to invest time and resources in more demanding and long-term formation. As a result, teacher formation courses will have to work with discouraged and uncommitted students, which will negatively reflect on their performance (SAVIANI, 2014, p. 87, our translation).
To address the valuing of education professionals, it is necessary, above all, to understand the relationship between formation and professional development, which can be translated through the interaction between professional formation, entry and permanence in the profession and the construction of their identity as an educator. Thus, professional development cannot be related only to pedagogical development, knowledge and self- understanding. This must be thought of in a broader perspective, encompassing the social, economic and historical conditions in which these professionals are inserted.
Thus, in the 20th century, the United States consolidates itself as a hegemonic capitalist power with an emphasis on financial, economic and cultural domain, thus preserving its sovereignty over developing countries. These start to assume a position more of supplier of raw material, of markets for industrial products and receivers of investments
3 The doctrine of manifest destiny, presented by Barnabé Medeiros Filho in the first chapter of the book The 2016 coup and education in Brazil (see references), is an idea present in the 19th century and kept in the 20th century, which begin to spread in the period of the war against Mexico, it preached that the United States had the right, given by God, to expand throughout North America and that was what the nation was predestined for, by its moral superiority, due to its Anglo-Saxon character and the work cult of the predominant Protestant strands in the country. A strange moral superiority and the cult of work that strangely coexisted with slavery.
through massive financing in these countries by the US power, thus establishing a severe financial dependence.
The Brazilian elites and bourgeoisies, who have always ruled the country, tried at all costs to prevent parties with a socialist orientation or those formed by representatives of the working class to reach power, precisely because they knew that their project of domination and exploitation would be at risk. The Workers' Party (PT) was the one that stood out most in the struggle against this form of domination. In 1980, the party published:
Workers want national independence. They understand that the Nation is the people and, therefore, they know that the country will only be effectively independent when the State is run by the working masses. It is necessary for the State to become the expression of society, which will only be possible when conditions are created for workers to freely intervene in decisions on their paths. For this reason, the PT intends to reach the government and the direction of the State to carry out a democratic policy, from the point of view of the workers, both in the economic and in the social sphere. The PT will seek to conquer freedom so that the people can build an egalitarian society, where there are neither exploited nor exploiters (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1980, p. 2, our translation).
In 2002, the PT managed to elect Luís Inácio Lula da Silva as President of the Republic. This sought to implement social programs that favored both the working class and the existing minorities in the country. In the educational context, there were considerable improvements that translate into numbers, such as the investment in education that jumped from 18.01 billion in 2002 to 126.14 billion in 2015 (COSTA, 2017).
Although the achievements of the working class have been visible, the Workers' Party, due to the uncontrollability of capital, as mentioned by Mészáros (2011), gave in to negotiations with large companies, which received great benefits. With the crisis that affected the entire world, the capitalist system needed to restructure itself once again.
The population understood the changes implemented by the PT as relevant to the constitution of a public management model that was favorable to different layers of the people. As a result, the Party managed to win three more elections, with Luís Inácio taking his first term in 2003, remaining in the Presidency of the Republic for eight years. Then, in 2011, Dilma Rousseff assumes her first term, having started her second term in 2015 and being dismissed on 31 August 2016, when the then President Michel Temer took over.
Thus, although there was an incompatibility between the PT's management model and the demands of capital, what is registered is that in 2014 the Party was elected for a fourth term under its responsibility. Thus, there is a contradiction that big business no longer accepted. On the one hand, there was a management model that did not serve capital (despite
the various dialogues with it through negotiations with the private sector); on the other hand, still in 2014, the current model, headed by the PT, was elected for another term that would extend from 1 January 2015 to 1 January 2019. Thus, it would be needed to wait four years for a change in the management model via election, or power would be taken by the undemocratic route.
It is in this context that the “Coup” takes place. According to Saviani (2017), a coup d'état took place in Brazil when the impeachment mechanism was used without the conditions foreseen to make it legal. According to the aforementioned author,
[...] when this mechanism is used as a pretext to overthrow a democratically elected government without fulfilling the condition that the Constitution prescribes for this mechanism to be activated, that is, the occurrence of a crime of responsibility, then it is not appropriate to quibble (SAVIANI, 2017, p. 217, our translation).
In this scenario of political disarticulation, Antunes (2017) believes that:
As impeachment is provided for in the country's Constitution, the “ideal alternative” was created: launching a coup with a legal, constitutional appearance. A coup that, counting on the decisive support of the mainstream media, took on the appearance of a non-coup. Not a military coup, as in 1964, but a coup of a new type, forged by the parliamentary swamp that, until a few days before, was part of the allied base that supported the Lula and Dilma governments (ANTUNES, 2017, p. 53, our translation).
As can be seen, the Brazilian Parliament was decisive for the coup to take place. Although the Brazilian media and the Judiciary Power have their share of contribution in this process, the parliamentary Legislative Power was the instrument, the partner of capital, as it works in its favor, to consummate the coup and set up a new power structure that was under their control. Mészáros (2017) reinforces this idea by claiming that
Capital is the extra-parliamentary force par excellence, whose power of socio-metabolic control cannot be politically constrained by Parliament. This is why the only form of political representation compatible with the way capital works is one that effectively denies the possibility of contesting its material power. And it is because it is the extra-parliamentary force par excellence that capital has nothing to fear from the reforms enacted within its parliamentary political structure (MÉSZÁROS, 2017, p. 45, our translation).
It is necessary to pay attention to the fact that Brazil, after the coup, is in a state of exception. Antunes (2017) agrees with this statement, when he states that:
[...] our Latin America will need to intensify resistance in the face of this bizarre phase that can be characterized as a state of law of exception. For which, sadly, our continent has long experience and tradition. And Brazil too, this time, with the parliamentary coup that led Temer to the presidency of the Republic (ANTUNES, 2017, p. 60, our translation).
After the coup, Vice President Michel Temer rose to power, took numerous measures that were not part of the government project of which he was the vice president, and approved several reforms that found a place in the government project of defeated party in the election of 2014, in other words, the project contrary to the one that Michel Temer himself defended. Such reforms affected workers' lives, in addition to further harming education, which is our focus of discussion.
The 2014 PNE, as a Plan that unifies other laws, decrees and resolutions on Brazilian education, was seriously threatened. The president Michel Temer, going against the proposal of the Plan that provided for a progressive increase in transfers to education, proposed (and was approved) in 2016 the PEC of the Ceiling of Expenses, through the Constitutional Amendment no. 95/2016, which freezes spending on education and other sectors for 20 years, in addition to cutting funds in 2017 for financing Basic and Higher Education and vetoing the priority that was foreseen for the PNE in 2018, through the Budget Guidelines Law (LDO), n. 13,473/2017, among other measures that also compromise Education and other sectors of society.
The loss of rights also permeates Law 13,415, of 16 February 2017, approved in an authoritarian manner, and changes the entire structure of secondary education in the country, without debate with either the educators or the students, or with the society in general. The text establishes the segmentation of disciplines according to areas of knowledge and the gradual implementation of integral education.
The referred Law has its origin in the Provisional Measure for the New High School. As amended in the joint committee and in the Chamber of Deputies, MPV 746/2016 was approved in the Senate under the Conversion Bill (PLV) 34/2016. The reporter of the matter, senator Pedro Chaves of the Christian Social Party (PSC) of Mato Grosso do Sul (MS), partially or totally accepted 148 of the 568 amendments presented to the Public Ministry (MP). The implementation of the reform is linked to the National Common Curricular Base (BNCC), which comprises a set of guiding guidelines for curricula.
Social rights are also being usurped by the Social Security Reform proposal (PEC 287/2016), already approved by the Constitution and Justice Commission (CCJ) of the Chamber of Deputies and awaiting evaluation by a special commission that was installed in
the year of 2017, but it has not yet been fully approved. This reform puts an end to the special retirement of the teaching profession and directly affects aspects of working conditions for teachers at the end of their careers and the prospects of attractiveness for those entering the teaching career.
The political, economic and social crisis that the country is currently experiencing is the result of a greater problem, the capitalist production model, which is by its nature excluding and tries at all costs to remove from the worker everything that is produced and achieved by him, thus affecting the valuation of these professionals.
The words of Malanchen and Santos (2017) summarize this situation:
In the roar of this storm, social rights such as health, education, employment, income, social security were snatched by the interests of capital, which from time to time finds, in its cyclical crises, the most adjusted response to continue this model of exclusionary society. Such strategy is not new. However, it must be reiterated that these periods of political and economic crisis are the result of a much broader and more complex process of financial capitalism, which “used” to accumulate, does not accept the division of social production of labor (MALANCHEN; SANTOS, 2017, p. 188, our translation).
This is a moment, therefore, of a very big onslaught against democracy, against the rights of Brazilians, against the improvement of the basic living conditions of workers and, just as capital reinvents itself and tries to overthrow everything we have already achieved, we also need to reinvent our way of resisting and fighting all forms of manipulation, exploitation and exclusion to which we have been subjected more and more strongly.
We conclude that the PNE and the National Curriculum Guidelines for Initial and Continuing Education for Professionals in Basic Education Teaching can be constituted as alternatives to mediate actions that encompass different, but inseparable, aspects of basic education professionals. A Policy of valuing these professionals must be conducted based on some fundamental pillars, through an articulated discussion that includes issues of formation, remuneration, career and working conditions.
To this end, it is essential to make greater efforts by governments, in order to ensure, in a regime of collaboration between the Union, the States, the Federal District and the Municipalities, appreciation policies that guarantee the offer of initial and continuing education; entry into the career through public examination; the existence of job and career
plans consistent with the National Career Guidelines; compliance with the Floor Law and improvement in working conditions.
In this sense, the discussion presented on professional development makes the institution of the National Education System essential, with a view to implementing the guidelines, goals and strategies provided for in the PNE in force. We also emphasize that between 2016 and 2020 many other attacks were carried out against Brazilian education.
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