A TRAJETÓRIA DAS DIRETRIZES CURRICULARES NACIONAIS PARA A FORMAÇÃO DOCENTE NO BRASIL: UMA ANÁLISE DOS TEXTOS OFICIAIS
LA TRAYECTORIA DE LAS DIRETRIZES CURRICULARES NACIONALES PARA LA FORMACIÓN DOCENTE EN BRASIL: ANÁLISIS DE LOS TEXTOS OFICIALES
Gustavo Adolf FICHTER FILHO1 Breynner Ricardo de OLIVEIRA2 Jianne Ines Fialho COELHO3
RESUMO: O artigo analisa a trajetória das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) no campo da formação docente no Brasil ao longo de um ciclo circunscrito por cinco governos (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro). Os documentos foram codificados a partir de quatro dimensões; (i) motivação e participação, (ii) diretrizes para temporalidade e estrutura dos cursos, (iii) profissionalidade docente e (iv) valorização profissional. Ao articular os textos oficiais ao longo de quase 20 anos, as análises reconstituem sua trajetória no campo da formação de professores, marcada por avanços, retrocessos e rupturas. Entre 2002 e 2015, as DCN enfatizam uma formação mais crítica, conjugando a formação inicial e a continuada,
além da valorização profissional. O pós golpe de 2016 revela um agravamento do processo de desvalorização e enfraquecimento do status profissional da docência, manifesto nas DCN/2019.
PALAVRAS-CHAVE: Diretrizes Curriculares Nacionais. Formação docente. Políticas educacionais. Trajetória de políticas públicas.
RESUMEN: El artículo analiza la trayectoria de las Directrices Curriculares Nacionales (DCN, 2002; 2015; 2019) en el campo de la formación docente en Brasil a lo largo de un ciclo circunscrito por cinco gobiernos (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer y Jair Bolsonaro). Los documentos fueron codificados en cuatro dimensiones; (i) motivación y participación, (ii) lineamientos para la temporalidad y estructura de los cursos, (iii) profesionalismo docente y (iv) desarrollo profesional. Al articular los textos oficiales a lo largo de casi 20 años, los análisis reconstruyen su trayectoria en el campo de la formación docente, marcada por avances, retrocesos y rupturas. Entre 2002 y 2015, la DCN enfatiza la formación más crítica, combinando formación inicial y continua, además del desarrollo profesional. El post-golpe de 2016 revela un agravamiento del proceso de devaluación y debilitamiento del estatus profesional de la docencia, manifestado en la DCN/2019.
PALABRAS CLAVE: Directrices Curriculares. Formación de profesores. Políticas educativas. Trayectoria de las políticas públicas.
This article analyzes the trajectory of the National Curriculum Guidelines (DCN – Portuguese initials -, 2002; 2015; 2019) in the field of teacher education in Brazil over a cycle circumscribed by five governments: Fernando Henrique Cardoso (1995-2003); Luís Inácio Lula da Silva (2003-2011); Dilma Rousseff (2011-2016); Michel Temer (2016-2019) and Jair Messias Bolsonaro (2019-2022). According to Diniz-Pereira (2016), the DCN for teacher formation was prepared by the National Education Council (CNE, Portuguese initials) in response to the regulation of Law no. 9,394 of Guidelines and Bases of National Education (LDBEN, Portuguese initials) (BRASIL, 1996). In accordance with the Law, the DCN define the curricular and regulatory frameworks for teacher formation, instituting standards such as workload and curricular structure of teaching degree courses, in addition to issues such as formative principles to be considered by the courses.
According to Oliveira (2019), policies have trajectories, and this path cannot be understood in an orderly and linear way. According to the author, when analyzing policies - including educational ones, it is necessary to consider their advances and setbacks; how the conceptions of different governments shape their texts and how the interests of the actors
involved can interfere in their determinations. The trajectory of policies is dynamically defined, as policies navigate through different governments, organizations and multiple arenas, moving through social, political and economic processes, with their meanings, translations and interpretations.
The analysis of the three DCN was carried out based on the opinions and the resolutions that establish them: DCN/2002 (Opinion CNE/CP no. 9/2001; Resolution CNE/CP no. 1/2002; Resolution CNE/CP no. 2/2002); DCN/2015 (Opinion CNE/CP No. 2/2015; Resolution CNE/CP No. 2/2015); DCN/2019 (Opinion CNE/CP No. 22/2019; Resolution CNE/CP No. 2/2019). The documents were encoded from four dimensions; (i) motivation and participation, (ii) guidelines for the temporality and structure of the courses,
(iii) teaching professionalism and (iv) professional enhancement. When analyzing the trajectory of the guidelines, we understand that the elaboration processes and the content of these documents provide important evidence about the different paradigms that influence the formation of teachers in Brazil, expanding the understanding of this field.
The analysis of texts, according to Fairclough (2001), relates to an unrestricted procedure of neutrality, considering that the reading is permeated by the references - the descriptors - of those who codify them. In the process of reading and analyzing the DCN, as well as in the studies carried out by Costa (2016) and Shiroma, Campos and Garcia (2005), the political contexts that involve the production of documents were considered, in the search for understanding the multiple conceptions that govern these guidelines.
We assume that the understanding of the scenario for the elaboration of these documents and the way in which certain dimensions are approached can provide clues about the conceptions behind the formulation of these policies and, consequently, of their trajectories. For the case of DCN, the combination of official texts that organize and structure this field reveals a trajectory of almost 20 years in the field of teacher education in Brazil. Such documents, marked by different conceptions, seem to intersect over time, which can produce diffuse effects in reaching degree courses in the country.
Diniz-Pereira (2016) states that, in response to the new LDBEN regulations, which delegated to Universities the adaptation of their courses to the applicable guidelines, the National Council of Education (CNE) and the Ministry of Education (MEC) started in 1997, a process of preparing curricular guidelines for teaching degree courses, with proposals from
different “organizations, entities and institutions”. Also according to the author, initially the teaching degrees did not receive specific treatment in this process, which resulted in the incorporation of different conceptions of formation in the guidelines of each course. Subsequently, the MEC instituted a new commission responsible for the elaboration of specific curricular guidelines for teaching degree courses, but this time, without the participation of representative entities.
In 2001, at the end of the government of Fernando Henrique Cardoso, the CNE published the CNE/CP opinion no. 09/2001, because of the activity of a Bicameral Commission of the National Education Council. The document listed a set of guidelines for the formation of teachers of basic education at a higher level. Supported by this opinion, the CNE instituted, through resolution CNE/CP no. 01/2002 and CNE/CP Resolution no. 02/2002, respectively, the DCN for the formation of Basic Education teachers and the workload of undergraduate teaching degree courses.
The DCN/2002, when demanding a process of discussion and adjustment of teaching degrees, represented, for the first time, a possibility of overcoming the formative model in force in Brazil. According to Scheibe and Bazzo (2016), for decades, teacher formation courses adopted a model for prioritizing specific content, in which formation took place with an addition of one year of disciplines in the pedagogical field after the completion of three years of specific formation, model known as “3 + 1”. The authors state that these DCNs have brought a new perspective to teacher formation, allowing for greater diversity in course models. By suggesting a reformulation of the teacher formation process throughout Brazil, they met a demand in the educational field.
Despite mentioning the possibility of advancing teacher formation by establishing specific guidelines for specific teacher formation, the DCN/2002 did not address all the demands of entities and educators, yielding to the interests of private institutions. According to Freitas (2002), they brought a perspective of light formation, based on the development of competences and skills. Throughout the document, the issue of skills development is treated as a central point of teacher formation.
DCN/2002 instituted 400 hours of practice as a curricular component. With this innovation, Diniz-Pereira (2016) states that practical rationality has started to guide the search for new models of teacher education. Gatti et al. (2019) affirm that, despite the possibilities opened by the DCN/2002, most teaching degree courses maintained their curricular structures, with formation centered on the specific contents of each formation area.
In 2003, a new political cycle begins in Brazil, with the governments of Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) and Dilma Rousseff (2011-2016). According to Oliveira et al. (2018), this new period is marked by major advances in educational policies, including initial and continuing teacher education programs, within the scope of the National Education Plan (PNE 2014-2024), approved with 20 goals to be achieved in 10 years old.
In continuity with the various policies that mark this period, the CNE defined, in 2015, new National Curriculum Guidelines for teacher formation (DCN/2015) through resolution CNE/CP no. 2, 2015, supported by CNE/CP Opinion no. 1 of 2015, replacing the DCN/2002. According to Gatti et al. (2019, p. 72, our translation), this document “[...] evokes profound changes in formative institutions, in the curricula of teaching degree courses and in the attitudes of educators”.
By means of decree no. 8,752 of 2016, a few days before the end of the Dilma government and in line with PNE goal 15, the National Policy for the Formation of Basic Education Professionals was instituted. Dourado (2016), states that this new policy determined, in a single document, the national policy for the formation of teachers, pedagogues and other professionals in basic education. Thus, when considering the DCN/2015, in addition to other documents, such as Resolution CNE/CES no. 2/2016, which instituted the DCN for formation basic education employees, the National Formation Policy articulates the agenda in the field with more organicity.
After the parliamentary coup, in May 2016, Vice President Michel Temer took over the Presidency of the Republic. Oliveira et al. (2018) state that this government was marked by radical changes for the country, significantly impacting teacher formation policies. A landmark of this government was the Constitutional Amendment 95 of 2016, which froze expenses of the three branches until the year 2036. This New Tax Regime threatens important issues for Brazilian social development, including the goals of the PNE.
In August 2017, after completing the two-year period for adapting teaching degrees to DCN/2015, the CNE/CP Resolution 01/2017 postpones this period by one year. In December of the same year, the MEC announced a new National Teacher Formation Policy, with the Pedagogical Internship program and the expansion of vacancies at the Open University of Brazil (UAB) and the University for All Program (PROUNI) for teaching degree courses. Entities such as the National Association for Postgraduate Studies and Research (ANPEd) and the National Association for the Formation of Education Professionals (ANFOPE) opposed the policy, stating that its elaboration was done without the involvement of entities and
associations in the educational field, and ignoring the need for articulation between initial and continuing education and the enhancement of the profession.
Still in this period, the CNE/CP 02/2017 resolution, in a troubled process and with criticism from the educational field, institutes the National Common Curricular Base (BNCC) of basic education, resuming the idea of the development of competences and skills. Dourado and Siqueira (2019) state that the approval of the BNCC by the CNE took place in a "coercive and lightened" manner, not being approved unanimously by its members. In October 2018, the National Education Council, through resolution CNE/CP 03/2018, postpones the deadline for implementing the DCN/2015 by one year.
In 2019, Jair Bolsonaro, of the Social Liberal Party, takes office. In the same year, CNE/CP Opinion no. 22 supports the institution of new DCN for teacher formation, through resolution CNE/CP no. 2, 2019. In less than 20 years, three guidelines were instituted, revealing the advances and disputes in the field of teacher formation.
It is important to understand a policy in its entirety, from the definition of agendas and the elaboration of texts to the implementation processes that give materiality to the policies. Thus, the first dimension refers to the process of preparing the DCN, addressing issues such as motivation and participation. We seek to understand two main issues, summarized in Chart 1: (1) the justifications listed to produce these guidelines; (2) how the documents reveal the participation of entities and associations in the field of education and teacher formation in the elaboration process.
Dimension | Categories | DCN 2002 | DCN 2015 | DCN 2019 |
Motivation and participation | Production justification | “Inadequate preparation of teachers” in “a traditional format” | search for “greater organicity of policies, programs and actions related to initial and continuing education” | search for “adequacy of teaching degrees with BNCC” and its competencies (Law no. 13,415 of 16 February 2017) |
“Build harmony between teacher education”, the LDB and basic education parameters and guidelines | "Break with national, regional, state, municipal and institutional asymmetries" | |||
"Definition of curricula specific to the teaching degrees" that are not to be confused with the bachelor’s degree | “Guaranteeing professionals with adequate formation in the different stages and modalities and providing greater organicity to the formation” | “Improving the quality of teaching and school learning” | ||
Participation of | “Long process of criticism, | ensured “the participation of | "A series of meetings [...] |
educational entities | reflection and confrontation between different conceptions about formation” | society” incorporating “contributions from the public audience”. | with the objective of presenting and discussing the proposal" | |
It mentions several entities and associations such as ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, among others. | It mentions several entities and associations such as ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, among others. | It states that “a series of meetings were held with different sectors of Brazilian education”. |
Source: Devised by the authors
Both the opinion that supports the DCN/2002 and the DCN/2015 mention several entities and associations (such as ANPEd, ANFOPE, ANPAE, CONSED, UNDIME4) involved in the process of drafting the guidelines, in hearings, meetings and other spaces for criticism and discussions. Despite this, Freitas (2002) states that the DCN/2002 did not meet the demands of the field. Likewise, Diniz-Pereira (2016) states that the treatment given to the contributions of these entities was small when compared to the guidelines of bachelor's degrees. Both guidelines, again, mention the importance of the debate: the CNE/CP 09/2001 opinion mentions the “process of criticism, reflection and confrontation between different conceptions”; while the CNE/CP 01/2015 report mentions the incorporation of contributions from the public audience and also of other documents and suggestions received.
The CNE/CP 22/2019 opinion, on the other hand, despite citing a series of meetings with sectors of Brazilian education, does not specify names of entities and associations involved. In October 2019, several national entities in the field of education signed a note positioning themselves contrary to the new DCN/2015, characterizing the proposal placed so far as “harmful to the improvement of the quality of Brazilian education” and a “frank disrespect for institutions, teachers and students”5. Regarding the justification of elaboration presented in the opinions that support the DCN, all documents present justifications related to the quality of teacher formation and the quality assurance of basic education.
The 2002 DCNs appear as the first for the Teaching Degrees. According to Gatti et al. (2019), the establishment of these guidelines in 2002 is of paramount importance, since the field of teacher education in Brazil lacked structured policies, focused on the specificities of teacher education. Likewise, at that time, the publication of guidelines represented a possibility of overcoming formative models, which have long been problematized (SCHEIBE; BAZZO, 2016).
Portuguese initials for: ANPAE - National Education Policy and Administration Association; CONSED - National Council of Education Secretaries; UNDIME - National Union of Municipal Education Directors.
Available: https://anped.org.br/sites/default/files/images/nota_entidades_bncf_outubro2019.pdf. Access: 10 Sep. 2020.
The DCN / 2015, on the other hand, were published after a long national debate, articulated by the CNE. The opinion mentions the Bicameral Commission of the CNE for studies of teacher formation with various recompositions between 2004 and 2014, which is consistent with the statement by Dourado (2016) on the establishment of these discussions since 2004, with the involvement of several associations, institutions and entities in the field of teacher education. Thus, the process of discussing these guidelines, which began just two years after the publication of the previous ones, reveals that, in fact, teacher formation is a field of clashes and disputes of conceptions.
The opinion also presents the argument for the search for organicity among other formative policies, consistent with the period 2003-2015, in which several formative policies were developed and implemented. In addition, it argues the need to break with national, regional, state, municipal and institutional asymmetries.
As is evident in the 2019 opinion, the DCN have a clear intention of seeking consistency between the BNCC and teacher formation. The concern with the development of skills in teaching degree courses is also expressed, a characteristic that was present in the DCN/2002 and had been overcome in the DCN/2015.
The period of discussion of these last guidelines is shorter than that of the previous ones, between 2017 and 2019. This period brings indications that resolutions CNE/CP 01/2017 and CNE/CP 03/2018, which postponed the period of adaptation of the teaching degrees to the DCN/2015, already signaled efforts to replace them. This short period of discussion is also consistent with the statement by Dourado and Siqueira (2019) which, when dealing with the approval of the BNCC, states that its process of discussion and approval took place in a “coercive and lightened” manner. In addition, the concern expressed by Dourado and Siqueira (2019) indicates that the new guidelines may not have been thought through in depth, in dialogue with more interested actors, entities, institutions and associations, as was the case in the DCN/2015.
The second dimension concerns what the guidelines determine in relation to the workload of teaching degree courses and their curricular organization. We compared three categories: the number of hours of formation, the minimum time for completion and how this number of hours should be distributed in the structure of the courses, as shown in Chart 2.
Categories | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Formation workload | Minimum of 2800 total hours | Minimum of 3200 total hours | Minimum of 3200 total hours |
Effective time | Minimum 3-year course | Minimum of 4 years or 8 periods | Not specified |
Curricular structuring | 400 hours of practice as a curricular component; 400 hours of supervised curricular internship; 1800 hours for content of a scientific and cultural nature; 200 hours for other forms of academic-scientific-cultural activities. | 400 hours of practice as a curricular component; 400 hours of internship; 2200 hours of formative activities in centers I and II; 200 hours for other activities of interest to the student (core III). | 800 hours for scientific, educational and pedagogical knowledge; 1600 hours for specific content of the areas; 800 hours of pedagogical practice, divided into 400 hours of internship and 400 hours of practice of the curricular components. |
Source: Devised by the authors
The 2015 and 2019 guidelines advanced compared to the 2002 guidelines, by increasing the minimum workload from 2,800 to 3,200 hours. This movement is in line with an expectation of robust theoretical and practical formation for teacher education. In the first DCN, according to Freitas (2002), the establishment of 2,800 hours was due to pressure from the private sector.
The minimum time required for this workload to take place, however, shows a zigzag movement. In 2002, the guidelines instituted a minimum of three years of course to carry out the 2,800 hours of formation. While this workload has been increased by DCN/2015, the minimum time for completing the course has also increased to four years or eight school terms. In 2019, on the other hand, the minimum time to complete the course was removed. This fact is seen with concern, since lightened formative practices can be endorsed by the lack of a minimum time.
Regarding the distribution of this workload in teaching degree courses, we can see some patterns. In all of them, 400 hours of practice as a curricular component and 400 hours of supervised curricular internship are maintained. The 200 hours for other formative activities are present in the DCN of 2002 and 2015, with consideration of the student's interest in the 2015 guidelines. DCN/2019 does not institute this workload.
The 2002 guidelines stipulate that the remaining 1,800 hours are devoted to content of a scientific and cultural nature. The 2015 guidelines determine 2,200 hours for the formative activities of the nucleus I and II, described, respectively, as nuclei of “studies of general formation, of specific and interdisciplinary areas, and of the educational field” and of “deepening and diversification of studies of the professional practice areas, including specific and pedagogical content”. The 2019 guidelines, on the other hand, are more objective in determining 800 hours for educational knowledge and 1600 hours for specific content, thus prioritizing the specific knowledge field of each degree.
The decision about how to form teachers involves understanding what teachers are or what they are expected to be. Roldão (2005) provides four descriptors that seek to explain the teaching profession - characteristics that describe and distinguish the teaching profession from the others. The third dimension is divided into four categories: the specificity of the function, or the specific activity performed by the profession; the specific knowledge necessary for its activity; autonomy, or decision-making power; and belonging to a collective, which regulates and defends the profession, as set out in Chart 3.
Categories | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Function specificity | "cuidar da aprendizagem""take care of learning" | "act directly in teaching" | "zeal for learning" |
"agents formative of culture" | "formative of knowledge and culture" | ||
"praxis as an expression of the articulation between theory and practice" | "develop socioemotional skills in your students" | ||
Specific knowledge | competences | "specific, interdisciplinary and pedagogical" and "scientific and cultural" knowledge | competences |
"ethical, political values" | |||
"specific knowledge" | "permanent access to cultural information, experience and updating" | "permanent access to cultural information, experience and updating" | |
"understanding of the issues involved in your work" | "result of the pedagogical project and the formative path experienced" | ||
Autonomy | "autonomy to make decisions, responsibility for the choices made" | autonomy made possible by formation | Pedagogical foundation of formation |
Autonomy with its "own professional development" | |||
Collective | "interact cooperatively with the professional community" | collective work made possible by formation | "work collectively" as a competence |
"participating in learning communities" as a competency | |||
“Construction, collective definition” of career plans |
Source: Developed by the authors
The DCN / 2002 inform that the main task of the teacher is to take care of the students' learning. The 2015 guidelines, on the other hand, expand this task by stating that, through teaching, teachers act as cultural formative agents. In turn, the DCN/2019 takes up both definitions, affirming both the zeal for learning, as well as the formation of knowledge and culture, also adding, in its definition on the specificity of teaching work, the function of the development of the socio-emotional competences of its students.
When seeking to identify mentions that deal with knowledge that should support the formation of teachers (or that should support the performance of these professionals), we find references to specific, pedagogical or interdisciplinary knowledge, present in the three
guidelines. The 2015 and 2019 DCN, however, highlight the need for permanent access to information, experiences and cultural updates. This reference is consistent with the analysis by Tardif (2000), who describes its development over time as one of the characteristics of teaching knowledge. The 2015 guidelines attest to this temporality of teaching knowledge by stating that the consolidation of teachers' knowledge will come through their professional practice.
All guidelines refer to autonomy. However, they do not deepen their understanding of it. The DCN/2002 associate it with the responsibility for the decisions made. The DCN of 2015 and 2019, in turn, cite the need for it to be developed by training.
Regarding the category belonging to the collective, the guidelines provide simple references to this category, generally addressing the collective work, but without further details. The 2002 DCNs address that the teacher needs to interact cooperatively with the professional community, while the skills proposed by the 2019 guidelines include the professional engagement dimension. However, the 2015 guidelines address the need to build and collectively define career plans.
According to Nóvoa (2017), neoliberal educational reforms have intensified a process of precarious working conditions - which concern a material devaluation of teaching - and the dissemination of discourses that deny the importance or propose the easing of teacher formation - a symbolic devaluation process. Thus, these two categories - material valuation and symbolic valuation - constitute the professional valuation dimension of our analysis, shown in chart 4.
Categories | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Material Enhancement | depends on policies that define "working hours", "career plans" and "levels of remuneration worthy of the social importance of work" | "the guarantee of construction, collective definition and approval of career and salary plans, with conditions that ensure working hours with exclusive dedication or full time to be fulfilled in a single educational establishment and allocation of 1/3 (one third) of the workload to other pedagogical activities inherent to the exercise of teaching " | Resumes goals 17 and 18 of the PNE which deal with "salary equivalence" with "other professionals" and the "career plan" |
Symbolic Appreciation | "practices specific to the activity of teachers and the multiple competencies that compose them | "broad conception and appreciation understood from the articulation between initial | "associating appreciation with formation" to ensure career attractiveness |
"should be valued | formation, continuing education, career, wages and working conditions" | " It includes the recognition and strengthening of knowledge and practices " |
Source: Devised by the authors
Opinion CNE / CP 02 of 2001 refers to the symbolic and material appreciation of the teaching profession. The text mentions that the competences and practices specific to the activity must be valued. In another moment, the document states that professional qualification permeates policies that aim to define career plans and decent remuneration with the social importance of work. However, this information was omitted in the structuring of resolutions CNE/CP 01 and 02 of 2002, which establish the guidelines.
The DCN/2015 advance by showing a solid concept of valuation, present in both the resolution and the opinion. In this conception, they articulate material issues (salary, career, working conditions) with symbolic issues (initial and continuing education).
It is important to note that Resolution CNE/CP 02 of 2015 deals not only with guidelines for initial formation, but also for continuing education, in addition to pedagogical formation and second teaching degree courses. In addition, the appreciation of teaching professionals receives special attention in chapter VII of the aforementioned resolution. These arguments attest to a solid conception of articulation between formative elements and of material appreciation of the teaching profession.
The 2019 guidelines cite the need for recognition and strengthening of teaching knowledge and practices, and for articulation between formation and valuing the profession. They also return to the PNE when dealing with the importance of salary equivalence between teaching professionals and other professionals with the same qualifications. Despite these considerations, the guidelines fall back when removing the teacher appreciation as one of the structuring axes of the guidelines, present in the DCN/2015.
We show that the DCN/2015 brings a more solid conception of professional appreciation, when dealing with working conditions, career, formation and appreciation in an articulated way. This perspective converges with several authors in the field, such as Diniz- Pereira (2016) and Nóvoa (2017), who underline the need for their articulation. The 2019 DCN, by removing this concept from their texts, articulates with other government movements after 2016, which, as well as the authorization of professionals with “notorious knowledge”, contributed to the devaluation and deprofessionalization of teachers.
In this article, we discuss the trajectory of DCN for teacher formation in Brazil, which begins with the institution of the first guidelines for teaching degrees in 2002. The consolidation of the mandatory practice as a curricular component and supervised internships signaled the need for materialization specificity of teacher formation courses. According to Gatti et al. (2019), these DCN marked a moment of possibilities for teacher formation. According to Freitas (2002), despite these advances, these guidelines did not dialogue with demands from the field. The centralization of competences, the reduced minimum time to complete the course (three years) and the reduction of the teaching function to care for learning, attest to a simplified and technicist conception of teaching, built on a light formation.
The Lula and Dilma governments advanced towards overcoming these perspectives over the 14 years of a more organic trajectory in the field. The DCN/2015 were based on more critical ideas, comprising teachers as subjects “formative of knowledge and culture”, with “ethical and political values”. They guided a conception of professional appreciation that articulated initial and continued formation with working and career conditions, as well as defended by authors such as Diniz-Pereira (2015) and Nóvoa (2017). In addition, the number of hours (3,200 hours) and the minimum time to complete the courses (four years) increased. The trajectory of these policies signaled a path to criticality, autonomy and new possibilities for teaching degree courses.
This trajectory does not, however, reveal linearity. The end of the Dilma government, marked by a parliamentary coup (BASTOS, 2017), opened space for a new cycle. Dourado and Siqueira (2019) comprise a “counter-reform, quite conservative and privatist, in the field of education” during the Temer government. The resulting policies have aggravated the process of devaluation and weakening of the professional status of teaching.
DCN/2019, already under the Bolsonaro government, seems to aggravate this political-ideological cycle. Resuming issues overcome by the guidelines of 2015, they reconnected with the concepts in force in 2002, such as the centralization of formation in skills, a critical emptying and the possibility of lightening of formation, due to the non- specification of a minimum time for the completion of courses. Another significant setback concerns the removal of the articulated idea of professional appreciation, in addition to the reduction of the relevance given to continuing education.
Diniz-Pereira (2015) points to a possible consensus in the literature regarding the need to overcome the hegemonic technical model in teaching degree courses. Likewise, we agree with Nóvoa (2017) when the author defends the need to transform teacher formation. The 2019 DCN do not seem to contribute to a transformation towards the ideas defended by academics and entities in the field. And how could they contribute to overcoming secular traditions if they take up conservative ideas? The post-coup transformations seem to narrow the possibilities towards the maintenance of a process of deprofessionalization of teaching.
The ways in which these guidelines materialize are not yet known. Implementation studies of the new DCN/2019 will be necessary to understand the interpretations and actions of the educators in relation to them, as well as their interactions with the implementation process of the DCN/2015. With the publication of Opinion CNE/CP no. 14, of July 2020, which provides for specific guidelines for the continuing education of teachers, new elements may be incorporated into the trajectory of teacher education.
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LA TRAYECTORIA DE LAS DIRETRIZES CURRICULARES NACIONALES PARA LA FORMACIÓN DOCENTE EN BRASIL: ANÁLISIS DE LOS TEXTOS OFICIALES
THE TRAJECTORY OF NATIONAL CURRICULUM GUIDELINES FOR TEACHING TRAINING IN BRAZIL: AN ANALYSIS FROM OFFICIAL TEXTS
Gustavo Adolf FICHTER FILHO1 Breynner Ricardo de OLIVEIRA2 Jianne Ines Fialho COELHO3
RESUMO: O artigo analisa a trajetória das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) no campo da formação docente no Brasil ao longo de um ciclo circunscrito por cinco governos (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro). Os documentos foram codificados a partir de quatro dimensões; (i) motivação e participação, (ii) diretrizes para temporalidade e estrutura dos cursos, (iii) profissionalidade docente e (iv) valorização profissional. Ao articular os textos oficiais ao longo de quase 20 anos, as análises reconstituem sua trajetória no campo da formação de professores, marcada por avanços, retrocessos e rupturas. Entre 2002 e 2015, as DCN enfatizam uma formação mais crítica, conjugando a formação inicial e a continuada, além da valorização profissional. O pós golpe de 2016 revela um agravamento do processo de desvalorização e enfraquecimento do status profissional da docência, manifesto nas DCN/2019.
RESUMEN: El artículo analiza la trayectoria de las Directrices Curriculares Nacionales (DCN, 2002; 2015; 2019) en el campo de la formación docente en Brasil a lo largo de un ciclo circunscrito por cinco gobiernos (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer y Jair Bolsonaro). Los documentos fueron codificados en cuatro dimensiones; (i) motivación y participación, (ii) lineamientos para la temporalidad y estructura de los cursos, (iii) profesionalismo docente y (iv) desarrollo profesional. Al articular los textos oficiales a lo largo de casi 20 años, los análisis reconstruyen su trayectoria en el campo de la formación docente, marcada por avances, retrocesos y rupturas. Entre 2002 y 2015, la DCN enfatiza la formación más crítica, combinando
formación inicial y continua, además del desarrollo profesional. El post-golpe de 2016 revela un agravamiento del proceso de devaluación y debilitamiento del estatus profesional de la docencia, manifestado en la DCN/2019.
PALABRAS CLAVE: Directrices Curriculares. Formación de profesores. Políticas educativas. Trayectoria de las políticas públicas.
ABSTRACT: The article analyzes the trajectory of the Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) in Brazil along a cycle circumscribed by five governments (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer and Jair Bolsonaro). The documents were encoded based on four dimensions; (i) motivation and participation, (ii) guidelines for the temporality and structure of the courses, (iii) teaching professionalism and (iv) professional development. By articulating the official texts over almost 20 years, the analyzes reconstruct its trajectory in the field of teacher education, marked by advances, setbacks and ruptures. Between 2002 and 2015, the DCN emphasizes more critical training, combining initial and continuing training, in addition to professional development. The post-coup of 2016 reveals a worsening of the process of devaluation and weakening of the professional status of teaching, manifested in the DCN/2019.
KEYWORDS: National Curriculum Guidelines. Teacher education. Educational policies. Trajectory of public policies.
Este artigo analisa a trajetória das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) no campo da formação docente no Brasil ao longo de um ciclo circunscrito por cinco governos: Fernando Henrique Cardoso (1995-2003); Luís Inácio Lula da Silva (2003- 2011); Dilma Rousseff (2011-2016); Michel Temer (2016-2019) e Jair Messias Bolsonaro (2019-2022). Segundo Diniz-Pereira (2016), as DCN para formação de professores foram elaboradas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) em resposta à regulamentação da Lei
n. 9.394 de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) (BRASIL, 1996). Em consonância com a Lei, as DCN definem os marcos curriculares e regulatórios para a formação docente, instituindo normas como carga horária e estruturação curricular das licenciaturas, além de questões como princípios formativos a serem considerados pelos cursos.
Segundo Oliveira (2019), as políticas têm trajetórias, e esse percurso não pode ser compreendido de maneira ordenada e linear. Segundo o autor, ao analisar as políticas – incluindo as educacionais, há que se considerar seus avanços e retrocessos; como as concepções de diferentes governos moldam seus textos e como os interesses de atores envolvidos podem interferir em suas determinações. A trajetória das políticas é definida
dinamicamente, à medida que as políticas navegam por diferentes governos, organizações e múltiplas arenas, movimentando-se em meio a processos sociais, políticos e econômicos, com seus sentidos, traduções e interpretações.
A análise das três DCN foi realizada com base nos pareceres e nas resoluções que as instituem: DCN/2002 (Parecer CNE/CP no. 9/2001; Resolução CNE/CP no. 1/2002; Resolução CNE/CP no. 2/2002); DCN/2015 (Parecer CNE/CP no. 2/2015; Resolução CNE/CP no. 2/2015); DCN/2019 (Parecer CNE/CP no. 22/2019; Resolução CNE/CP no. 2/2019). Os documentos foram codificados a partir de quatro dimensões; (i) motivação e participação, (ii) diretrizes para temporalidade e estrutura dos cursos, (iii) profissionalidade docente e (iv) valorização profissional. Ao analisar a trajetória das diretrizes, compreendemos que os processos de elaboração e o conteúdo desses documentos fornecem evidências importantes sobre os diferentes paradigmas que influenciam a formação de professores no Brasil, ampliando a compreensão sobre esse campo.
A análise de textos, segundo Fairclough (2001), diz respeito a um procedimento desobrigado de neutralidade, tendo em vista que a leitura é permeada pelos referenciais – os descritores – de quem os codifica. No processo de leitura e análise das DCN, assim como nos estudos realizados por Costa (2016) e Shiroma, Campos e Garcia (2005), foram considerados os contextos políticos que envolvem a produção dos documentos, na busca pela compreensão das múltiplas concepções que regem essas diretrizes.
Assumimos que a compreensão do cenário de elaboração desses documentos e a maneira como são abordadas determinadas dimensões podem fornecer pistas sobre as concepções por trás da formulação dessas políticas e, por consequência, de suas trajetórias. Para o caso das DCN, a conjugação dos textos oficiais que organizam e estruturam esse campo revelam uma trajetória de quase 20 anos no campo da formação docente no Brasil. Tais documentos, marcados por diferentes concepções, parecem entrecruzar-se no tempo, o que pode produzir efeitos difusos nos cursos de licenciatura no país.
Diniz-Pereira (2016) afirma que, em resposta à nova regulamentação da LDBEN, que delegou às Universidades a adequação de seus cursos às diretrizes cabíveis, o Conselho Nacional de Educação (CNE) e o Ministério da Educação (MEC) iniciaram, em 1997, um processo de elaboração de diretrizes curriculares para os cursos de graduação, contando com propostas de diferentes “organizações, entidades e instituições”. Ainda segundo o autor,
inicialmente as licenciaturas não receberam tratamento específico nesse processo, o que resultou na incorporação de diferentes concepções de formação às diretrizes de cada curso. Posteriormente, o MEC instituiu uma nova comissão responsável pela elaboração de diretrizes curriculares específicas para as licenciaturas, mas, dessa vez, sem a participação de entidades representativas.
Em 2001, no final do governo de Fernando Henrique Cardoso, o CNE publicou o parecer CNE/CP no. 09/2001, fruto da atividade de uma Comissão Bicameral do Conselho Nacional de Educação. O documento elencava um conjunto de diretrizes para a formação de professores da educação básica em nível superior. Amparado neste parecer, o CNE instituiu, por meio da resolução CNE/CP no. 01/2002 e da resolução CNE/CP no. 02/2002, respectivamente, as DCN para a formação de professores da Educação Básica e a carga horária dos cursos de licenciatura.
As DCN/2002, ao exigirem um processo de discussão e adequação das licenciaturas, representavam, pela primeira vez, uma possibilidade de superação do modelo de formação vigente no Brasil. Segundo Scheibe e Bazzo (2016), durante décadas, os cursos de formação de professores adotaram um modelo de priorização dos conteúdos específicos, no qual a formação se dava com um acréscimo de um ano de disciplinas do campo pedagógico após a efetivação de três anos de formação específica, modelo conhecido como “3+1”. Os autores afirmam que essas DCN trouxeram uma nova perspectiva para a formação de professores, permitindo uma maior diversidade nos modelos de cursos. Ao sugerir uma reformulação do processo formativo de professores em todo o Brasil, foram ao encontro de uma demanda do campo educacional.
Apesar de acenarem uma possibilidade de avanço na formação de professores ao estabelecer diretrizes próprias para uma formação docente específica, as DCN/2002 não contemplaram todas as demandas das entidades e dos educadores, cedendo aos interesses das instituições privadas. Segundo Freitas (2002), trouxeram uma perspectiva de formação aligeirada, pautada no desenvolvimento de competências e habilidades. Ao longo de todo o documento, a questão do desenvolvimento de competências é tratada como ponto central da formação de professores.
As DCN/2002 instituíram 400 horas de prática como componente curricular. Com essa inovação, Diniz-Pereira (2016) afirma que a racionalidade prática passou a orientar a busca por novos modelos de formação de professores. Gatti et al. (2019) afirmam que, apesar das possibilidades abertas pelas DCN/2002, a maior parte das licenciaturas mantiveram suas
estruturas curriculares, com a formação centrada nos conteúdos específicos de cada área de formação.
Em 2003, um novo ciclo político inicia-se no Brasil, com os governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) e Dilma Rousseff (2011-2016). Segundo Oliveira et al. (2018), esse novo período é marcado por grandes avanços nas políticas educacionais, incluindo os programas de formação inicial e continuada de professores, no âmbito do Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024), aprovado com 20 metas a serem alcançadas em 10 anos.
Em continuidade com as diversas políticas que marcam esse período, o CNE definiu, em 2015, novas Diretrizes Curriculares Nacionais para a formação de professores (DCN/2015) por meio da resolução CNE/CP no. 2 de 2015, amparada pelo parecer CNE/CP no. 1 de 2015, substituindo as DCN/2002. Segundo Gatti et al. (2019, p. 72.), esse documento “[...] evoca mudanças profundas nas instituições formadoras, nos currículos das licenciaturas e nas posturas dos formadores”.
Por meio do decreto no. 8.752 de 2016, poucos dias antes do fim do governo Dilma e em consonância com a meta 15 do PNE, foi instituída a Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica. Dourado (2016), afirma que essa nova política determinou, em um único documento, a política nacional para a formação de professores, pedagogos e demais profissionais da educação básica. Dessa forma, ao considerar as DCN/2015, além de outros documentos, como a Resolução CNE/CES no. 2/2016, que instituiu as DCN para formação de funcionários da educação básica, a Política Nacional de Formação articula a agenda no campo com mais organicidade.
Após o golpe parlamentar, em maio de 2016 o vice-presidente Michel Temer assume o a Presidência da República. Oliveira et al. (2018) afirmam que esse governo foi marcado por mudanças radicais para o país, impactando significativamente nas políticas de formação de professores. Um marco desse governo foi a Emenda Constitucional 95 de 2016, que congelou despesas dos três poderes até o ano de 2036. Esse Novo Regime Fiscal ameaça questões importantes para o desenvolvimento social brasileiro, incluindo as metas do PNE.
Em agosto de 2017, completado o prazo de dois anos para adequação das licenciaturas às DCN/2015, a resolução CNE/CP 01/2017 adia em um ano esse período. Em dezembro do mesmo ano, o MEC anuncia uma nova Política Nacional de Formação de Professores, com o programa Residência Pedagógica e a ampliação de vagas na Universidade Aberta do Brasil (UAB) e no Programa Universidade Para Todos (PROUNI) para cursos de licenciatura. Entidades como a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa (ANPEd) e a Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação (ANFOPE) se
posicionaram contrárias à política, afirmando que sua elaboração foi feita sem o envolvimento de entidades e associações do campo educacional, e ignorando a necessidade de articulação entre formação inicial, continuada e valorização da profissão4.
Ainda nesse período, a resolução CNE/CP 02/2017, em processo conturbado e com críticas do campo educacional, institui a Base Nacional Comum Curricular (BNCC) da educação básica, retomando a ideia do desenvolvimento de competências e habilidades. Dourado e Siqueira (2019) afirmam que a aprovação da BNCC pelo CNE se deu de maneira “coercitiva e aligeirada”, não sendo aprovada por unanimidade de seus membros. Em outubro de 2018, o Conselho Nacional de Educação, por meio da resolução CNE/CP 03/2018, adia em um ano o prazo para implementação das DCN/2015.
Em 2019, Jair Bolsonaro, do Partido Social Liberal, toma posse. No mesmo ano, o Parecer CNE/CP no. 22 embasa a instituição de novas DCN para formação de professores, por meio da resolução CNE/CP no. 2 de 2019. Em menos de 20 anos, três diretrizes foram instituídas, revelando os avanços e as disputas no campo da formação de professores.
É importante compreender uma política em sua totalidade, desde a definição das agendas e da elaboração dos textos até os processos de implementação que dão materialidade às políticas. Dessa forma, a primeira dimensão refere-se ao processo de elaboração das DCN, abordando questões como motivação e participação. Buscamos compreender duas questões principais, sintetizadas no quadro 1: (1) as justificativas elencadas para a produção dessas diretrizes; (2) como os documentos revelam a participação das entidades e associações do campo da educação e da formação de professores no processo de elaboração.
Dimensão | Categorias | DCN 2002 | DCN 2015 | DCN 2019 |
Motivação e participação | Justificativa de produção | “preparo inadequado dos professores” em “um formato tradicional” | busca por “maior organicidade das políticas, programas e ações atinentes à formação inicial e continuada” | busca por “adequação das licenciaturas com a BNCC” e suas competências (Lei no. 13.415 de 16 de fevereiro de 2017) |
“construir sintonia entre a formação de professores”, a LDB e parâmetros e diretrizes | “romper com as assimetrias nacionais, regionais, estaduais, municipais e institucionais” |
Manifestação das entidades educacionais sobre a política de formação de professores anunciada pelo MEC (20/10/2017). Disponível em: <www.anped.org.br/news/manifestacao-das-entidades-educacionais-sobre- politica-de-formacao-de-professores-anunciada>.
da educação básica | ||||
“definição de currículos próprios da Licenciatura” que não se confundam com o Bacharelado | “garantir profissionais com formação adequada nas diferentes etapas e modalidades e propiciar maior organicidade à formação” | “melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem escolar” | ||
Participação de entidades do campo educacional | “longo processo de crítica, reflexão e confronto entre diferentes concepções sobre a formação” | assegurou “a participação da sociedade” incorporando “contribuições da audiência pública”. | “uma série de reuniões [...] com o objetivo de apresentar e discutir a proposta” | |
Cita diversas entidades e associações como ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, dentre outras. | Cita diversas entidades e associações como ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, dentre outras. | Afirma que foi realizada “uma série de reuniões com diferentes setores da Educação brasileira”. |
Fonte: Elaborado pelos autores
Tanto o parecer que embasa as DCN/2002 quanto as DCN/2015 citam diversas entidades e associações (como a ANPEd, ANFOPE, ANPAE, CONSED, UNDIME5) envolvidas no processo de elaboração das diretrizes, em audiências, reuniões e outros espaços de críticas e discussões. Apesar disso, Freitas (2002) afirma que que as DCN/2002 não foram ao encontro das demandas do campo. Da mesma forma, Diniz-Pereira (2016) afirma que o tratamento dado às contribuições dessas entidades foi diminuto quando comparado às diretrizes dos bacharelados. Ambas as diretrizes, novamente, citam a importância do debate: o parecer CNE/CP 09/2001 cita o “processo de crítica, reflexão e confronto entre diferentes concepções”; enquanto o parecer CNE/CP 01/2015 cita a incorporação das contribuições da audiência pública e também de outros documentos e sugestões recebidas.
O parecer de CNE/CP 22/2019, por outro lado, apesar de citar uma série de reuniões com setores da Educação brasileira, não especifica nomes de entidades e associações envolvidas. Em outubro de 2019, diversas entidades nacionais do campo da educação assinaram uma nota se posicionando contrariamente às novas DCN/2015, caracterizando a proposta colocada até o momento como “danosa à elevação da qualidade da educação brasileira” e um “franco desrespeito às instituições, professores e estudantes”6. No que diz respeito às justificativas de elaboração apresentadas nos pareceres que embasam as DCN, todos os documentos apresentam justificativas relacionadas à qualidade da formação dos professores e à garantia de qualidade da educação básica.
As DCN de 2002 surgem como as primeiras para as Licenciaturas. Segundo Gatti et al. (2019), o estabelecimento dessas diretrizes em 2002 é de suma importância, uma vez que o campo da formação de professores no Brasil carecia de políticas estruturadas, voltadas para as
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação; CONSED – Conselho Nacional de Secretários de Educação; UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação.
Disponível em: https://anped.org.br/sites/default/files/images/nota_entidades_bncf_outubro2019.pdf. Acesso em: 10 set. 2020.
especificidades da formação docente. Da mesma forma, àquela época, a publicação de diretrizes representava uma possibilidade de superação dos modelos de formação, há muito tempo problematizados (SCHEIBE; BAZZO, 2016).
As DCN/2015, por outro lado, foram publicadas após longo debate nacional, articulado pelo CNE. O parecer cita a Comissão Bicameral do CNE para estudos de formação de professores com várias recomposições entre 2004 e 2014, o que é coerente com a afirmação de Dourado (2016) sobre o estabelecimento dessas discussões desde 2004, com o envolvimento de diversas associações, instituições e entidades do campo da formação de professores. Dessa forma, o processo de discussão dessas diretrizes, iniciado apenas dois anos após a publicação das anteriores, revela que, de fato, a formação de professores constitui-se como um campo de embates e disputas de concepções.
O parecer também apresenta o argumento da busca por organicidade entre demais políticas de formação, coerente com o período de 2003-2015, em que diversas políticas para a formação foram desenvolvidas e implementadas. Além disso, argumenta a necessidade de se romper com as assimetrias nacionais, regionais, estaduais, municipais e institucionais.
Como é evidente no parecer de 2019, as DCN têm a intenção clara de buscar coerência entre a BNCC e a formação docente. Também é expressa a preocupação com o de desenvolvimento de competências nas licenciaturas, característica que estava presente nas DCN/2002 e havia sido superada nas DCN/2015.
O período de discussão dessas últimas diretrizes é mais curto que o das anteriores, entre 2017 e 2019. Esse período traz indicativos que as resoluções CNE/CP 01/2017 e CNE/CP 03/2018, que adiaram o prazo de adequação das Licenciaturas às DCN/2015, já sinalizavam esforços para substituí-las. Esse pequeno período de discussão também é coerente com a afirmação de Dourado e Siqueira (2019) que, ao tratar da aprovação da BNCC, afirma que seu processo de discussão e aprovação ocorreu de maneira “coercitiva e aligeirada”. Além disso, a preocupação expressa por Dourado e Siqueira (2019) indica que as novas diretrizes podem não ter sido pensadas em profundidade, em diálogo com mais atores, entidades, instituições e associações interessadas, como foi nas DCN/2015.
A segunda dimensão diz respeito ao que as diretrizes determinam em relação à carga horária dos cursos de licenciatura e sua organização curricular. Comparamos três categorias: a
carga horária de formação, o tempo mínimo para sua efetivação e como essa carga horária deve ser distribuída na estrutura dos cursos, conforme disposto no quadro 2.
Categorias | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Carga horária de formação | Mínimo de 2800 horas totais | Mínimo de 3200 horas totais | Mínimo de 3200 horas totais |
Tempo de efetivação | Mínimo de 3 anos de curso | Mínimo de 4 anos ou 8 períodos | Não especificado |
Estruturação curricular | 400 horas de prática como componente curricular; 400 horas de estágio curricular supervisionado; 1800 horas para conteúdos de natureza científico cultural; 200 horas para outras formas de atividades acadêmico-científico- culturais. | 400 horas de prática como componente curricular; 400 horas de estágio; 2200 horas de atividades formativas dos núcleos I e II; 200 horas para outras atividades de interesse do estudante (núcleo III). | 800 horas para conhecimentos científicos, educacionais e pedagógicos; 1600 horas para conteúdos específicos das áreas; 800 horas de prática pedagógica, divididas em 400 horas de estágio e 400 horas de prática dos componentes curriculares. |
Fonte: Elaborado pelos autores
As diretrizes de 2015 e 2019 avançaram em relação às de 2002, ao aumentarem a carga horária mínima de 2.800 para 3.200 horas. Esse movimento condiz com uma expectativa de uma formação teórica e prática robusta para a formação de professores. Nas primeiras DCN, conforme Freitas (2002), o estabelecimento de 2.800 horas se deu em função de pressões do setor privado.
O tempo mínimo para efetivação dessa carga horária evidencia, no entanto, um movimento em ziguezague. Em 2002, as diretrizes instituíram um mínimo de três anos de curso para efetivação das 2.800 horas de formação. Ao passo que essa carga horária foi aumentada pelas DCN/2015, o tempo mínimo para efetivação do curso também aumentou para quatro anos ou oito períodos letivos. Em 2019, por outro lado, o tempo mínimo para efetivação do curso foi removido. Este fato é visto com preocupação, uma vez que práticas formativas aligeiradas podem ser referendadas pela não existência de um tempo mínimo.
Sobre a distribuição dessa carga horária nas licenciaturas, evidenciamos alguns padrões. Em todas elas as 400 horas de prática como componente curricular e as 400 horas de estágio curricular supervisionado são mantidas. As 200 horas para outras atividades de formação estão presentes nas DCN de 2002 e 2015, com a consideração do interesse do estudante nas diretrizes de 2015. As DCN/2019 não instituem essa carga-horária.
As diretrizes de 2002 determinam que as 1.800 horas restantes sejam destinadas à conteúdos de natureza científico cultural. As diretrizes de 2015 determinam 2.200 horas para as atividades formativas dos núcleos I e II, descritos, respectivamente, como núcleos de “estudos de formação geral, das áreas específicas e interdisciplinares, e do campo educacional” e de “aprofundamento e diversificação de estudos das áreas de atuação
profissional, incluindo os conteúdos específicos e pedagógicos”. As diretrizes de 2019, por outro lado, são mais objetivas ao determinar 800 horas para conhecimentos educacionais e 1600 horas para conteúdos específicos, priorizando, portanto, o campo de conhecimento específico de cada licenciatura.
A decisão a respeito de como formar professores envolve a compreensão sobre o que são professores ou sobre o que se espera que eles sejam. Roldão (2005) fornece quatro descritores que buscam explicar a profissionalidade docente – características que descrevem e distinguem a profissão docente das demais. A terceira dimensão estrutura-se em quatro categorias: a especificidade da função, ou a atividade específica exercida pela profissão; os saberes específicos necessários para sua atividade; a autonomia, ou o poder de decisão; e a pertença à um coletivo, que regula e defende a profissão, conforme disposto no quadro 3.
Categorias | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Especificidade da função | "cuidar da aprendizagem" | "atuam diretamente no ensino" | "zelo pela aprendizagem" |
"agentes formativos de cultura" | "formativos de conhecimento e cultura" | ||
"práxis como expressão da articulação entre teoria e prática" | "desenvolver competências socioemocionais em seus estudantes" | ||
Saberes específicos | competências | conhecimentos "específicos, interdisciplinares e pedagógicos" e "científicos e culturais" | competências |
"valores éticos, políticos" | |||
"conhecimentos específicos" | "acesso permanente a informações, vivência e atualização culturais" | "acesso permanente a informações, vivência e atualização culturais" | |
"compreensão das questões envolvidas em seu trabalho" | "resultado do projeto pedagógico e do percurso formativo vivenciado" | ||
Autonomia | "autonomia para tomar decisões, responsabilidade pelas opções feitas" | autonomia possibilitada pela formação | Fundamento pedagógico da formação |
Autonomia com seu "próprio desenvolvimento profissional" | |||
Coletivo | "interagir cooperativamente com a comunidade profissional" | trabalho coletivo possibilitado pela formação | "trabalhar coletivamente" como uma competência |
"participar das comunidades de aprendizagem" como uma competência | |||
“construção, definição coletiva” dos planos de carreira |
Fonte: Elaborado pelos autores
As DCN/2002 informam que a principal tarefa do docente é cuidar da aprendizagem dos alunos. As diretrizes de 2015, por outro lado, ampliam essa tarefa ao afirmar que, mediante a atuação no ensino, os professores agem como agentes formativos de cultura. Por
sua vez, as DCN/2019 retomam ambas as definições, afirmando tanto o zelo pela aprendizagem, como a formação de conhecimento e cultura, adicionando também, em sua definição sobre especificidade do trabalho docente, a função do desenvolvimento das competências socioemocionais de seus alunos.
Ao buscar identificar menções que tratam de saberes que devem embasar a formação dos professores (ou que devem embasar a atuação desses profissionais), encontramos referências a conhecimentos específicos, pedagógicos ou interdisciplinares, presentes nas três diretrizes. As DCN de 2015 e 2019, no entanto, destacam a necessidade de acesso permanente a informações, vivências e atualizações culturais. Essa referência condiz com a análise de Tardif (2000), que descreve como uma das características dos saberes docentes seu desenvolvimento através do tempo. As diretrizes de 2015 atestam essa temporalidade dos saberes docentes ao afirmar que a consolidação dos conhecimentos dos professores virá através do seu exercício profissional.
Todas as diretrizes fazem referências à autonomia. Entretanto, elas não aprofundam em suas compreensões sobre ela. As DCN/2002 a associam à responsabilidade pelas decisões feitas. As DCN de 2015 e 2019, por sua vez, citam a necessidade de que ela seja desenvolvida pela formação.
Em relação à categoria pertença ao coletivo, as diretrizes trazem referências simples à essa categoria, geralmente abordando o trabalho coletivo, mas sem detalhes maiores. As DCN de 2002 abordam que o professor precisa interagir cooperativamente com a comunidade profissional, ao passo que as competências propostas pelas diretrizes de 2019 incluem a dimensão engajamento profissional. No entanto, as diretrizes de 2015 abordam a necessidade de construção e definição coletiva dos planos de carreira.
Segundo Nóvoa (2017), as reformas educacionais de cunho neoliberal intensificaram um processo de precarização das condições de trabalho – que dizem respeito à uma desvalorização material da docência – e de disseminação de discursos que negam a importância ou propõem o aligeiramento da formação docente – um processo de desvalorização simbólica. Dessa forma, essas duas categorias – valorização material e valorização simbólica – constituem a dimensão valorização profissional de nossa análise, disposta no quadro 4.
Categorias | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Valorização Material | depende de políticas que definam "jornada de trabalho", "planos de carreira" e "níveis de remuneração condigna com a importância social do trabalho" | "a garantia de construção, definição coletiva e aprovação de planos de carreira e salário, com condições que assegurem jornada de trabalho com dedicação exclusiva ou tempo integral a ser cumprida em um único estabelecimento de ensino e destinação de 1/3 (um terço) da carga horária de trabalho a outras atividades pedagógicas inerentes ao exercício do magistério" | Retoma as metas 17 e 18 do PNE que tratam da "equivalência salarial" com "outros profissionais" e do "plano de carreira" |
Valorização Simbólica | "práticas próprias da atividade de professor e às múltiplas competências que as compõem" devem ser valorizadas | "concepção ampla e valorização entendida a partir da articulação entre formação inicial, formação continuada, carreira, salários e condições de trabalho" | "associar a valorização à formação" para garantir atratividade da carreira |
"Inclui o reconhecimento e o fortalecimento dos saberes e práticas" |
Fonte: Elaborado pelos autores
O parecer CNE/CP 02 de 2001 faz referências à valorização simbólica e material da profissão docente. O texto cita que as competências e as práticas próprias da atividade devem ser valorizadas. Em outro momento, o documento afirma que a qualificação profissional perpassa por políticas que visem definir planos de carreira e remuneração condigna com a importância social do trabalho. Entretanto, essas informações foram omitidas na estruturação das resoluções CNE/CP 01 e 02 de 2002, que instituem as diretrizes.
As DCN/2015 avançam ao evidenciar uma concepção sólida de valorização, presente tanto na resolução quanto no parecer. Nessa concepção, articulam questões materiais (salário, carreira, condições de trabalho) com questões simbólicas (formação inicial e continuada).
É importante ressaltar que a Resolução CNE/CP 02 de 2015 trata não somente de diretrizes para a formação inicial, mas também para a continuada, além de cursos de formação pedagógica e segunda licenciatura. Além disso, a valorização dos profissionais do magistério recebe atenção especial no capítulo VII da referida resolução. Esses argumentos atestam uma concepção sólida de articulação entre elementos formativos e de valorização material do magistério.
As diretrizes de 2019 citam a necessidade do reconhecimento e fortalecimento dos saberes e práticas docentes, e de articulação entre formação e valorização da profissão. Elas também retomam o PNE ao tratar da importância da equivalência salarial entre profissionais do magistério e outros profissionais com a mesma titulação. Apesar dessas ponderações, as diretrizes retrocedem ao remover a valorização docente como um dos eixos estruturantes das diretrizes, presente nas DCN/2015.
Evidenciamos que as DCN/2015 trazem uma concepção mais sólida de valorização profissional, ao tratar de condições de trabalho, carreira, formação e valorização de maneira articulada. Essa perspectiva converge com diversos autores da área, como Diniz-Pereira (2016) e Nóvoa (2017), que pautam a necessidade de sua articulação. As DCN de 2019, ao remover essa concepção de seus textos, se articula com outros movimentos dos governos posteriores à 2016, que, assim como a autorização de profissionais com “notório saber”, contribuíram para a desvalorização e desprofissionalização docentes.
Neste artigo, discutimos a trajetória das DCN para formação de professores no Brasil, que se inicia com a instituição das primeiras diretrizes próprias para as licenciaturas, em 2002. A consolidação da obrigatoriedade da prática como componente curricular e dos estágios supervisionados sinalizaram a necessidade de materialização da especificidade dos cursos de formação de professores. Conforme Gatti et al. (2019), essas DCN marcaram um momento de possibilidades para a formação de professores. Segundo Freitas (2002), apesar desses avanços, essas diretrizes não dialogaram com demandas do campo. A centralização das competências, o reduzido tempo mínimo para efetivação do curso (três anos) e a redução da função docente ao cuidado com a aprendizagem, atestam uma concepção simplificada e tecnicista da docência, construída em uma formação aligeirada.
Os governos Lula e Dilma avançaram em direção à superação dessas perspectivas ao longo dos 14 anos de uma trajetória mais orgânica no campo. As DCN/2015 se fundamentaram em ideias mais críticas, compreendendo professores como sujeitos “formativos de conhecimento e cultura”, com “valores éticos e políticos”. Pautaram uma concepção de valorização profissional que articulou formação inicial e continuada com condições de trabalho e carreira, assim como defendido por autores como Diniz-Pereira (2015) e Nóvoa (2017). Além disso, aumentaram a carga horária (3.200 horas) e o tempo mínimo para efetivação dos cursos (quatro anos). A trajetória dessas políticas sinalizava um caminho à criticidade, autonomia e novas possibilidades para os cursos de licenciatura.
Essa trajetória não revela, entretanto, linearidade. O fim do governo Dilma, marcado por um golpe parlamentar (BASTOS, 2017), abriu espaço para um novo ciclo. Dourado e Siqueira (2019) compreendem uma “contrarreforma, bastante conservadora e privatista, no campo da educação” durante o governo Temer. As políticas que daí advieram agravaram o processo de desvalorização e enfraquecimento do status profissional da docência.
As DCN/2019, já no governo Bolsonaro, parecem agravar esse ciclo político- ideológico. Retomando questões superadas pelas diretrizes de 2015, se reaproximaram das concepções vigentes em 2002, como a centralização da formação em competências, um esvaziamento crítico e a possibilidade de aligeiramento da formação, em decorrência da não especificação de um tempo mínimo para efetivação dos cursos. Outro significativo retrocesso diz respeito à remoção da ideia articulada de valorização profissional, além da redução da relevância dada à formação continuada.
Diniz-Pereira (2015) sinaliza um possível consenso da literatura a respeito da necessidade de superação do modelo tecnicista hegemônico nas licenciaturas. Da mesma forma, concordamos com Nóvoa (2017) quando o autor defende a necessidade de se transformar a formação de professores. As DCN de 2019 parecem não contribuir para uma transformação em direção às ideias defendidas por acadêmicos e entidades do campo. E como poderiam contribuir para a superação de tradições seculares se retomam ideias conservadoras? As transformações advindas pós-golpe parecem afunilar as possibilidades em direção à manutenção de um processo de desprofissionalização da docência.
As formas de materialização dessas diretrizes ainda não são conhecidas. Serão necessários estudos de implementação das novas DCN/2019 para se compreender as interpretações e ações dos formadores frente a elas, bem como suas interações com o processo de implementação das DCN/2015. Com a publicação do Parecer CNE/CP no. 14, de julho de 2020, que dispõe sobre diretrizes próprias para a formação continuada de professores, novos elementos poderão ser incorporados à trajetória da formação docente.
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THE TRAJECTORY OF NATIONAL CURRICULUM GUIDELINES FOR TEACHING TRAINING IN BRAZIL: AN ANALYSIS FROM OFFICIAL TEXTS
Gustavo Adolf FICHTER FILHO1 Breynner Ricardo de OLIVEIRA2 Jianne Ines Fialho COELHO3
RESUMO: O artigo analisa a trajetória das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) no campo da formação docente no Brasil ao longo de um ciclo circunscrito por cinco governos (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro). Os documentos foram codificados a partir de quatro dimensões; (i) motivação e participação, (ii) diretrizes para temporalidade e estrutura dos cursos, (iii) profissionalidade docente e (iv) valorização profissional. Ao articular os textos oficiais ao longo de quase 20 anos, as análises reconstituem sua trajetória no campo da formação de professores, marcada por avanços, retrocessos e rupturas. Entre 2002 e 2015,
1 Universidad Federal de Ouro Preto (UFOP), Ouro Preto – MG – Brasil. Estudiante de Maestría en el Programa de Posgrado en Educación. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5742-4264. E-mail: gustavofichterf@gmail.com
2 Universidad Federal de Ouro Preto (UFOP), Ouro Preto – MG – Brasil. Profesor en el Programa de Posgrado en Educación. Doctorado en Educación (UFMG). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0956-4753. E-mail: breynner.oliveira@gmail.com
3 Universidad Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana – MG – Brasil. Doctoranda en el Programa de Posgrado en Educación. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0657-4649. E-mail: jiannecoelho@gmail.com
as DCN enfatizam uma formação mais crítica, conjugando a formação inicial e a continuada, além da valorização profissional. O pós golpe de 2016 revela um agravamento do processo de desvalorização e enfraquecimento do status profissional da docência, manifesto nas DCN/2019.
PALAVRAS-CHAVE: Diretrizes Curriculares Nacionais. Formação docente. Políticas educacionais. Trajetória de políticas públicas.
ABSTRACT: The article analyzes the trajectory of the Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN, 2002; 2015; 2019) in Brazil along a cycle circumscribed by five governments (Fernando Henrique Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer and Jair Bolsonaro). The documents were encoded based on four dimensions; (i) motivation and participation, (ii) guidelines for the temporality and structure of the courses, (iii) teaching professionalism and (iv) professional development. By articulating the official texts over almost 20 years, the analyzes reconstruct its trajectory in the field of teacher education, marked by advances, setbacks and ruptures. Between 2002 and 2015, the DCN emphasizes more critical training, combining initial and continuing training, in addition to professional development. The post-coup of 2016 reveals a worsening of the process of devaluation and weakening of the professional status of teaching, manifested in the DCN/2019.
KEYWORDS: National Curriculum Guidelines. Teacher education. Educational policies. Trajectory of public policies.
Este artículo analiza la trayectoria de las Directrices Curriculares Nacionales (DCN, 2002; 2015; 2019) en el ámbito de la formación docente en Brasil a lo largo de un ciclo circunscripto por cinco gobiernos: Fernando Henrique Cardoso (1995-2003); Luís Inácio Lula da Silva (2003-2011); Dilma Rousseff (2011-2016); Michel Temer (2016-2019) y Jair Messias Bolsonaro (2019-2022). Según Diniz-Pereira (2016), el Consejo Nacional de Educación (CNE) ha elaborado las DCN para formación del profesorado en respuesta a la reglamentación de la Ley n. 9.394 de Directrices y Bases en la Educación Nacional (LDBEN) (BRASIL, 1996). En consonancia con la Ley, las DCNs definen los marcos curriculares y reglamentarios de la formación docente, estableciendo normas como la carga horaria y la estructura curricular de los profesorados, así como cuestiones como los principios formativos que deben tener en cuenta los cursos.
Según Oliveira (2019), las políticas tienen trayectorias, y esta trayectoria no puede entenderse de forma ordenada y lineal. Según el autor, cuando se analizan las políticas - incluidas las educativas - hay que tener en cuenta sus avances y retrocesos; cómo las concepciones de los distintos gobiernos configuran sus textos y cómo los intereses de los
actores implicados pueden interferir en sus determinaciones. La trayectoria de las políticas se define de forma dinámica, ya que éstas navegan a través de diferentes gobiernos, organizaciones y múltiples escenarios, moviéndose en medio de procesos sociales, políticos y económicos, con sus significados, traducciones e interpretaciones.
El análisis de los tres DCN se realizó a partir de los dictámenes y resoluciones que los instituyen: DCN/2002 (Parecer CNE/CP nº 9/2001; Resolución CNE/CP nº 1/2002; Resolución CNE/CP nº 2/2002); DCN/2015 (Parecer CNE/CP nº 2/2015; Resolución CNE/CP nº 2/2015); DCN/2019 (Parecer CNE/CP nº 22/2019; Resolución CNE/CP nº 2/2019). Los documentos se codificaron a partir de cuatro dimensiones: (i) motivación y participación, (ii) pautas de temporalidad y estructura de los cursos, (iii) profesionalidad docente y (iv) valorización profesional. Al analizar la trayectoria de las directrices, entendemos que los procesos de elaboración y el contenido de estos documentos aportan importantes evidencias sobre los diferentes paradigmas que influyen en la formación docente en Brasil, ampliando la comprensión sobre este campo.
El análisis de textos, según Fairclough (2001), se trata de un procedimiento desligado de la neutralidad, considerando que la lectura está permeada por el referencial - los descriptores - de quien los codifica. En el proceso de lectura y análisis de las DCN, así como en los estudios realizados por Costa (2016) y Shiroma, Campos y García (2005), se consideraron los contextos políticos que rodean la producción de los documentos, en la búsqueda de la comprensión de las múltiples concepciones que rigen estas directrices.
Partimos de la base de que la comprensión del escenario en el que se elaboraron estos documentos y el modo en que se abordan determinadas dimensiones pueden aportar pistas sobre las concepciones que subyacen a la formulación de estas políticas y, en consecuencia, sobre sus trayectorias. En el caso de las DCN, la combinación de los textos oficiales que organizan y estructuran este campo revela una trayectoria de casi 20 años en el ámbito de la formación docente en Brasil. Dichos documentos, marcados por diferentes concepciones, parecen cruzarse en el tiempo, lo que puede producir efectos difusos en los cursos de profesorado del país.
Diniz-Pereira (2016) afirma que, en respuesta a la nueva normativa de la LDBEN, que delegaba en las Universidades la adecuación de sus cursos a las directrices aplicables, el
Consejo Nacional de Educación (CNE) y el Ministerio de Educación (MEC) iniciaron, en 1997, un proceso de elaboración de directrices curriculares para los cursos de grado, con propuestas de diferentes “organizaciones, entidades e instituciones”. También según el autor, inicialmente los cursos de grado no recibieron un tratamiento específico en este proceso, lo que dio lugar a la incorporación de diferentes concepciones de formación a las directrices de cada curso. Posteriormente, el MEC creó una nueva comisión encargada de elaborar las directrices curriculares específicas para las titulaciones de grado, pero esta vez sin la participación de las entidades representativas.
En 2001, al final del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, el CNE publicó el Dictamen CNE/CP nº 09/2001, resultado de las actividades de una Comisión Bicameral del Consejo Nacional de Educación. El documento enumeraba un conjunto de directrices para la formación del profesorado de educación básica en el nivel superior. Con base en este dictamen, el CNE instituyó, mediante la resolución CNE/CP nº 01/2002 y la resolución CNE/CP nº 02/2002, respectivamente, el DCN para la formación de profesores de Educación Básica y la carga de trabajo de los cursos de profesorado.
Las DCN/2002, al exigir un proceso de discusión y adecuación de los profesorados, representaron, por primera vez, una posibilidad de superar el modelo de formación vigente en Brasil. Según Scheibe y Bazzo (2016), durante décadas, los cursos de formación docente adoptaron un modelo que priorizaba los contenidos específicos, en el que la formación se impartía con un añadido de un año de asignaturas del ámbito pedagógico después de tres años de formación específica, modelo conocido como “3+1”. Los autores afirman que estas DCN aportaron una nueva perspectiva a la formación del profesorado, permitiendo una mayor diversidad de modelos de cursos. Al sugerir una reformulación del proceso de formación de profesores en todo Brasil, atendieron una demanda del ámbito educativo.
A pesar de agitar una posibilidad de avance en la formación del profesorado estableciendo sus propias directrices para una formación específica del profesorado, las DCN/2002 no contemplaron todas las demandas de entidades y educadores, cediendo a los intereses de las instituciones privadas. Según Freitas (2002), aportaron una perspectiva de formación ligera, basada en el desarrollo de competencias y habilidades. A lo largo del documento, la cuestión del desarrollo de las competencias se trata como un punto central en la formación del profesorado.
Las DCN/2002 instituyeron 400 horas de prácticas como componente curricular. Con esta innovación, Diniz-Pereira (2016) afirma que la racionalidad práctica comenzó a guiar la búsqueda de nuevos modelos de formación docente. Gatti et al. (2019) afirman que, a pesar de
las posibilidades abiertas por el DCN/2002, la mayoría de los profesorados mantuvieron sus estructuras curriculares, con una formación centrada en los contenidos específicos de cada área de formación.
En 2003, se inicia un nuevo ciclo político en Brasil, con los gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) y Dilma Rousseff (2011-2016). Según Oliveira et al. (2018), este nuevo período está marcado por grandes avances en las políticas educativas, incluyendo los programas de formación inicial y continua de los docentes, en el marco del Plan Nacional de Educación (PNE 2014-2024), aprobado con 20 metas a alcanzar en 10 años.
En continuidad con las diversas políticas que marcan este período, el CNE definió, en 2015, nuevos Lineamientos Curriculares Nacionales para la formación docente (DCN/2015) a través de la resolución CNE/CP nº 2 de 2015, apoyada por el dictamen CNE/CP nº 1 de 2015, que sustituye al DCN/2002. Según Gatti et al. (2019, p. 72.), este documento “[...] evoca cambios profundos en las instituciones de formación, en los planes de estudio de los profesorado y en las actitudes de los formadores”.
A través del decreto nº 8.752 de 2016, pocos días antes del fin del gobierno Dilma y en línea con la meta 15 del PNE, se estableció la Política Nacional de Formación de Profesionales de la Educación Básica. Dourado (2016), afirma que esta nueva política determinó, en un solo documento, la política nacional de formación del profesorado, educadores y otros profesionales de la educación básica. Así, al considerar el DCN/2015, además de otros documentos, como la Resolución CNE/CES nº 2/2016, que estableció el DCN para la formación de los empleados de la educación básica, la Política Nacional de Formación articula la agenda en la materia con mayor organicidad.
Tras el golpe parlamentar, en mayo de 2016 el vicepresidente Michel Temer asume la Presidencia de la República. Oliveira et al. (2018) afirman que ese gobierno está marcado por radicales cambios al país, lo que impacta significativamente en las políticas de formación del profesorado. Un marco de ese gobierno fue la Emenda Constitucional 95 de 2016, que paralizó los gastos de los tres poderes hasta el año de 2036. Ese Nuevo Régimen Fiscal amenaza cuestiones importantes para el desarrollo social brasileño, incluyendo los objetivos del PNE.
En agosto de 2017, finalizado el plazo de dos años para adaptar las titulaciones a la DCN/2015, la resolución CNE/CP 01/2017 aplaza este plazo en un año. En diciembre del mismo año, el MEC anuncia una nueva Política Nacional de Formación Docente, con el programa de Residencias Pedagógicas y la ampliación de las plazas en la Universidad Abierta de Brasil (UAB) y el Programa Universidad para Todos (PROUNI) para cursos de
También en este período, la resolución CNE/CP 02/2017, en un proceso conflictivo y con críticas del ámbito educativo, establece la Base Curricular Nacional Común (BNCC) de la educación básica, retomando la idea del desarrollo de competencias y habilidades. Dourado y Siqueira (2019) afirman que la aprobación de la BNCC por parte del CNE se produjo de forma “coercitiva y ligera”, no siendo aprobada por unanimidad de sus miembros. En octubre de 2018, el Consejo Nacional de Educación, a través de la resolución CNE/CP 03/2018, pospone un año el plazo de aplicación del DCN/2015.
En 2019, Jair Bolsonaro, del Partido Social Liberal, asume el cargo. En el mismo año, el Dictamen CNE/CP nº 22 apoya la institución de nuevos DCN para la formación del profesorado, a través de la resolución CNE/CP nº 2 de 2019. En menos de 20 años, se instituyeron tres directrices que revelan los avances y las disputas en el campo de la formación del profesorado.
Es importante entender una política en su totalidad, desde la definición de las agendas y la preparación de los textos hasta los procesos de implementación que dan materialidad a las políticas. Así, la primera dimensión se refiere al proceso de elaboración de las NCD, abordando cuestiones como la motivación y la participación. Buscamos entender dos cuestiones principales, resumidas en la Tabla 1: (1) las justificaciones enumeradas para la elaboración de estas directrices; (2) cómo los documentos revelan la participación de entidades y asociaciones del ámbito de la educación y la formación del profesorado en el proceso de redacción.
Declaración de las entidades educativas sobre la política de formación del profesorado anunciada por el MEC (20/10/2017). Disponible: <www.anped.org.br/news/manifestacao-das-entidades-educacionais-sobre-politica-de- formacao-de-professores-anunciada>.
Dimensión | Categorías | DCN 2002 | DCN 2015 | DCN 2019 |
Motivación y participación | Justificativa de producción | "preparación inadecuada del profesorado" en "un formato tradicional" | búsqueda de "una mayor organicidad de las políticas, programas y acciones relacionadas con la formación inicial y continua". | búsqueda de "adecuación de los títulos de grado con el BNCC" y sus competencias (Ley nº 13.415 de 16 de febrero de 2017) |
"construir una armonía entre la formación del profesorado", la LDB y los parámetros y directrices de la educación básica | "romper las asimetrías nacionales, regionales, estatales, municipales e institucionales" | |||
"definición de los planes de estudio del profesorado" que no deben confundirse con la Licenciatura | "garantizar a los profesionales una formación adecuada en las diferentes etapas y modalidades y dotar de mayor organicidad a la formación" | "mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje escolar" | ||
Participación de entidades del ámbito educativo | "largo proceso de crítica, reflexión y confrontación entre diferentes concepciones sobre la formación" | garantizó "la participación de la sociedad" incorporando "las aportaciones de la audiencia pública". | "una serie de reuniones [...] destinadas a presentar y debatir la propuesta" | |
Cita a varias entidades y asociaciones como ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, entre otras. | Cita a varias entidades y asociaciones como ANPEd, Anfope, Consed, UNDIME, entre otras. | Afirma que "se celebraron una serie de reuniones con diferentes sectores de la educación brasileña". |
Fonte: Elaborado pelos autores
Tanto el dictamen que fundamenta la DCN/2002 como la DCN/2015 mencionan a varias entidades y asociaciones (como ANPEd, ANFOPE, ANPAE, CONSED, UNDIME ) involucradas en el proceso de elaboración de las directrices, en audiencias, reuniones y otros espacios de crítica y discusión. A pesar de ello, Freitas (2002) afirma que las DCN/2002 no respondieron a las exigencias del sector. Asimismo, Diniz-Pereira (2016) afirma que el tratamiento dado a las contribuciones de estas entidades fue pequeño en comparación con las directrices de las licenciaturas. Ambas directrices, de nuevo, citan la importancia del debate: el dictamen CNE/CP 09/2001 cita el “proceso de crítica, reflexión y confrontación entre diferentes concepciones”; mientras que el dictamen CNE/CP 01/2015 cita la incorporación de las aportaciones de la audiencia pública y también de otros documentos y sugerencias recibidas.
El dictamen de CNE/CP 22/2019, por otro lado, a pesar de citar una serie de reuniones con sectores de la Educación brasileña, no especifica nombres de entidades y asociaciones involucradas. En octubre de 2019, varias entidades nacionales del ámbito de la educación firmaron una nota posicionándose en contra del nuevo DCN/2015, caracterizando la propuesta colocada hasta el momento como “perjudicial para la elevación de la calidad de la educación brasileña” y una “franca falta de respeto a las instituciones, los profesores y los estudiantes”5. En cuanto a las justificaciones para la elaboración presentadas en los dictámenes que apoyan
las DCN, todos los documentos presentan justificaciones relacionadas con la calidad de la formación del profesorado y la garantía de calidad de la educación básica.
Los DCN de 2002 aparecen como los primeros para los Profesorados. Según Gatti et al. (2019), el establecimiento de estas directrices en 2002 es de suma importancia, ya que el campo de la formación de profesores en Brasil carecía de políticas estructuradas centradas en las especificidades de la formación de profesores. Asimismo, en ese momento, la publicación de directrices representaba una posibilidad de superar los modelos de formación, largamente problematizados (SCHEIBE; BAZZO, 2016).
Las DCN/2015, en cambio, fueron publicadas tras un largo debate nacional, articulado por la CNE. El dictamen cita a la Comisión Bicameral del CNE para los estudios de la formación docente con varias recomposiciones entre 2004 y 2014, lo que es consistente con la afirmación de Dourado (2016) sobre el establecimiento de estas discusiones desde 2004, con la participación de varias asociaciones, instituciones y entidades del ámbito de la formación docente. Así, el proceso de discusión de estas directrices, iniciado sólo dos años después de la publicación de las anteriores, revela que, de hecho, la formación del profesorado se constituye como un campo de enfrentamientos y disputas de concepciones.
El dictamen también presenta el argumento de la búsqueda de organicidad entre otras políticas de formación, en consonancia con el período 2003-2015, en el que se desarrollaron y aplicaron varias políticas de formación. Además, defiende la necesidad de romper con las asimetrías nacionales, regionales, estatales, municipales e institucionales.
Como se desprende del dictamen de 2019, el DCN tiene la clara intención de buscar la coherencia entre la BNCC y la formación del profesorado. También se expone la preocupación por el desarrollo de las competencias en las titulaciones, característica que estaba presente en el DCN/2002 y que había sido superada en el DCN/2015.
El periodo de discusión de estas últimas directrices es más corto que los anteriores, entre 2017 y 2019. Este período trae indicios de que las resoluciones CNE/CP 01/2017 y CNE/CP 03/2018, que pospusieron el plazo de adecuación de los Profesorados a la DCN/2015, ya señalaron esfuerzos para sustituirlas. Este corto período de discusión también es consistente con la afirmación de Dourado y Siqueira (2019) que, al abordar la aprobación de la BNCC, afirma que su proceso de discusión y aprobación ocurrió de manera “coercitiva y ligera”. Además, la preocupación expresada por Dourado y Siqueira (2019) indica que las nuevas directrices pueden no haber sido pensadas en profundidad, en diálogo con más partes interesadas, entidades, instituciones y asociaciones, como lo fue en las DCN/2015.
La segunda dimensión se refiere a lo que las directrices determinan en relación con la carga de trabajo de los profesorados y su organización curricular. Comparamos tres categorías: la carga de trabajo de la formación, el tiempo mínimo para su eficacia y cómo debe distribuirse esta carga de trabajo en la estructura de los cursos, como se muestra en el cuadro 2.
Categorías | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Carga horaria de formación | Mínimo de 2800 horas totales | Mínimo de 3200 horas totales | Mínimo de 3200 horas totales |
Tiempo de efectuación | Mínimo de 3 años de curso | Mínimo de 4 años o 8 períodos | No especificado |
Estructuración curricular | 400 horas de prácticas como componente curricular; 400 horas de prácticas curriculares supervisadas; 1800 horas de contenido científico y cultural; 200 horas para otras formas de actividades académico-científicas- culturales. | 400 horas de prácticas como componente curricular; 400 horas de prácticas; 2200 horas de actividades de formación básica I y II; 200 horas para otras actividades de interés para los estudiantes (núcleo III). | 800 horas de conocimientos científicos, educativos y pedagógicos; 1600 horas para el contenido específico de las áreas; 800 horas de práctica pedagógica, divididas en 400 horas de prácticas y 400 horas de práctica de componentes curriculares. |
Fuente: Elaborado por los autores
Las directrices de 2015 y 2019 avanzaron respecto a las de 2002 al aumentar la carga de trabajo mínima de 2.800 a 3.200 horas. Este movimiento es coherente con la expectativa de una sólida formación teórica y práctica para la formación del profesorado. En el primer DCN, según Freitas (2002), el establecimiento de 2.800 horas se debió a la presión del sector privado.
El tiempo mínimo para que esta carga de trabajo sea efectiva muestra, sin embargo, un movimiento en zigzag. En 2002, las directrices instituyeron un mínimo de tres años de curso para la eficacia de las 2.800 horas de formación. Si bien esta carga de trabajo fue aumentada por la DCN/2015, el tiempo mínimo de efectividad del curso también aumentó a cuatro años u ocho períodos académicos. En 2019, en cambio, se eliminó el tiempo mínimo de efectividad del curso. Este hecho es visto con preocupación, ya que las prácticas formativas ligeras pueden ser avaladas por la inexistencia de un tiempo mínimo.
En cuanto a la distribución de esta carga de trabajo en los profesorados, se aprecian algunas pautas. En todos ellos se mantienen las 400 horas de prácticas como componente curricular y las 400 horas de prácticas curriculares supervisadas. Las 200 horas para otras actividades de formación están presentes en los DCN de 2002 y 2015, teniendo en cuenta el
interés del estudiante en las directrices de 2015. Las DCN/2019 no establecen esta carga de trabajo.
Las directrices de 2002 establecen que las 1.800 horas restantes deben asignarse a contenidos científicos y culturales. Las directrices de 2015 determinan 2.200 horas para las actividades formativas de los núcleos I y II, descritos respectivamente como núcleos de “estudios de formación general, de áreas específicas e interdisciplinares y del ámbito educativo” y de “profundización y diversificación de estudios en las áreas de actividad profesional, incluyendo contenidos específicos y pedagógicos”. Las directrices de 2019, en cambio, son más objetivas al determinar 800 horas para los conocimientos educativos y 1600 horas para los contenidos específicos, priorizando, por tanto, el campo de conocimiento específico de cada profesorado.
La decisión sobre cómo formar a los profesores pasa por entender qué son los profesores qué se espera que sean. Roldão (2005) proporciona cuatro descriptores que buscan explicar el profesionalismo docente - características que describen y distinguen la profesión docente de otras. La tercera dimensión se estructura en cuatro categorías: la especificidad de la función, o la actividad concreta que realiza la profesión; los conocimientos específicos necesarios para su actividad; la autonomía, o el poder de decisión; y la pertenencia a un colectivo, que regula y defiende la profesión, como se muestra en el cuadro 3.
Categorías | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Especificidad de la función | "cuidar el aprendizaje" | "actúan directamente en la enseñanza" | "afán de aprendizaje" |
"agentes formativos de la cultura" | "formador de conocimiento y cultura" | ||
"la praxis como expresión de la articulación entre teoría y práctica " | "desarrollar competencias socioemocionales en sus alumnos" | ||
Conocimientos específicos | habilidades | conocimientos específicos, interdisciplinarios y pedagógicos" y "científicos y culturales". | habilidades |
"valores éticos y políticos" | |||
"conocimientos específicos" | "acceso permanente a la información, experiencia cultural y actualización" | "acceso permanente a la información, experiencia cultural y actualización" | |
"comprensión de las cuestiones relacionadas con su trabajo" | "resultado del proyecto pedagógico y del recorrido formativo vivido" | ||
Autonomía | "autonomía para tomar decisiones, responsabilidad por las elecciones realizadas" | autonomía posibilitada por la formación | Base pedagógica de la formación |
Autonomía con su "propio desarrollo profesional" |
Colectivo | "interactuar de forma cooperativa con la comunidad profesional". | "interactuar de forma cooperativa con la comunidad profesional". trabajo colectivo que se hace posible gracias a la formación | el "trabajo colectivo" como competencia |
"participar en comunidades de aprendizaje" como competencia | |||
"construcción colectiva, definición" de los planes de carrera |
Fuente: Elaborado por los autores
La DCN/2002 informa de que la principal tarea del profesor es ocuparse del aprendizaje de los alumnos. Las directrices de 2015, por su parte, amplían esta tarea al afirmar que, a través de la actuación en la enseñanza, los profesores actúan como agentes formadores de cultura. Por su parte, las DCN/2019 retoma ambas definiciones, enunciando tanto el cuidado del aprendizaje como la formación del conocimiento y la cultura, añadiendo además en su definición sobre la especificidad de la labor docente, la función de desarrollar las habilidades socioemocionales de sus alumnos.
Al tratar de identificar las menciones que abordan los conocimientos que deben sustentar la formación de los profesores (o que deben sustentar el desempeño de estos profesionales), encontramos referencias a conocimientos específicos, pedagógicos o interdisciplinarios, presentes en las tres directrices. Sin embargo, las DCN de 2015 y 2019 ponen de manifiesto la necesidad de un acceso permanente a la información, las experiencias y las actualizaciones culturales. Esta referencia es coherente con el análisis de Tardif (2000), que describe como una de las características del conocimiento pedagógico su desarrollo en el tiempo. Las directrices de 2015 dan fe de esta temporalidad del conocimiento docente al afirmar que la consolidación del conocimiento de los profesores se producirá a través de su práctica profesional.
Todas las directrices hacen referencia a la autonomía. Sin embargo, no profundizan en su comprensión. El DCN/2002 lo asocia a la responsabilidad de las decisiones tomadas. El DCN 2015 y 2019, a su vez, mencionan la necesidad de que se desarrolle a través de la educación.
En cuanto a la categoría de pertenencia al colectivo, las directrices contienen simples referencias a esta categoría, abordando generalmente el trabajo colectivo, pero sin mayor detalle. Las DCN de 2002 mencionan que el profesor necesita interactuar de forma cooperativa con la comunidad profesional, mientras que las competencias propuestas por las directrices de 2019 incluyen la dimensión del compromiso profesional. Sin embargo, las directrices de 2015 abordan la necesidad de construir y definir colectivamente los planes de carrera.
Según Nóvoa (2017), las reformas educativas de corte neoliberal han intensificado un proceso de precarización de las condiciones laborales - que se relacionan con una desvalorización material de la docencia - y la difusión de discursos que niegan la importancia o proponen el aligeramiento de la formación docente -un proceso de desvalorización simbólica-. Así, estas dos categorías - valoración material y simbólica- constituyen la dimensión de valoración profesional de nuestro análisis, que se muestra en el cuadro 4.
Categorías | DCN/2002 | DCN/2015 | DCN/2019 |
Valoración Material | depende de las políticas que definen el "tiempo de trabajo", los "planes de carrera" y los "niveles de remuneración acordes con la importancia social del trabajo". | "la garantía de construcción, definición colectiva y aprobación de planes de carrera y salariales, con condiciones que aseguren una jornada de trabajo con dedicación exclusiva o tiempo completo a cumplir en un solo establecimiento educativo y la asignación de 1/3 (un tercio) de la carga horaria de trabajo a otras actividades pedagógicas inherentes al ejercicio de la docencia" | Resume los objetivos 17 y 18 del PNE que tratan de la "equivalencia salarial" con "otros profesionales" y el "plan de carrera". |
Valoración Simbólica | "prácticas específicas de la actividad y las múltiples competencias que las componen" deben ser valoradas | "concepto amplio y valoración entendida desde la articulación entre la formación inicial, la formación continua, la carrera profesional, el salario y las condiciones de trabajo" | "vincular el reconocimiento a la formación" para garantizar que las carreras sean atractivas |
"Incluye el reconocimiento y el fortalecimiento de los conocimientos y las prácticas" |
Fuente: Elaborado por los autores
El dictamen CNE/CP 02 de 2001 hace referencia a la valorización simbólica y material de la profesión docente. El texto menciona que se deben valorar las competencias y las prácticas de la actividad. En otro momento, el documento señala que la cualificación profesional pasa por políticas que pretenden definir planes de carrera y remuneraciones coherentes con la importancia social del trabajo. Sin embargo, esta información se omitió en la estructuración de las resoluciones CNE/CP 01 y 02 de 2002, que instituyen las directrices.
Las DCN/2015 avanzan destacando una sólida concepción de la valorización, presente tanto en la resolución como en el dictamen. En esta concepción, articulan cuestiones materiales (salario, carrera, condiciones de trabajo) con cuestiones simbólicas (formación inicial y continua).
Es importante destacar que la Resolución CNE/CP 02 de 2015 aborda no sólo las directrices para la formación inicial, sino también para la formación continua, así como los cursos de formación pedagógica y los segundos grados. Además, la valoración de los
profesionales de la enseñanza recibe una atención especial en el capítulo VII de dicha resolución. Estos argumentos dan fe de una sólida concepción de la articulación entre los elementos de formación y la valoración material de la profesión docente.
Las directrices de 2019 citan la necesidad de reconocer y reforzar los conocimientos y las prácticas docentes, y de articular la formación y la valoración de la profesión. También retoman el PNE abordando la importancia de la equivalencia salarial entre los profesionales de la enseñanza y otros profesionales con la misma titulación. A pesar de estas consideraciones, las directrices retroceden al eliminar la valoración del profesorado como uno de los ejes estructurantes de las directrices, presente en las DCN/2015.
Es evidente que las DCN/2015 aportan una concepción más sólida de la valorización profesional, al tratar de forma articulada las condiciones de trabajo, la carrera, la formación y la valorización. Esta perspectiva converge con varios autores del área, como Diniz-Pereira (2016) y Nóvoa (2017), que orientan la necesidad de su articulación. Las DCN de 2019, al eliminar este concepto de sus textos, se articulan con otros movimientos de los gobiernos posteriores a 2016 que, además de la habilitación de profesionales con “conocimientos notorios”, contribuyeron a la desvalorización y desprofesionalización de los docentes.
En este artículo, se discute la trayectoria de las DCN para la formación de profesores en Brasil, que se inicia con la institución de las primeras directrices para las carreras de grado en 2002. La consolidación de la práctica obligatoria como componente curricular y las prácticas supervisadas señalaron la necesidad de materializar la especificidad de los cursos de formación docente. Según Gatti et al. (2019), estas DCN marcaron un momento de posibilidades para la formación docente. Según Freitas (2002), a pesar de estos avances, estas directrices no dialogaron con las demandas del campo. La centralización de las competencias, la reducción del tiempo mínimo para la eficacia del curso (tres años) y la reducción de la función docente a la atención con el aprendizaje, atestiguan una concepción simplificada y tecnicista de la enseñanza, construida sobre una formación ligera.
Los gobiernos de Lula y Dilma avanzaron hacia la superación de estas perspectivas a lo largo de los 14 años de una trayectoria más orgánica en el campo. Las DCN/2015 se basaban en ideas más críticas, entendiendo a los profesores como sujetos “formadores de conocimiento y cultura”, con “valores éticos y políticos”. Se basaban en un concepto de desarrollo profesional que articulaba la formación inicial y continua con las condiciones de
trabajo y la carrera profesional, tal y como defienden autores como Diniz-Pereira (2015) y Nóvoa (2017). Además, aumentaron la carga de trabajo (3.200 horas) y el tiempo mínimo para la efectividad de los cursos (cuatro años). La trayectoria de estas políticas señaló un camino hacia la criticidad, la autonomía y las nuevas posibilidades de los cursos de grado.
Esta trayectoria no revela, sin embargo, linealidad. El fin del gobierno de Dilma, marcado por un golpe parlamentario (BASTOS, 2017), abrió el espacio para un nuevo ciclo. Dourado y Siqueira (2019) entienden una “contrarreforma, muy conservadora y privatista, en el campo de la educación” durante el gobierno de Temer. Las políticas que siguieron empeoraron el proceso de devaluación y debilitamiento del estatus profesional de la enseñanza.
Las DCN/2019, ya en el gobierno de Bolsonaro, parecen empeorar este ciclo político- ideológico. Retomando cuestiones superadas por las directrices de 2015, volvieron a abordar las concepciones vigentes en 2002, como la centralización de la formación en competencias, un vaciado crítico y la posibilidad de aligerar la formación, como consecuencia de no especificar un tiempo mínimo para la efectividad de los cursos. Otro retroceso significativo se refiere a la supresión de la idea articulada de valorización profesional, además de la reducción de la relevancia otorgada a la formación continua.
Diniz-Pereira (2015) señala un posible consenso en la literatura sobre la necesidad de superar el modelo tecnicista hegemónico en los profesorados. Del mismo modo, coincidimos con Nóvoa (2017) cuando el autor defiende la necesidad de transformar la formación del profesorado. Las DCN de 2019 no parecen contribuir a una transformación hacia las ideas defendidas por académicos y entidades del sector. ¿Y cómo podrían contribuir a la superación de las tradiciones seculares si retoman las ideas conservadoras? Las transformaciones que vinieron después del golpe de estado parecen estrechar las posibilidades hacia el mantenimiento de un proceso de desprofesionalización de la enseñanza.
Todavía no se conocen las formas en que se materializan estas directrices. Será necesario realizar estudios de implementación de la nueva DCN/2019 para entender las interpretaciones y acciones de los formadores frente a ellas, así como sus interacciones con el proceso de implementación de las DCN/2015. Con la publicación del Dictamen CNE/CP nº 14, de julio de 2020, que proporciona directrices para la formación continua del profesorado, se podrán incorporar nuevos elementos a la trayectoria de la formación del profesorado.
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