ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA (PROFICIÊNCIA E FLUXO): POR QUE AVANÇAMOS TÃO POUCO?

ÍNDICE DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA (CAPACIDAD Y FLUJO):

¿POR QUÉ HEMOS AVANZADO POCO?

BASIC EDUCATION DEVELOPMENT INDEX (PROFICIENCY AND FLOW): WHY HAVE WE ADVANCED SO LITTLE?

Valéria Prazeres dos SANTOS1 Ivanei Carvalho dos SANTOS2 Arlete Ramos dos SANTOS3

RESUMO: Este artigo objetiva analisar o IDEB enquanto balizador da qualidade da Educação Básica nacional, destacando o seu processo de criação. A discussão se centraliza no Plano de Ações Articuladas (PAR), política pública que destina recursos e apoio técnico e financeiro para estados e municípios, a fim de que as escolas da rede pública alcancem os objetivos da avaliação externa; e na variável de fluxo escolar, apontada aqui através dos índices de Distorção Idade-Série (DIS). Para discutir as informações utilizamos a análise documental e o método Materialismo Histórico-Dialético. O estudo indicou que a melhoria da qualidade da educação perpassa por combate em defesa da escola pública e da luta por um sistema econômico mais justo e igualitário. Para isso, sugerimos a análise e reflexão aprofundada dos resultados das avaliações externas a nível nacional e local, juntamente com avaliações institucionais e debates com a comunidade escolar, mas, sobretudo, na defesa de repasses dignos para a educação.

PALAVRAS-CHAVE: Avaliações externas. Distorção idade-série. Plano de Ações Articuladas.

RESUMEN: Este artículo tiene por objeto analizar el IDEB en cuanto balizador de la Educación Básica nacional, destacando su proceso de creación. La discusión se centraliza en el Plan de Acciones Articuladas (PAS), política pública que destina recursos y apoyo técnico y financiero para estados y municipios, con el fin de que las escuelas de la red pública logren los objetivos de la evaluación externa; y en la variable de flujo escolar, señalada aquí a través de los índices de Distorsión Edad-Serie (DIS). Para discutir las informaciones utilizamos el análisis documental y el método Materialismo Histórico-Dialéctico. El estudio

1 Secretaria da Educação do Estado da Bahia (SEE), Ilhéus – BA – Brasil. Coordenadora Pedagógica da Rede Estadual de Educação da Bahia. Mestrado em Educação (UESC). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1155- 1839. E-mail: prof.valeriah@gmail.com

2 Secretaria Municipal de Educação (SME), Itapetinga – BA – Brasil. Professora da Prefeitura Municipal. Mestrado em Educação (UESB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8512-5333. E-mail: ivanei_csantos@yahoo.com.br

3 Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB), Vitória da Conquista – BA – Brasil. Professora Titular no Departamento de Ciências Humanas, Educação e Linguagem (DCHEL). Doutorado em Educação (UFMG). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0217-3805. E-mail: arlerp@hotmail.com

indicó que la mejora de la calidad de la educación pasa por combate en defensa de la escuela pública y de la lucha por un sistema económico más justo e igualitario. Para ello, sugerimos el análisis y reflexión profundizado de los resultados de las evaluaciones externas a nivel educacional nacional y local, juntamente con evaluaciones institucionales y debates con la comunidad escolar, pero, sobre todo, en la defensa de repases dignos para la educación.

PALABRAS CLAVE: Evaluaciones externas. Distorsión edad-serie. Plan de Acciones Articuladas.

ABSTRACT: This article aims to analyze the IDEB as a marker of the quality of national Basic Education, highlighting its creation process. The discussion focuses on the Articulated Actions Plan (PAR), a public policy that allocates resources and technical and financial support to states and municipalities, so that public schools achieve the goals of the external evaluation; and on the school flow variable, shown here through the indices of Age-Grade Distortion (DIS). To discuss the information, we used a documental analysis and the Historical-Dialectical Materialism method. The study indicated that the improvement of the quality of education goes through a fight in defense of public schools and the fight for a more just and egalitarian economic system. For this, we suggest the analysis and in-depth reflection on the results of external evaluations at the national and local level, along with institutional evaluations and debates with the school community, but above all, in the defense of decent transfers for education.

KEYWORDS: External evaluations. Age-grade distortion. Articulated Actions Plan.

Introdução

O presente texto tem como objetivo debater aspectos do PAR, principalmente os relacionados à dimensão 3 (três): Práticas Pedagógicas e Avaliação. Para tanto, apresentamos dados e discussões de duas dissertações de mestrado que tiveram planos de trabalho no Projeto de Pesquisa Políticas Educacionais do Plano de Ações Articuladas em Municípios da Bahia, coordenado pelo Grupo de Estudos e Pesquisas Movimentos Sociais, Diversidade e Educação do Campo e Cidade (Gepemdecc/CNPq/UESB). A primeira, de Ivanei Carvalho dos Santos, “Os Impactos das Políticas do Plano de Ações Articuladas no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica em municípios da Bahia”4, apresentada em 2018, pelo Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - UESB; a segunda, de Valéria Prazeres dos Santos, “A Distorção Idade-Série nas escolas do campo: um estudo sobre os Anos Iniciais do Ensino Fundamental no Município de Nazaré-

4 Ilhéus, Itabuna e Vitória da Conquista.

BA”5, defendida em 2019, pelo Programa de Pós-Graduação em Educação, Mestrado Profissional em Educação Básica, da Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC).

As referidas dissertações estão conectadas com base na centralidade do PAR enquanto política pública educacional de maior alcance na Educação Básica do país. Fazem também apontamentos críticos sobre as políticas educacionais neoliberais, o empresariamento da educação pública e as ações dos organismos internacionais que têm suas ações monitoradas, sobretudo, pelo IDEB nacional.

Através da descrição presente na página do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE (2020) e da própria leitura do Decreto nº 6.094/2007, os entes subnacionais, para receber recursos financeiros provenientes da União, devem elaborar um “plano de trabalho, a fim de desenvolver ações que contribuam para a ampliação da oferta, permanência e melhoria das condições escolares e, consequentemente, para o aprimoramento do IDEB de suas redes públicas de ensino” (IBIDEM). A relação intrínseca entre o PAR e o Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação – PMCTP é plausível de críticas e observações, pois, conforme discutem Peroni e Caetano (2015), este PMCTP é composto pelo setor da alta cúpula empresarial que possui interesse e atua para a privatização da escola pública, influenciando também na concepção, acompanhamento e execução de políticas públicas.

Ambas as pesquisas de mestrado, das quais resultaram esse artigo, tiveram como método de análise o materialismo histórico-dialético por compreender que os fenômenos partem de uma realidade social complexa, que não se apresenta de imediato, sendo necessário para desvelá-lo fazer uma investigação que aborde as multideterminações que o compõe. A técnica de pesquisa utilizada foi a análise documental, visto que foram analisadas duas dissertações cujos enfoques abrangem a temática aqui abordada.

Apresentando o PAR

A implementação do PAR, instituído pelo Decreto 6.094/2007, ocorreu no segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010), no âmbito do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).

Segundo Saviani (2009), em 2007, no período em que aconteceu a primeira execução da assistência técnica e financeira aos municípios, 1.242 municípios fizeram adesão, 23% do

5 Pesquisa Financiada pelo Fundo de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB).

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1058-1076, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

total nacional. O quantitativo foi crescendo gradativamente, pois a não-adesão trazia prejuízos, principalmente financeiros. Yari e Oliveira (2016, p. 200) destacam que:

A adesão do Município, Estados ou Distrito Federal ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, é realizada de maneira voluntária, sendo que esta adesão implica responsabilidade do ente federado em promover a qualidade da educação básica em sua esfera de competência, que será expressa pelo cumprimento de meta de evolução do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Já no texto da Lei 12.695, de julho de 2012, conforme exposto, a assistência técnica e financeira está condicionada à adesão ao PAR.

Desde a sua implementação, o PAR já incidiu em três ciclos e está iniciando o quarto, perpassando pelos governos Lula, Dilma, Temer e, agora, governo Bolsonaro. Nesta última etapa os estados e municípios foram orientados a fazerem o diagnóstico de suas redes para, com base em dados atualizados, elaborarem seus respectivos Planos. No quadro 01 apresentamos os principais marcos legais do PAR até 2020.

Quadro 1 – Marcos Legais e Lógicos do PAR

6 PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, criado em 27 de janeiro de 2007, através do Decreto 6.025 representa um novo modelo de planejamento, gestão e execução do investimento público. Articula projetos de infraestrutura público e privados e medidas institucionais para aumentar o ritmo de crescimento da economia.

1. CGU - Controladoria Geral da União, um órgão do Governo Federal responsável por realizar atividades

   relacionadas à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio de ações de controle interno, auditória pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

   

2. Proinfância - Programa de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil, instituído pela Resolução nº 06 de 24 de abril de 2007.

Fonte: Elaboração das autoras com base nas informações UNDIME (2017) e FNDE (2019-2020)

Conforme Santos, Oliveira e Cardoso (2017), o PAR, mesmo após mais de uma década de implementação como política pública educacional, ainda não atingiu seu objetivo de elevação dos índices da Educação Básica ao nível dos países desenvolvidos de média 6,0. Entretanto, é possível constatar avanços significativos nos aspectos educacionais do país, em cada uma das dimensões que ele compõe: 1. Gestão Educacional; 2. Formação de Professores e dos Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; 3. Práticas Pedagógicas e Avaliação; e 4. Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos.

Vários programas educacionais foram implementados no campo e na cidade, como exemplo, destacamos: o Programa Escola Ativa (atualmente, Escola da Terra), o Programa Mais Educação, a Educação Inclusiva, Educação para a Diversidade, Pró-Letramento, Pró- Gestão, Proinfantil, Brasil Alfabetizado, Programa Brasil Carinhoso, Programa Caminho da escola, Proinfância, PDDE Água, PPDE Escola Sustentável, ProCampo Saberes da Terra, dentre outros. Além disso, no âmbito estadual na Bahia, encontram-se o Programa Todos Pela Alfabetização (TOPA), o Pacto pela Educação e o Programa Nacional na Idade Certa (PNAIC).

Não se pode prever por quanto tempo essa política permanecerá em atividade, visto que os problemas apontados para o desenvolvimento da Educação Básica estão longe de serem resolvidos. Como foi mencionado anteriormente, o PAR está no seu quarto ciclo de vigência. O primeiro ciclo (2007-2010) apresentou como principal objetivo a conjugação de esforços, por meio de regime de colaboração entre os entes federados, para melhoria da qualidade da Educação Básica. Para tanto, no segundo ciclo foi criado o PMCTE, por meio do qual todos os entes federativos foram orientados a realizar um novo diagnóstico da situação educacional e, assim, fizeram um novo PAR para implementação das políticas públicas educacionais, o que levou à maior abrangência e expansão das ações, com destaque para o

atendimento às comunidades quilombolas, indígenas e escolas rurais. Também foi instituído o termo de compromisso como forma de pactuação (FNDE, 2019). Segundo o FNDE (2019, p. 45),

Na etapa referente ao terceiro ciclo, os estados, o DF e os municípios são orientados a fazer um novo diagnóstico de suas redes para que, com base em dados atualizados, elaborem os seus novos planos de trabalho do PAR. Uma característica fundamental desse ciclo do PAR é sua estruturação em consonância com o Plano Nacional de Educação (PNE).

O PNE (2014-2024) aprovado pela Lei nº 13.005/2014, em 25 de julho de 2014, com vigência de dez anos, a contar da data de sua publicação é composto por vinte (20) metas e duzentas e cinquenta e quatro (254) estratégias, sendo que o desafio é a sua execução a partir do cumprimento destas metas e estratégias em todas as suas dimensões. Dentre estas, destaca- se a meta 7, a qual está diretamente vinculada ao PAR, como pode ser conferida a seguir:

• Meta 7: Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, de modo a atingir as médias nacionais estabelecidas para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).

• Estratégia 7.5: Formalizar e executar os planos de ações articuladas, dando cumprimento às metas de qualidade estabelecidas para a educação básica pública e às estratégias de apoio técnico e financeiro voltadas à melhoria da gestão educacional, à formação de professores, professoras, profissionais de serviços e apoio escolares, à ampliação e ao desenvolvimento de recursos pedagógicos e à melhoria e expansão da infraestrutura física da rede escolar (FNDE, 2019, p. 42).

Para alcançar os objetivos, o PAR apresenta indicadores deliberados a partir do diagnóstico e planejamento local, materializados anualmente, para as quatro dimensões, às quais são compostas por áreas de atuação, e cada área apresenta indicadores específicos, que segundo o Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação – (SIMEC) (2020), são distribuídas da seguinte forma:

Quadro 2 – Dimensões e Áreas do PAR

Fonte: Elaboração das autoras com base no Simec/PAR – Guia de Planejamento (2016/2020)

Os indicadores apontados em cada área refletem aspectos da realidade a qual se pretende avaliar, medir e analisar. O avanço desses indicadores assinalados na Educação Básica no país pode ser apurado a partir do desenvolvimento dos indicadores presentes no diagnóstico, anterior ao planejamento das ações do PAR. Cabe ao FNDE o apoio técnico e financeiro aos entes federados na formulação dos seus planos, os quais devem avaliar as necessidades educacionais locais, priorizando em sua essência cada uma das etapas e modalidades da Educação Básica. Desde a sua criação, o PAR já contemplou diversas ações, como pode ser conferido a seguir:

Quadro 3 – Abrangência do PAR

Fonte: Elaboração das autoras

Nesta seção, buscamos demonstrar o alcance do PAR e o seu principal objetivo: melhorar a qualidade da Educação Básica, relacionando essa melhoria ao alcance às metas estabelecidas pelos organismos internacionais e empresariais para a educação nacional através do financiamento de programas educacionais para o Desenvolvimento da Educação Básica.

Discutindo o IDEB: ênfase na Avaliação e no Fluxo escolar

O IDEB foi criado em 2007, pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, durante o governo Lula, formulado para medir a qualidade do aprendizado em todo território nacional e estabelecer metas para a melhoria da Educação Básica. Como o IDEB associou o desempenho do ensino (proficiência em Língua Portuguesa e Matemática) às taxas de aprovação/reprovação, colocou em evidência dois problemas educacionais agudos da educação nacional e salientou a necessidade de ações políticas para a resolução destes que são problemas impeditivos ao crescimento da posição do Brasil no ranking da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Cresce, assim, o interesse pelo desenvolvimento de políticas de avaliação e, por conseguinte, programas/ações para amenizar as disparidades de fluxo escolar.

Santos (2019, p. 124) afirma que “atrelar a qualidade da educação a metas específicas e condicionar o repasse de recursos às melhorias nesses índices coloca os municípios numa competição”. Essa forma de gestão faz com que ações praticadas não reflitam a problemática real por trás dos problemas de ensino e responsabiliza os sujeitos por aquilo que deveria ser dever do Estado.

O SAEB é considerado um dos mais avançados sistemas de avaliação externa, no entanto, se constitui como uma política do “estado avaliador”. Para Afonso (2000, p. 49),

Esta expressão quer significar em sentido amplo, que o Estado vem adotando um ethos competitivo, neodarwinista, passando a admitir a lógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase nos resultados ou produtos do sistema educativos.

Com isso, o Estado prevê meios de como aplicar recursos visando alcançar a meta prevista para o IDEB e atingir os índices dos países desenvolvidos, funcionando como mais um instrumento da descentralização das políticas públicas adotado pelo país, principalmente, a partir da década de 1990 e, consequentemente, favorecendo o mercado e seus grupos de empresários.

Partindo desse pressuposto, o Estado passa a adotar novas configurações em torno das políticas públicas educacionais, assumindo um papel de financiador e avaliador das políticas; dentre essas políticas se encontra o IDEB, funcionando como termômetro qualitativo e quantitativo da Educação Básica no país.

Como foi anteriormente mencionado, o PAR no seu terceiro ciclo se vincula diretamente ao PNE 2014-2024, cuja meta 7 aponta para índices a serem alcançados em todas as etapas da Educação Básica, otimizando um aumento gradativo do IDEB. Segundo o relatório do segundo ciclo de monitoramento das metas PNE 2014-2024,

O monitoramento da Meta 7 não se restringe, no entanto, ao acompanhamento do Ideb. Guiada pelas diretrizes do PNE de melhoria da qualidade e diminuição das desigualdades educacionais, a Meta 7 apresenta um conjunto de 36 estratégias a serem consideradas, prevendo, entre elas, que todos os alunos do ensino fundamental (EF) e do ensino médio (EM) alcancem, até o final da vigência do Plano, nível suficiente de aprendizado em relação aos direitos e aos objetivos de aprendizagem e desenvolvimento de seu ano de estudo (Estratégia 7.2) (BRASIL, 2018, p. 134).

Nesse sentido, observamos que existe uma preocupação, pelo menos no documento escrito, com a diminuição das desigualdades educacionais. Tal preocupação mostra-se contraditória com as ações que vêm sendo desenvolvidas, principalmente, posterior ao Golpe de 2016, que destituiu do cargo a presidenta eleita, Dilma Rousseff, e impulsionou reformas de cunho neoliberais, como é o caso da Emenda Constitucional - EC nº 95, de 15 de dezembro de 2016, que altera o regime fiscal e tem como seu principal foco um congelamento de investimentos por 20 anos na área da educação e saúde, ação que impacta diretamente o repasse de recursos à Educação Básica (BRASIL, 2016).

Além desta EC, tem-se um Ministério da Educação envolvido em polêmicas e falta de ações específicas de fortalecimento às políticas existentes. Cabe ressaltar que em 2020 o MEC ficou quase um mês sem Ministro da Educação (de 18 de junho a 16 de julho), até que o Professor Milton Ribeiro (4º ministro do atual governo Bolsonaro) assumiu a pasta, já tendo que lidar com o corte de 1,6 bilhão9 para 2020.

A corrida desenfreada em busca dos índices, ainda que sem repasse de recurso para manutenção de programas educacionais, passa despercebida por grande parte dos gestores,

9 Corte de R$ 1,6 bi no MEC atinge áreas de destaque no Ideb, diz ministro. Disponível em: https://educacao.uol.com.br/noticias/2020/09/17/corte-de-r-16-bi-no-mec-atinge-areas-de-destaque-no-ideb-diz- ministro.htm. Acesso em: 10 jul. 2020.

Veja também: Corte de verba ameaça parar 29 institutos federais, e MEC alerta Ministério da Economia. Disponível em: https://educacao.uol.com.br/noticias/agencia-estado/2020/09/17/corte-de-verba-ameaca-parar- 29-institutos-federais-e-mec-alerta-ministerio-da-economia.htm. Acesso em: 10 jul. 2020.

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gerando um contingente de excluídos que não se ajustam às exigências das avaliações externas padronizadas e acabam estigmatizados como escolas ruins por não atingirem as metas.

Os currículos das unidades escolares passam a ser adequados de acordo com o que vem prescrito nestas avaliações, deixando de fora aspectos importantes para o desenvolvimento do conhecimento do aluno, visto que o foco das avaliações está nas disciplinas de Português e de Matemática, as demais não são contempladas. As ações voltam- se, por vezes, às séries finais do Ensino Fundamental nos anos iniciais e finais e o último ano do Ensino Médio, em que as avaliações são aplicadas. Nesse período a preocupação é preparar o aluno para obter bom desempenho, ocorrendo um certo tipo de treinamento, fator preocupante visto que o ensino não se reduz à preparação para realização de testes. A esse respeito, Garcia, Pereira e Ribeiro (2018, p. 697) corroboram dizendo que:

O Ideb proporciona a responsabilização dos gestores locais pelos resultados educacionais. Uma vez que são amplamente divulgados, alguns gestores, para se esquivarem das cobranças sociais, criam condições que alteram resultados, sem arcar com os custos de mudanças estruturais, organizacionais e pedagógicas que possam, realmente, reverter a qualidade do processo educativo.

O IDEB, por seu caráter competitivo e expositor de “sucessos ou fracassos” se ocupa, muitas vezes, com duas questões principais: preparação para aumento da proficiência nas disciplinas que compõe a avaliação; e a prática de liberação de fluxo para diminuição dos índices de Distorção Idade-Série (DIS), mas não propriamente significando uma mudança na concepção de avaliação para professores e alunos. Como alerta Freitas (2007, p. 973), estas consistem em novas formas de exclusão praticadas pelos sistemas públicos de educação:

As novas formas de exclusão atuam agora por dentro da escola fundamental. Adiam a eliminação do aluno e internalizam o processo de exclusão. Do ponto de vista da avaliação, essas novas formas de exclusão levam a uma redução da ênfase na avaliação formal e pontual do aluno em sala de aula (introduzem novas formas de organização escolar: progressão continuada, progressão automática, ciclos etc., e novas formas de avaliação informais), liberando o fluxo de alunos no interior da escola e conduzindo ao fortalecimento do monitoramento por avaliação externa [...].

A presença de uma educação que prepara os alunos a responder testes padronizados exclui os que não elevam os índices e cria metodologias preparatórias para os testes, ou seja, muda o cenário educacional em prol do alcance de metas, como se a escola fosse uma empresa.

Outro fator que influi diretamente no IDEB das escolas é a taxa de fluxo escolar. O Brasil possui altos índices de reprovação/evasão e abandono que vão contra àqueles estipulados pelos organismos internacionais. Obviamente que o problema da reprovação precisa ser enfrentado, principalmente porque em seu cerne está a não aprendizagem: todos os anos milhares de estudantes frequentam as salas de aulas e não aprendem o considerado suficiente para prosseguir o seu percurso escolar, entretanto, por ser esse um fenômeno complexo, ele deve ser compreendido e tratado em sua totalidade.

A discussão da DIS compreende também os processos de avaliação. Temos diversos estudiosos, como Luckesi (2011) e Freitas (2012) que tecem considerações sobre a avaliação escolar e a analisam quando utilizada como instrumento de poder, voltando seus resultados para uma nova forma de avaliar. Mas, não apenas a avaliação é o núcleo deste problema, pois as condições desiguais de acesso e permanência e da própria estruturação do sistema capitalista na educação compõem essa totalidade. Correia, Arelalo e Freitas (2015, p. 1277, grifo nosso) discutem

[...] a transformação da avaliação em um procedimento que vale por si mesmo acentua a des-ideologização e des-territorialização, reificando-a. Promove a sua tecnicização, exacerbando o eixo técnico em detrimento das implicações éticas. A não problematização dos valores inerentes aos juízos que a avaliação produz, como sendo opções societárias, abre caminho para transformação da avaliação em uma produtora autoritária do que vale em educação, promovendo, assim, a definição da qualidade educativa).

A pesquisa de Santos (2019) revelou o caráter de classe envolvido nas altas taxas de DIS no Brasil, uma vez que o problema é predominantemente presente nas escolas públicas e tem seus números acentuados nos estados com menor renda per capita. A pesquisa demonstrou, localmente, como a preocupação com a redução dos índices de DIS muitas vezes apresentava-se de forma imposta aos professores sem o necessário entendimento e debate que realmente os estimulassem a compreender e a refletir sua prática, sendo, claramente, mais um dos mecanismos para aumento do IDEB.

Santos (2019, p. 123) argumenta, apoiada na análise de Estado Avaliador, que:

Essa ênfase pelos resultados que possam atender às metas estabelecidas e às consequentes cobranças pelas quais passam os entes federados (estados e municípios) faz com que as políticas sejam voltadas aos resultados, sem uma reflexão no processo e na problematização das raízes do problema.

Desta forma, a culpa por um problema grave, como é a reprovação, recai sobre o aluno, os professores, os gestores, as famílias, as doenças, entre outros fatores, menos sob o

sistema que rege, não apenas a educação, mas todas as relações sociais, e que é produtor das desigualdades sociais que impedem que um aluno pobre tenha as mesmas condições de um aluno com família de maior renda.

Análise e discussão dos dados do IDEB e da DIS: do macro para o micro

Como foi dito anteriormente, a meta referente ao IDEB no PNE 2014-2024 é a meta 7. Para monitorá-la, elegeram-se indicadores relativos a cada etapa da Educação Básica, dos quais apontam: “Indicador 7A: IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental, Indicador 7B: IDEB dos anos finais do ensino fundamental, Indicador 7C: IDEB do ensino médio” (BRASIL/INEP, 2018, p. 135). O quadro 04 apresenta as metas projetadas e seus respectivos resultados.

Quadro 4 – Metas e Resultados IDEB Nacional

Fonte: Elaboração das autoras de acordo com os dados do INEP (2020)

O quadro 04 apresenta os resultados das metas nacionais estabelecidas para o país, sendo estes resultados referentes a uma média entre as escolas públicas (estaduais, municipais e federais) e da rede privada. É importante destacar este fato, pois o IDEB sofre variação entre as diversas redes de ensino, a depender da esfera a qual se analisa.

Numa perspectiva geral, observa-se que os índices alcançados, para os anos iniciais do Ensino Fundamental, nacionalmente, estão sempre acima das metas projetadas, o que gera fator positivo para os objetivos propostos que é atingir a média 6,0 até 2021. Os índices para o Ensino Fundamental vêm, desde 2013, ficando abaixo da meta prevista. No Ensino Médio, o contraste entre as metas projetadas e os resultados obtidos são ainda maiores, e, também, desde 2013 o Brasil não alcança a meta estipulada.

Interessante destacar que no Ensino Médio tais resultados estão sendo utilizados para justificar uma série de reformas curriculares e o progressivo empresariamento da educação,

como exemplo, podemos destacar a Reforma do Ensino Médio, feita sem o devido debate com a comunidade educacional, pela medida provisória nº 746/2016, que se converteu na lei n. 13.415/2017 (BRASIL, 2017).

O quadro 04 nos mostra, ainda que de forma geral (pois optamos em pegar os dados nacionais, não diferenciando as redes enquanto pública ou privada), que o país só alcança as metas estabelecidas nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental; quando analisados os Anos Finais, apenas 7 unidades federativas, das 27 que compõem o país, conseguem alcançar a meta para 2020; e no Ensino Médio, apenas uma delas (INEP, 2020).

A fim de discutirmos e compararmos o impacto da política no âmbito local, apresentaremos os dados referentes aos Anos Iniciais dos municípios de Ilhéus, Itabuna, Vitória da Conquista e Nazaré, ambos localizados no estado da Bahia. Salientamos que a análise dos municípios em questão se deu por serem os municípios em que as duas pesquisas de mestrado se debruçaram.

Figura 1 – Quadro do IDEB por município pesquisado

Fonte: INEP (2020)

Quando partimos para a análise dos dados por município, tendo como foco a rede municipal de ensino, os resultados encontrados nos mostram uma divergência significativa em relação aos resultados nacionais. Enquanto nacionalmente o IDEB de 2019, para os anos iniciais do Ensino Fundamental, alcançou 5.9, nos municípios investigados o maior resultado foi o do município de Vitória da Conquista, com 5,6; seguido por Nazaré (5,2); Ilhéus e Itabuna não alcançaram as metas projetadas, obtendo 4,6 e 4,3, respectivamente.

Como fator determinante para a média do IDEB, analisaremos agora a evolução do fluxo escolar. Para isso, apresentamos o quadro 05, que aborda os índices de DIS em três etapas da Educação Básica.

Quadro 05 – Dados de DIS – Brasil (Públicas e Privadas)

Fonte: Elaboração das autoras através de dados do Qedu (2020)

Como é possível analisar, o maior percentual de alunos em DIS está no Ensino Médio, pois em 2007, eram 43% dos alunos, quase metade dos matriculados na etapa de ensino que estavam acima da idade estipulada para a série que estavam cursando; em 2018, esta taxa cai para 28%. Já no Ensino Fundamental, os Anos Iniciais em 2018 apresentavam 11%, diminuindo, desde 2007, em 12%; e os Anos Finais do Ensino Fundamental saíram de 34% para 25%, uma queda de 9%. Em números gerais, esses dados mostram um avanço, mas estes índices variam muito de estado para estado e de região para região, concentrando-se, sobretudo, nas regiões Norte e Nordeste (SANTOS, 2019). O quadro 05 mostra como os índices de DIS vêm diminuindo, mas ainda são muito altos, o que evidencia que o direito à aprendizagem de muitos alunos vem sendo dificultado.

Fazendo um alinhamento aos resultados nacionais do IDEB, percebemos que a melhor situação ainda é no Ensino Fundamental anos iniciais. Santos (2019) discute que uma das causas da DIS vir diminuindo nos anos iniciais, principalmente no estado da Bahia, se dão por iniciativas como o Programa Pacto Nacional Pela Alfabetização na Idade Certa11, por meio do qual o aluno não pode ser reprovado até concluir o processo de alfabetização, tomada como um ciclo.

No quadro 06 apresentamos os índices de DIS nos anos iniciais do Ensino Fundamental dos municípios investigados:

10 No banco de dados em que foi feita a pesquisa ainda não foram disponibilizados os dados de DIS de 2019.

11 O Programa Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) foi instituído pela Portaria nº 867, de 4 de julho de 2012, para fortalecer e reafirmar o compromisso assumido no Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação, de alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental e está também atrelado à quinta meta do Plano Nacional de Educação (PNE) (2014-2024), que objetiva garantir “a alfabetização de todas as crianças, de forma plena, até o final do ciclo de alfabetização” – correspondente ao mesmo período.

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1058-1076, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

Quadro 06 – DIS escolas municipais, Anos Iniciais

Fonte: Elaboração das autoras através de dados do Qedu (2020)

Ao analisar o quadro 07, observamos que os quatro municípios baianos ainda possuíam, em 2018, índices superiores ao nacional, que em 2018 era de 11%. Santos (2019) demonstra mais detalhadamente que esta questão é dada sobretudo nas regiões Norte e Nordeste, e que a Bahia é um dos estados que apresenta a DIS alta em todas as etapas de ensino, embora venha diminuindo significativamente nos últimos anos. Outro fator observável é que os municípios de Ilhéus, Vitória da Conquista e Itabuna mantiveram uma estabilidade nos índices de DIS. No entanto, Itabuna passa por um processo diferente, ela sai de 20% em 2007 para 5% em 2013, mantém uma margem estável em 2015 e volta a se acentuar a partir de 2017; tal fato ocorreu devido ao município ter adotado os Ciclos de formação humana (iniciados em 2002 e legitimados em 2003, acontecendo até 2012)12. Silva (2015) faz um estudo acerca do tema e revela problemas na formação docente, de falhas da avaliação da política municipal, dentre outros aspectos, o que fez com que:

[...] depois de dez anos de experiência, pautada nos princípios de organização escolar em sistema de ciclos, as mudanças nas escolas da rede municipal de ensino de Itabuna/BA tiveram foco nos aspectos relacionados à promoção automática dos alunos e das alunas da rede e na organização das turmas, com base na idade das crianças (SILVA, 2015, p. 130).

Silva (2015, p. 128) ainda destaca que: “No decorrer deste estudo, averiguamos que as propostas de ciclo tiveram origem em um contexto de discussões, no cenário nacional, em busca de alternativas de intervenção que minimizassem os altos índices de reprovação e evasão escolar [...]”.

O município de Nazaré não estruturou uma política municipal formal por ciclo, como Itabuna, entretanto a pesquisa de Santos (2019) revelou que os professores percebem um aumento nas discussões acerca de avaliação e uma pressão pela não reprovação, entretanto, não compreendem nem se sentem envolvidos no processo.

12 Resolução 020/2003. Para compreender melhor a organização por Ciclo do município de Itabuna, ver Silva (2015).

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1058-1076, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

A questão da DIS precisa ser encarada de frente e ser tratada com importância em um país que pretende uma educação includente e emancipatória. Isso não pode, nem deve ser, de uma forma compulsória. Beisiegel (2005, p. 108), afirma que esta perspectiva não deve se apoiar “[...] na reprovação maciça ou na progressiva eliminação dos alunos ‘atrasados’, mas na busca de procedimentos que possibilitem extrair da situação de ensino os melhores índices de rendimento esperados [...]”. Essa situação de ensino que proporcione melhores índices não se constrói com cortes na educação ou com a responsabilização exacerbada dos sujeitos que compõem a comunidade escolar, mas sim, com investimentos em ambientes ricos em recursos, professores com formação inicial e continuada, currículo que explore os saberes construídos historicamente.

Melhorar o IDEB do país tem sido um grande desafio, os índices apontados revelam que ainda tem muito por se fazer, mas a melhoria do medidor não necessariamente quer dizer a melhoria da educação, ele é um indicador que mensura o alcance dos alunos em leitura e cálculo e acompanha a questão da DIS, mas a busca pelo IDEB, de forma esvaziada, não garante aprendizagem significativa, nem prática transformadora, tampouco teremos qualidade sem garantir o básico de condições para as escolas, professores e alunos.

Nessa vertente, Freitas (2007, p. 982) coloca que “[...] A melhoria do ensino, de fato, não vai ocorrer por cobranças a distância, mas por políticas de Estado que levem ações locais nos municípios, entre elas à avaliação institucional das escolas pelo envolvimento de seus atores [...]”.

Com o novo direcionamento das políticas sociais e o papel do Estado, que atua como gerenciador, financiador e avaliador de políticas, as ações se demonstram falhas para o atendimento da população, afastando dela os que mais precisam: a classe trabalhadora.

Considerações finais

“A história da sociedade até hoje tem sido a história da luta de classes”

(MARX; ENGELS, 2015, p. 63).

Buscamos neste texto debater o contexto em que as políticas educacionais se inserem, mostrando sua importância, mas, por outro lado, suas limitações. O PAR enquanto política que abraça vários programas atuais presentes para a melhoria da Educação Básica tem seus aspectos positivos, mas o seu nascimento e objetivos precisam buscar dar conta de uma educação para além do mercado, da OCDE, e do conglomerado de empresas envolvidas no

processo educacional, que, como apresentamos, estão completamente inseridas nas políticas públicas, buscando alcançar lucros. Recentemente, elas têm avançado no currículo, como debatemos brevemente nesse texto.

A avaliação externa, óbvio, nos diz algo, mas não diz tudo acerca da educação nacional. Ela reflete deficiências, aponta que os alunos têm dificuldades em leitura e cálculo, entretanto, a forma como esses dados são divulgados e vêm sendo trabalhados nos estados e municípios, muitas vezes com a exposição em ranking da melhor à pior escola, do melhor ao pior estado, do melhor ao pior município, ofuscam as condições precárias em que boa parte das escolas públicas ainda se encontram, os salários baixos, a sobrecarga do professor e as condições de acesso e permanência dos alunos da rede pública. Igualmente, os altos índices de DIS nas escolas da rede pública estão inseridos nesta problemática, e, também, precisam ser tomados para além de uma concepção de aprovação/reprovação. Além disso, é importante pautar a esfera do social, pois muitos alunos ficam pelo caminho após sucessivas reprovações, o que impacta sobremaneira suas vidas de diversas formas e colabora para o atual estado das coisas.

Acreditamos que a melhoria da qualidade da educação pública perpasse pelo combate em defesa desta e da luta por um sistema econômico mais justo e igualitário. Para isso, cabe a reflexão sobre os resultados das avaliações externas a nível local, juntamente com as avaliações institucionais e debates com a comunidade escolar, mas, sobretudo, na defesa de repasses dignos para a educação.

REFERÊNCIAS

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- CLT, aprovada pelo Decreto-Lei Nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e o Decreto-Lei Nº 236, de 28 de fevereiro de 1967; revoga a Lei Nº 11.161, de 5 de agosto de 2005; e institui a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral.

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Como referenciar este artigo

SANTOS, V. P.; SANTOS, I. C.; SANTOS, A. R. Índice de desenvolvimento da educação básica (proficiência e fluxo): por que avançamos tão pouco? Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1058-1076, maio 2021. e-ISSN: 1982-

5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v16iesp2.15115

Submissão em: 15/12/2020

Revisões requeridas em: 28/01/2021 Aprovado em: 03/03/2021 Publicado em: 01/05/2021

ÍNDICE DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA (CAPACIDAD Y FLUJO): ¿POR QUÉ HEMOS AVANZADO POCO?

ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA (PROFICIÊNCIA E FLUXO): POR QUE AVANÇAMOS TÃO POUCO?

BASIC EDUCATION DEVELOPMENT INDEX (PROFICIENCY AND FLOW): WHY HAVE WE ADVANCED SO LITTLE?

Valéria Prazeres dos SANTOS1 Ivanei Carvalho dos SANTOS2 Arlete Ramos dos SANTOS3

RESUMEN: Este artículo tiene por objeto analizar el IDEB en cuanto balizador de la Educación Básica nacional, destacando su proceso de creación. La discusión se centraliza en el Plan de Acciones Articuladas (PAS), política pública que destina recursos y apoyo técnico y financiero para estados y municipios, con el fin de que las escuelas de la red pública logren los objetivos de la evaluación externa; y en la variable de flujo escolar, señalada aquí a través de los índices de Distorsión Edad-Serie (DIS). Para discutir las informaciones utilizamos el análisis documental y el método Materialismo Histórico-Dialéctico. El estudio indicó que la mejora de la calidad de la educación pasa por combate en defensa de la escuela pública y de la lucha por un sistema económico más justo e igualitario. Para ello, sugerimos el análisis y reflexión profundizado de los resultados de las evaluaciones externas a nivel educacional nacional y local, juntamente con evaluaciones institucionales y debates con la comunidad escolar, pero, sobre todo, en la defensa de repases dignos para la educación.

PALABRAS CLAVE: Evaluaciones externas. Distorsión edad-serie. Plan de Acciones Articuladas.

RESUMO: Este artigo objetiva analisar o IDEB enquanto balizador da qualidade da Educação Básica nacional, destacando o seu processo de criação. A discussão se centraliza no Plano de Ações Articuladas (PAR), política pública que destina recursos e apoio técnico e financeiro para estados e municípios, a fim de que as escolas da rede pública alcancem os objetivos da avaliação externa; e na variável de fluxo escolar, apontada aqui através dos índices de Distorção Idade-Série (DIS). Para discutir as informações utilizamos a análise documental e o método Materialismo Histórico-Dialético. O estudo indicou que a melhoria da qualidade da educação perpassa por combate em defesa da escola pública e da luta por

1 Secretaría de Educación del Estado de Bahia (SEE), Ilhéus – BA – Brasil. Coordinadora Pedagógica de la Red Estatal de Educación de Bahia. Máster en Educación (UESC). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1155-1839. E-mail: prof.valeriah@gmail.com

2 Secretaría Municipal de Educación (SME), Itapetinga – BA – Brasil. Profesora de la Prefectura Municipal. Máster en Educación (UESB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8512-5333. E-mail: ivanei_csantos@yahoo.com.br

3 Universidad Estatal del Sudoeste de Bahia (UESB), Vitória da Conquista – BA – Brasil. Profesora Titular en el Departamento de Ciencias Humanas, Educación y Lenguaje (DCHEL). Doctorado en Educación (UFMG). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0217-3805. E-mail: arlerp@hotmail.com

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1058-1076, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

um sistema econômico mais justo e igualitário. Para isso, sugerimos a análise e reflexão aprofundada dos resultados das avaliações externas a nível nacional e local, juntamente com avaliações institucionais e debates com a comunidade escolar, mas, sobretudo, na defesa de repasses dignos para a educação.

PALAVRAS-CHAVE: Avaliações externas. Distorção idade-série. Plano de Ações Articuladas.

ABSTRACT: This article aims to analyze the IDEB as a marker of the quality of national Basic Education, highlighting its creation process. The discussion focuses on the Articulated Actions Plan (PAR), a public policy that allocates resources and technical and financial support to states and municipalities, so that public schools achieve the goals of the external evaluation; and on the school flow variable, shown here through the indices of Age-Grade Distortion (DIS). To discuss the information, we used a documental analysis and the Historical-Dialectical Materialism method. The study indicated that the improvement of the quality of education goes through a fight in defense of public schools and the fight for a more just and egalitarian economic system. For this, we suggest the analysis and in-depth reflection on the results of external evaluations at the national and local level, along with institutional evaluations and debates with the school community, but above all, in the defense of decent transfers for education.

KEYWORDS: External evaluations. Age-grade distortion. Articulated Actions Plan.

Introducción

El presente texto pretende discutir aspectos de la PAR, especialmente los relacionados con la dimensión 3 (tres): Prácticas Pedagógicas y Evaluación. Para ello, presentamos datos y discusiones de dos tesis de maestría que tuvieron planes de trabajo en el Proyecto de Investigación Políticas Educativas del Plan de Acciones Articuladas en Municipios de Bahía, coordinado por el Grupo de Estudio e Investigación sobre Movimientos Sociales, Diversidad y Educación del Campo y la Ciudad (Gepemdecc/CNPq/UESB). El primero es de Ivanei Carvalho dos Santos, “Os Impactos das Políticas do Plano de Ações Articuladas no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica em municípios da Bahia”4, presentada en 2018, por el Programa de Posgrado en Educación de la Universidad Estadal del Sudeste de Bahía – UESB; la segunda, de Valéria Prazeres dos Santos, “A Distorção Idade-Série nas escolas do campo: um estudo sobre os Anos Iniciais do Ensino Fundamental no Município de Nazaré-BA”5, defendida em 2019, por el Programa de Posgrado en Educación, Maestría Profesional en Educación Básica, de la Unidad Estatal de Santa Cruz (UESC).

4 Ilhéus, Itabuna y Vitória da Conquista.

5 Investigación concedida por el Fundo de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB).

Estas disertaciones se conectan a partir de la centralidad del PAR como la política pública educativa de mayor alcance en la Educación Básica del país. También hacen apuntes críticos sobre las políticas educativas neoliberales, el empresariado de la educación pública y la actuación de los organismos internacionales que tienen sus acciones vigiladas, especialmente por el IDEB nacional.

A través de la descripción en la página del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación - FNDE (2020) y a partir de la lectura del Decreto nº 6.094/2007, para recibir recursos financieros de la Unión, los entes subnacionales deben elaborar un "plan de trabajo para desarrollar acciones que contribuyan a la ampliación de la oferta, a la permanencia y a la mejora de las condiciones de las escuelas y, consecuentemente, a la mejora del IDEB de sus redes públicas de enseñanza" (IBIDEM). La relación intrínseca entre el PAR y el Plan de Metas de Compromiso Todos por la Educación - PMCTP es plausible de críticas y observaciones, pues, como discuten Peroni y Caetano (2015), este PMCTP está compuesto por el sector de la alta jerarquía empresarial que tiene interés y actúa por la privatización de la escuela pública, influyendo también en el diseño, seguimiento e implementación de políticas públicas.

Ambas investigaciones de maestría, que dieron lugar a este artículo, tuvieron como método de análisis el materialismo histórico-dialéctico por entender que los fenómenos parten de una realidad social compleja, que no se presenta de manera inmediata, siendo necesario develarla para hacer una investigación que aborde las multideterminaciones que la componen. La técnica de investigación utilizada fue el análisis documental, ya que se analizaron dos disertaciones cuyos enfoques abarcan el tema aquí abordado.

Presentando el PAR

La implementación del PAR, instituido por el Decreto 6.094/2007, ocurrió durante el segundo mandato del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010), en el contexto del Plan de Desarrollo de la Educación (PDE).

Según Saviani (2009), en 2007, cuando se implementó la primera asistencia técnica y financiera a los municipios, se adhirieron 1.242 municipios, el 23% del total nacional. El número fue aumentando paulatinamente, ya que la falta de adherencia acarreaba pérdidas, sobre todo financieras. Yari y Oliveira (2016, p. 200) destacan que:

La adhesión del Municipio, de los Estados o del Distrito Federal al Plan Meta Compromiso Todos por la Educación es voluntaria, y esta adhesión implica la responsabilidad del ente federado de promover la calidad de la educación básica en su ámbito de competencia, que se expresará en el cumplimiento de la meta de evolución del Índice de Desarrollo de la Educación Básica (IDEB). Como se explica en el texto de la Ley 12.695 de julio de 2012, la asistencia técnica y financiera está condicionada a la adhesión al PAR.

Desde su implementación, el PAR ya tuvo impacto en tres ciclos y está comenzando el cuarto, pasando por los gobiernos de Lula, Dilma, Temer y ahora Bolsonaro. En esta última etapa, se instruyó a los estados y a los municipios para que hicieran un diagnóstico de sus redes para que, a partir de datos actualizados, pudieran elaborar sus respectivos Planes. En el cuadro 01 presentamos los principales hitos legales del PAR hasta 2020.

Cuadro 1 – Marcos Legales y Lógicos del PAR

6 PAC - Programa de Aceleración del Crecimiento, creado el 27 de enero de 2007, mediante el Decreto 6025, representa un nuevo modelo de planificación, gestión y ejecución de la inversión pública. Articula proyectos de infraestructuras públicas y privadas y medidas institucionales para aumentar el ritmo de crecimiento económico..

1. CGU - Contraloría General de la República, órgano del Gobierno Federal responsable de la realización de

   actividades relacionados con la defensa del patrimonio público y el aumento de la transparencia de la gestión, a través del control interno, las auditorías públicas, las correcciones, la prevención y la lucha contra la corrupción y las actividades de los defensores del pueblo.

   

2. Proinfância - Programa de Reestructuración y Adquisición de Equipamiento para la Red Escolar Pública de Educación Infantil, establecido por la Resolución nº 06 del 24 de abril de 2007.

Fuente: Elaboración de las autoras con base en las informaciones UNDIME (2017) y FNDE (2019- 2020)

Según Santos, Oliveira y Cardoso (2017), incluso después de más de una década de implementación como política pública educativa, la PAR aún no ha logrado su objetivo de elevar los índices de la Educación Básica al nivel de los países desarrollados con un promedio de 6,0. Sin embargo, es posible notar avances significativos en aspectos educativos del país, en cada una de las dimensiones que comprende: 1. Gestión Educativa; 2. Formación de Docentes y Profesionales de Servicio y Apoyo Escolar; 3. Prácticas Pedagógicas y Evaluación; y 4. Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos.

Se han implementado varios programas educativos en el campo y en la ciudad, como: el Programa Escuela Activa (actualmente Escuela de la Tierra), el Programa Más Educación, Educación Inclusiva, Educación para la Diversidad, Pro-Letramento, Pro-Gestión, Proinfantil, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Brasil Carinhoso, Programa Caminho da Escola, Proinfância, PDDE Água, PPDE Escola Sustentável, ProCampo Saberes da Terra, entre otros. Además, en el ámbito estatal de Bahía, existen el Programa de Alfabetización de Todos (TOPA), el Pacto por la Educación y el Programa Nacional para la Edad Adecuada (PNAIC).

No es posible predecir cuánto tiempo se mantendrá esta política, dado que los problemas señalados para el desarrollo de la Educación Básica están lejos de ser resueltos. Como se ha mencionado anteriormente, el PAR se encuentra ahora en su cuarto ciclo. El primer ciclo (2007-2010) tuvo como principal objetivo aunar esfuerzos, mediante la colaboración entre las entidades federativas, para mejorar la calidad de la Educación Básica. Para ello, en el segundo ciclo, se creó el PMCTE, a través del cual se orientó a todas las entidades federativas a realizar un nuevo diagnóstico de la situación educativa y, así, se hizo un nuevo PAR para la implementación de políticas públicas educativas, lo que llevó a una mayor cobertura y ampliación de las acciones, con énfasis en la atención a las comunidades quilombolas e indígenas y a las escuelas rurales. También se instituyó el plazo de compromiso como forma de pacto (FNDE, 2019). Según FNDE (2019, p. 45),

En el tercer ciclo, se aconseja a los estados, al Distrito Federal y a los municipios que realicen un nuevo diagnóstico de sus redes para que, con base en datos actualizados, puedan elaborar sus nuevos planes de trabajo del PAR. Una característica clave de este ciclo de PAR es su estructuración en línea con el Plan Nacional de Educación (PNE).

El PNE (2014-2024) aprobado por la Ley Nº 13.005/2014, el 25 de julio de 2014, con una vigencia de diez años a partir de su publicación consta de veinte (20) metas y doscientas cincuenta y cuatro (254) estrategias, y el desafío es su implementación a partir del cumplimiento de estas metas y estrategias en todas sus dimensiones. Entre ellos, destaca el objetivo 7, que está directamente relacionado con el PAR, como puede verse a continuación:

• Meta 7: Fomentar la calidad de la educación básica en todas las etapas y modalidades, con mejora del flujo escolar y del aprendizaje, de modo a lograr los promedios nacionales establecidos para el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (Ideb).

• Estrategia 7.5: Formalizar e implementar los planes de acción articulados, cumpliendo con las metas de calidad establecidas para la educación básica pública y las estrategias de apoyo técnico y financiero dirigidas a mejorar la gestión educativa, capacitar a los maestros, profesores, servicios escolares y profesionales de apoyo, ampliar y desarrollar los recursos pedagógicos y mejorar y ampliar la infraestructura física de la red escolar (FNDE, 2019, p. 42).

Para alcanzar los objetivos, el PAR presenta indicadores decididos a partir del diagnóstico y la planificación local, materializados anualmente, para las cuatro dimensiones, que se componen de áreas de actuación, y cada área tiene indicadores específicos, que según el Sistema Integrado de Planificación, Presupuesto y Finanzas del Ministerio de Educación - (SIMEC) (2020), se distribuyen de la siguiente manera:

Cuadro 2 – Dimensiones y Áreas del PAR

Fuente: Elaboración de las autoras con base en el Simec/PAR – Guía de Planificación (2016/2020)

Los indicadores de cada área reflejan aspectos de la realidad que hay que evaluar, medir y analizar. El avance de estos indicadores en la Educación Básica en el país se puede conocer a partir del desarrollo de indicadores presentes en el diagnóstico, previo a la planificación de las acciones del PAR. El FNDE es responsable de prestar apoyo técnico y financiero a las entidades federativas en la formulación de sus planes, que deben evaluar las necesidades educativas locales, priorizando en esencia cada una de las etapas y modalidades de la Educación Básica. Desde su creación, el PAR ha incluido ya varias acciones, como puede verse a continuación:

Cuadro 3 – Alcance del PAR

Fuente: Elaboración de las autoras

En este apartado se pretende mostrar el alcance del PAR y su principal objetivo: mejorar la calidad de la Educación Básica, relacionando esta mejora con el logro de las metas establecidas por los organismos internacionales y empresariales para la educación nacional a través del financiamiento de programas educativos para el Desarrollo de la Educación Básica.

Discutiendo el IDEB: énfasis en la Evaluación y en el Flujo escolar

El IDEB fue creado en 2007 por el Instituto de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP) durante el gobierno de Lula, formulado para medir la calidad del aprendizaje en todo el país y establecer metas para la mejora de la Educación Básica. El IDEB, al asociar el desempeño docente (competencia en Lengua Portuguesa y Matemáticas) con los índices de aprobación/reprobación, puso en evidencia dos agudos problemas educativos de la educación nacional y destacó la necesidad de acciones políticas para resolver estos problemas, que son impedimentos para el crecimiento de la posición de Brasil en el ranking de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por lo tanto, existe un creciente interés en el desarrollo de políticas de evaluación y, en consecuencia, de programas/acciones para mitigar las disparidades en el flujo escolar.

Santos (2019, p. 124) afirma que "atar la calidad de la educación a metas específicas y condicionar la transferencia de recursos a las mejoras en estos índices pone a los municipios en competencia". Esta forma de gestión hace que las acciones practicadas no reflejen el problema real que hay detrás de los problemas de la educación y responsabiliza a los sujetos de lo que debería ser el deber del Estado.

El SAEB está considerado como uno de los sistemas de evaluación externa más avanzados, sin embargo, se constituye como una política del "Estado evaluador". Para Afonso (2000, p. 49),

Esta expresión significa, en sentido amplio, que el Estado ha ido adoptando un ethos competitivo, neodarwiniano, admitiendo la lógica del mercado, a través de la importación al ámbito público de modelos de gestión privada, con énfasis en los resultados o productos del sistema educativo.

Con esto, el Estado proporciona formas de aplicar los recursos para lograr la meta fijada para el IDEB y alcanzar los índices de los países desarrollados, funcionando como otro instrumento de descentralización de las políticas públicas adoptadas por el país, especialmente a partir de la década de 1990 y, en consecuencia, favoreciendo el mercado y sus grupos de empresarios.

A partir de este supuesto, el Estado comenzó a adoptar nuevas configuraciones en torno a las políticas públicas educativas, asumiendo un rol de financiador y evaluador de las políticas; entre estas políticas se encuentra el IDEB, funcionando como termómetro cualitativo y cuantitativo de la Educación Básica en el país.

Como se mencionó anteriormente, el PAR en su tercer ciclo se vincula directamente con el PNE 2014-2024, cuya meta 7 apunta a los índices a alcanzar en todas las etapas de la Educación Básica, optimizando un incremento gradual del IDEB. Según el informe del segundo ciclo de seguimiento de los objetivos del PNE 2014-2024,

Sin embargo, el seguimiento del Objetivo 7 no se limita a la supervisión del IDEB. Guiado por las directrices del PNE para la mejora de la calidad y la reducción de las desigualdades educativas, la Meta 7 presenta un conjunto de

36 estrategias a tener en cuenta, previendo, entre ellas, que todos los alumnos de educación primaria (EF) y educación secundaria (EM) alcancen, al final del Plan, un nivel de aprendizaje suficiente en relación con los derechos y los objetivos de aprendizaje y desarrollo de su año de estudio (Estrategia 7.2) (BRASIL, 2018, p. 134).

En este sentido, observamos que existe una preocupación, al menos en el documento escrito, por la reducción de las desigualdades educativas. Tal preocupación es contradictoria con las acciones que se han desarrollado, especialmente después del Golpe de Estado de 2016, que destituyó a la presidenta electa, Dilma Rousseff, e impulsó reformas neoliberales, como la Enmienda Constitucional - CE nº 95 del 15 de diciembre de 2016, que cambia el régimen fiscal y tiene como eje principal el congelamiento de las inversiones por 20 años en el área de educación y salud, acción que impacta directamente en la transferencia de recursos a la Educación Básica (BRASIL, 2016).

Además de esta ES, hay un Ministerio de Educación envuelto en polémicas y falta de acciones concretas para reforzar las políticas existentes. Cabe destacar que en 2020, el MEC estuvo casi un mes sin Ministro de Educación (del 18 de junio al 16 de julio), hasta que el profesor Milton Ribeiro (4º ministro del actual gobierno de Bolsonaro) asumió la cartera, teniendo ya que lidiar con el recorte de 1.600 millones9 para 2020.

La carrera desenfrenada en busca de los índices, aún sin transferencia de recursos para el mantenimiento de los programas educativos, pasa desapercibida para la mayoría de los gestores, generando un contingente de excluidos que no se ajustan a las exigencias de las evaluaciones externas estandarizadas y terminan estigmatizados como malas escuelas por no alcanzar las metas.

9 Corte de R$ 1,6 bi no MEC atinge áreas de destaque no Ideb, dice ministro. Disponible en: https://educacao.uol.com.br/noticias/2020/09/17/corte-de-r-16-bi-no-mec-atinge-areas-de-destaque-no-ideb-diz- ministro.htm. Consultado el: 10 Jul. 2020.

Ver también: El recorte de fondos amenaza con detener a 29 institutos federales, y el MEC advierte al Ministerio de Economía. Disponible en: https://educacao.uol.com.br/noticias/agencia-estado/2020/09/17/corte-de-verba- ameaca-parar-29-institutos-federais-e-mec-alerta-ministerio-da-economia.htm. Consultado el: 10 Jul. 2020.

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Los currículos de las unidades escolares se adaptan de acuerdo con lo que se prescribe en estas evaluaciones, dejando fuera aspectos importantes para el desarrollo de los conocimientos del alumno, ya que el foco de las evaluaciones está en las asignaturas de Portugués y Matemáticas; las demás no están contempladas. Las acciones se centran a veces en las notas finales de la escuela primaria en los años iniciales y finales y en el último año de la escuela secundaria, en el que se aplican las evaluaciones. En este periodo, la preocupación es preparar al alumno para que obtenga un buen rendimiento, produciéndose un determinado tipo de formación, factor preocupante ya que la enseñanza no se reduce a la preparación de exámenes. En este sentido, García, Pereira y Ribeiro (2018, p. 697) corroboran diciendo que:

El Ideb establece la responsabilidad de los gestores locales sobre los resultados educativos. Una vez que se difunden ampliamente, algunos gestores, para eludir las cargas sociales, crean condiciones que alteran los resultados, sin asumir los costes de los cambios estructurales, organizativos y pedagógicos que pueden revertir realmente la calidad del proceso educativo.

El IDEB, debido a su carácter competitivo y expositor de "éxitos o fracasos", suele preocuparse por dos cuestiones principales: la preparación para el aumento de la competencia en las materias que componen la evaluación; y la práctica de la liberación de flujos para reducir los índices de la Brecha de Edad (DIS), pero no significa exactamente un cambio en la concepción de la evaluación para profesores y alumnos. Como advierte Freitas (2007, p. 973), se trata de nuevas formas de exclusión practicadas por los sistemas educativos públicos:

Las nuevas formas de exclusión operan ahora dentro de la escuela primaria. Aplazan la eliminación del alumno e interiorizan el proceso de exclusión. Desde el punto de vista de la evaluación, estas nuevas formas de exclusión conducen a una reducción del énfasis en la evaluación formal y puntual del alumno en el aula (introducen nuevas formas de organización escolar: progresión continuada, progresión automática, ciclos, etc., y nuevas formas de evaluación informal), liberando el flujo de alumnos dentro de la escuela y conduciendo al refuerzo del seguimiento mediante la evaluación externa [...].

La presencia de una educación que prepara a los alumnos para responder a las pruebas estandarizadas excluye a los que no suben los índices y crea metodologías preparatorias para las pruebas, es decir, cambia el escenario educativo a favor de la consecución de objetivos, como si la escuela fuera una empresa.

Otro factor que influye directamente en el IDEB de las escuelas es el caudal escolar. Brasil tiene altos índices de fracaso/evasión y abandono, que van en contra de los estipulados por los organismos internacionales. Evidentemente, es necesario abordar el problema del

fracaso escolar, sobre todo porque en su base está el fracaso en el aprendizaje: cada año miles de alumnos asisten a clase y no aprenden lo que se considera suficiente para continuar su formación, pero al tratarse de un fenómeno complejo, hay que entenderlo y tratarlo en su totalidad.

El debate sobre la DIS también incluye los procesos de evaluación. Tenemos varios estudiosos, como Luckesi (2011) y Freitas (2012) que hacen consideraciones sobre la evaluación escolar y la analizan cuando se utiliza como instrumento de poder, convirtiendo sus resultados en una nueva forma de evaluar. Pero no sólo la evaluación es el núcleo de este problema, porque las condiciones desiguales de acceso y permanencia y la propia estructuración del sistema capitalista en la educación conforman esta totalidad. Correia,

Arelalo y Freitas (2015, p. 1277, énfasis nuestro) discuten

[...] la transformación de la evaluación en un procedimiento que vale por sí mismo acentúa la desideologización y desterritorialización, reificándola. Promueve su tecnificación, exacerbando el eje técnico en detrimento de las implicaciones éticas. La no problematización de los valores inherentes a los juicios que produce la evaluación, por tratarse de opciones de la sociedad, allana el camino para la transformación de la evaluación en productora autoritaria de lo que vale en la educación, promoviendo así la definición de la calidad educativa

La investigación de Santos (2019) reveló la naturaleza de clase involucrada en los altos índices de DIS en Brasil, ya que el problema está presente predominantemente en las escuelas públicas y sus números se acentúan en los estados con menor renta per cápita. La investigación demostró, a nivel local, cómo la preocupación por la reducción de las tasas de DIS se presentaba a menudo de forma impuesta a los profesores sin la necesaria comprensión y debate que les estimulara realmente a entender y reflexionar sobre su práctica, siendo claramente un mecanismo más para aumentar el IDEB.

Santos (2019, p. 123) sostiene, con el apoyo del análisis del Estado evaluador, que:

Este énfasis en los resultados que pueden cumplir las metas establecidas y los consecuentes cargos por los que pasan las entidades federadas (estados y municipios) hace que las políticas se centren en los resultados, sin una reflexión sobre el proceso y sobre la problematización de las raíces del problema.

Así, la culpa de un problema grave como el fracaso recae en el alumno, en los profesores, en los directivos, en las familias, en las enfermedades, entre otros factores, pero menos en el sistema que rige no sólo la educación, sino todas las relaciones sociales, y que es

el productor de las desigualdades sociales que impiden que un alumno pobre tenga las mismas condiciones que un alumno con una familia de mayores ingresos.

Análisis y discusión de los datos del IDEB y de la DIS: del marco hacia el micro

Como se ha mencionado anteriormente, el objetivo referido al IDEB en el PNE 2014- 2024 es el objetivo 7. Para su seguimiento, se eligieron indicadores para cada etapa de la Educación Básica, entre ellos: "Indicador 7A: IDEB de los primeros años de la educación primaria, Indicador 7B: IDEB de los últimos años de la educación primaria, Indicador 7C: IDEB de la educación secundaria" (BRASIL/INEP, 2018, p. 135). El gráfico 04 presenta los objetivos previstos y sus respectivos resultados.

Cuadro 4 – Metas y Resultados IDEB Nacional

Fuente: Elaboración de las autoras acorde con los datos del INEP (2020)

El cuadro 4 presenta los resultados de los objetivos nacionales establecidos para el país, refiriéndose estos resultados a un promedio de escuelas públicas (estatales, municipales y federales) y privadas. Es importante destacar este hecho, ya que el IDEB varía entre las distintas redes educativas, según el ámbito en el que se analice.

Desde una perspectiva general, se observa que los índices alcanzados para los años iniciales de la educación primaria, a nivel nacional, están siempre por encima de las metas proyectadas, lo que genera un factor positivo para los objetivos propuestos, que es alcanzar un promedio de 6,0 para el año 2021. Los índices de la escuela primaria han estado por debajo del objetivo previsto desde 2013. En la Educación Secundaria, el contraste entre las metas proyectadas y los resultados obtenidos son aún mayores y, además, desde 2013 Brasil no ha alcanzado la meta estipulada.

Es interesante destacar que en la Educación Secundaria dichos resultados están siendo utilizados para justificar una serie de reformas curriculares y la progresiva empresarialización

de la educación, como ejemplo, podemos destacar la Reforma de la Educación Secundaria, realizada sin el debido debate con la comunidad educativa, por la medida provisional nº 746/2016, que se convirtió en la ley nº 13.415/2017 (BRASIL, 2017).

El cuadro 04 nos muestra, aunque sea de manera general (porque optamos por tomar los datos nacionales, sin diferenciar las redes como públicas o privadas), que el país sólo alcanza las metas establecidas en los Primeros Años de la Educación Primaria; cuando se analizan los Últimos Años, sólo 7 unidades federativas, de las 27 que conforman el país, logran alcanzar la meta para el 2020; y en la Educación Secundaria, sólo una de ellas (INEP, 2020).

Con el fin de discutir y comparar el impacto de la política a nivel local, presentaremos datos sobre la Primera Edad en los municipios de Ilhéus, Itabuna, Vitória da Conquista y Nazaré, ambos ubicados en el estado de Bahía. Destacamos que el análisis de los municipios en cuestión se realizó por ser los municipios en los que se centraron los dos estudios de máster.

Figura 1 – Cuadro del IDEB por município investigado

Fuente: INEP (2020)

Cuando analizamos los datos por municipio, centrándonos en la red educativa municipal, los resultados muestran una divergencia significativa en relación con los resultados nacionales. Mientras que a nivel nacional el IDEB para 2019, para los años iniciales de la educación primaria, alcanzó el 5,9, en los municipios investigados el resultado más alto fue el del municipio de Vitória da Conquista, con 5,6; seguido de Nazaré (5,2); Ilhéus e Itabuna no alcanzaron las metas proyectadas, obteniendo 4,6 y 4,3, respectivamente.

Como factor determinante de la media del IDEB, analizaremos a continuación la evolución del flujo escolar. Para ello, presentamos el Gráfico 05, que aborda los índices DIS en tres etapas de la Educación Básica.

Cuadro 05 – Datos de DIS – Brasil (Públicas y Privadas)

Fuente: Elaboración de las autoras desde los datos del Qedu (2020)

Como se puede observar, el mayor porcentaje de alumnos con DIS se encuentra en la Educación Secundaria, ya que en 2007, el 43% de los alumnos, casi la mitad de los matriculados en esta etapa educativa superaban la edad estipulada para el curso que cursaban; en 2018, esta tasa desciende al 28%. En cuanto a la Educación Primaria, los Primeros Años presentaron en 2018 un 11%, disminuyendo, desde 2007, un 12%; y los Últimos Años de la Educación Primaria pasaron del 34% al 25%, un descenso del 9%. En números generales, estos datos muestran un avance, pero estas tasas varían mucho de un estado a otro y de una región a otra, concentrándose, sobre todo, en las regiones del Norte y del Nordeste (SANTOS, 2019). El cuadro 05 muestra cómo los índices de DIS han ido disminuyendo, pero siguen siendo muy elevados, lo que demuestra que se ha obstaculizado el derecho al aprendizaje de muchos estudiantes.

Alineando los resultados nacionales del IDEB, observamos que la mejor situación sigue siendo la de los primeros años de la enseñanza primaria. Santos (2019) discute que una de las causas de la reducción de la DIS en los primeros años, especialmente en el estado de Bahía, se debe a iniciativas como el Pacto Nacional por la Alfabetización en la Edad Correcta11, por lo que el alumno no puede ser suspendido hasta la finalización del proceso de alfabetización, tomado como un ciclo.

En el cuadro 06 presentamos los índices de DIS en los años iniciales de la Enseñanza Primaria de los municipios investigados:

10 En la base de datos en la que se realizó la encuesta, los datos de la DIS de 2019 aún no están disponibles.

11 El Pacto Nacional por la Alfabetización en la Edad Correcta (PNAIC) fue establecido por la Ordenanza nº 867 del 4 de julio de 2012, para reforzar y reafirmar el compromiso asumido en el Plan de Metas "Compromisso Todos Pela Educação" (Compromiso Todos por la Educación), de alfabetizar a los niños hasta, como máximo, los ocho años de edad, al final del tercer año de educación primaria y también está vinculado al quinto objetivo del Plan Nacional de Educación (PNE) (2014-2024), que pretende garantizar "la alfabetización de todos los niños, en su totalidad, al final del ciclo de alfabetización" - correspondiente al mismo período.

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Cuadro 06 – DIS escuelas municipales, Años Iniciales

Fuente: Elaboración de las autoras desde los datos del Qedu (2020)

Al analizar la tabla 07, observamos que los cuatro municipios de Bahía todavía tenían, en 2018, tasas superiores a la tasa nacional, que en 2018 era del 11%. Santos (2019) muestra con más detalle que esta cuestión se da especialmente en las regiones Norte y Nordeste, y que Bahía es uno de los estados que presenta un alto DIS en todas las etapas de la educación, aunque ha ido disminuyendo significativamente en los últimos años. Otro factor observable es que los municipios de Ilhéus, Vitória da Conquista e Itabuna mantuvieron una estabilidad en los índices de DIS. Sin embargo, Itabuna pasa por un proceso diferente, pasa del 20% en 2007 al 5% en 2013, mantiene un margen estable en 2015 y vuelve a acentuarse a partir de 2017; tal hecho se produjo debido a que el municipio adoptó los Ciclos de Formación Humana (iniciados en 2002 y legitimados en 2003, sucediendo hasta 2012)12. Silva (2015) realiza un estudio sobre el tema y revela problemas en la formación docente, fallas en la evaluación de la política municipal, entre otros aspectos, que hicieron que:

[...] después de diez años de experiencia, basados en los principios de organización escolar en el sistema de ciclos, los cambios en las escuelas de la red municipal de educación de Itabuna/BA se centraron en aspectos relacionados con la promoción automática de los alumnos de la red y la organización de las clases en función de la edad de los niños (SILVA, 2015, p. 130).

Silva (2015, p. 128) aun destaca: "Durante este estudio, encontramos que las propuestas del ciclo se originaron en un contexto de discusiones en el ámbito nacional, en busca de alternativas de intervención que minimizaran los altos índices de fracaso y abandono escolar [...]”.

El municipio de Nazaré no ha estructurado una política municipal formal por ciclo, como Itabuna, sin embargo, la investigación de Santos (2019) reveló que los profesores

12 Resolución 020/2003. Para entender mejor la organización por ciclos del municipio de Itabuna, véase Silva (2015).

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perciben un aumento de las discusiones sobre la evaluación y la presión para no reprobar las notas, sin embargo, no entienden ni se sienten involucrados en el proceso.

El tema de la DIS debe ser afrontado de frente y tratado con importancia en un país que pretende una educación inclusiva y emancipadora. Esto no puede, ni debe, ser de forma obligatoria. Beisiegel (2005, p. 108), afirma que esta perspectiva no debe basarse en "[...] el reproche masivo o la eliminación progresiva de los alumnos 'atrasados', sino en la búsqueda de procedimientos que permitan extraer de la situación de enseñanza los mejores índices de rendimiento esperados [...]". Esta situación docente que proporciona mejores índices no se construye con recortes en la educación o con la responsabilidad exacerbada de los sujetos que conforman la comunidad escolar, sino con inversiones en entornos ricos en recursos, profesores con formación inicial y continua, currículo que explora el conocimiento construido históricamente.

Mejorar el IDEB del país ha sido un gran desafío, los índices señalados revelan que aún hay mucho por hacer, pero mejorar el medidor no significa necesariamente mejorar la educación, es un indicador que mide el alcance de los alumnos en la lectura y el cálculo y acompaña el tema de la DIS, pero la búsqueda del IDEB, de manera vacía, no garantiza aprendizajes significativos, ni prácticas transformadoras, ni tendremos calidad sin asegurar las condiciones básicas de las escuelas, los docentes y los alumnos.

En este sentido, Freitas (2007, p. 982) afirma que "[...] La mejora de la educación, de hecho, no se producirá por cargos a distancia, sino por políticas de Estado que lideren acciones locales en los municipios, incluyendo la evaluación institucional de las escuelas mediante la participación de sus actores [...]".

Con la nueva orientación de las políticas sociales y el papel del Estado, que actúa como gestor, financiador y evaluador de las políticas, las acciones se muestran fallidas para atender a la población, apartando de ella a quienes más lo necesitan: la clase trabajadora.

Consideraciones finales

“La historia de la sociedad hasta hoy ha sido la historia de la lucha de clases”

(MARX; ENGELS, 2015, p. 63).

En este texto, buscamos discutir el contexto en el que se insertan las políticas educativas, mostrando su importancia, pero, por otro lado, sus limitaciones. El PAR como política que engloba varios programas actuales presentes para la mejora de la Educación

Básica tiene sus aspectos positivos, pero su nacimiento y objetivos necesitan buscar dar cuenta de una educación más allá del mercado, de la OCDE, y del conglomerado de empresas involucradas en el proceso educativo, que, como presentamos, se insertan de lleno en las políticas públicas, buscando conseguir beneficios. Recientemente, han avanzado en el plan de estudios, como comentamos brevemente en este texto.

La evaluación externa, por supuesto, nos dice algo, pero no nos dice todo sobre la educación nacional. Refleja deficiencias, señala que los alumnos tienen dificultades en lectura y aritmética; sin embargo, la forma en que estos datos se difunden y se trabajan en los estados y municipios, a menudo con la exposición en el ranking de la mejor a la peor escuela, del mejor al peor estado, del mejor al peor municipio, oscurece las condiciones precarias en las que aún se encuentran muchas escuelas públicas, los bajos salarios, la sobrecarga de trabajo de los profesores y las condiciones de acceso y permanencia de los alumnos en la red pública. Del mismo modo, las altas tasas de DIS en las escuelas públicas son parte de este problema, y también deben llevarse más allá de un concepto de aprobado/reprobado. Además, es importante centrarse en el ámbito social, ya que muchos estudiantes se quedan en el camino tras sucesivos fracasos, lo que repercute en gran medida en sus vidas de diversas maneras y contribuye al estado actual de las cosas.

Creemos que la mejora de la calidad de la educación pública pasa por la lucha en defensa de la misma y la lucha por un sistema económico más justo e igualitario. Para ello, vale la pena reflexionar sobre los resultados de las evaluaciones externas a nivel local, junto con las evaluaciones institucionales y los debates con la comunidad escolar, pero, sobre todo, en la defensa de unas transferencias dignas para la educación.

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- CLT, aprovada pelo Decreto-Lei Nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e o Decreto-Lei Nº 236, de 28 de fevereiro de 1967; revoga a Lei Nº 11.161, de 5 de agosto de 2005; e institui a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral.

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Cómo referenciar este artículo

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Enviado el: 15/12/2020

Revisiones necesarias el: 28/01/2021

Aceptado el: 03/03/2021

Publicado el: 01/05/2021

BASIC EDUCATION DEVELOPMENT INDEX (PROFICIENCY AND FLOW): WHY HAVE WE ADVANCED SO LITTLE?

ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA (PROFICIÊNCIA E FLUXO): POR QUE AVANÇAMOS TÃO POUCO?

ÍNDICE DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA (CAPACIDAD Y FLUJO):

¿POR QUÉ HEMOS AVANZADO POCO?

Valéria Prazeres dos SANTOS1 Ivanei Carvalho dos SANTOS2 Arlete Ramos dos SANTOS3

ABSTRACT: This article aims to analyze the IDEB as a marker of the quality of national Basic Education, highlighting its creation process. The discussion focuses on the Articulated Actions Plan (PAR), a public policy that allocates resources and technical and financial support to states and municipalities, so that public schools achieve the goals of the external evaluation; and on the school flow variable, shown here through the indices of Age-Grade Distortion (DIS). To discuss the information, we used a documental analysis and the Historical-Dialectical Materialism method. The study indicated that the improvement of the quality of education goes through a fight in defense of public schools and the fight for a more just and egalitarian economic system. For this, we suggest the analysis and in-depth reflection on the results of external evaluations at the national and local level, along with institutional evaluations and debates with the school community and, above all, in the defense of decent transfers for education.

KEYWORDS: External evaluations. Age-grade distortion. Articulated Actions Plan.

RESUMO: Este artigo objetiva analisar o IDEB enquanto balizador da qualidade da Educação Básica nacional, destacando o seu processo de criação. A discussão se centraliza no Plano de Ações Articuladas (PAR), política pública que destina recursos e apoio técnico e financeiro para estados e municípios, a fim de que as escolas da rede pública alcancem os objetivos da avaliação externa; e na variável de fluxo escolar, apontada aqui através dos índices de Distorção Idade-Série (DIS). Para discutir as informações utilizamos a análise documental e o método Materialismo Histórico-Dialético. O estudo indicou que a melhoria da qualidade da educação perpassa por combate em defesa da escola pública e da luta por um sistema econômico mais justo e igualitário. Para isso, sugerimos a análise e reflexão aprofundada dos resultados das avaliações externas a nível nacional e local, juntamente com

1 Bahia State Education Secretariat (SEE), Ilhéus – BA – Brazil. Pedagogical Coordinator of the Bahia State Education Network. Master's in Education (UESC). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1155-1839. E-mail: prof.valeriah@gmail.com

2 Municipal Secretary of Education (SME), Itapetinga – BA – Brazil. Professor at the City Hall. Master’s in Education (UESB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8512-5333. E-mail: ivanei_csantos@yahoo.com.br

3 State University of Southwest Bahia (UESB), Vitória da Conquista – BA – Brazil. Full Professor in the Department of Human Sciences, Education and Language (DCHEL). Doctorate in Education (UFMG). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0217-3805. E-mail: arlerp@hotmail.com

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avaliações institucionais e debates com a comunidade escolar, mas, sobretudo, na defesa de repasses dignos para a educação.

PALAVRAS-CHAVE: Avaliações externas. Distorção idade-série. Plano de Ações Articuladas.

RESUMEN: Este artículo tiene por objeto analizar el IDEB en cuanto balizador de la Educación Básica nacional, destacando su proceso de creación. La discusión se centraliza en el Plan de Acciones Articuladas (PAS), política pública que destina recursos y apoyo técnico y financiero para estados y municipios, con el fin de que las escuelas de la red pública logren los objetivos de la evaluación externa; y en la variable de flujo escolar, señalada aquí a través de los índices de Distorsión Edad-Serie (DIS). Para discutir las informaciones utilizamos el análisis documental y el método Materialismo Histórico-Dialéctico. El estudio indicó que la mejora de la calidad de la educación pasa por combate en defensa de la escuela pública y de la lucha por un sistema económico más justo e igualitario. Para ello, sugerimos el análisis y reflexión profundizado de los resultados de las evaluaciones externas a nivel educacional nacional y local, juntamente con evaluaciones institucionales y debates con la comunidad escolar, pero, sobre todo, en la defensa de repases dignos para la educación.

PALABRAS CLAVE: Evaluaciones externas. Distorsión edad-serie. Plan de Acciones Articuladas.

Introduction

This text aims to discuss aspects of PAR, especially those related to dimension 3 (three): Pedagogical Practices and Assessment. To this end, we present data and discussions from two master's dissertations that had work plans in the Research Project Educational Policies of the Plan of Articulated Actions in Municipalities of Bahia, coordinated by the Study and Research Group Social Movements, Diversity and Education in the Countryside and the City (Gepemdecc/CNPq/UESB). The first, by Ivanei Carvalho dos Santos, “Os Impactos das Políticas do Plano de Ações Articuladas no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica em municípios da Bahia”4 (The Impacts of the Policies of the Plan of Articulated Actions on the Basic Education Development Index in municipalities of Bahia), presented in 2018, by the Postgraduate Program in Education of the State University of Southwest Bahia - UESB; the second, by Valéria Prazeres dos Santos, “A Distorção Idade- Série nas escolas do campo: um estudo sobre os Anos Iniciais do Ensino Fundamental no Município de Nazaré-BA”5 (The Age-Grade Distortion in countryside schools: a study on the Early Years of Elementary Education in the Municipality of Nazaré-BA), defended in 2019,

4 Ilhéus, Itabuna e Vitória da Conquista.

5 Research Financed by the State of Bahia Research Support Fund (FAPESB).

by the Postgraduate Program in Education, Professional Master's in Basic Education, State University of Santa Cruz (UESC).

These dissertations are connected based on the centrality of PAR as a public educational policy of greater reach in Basic Education in the country. They also make critical remarks about neoliberal educational policies, entrepreneurship in public education and the actions of international organizations whose actions are monitored, above all, by the national IDEB.

Through the description on the page of the National Fund for the Development of Education - FNDE (2020) and through the reading of Decree No. 6,094/2007, subnational entities, in order to receive financial resources from the Union, must prepare a “work plan, the in order to develop actions that contribute to the expansion of the offer, permanence and improvement of school conditions and, consequently, to the improvement of IDEB of its public education networks” (IBIDEM). The intrinsic relationship between the PAR and the Plan of Goals Commitment to All for Education - PMCTP is plausible for criticism and observations, because, as Peroni and Caetano (2015) discuss, this PMCTP is composed of the sector of high business leadership that has an interest and acts for the privatization of public schools, also influencing the conception, monitoring and execution of public policies.

Both master's research, which resulted in this article, had the historical-dialectical materialism as their method of analysis, as they understand that the phenomena start from a complex social reality, which does not present itself immediately, being necessary to unveil it to carry out an investigation that addresses the multi-determinations that compose it. The research technique used was the documentary analysis, since two dissertations were analyzed whose focuses cover the theme addressed here.

Introducing the PAR

The implementation of PAR, instituted by Decree 6,094/2007, took place during the second term of President Luiz Inácio Lula da Silva (2007-2010), within the scope of the Education Development Plan (PDE).

According to Saviani (2009), in 2007, in the period when the first execution of technical and financial assistance to the municipalities took place, 1,242 municipalities joined, 23% of the national total. The number was gradually increasing, as non-adherence brought losses, mainly financial. Yari and Oliveira (2016, p. 200, our translation) emphasize that:

The adhesion of the Municipality, States or Federal District to the Plan of Goals Commitment to All for Education is carried out voluntarily, and this adhesion implies the responsibility of the federated entity to promote the quality of basic education in its sphere of competence, which will be expressed by the achievement of the evolution goal of the Basic Education Development Index (IDEB). In the text of Law 12,695, of July 2012, as explained above, technical and financial assistance is subject to adherence to PAR.

Since its implementation, PAR has had three cycles and is starting the fourth, running through the Lula, Dilma, Temer and now Bolsonaro governments. In this last stage, states and municipalities were instructed to carry out a diagnosis of their networks in order, based on updated data, to prepare their respective Plans. In table 01 we present the main legal frameworks of the PAR up to 2020.

Table 1 – PAR Legal and Logical Frameworks

1. related to the defense of public assets and the increase of management transparency, through internal control actions, public auditing, correction, prevention and fight against corruption and ombudsman.

   

2. Proinfância - Program for Restructuring and Acquisition of Equipment for the Public School Network for Early Childhood Education, established by Resolution No. 06 of 24 April 2007.

Source: Devised by the authors based on information provided by UNDIME (2017) and FNDE (2019- 2020)

According to Santos, Oliveira and Cardoso (2017), PAR, even after more than a decade of implementation as a public educational policy, has not yet reached its objective of raising the Basic Education indexes to the level of developed countries with an average of 6.0. However, it is possible to see significant advances in the country's educational aspects, in each of the dimensions that it comprises: 1. Educational Management; 2. Formation of Teachers and Service Professionals and School Support; 3. Pedagogical Practices and Assessment; and 4. Physical Infrastructure and Pedagogical Resources.

Several educational programs were implemented in the countryside and in the city, as an example, we highlight: Escola Ativa Program (currently, Escola da Terra), Mais Educação Program, Educação Inclusiva, Educação para a Diversidade, Pró-Letramento, Pró-Gestão, Proinfantil, Brasil Alfabetizado, Brasil Carinhoso Program, Caminho da escola Program, Proinfância, PDDE Água, PPDE Escola Sustentável, ProCampo Saberes da Terra, among others. In addition, at the state level in Bahia, the All for Literacy Program (TOPA), the Pact for Education and the National Program at the Right Age (PNAIC).

It is not possible to predict how long this policy will remain in operation, since the problems pointed out for the development of Basic Education are far from being solved. As previously mentioned, the PAR is in its fourth term. The first cycle (2007-2010) presented the main objective of combining efforts, through a collaboration regime between the federated entities, to improve the quality of Basic Education. Therefore, in the second cycle, the PMCTE was created, through which all federal entities were instructed to carry out a new diagnosis of the educational situation and, thus, made a new PAR for the implementation of public educational policies, which led to greater coverage and expansion of actions, with emphasis on serving quilombolas, indigenous communities and countryside schools. The term of commitment was also established as a form of agreement (FNDE, 2019). According to FNDE (2019, p. 45, our translation),

In the stage referring to the third cycle, the states, the Federal District and the municipalities are instructed to make a new diagnosis of their networks so that, based on updated data, they draw up their new PAR work plans. A fundamental characteristic of this PAR cycle is its structure in line with the National Education Plan (PNE).

The PNE (2014-2024) approved by Law No. 13.005/2014, on 25 July 2014, valid for ten years, from the date of its publication, is composed of twenty (20) goals and two hundred and fifty-four (254) strategies, with the challenge being their execution based on the fulfillment of these goals and strategies in all their dimensions. Among these, goal 7 stands out, which is directly linked to the PAR, as can be seen below:

• Goal 7: Foster the quality of basic education in all stages and modalities, with an improvement in the flow of schooling and learning, in order to reach the national averages established for the Basic Education Development Index (Ideb).

• Strategy 7.5: Formalize and execute the articulated action plans, fulfilling the quality goals established for public basic education and the technical and financial support strategies aimed at improving educational management, formation of teachers, service professionals and school support, the expansion and development of pedagogical resources and the improvement and expansion of the physical infrastructure of the school network (FNDE, 2019, p. 42, our translation).

To achieve the objectives, the PAR presents deliberate indicators based on local diagnosis and planning, materialized annually, for the four dimensions, which are composed of areas of action, and each area presents specific indicators, which according to the Integrated Planning System, Budget and Finance of the Ministry of Education - (SIMEC) (2020), are distributed as follows:

Table 2 – Dimensions and Areas of the PAR

Source: Devised by the authors based on Simec/PAR – Planning guide (2016/2020)

The indicators pointed out in each area reflect aspects of the reality to be evaluated, measured and analyzed. The progress of these indicators indicated in Basic Education in the country can be verified from the development of the indicators present in the diagnosis, prior to the planning of PAR actions. FNDE is responsible for providing technical and financial support to federated entities in the formulation of their plans, which must assess local educational needs, prioritizing each of the stages and modalities of Basic Education. Since its creation, the PAR has already contemplated several actions, as can be seen below:

Table 3 – Scope of the PAR

Source: Devised by the authors

In this section, we seek to demonstrate the reach of the PAR and its main objective: to improve the quality of Basic Education, relating this improvement to the achievement of the goals established by international and business organizations for national education through the financing of educational programs for the Development of Education Basic.

Discussing IDEB: Emphasis on Assessment and School Flow

IDEB was created in 2007, by the Anísio Teixeira Institute of Educational Studies and Research - INEP, during the Lula government, designed to measure the quality of learning throughout the national territory and establish goals for the improvement of Basic Education.

As IDEB associated the performance of teaching (proficiency in Portuguese and Mathematics) with approval/fail rates, it highlighted two acute problems in national education and stressed the need for political actions to solve these, which are problems that hinder growth Brazil's position in the ranking of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Thus, interest in the development of evaluation policies and, consequently, programs/actions to alleviate disparities in school flow grows.

Santos (2019, p. 124, our translation) states that "tying the quality of education to specific goals and making the transfer of resources conditional on improvements in these rates puts municipalities in a competition". This form of management means that actions taken do not reflect the real problem behind the teaching problems and makes subjects responsible for what should be the State's duty.

SAEB is considered one of the most advanced systems of external evaluation, however, it constitutes itself as a policy of the “evaluating state”. For Afonso (2000, p. 49, our translation),

This expression means in a broad sense that the State has been adopting a competitive, neo-Darwinian ethos, starting to admit the logic of the market, by importing private management models into the public domain, with an emphasis on the results or products of the educational system.

With this, the State foresees ways of how to apply resources aiming to reach the target predicted for IDEB and to reach the indexes of developed countries, functioning as one more instrument of the decentralization of public policies adopted by the country, mainly, from the decade of 1990 and, consequently, favoring the market and its groups of businessmen.

Based on this assumption, the State starts to adopt new configurations around educational public policies, assuming the role of financier and policy evaluator; among these policies is the IDEB, functioning as a qualitative and quantitative thermometer of Basic Education in the country.

As previously mentioned, the PAR in its third cycle is directly linked to the PNE 2014-2024, whose goal 7 points to indices to be achieved in all stages of Basic Education, optimizing a gradual increase in IDEB. According to the report of the second monitoring cycle of the 2014-2024 PNE targets,

Monitoring Goal 7 is not restricted, however, to monitoring Ideb. Guided by the guidelines of the PNE to improve quality and reduce educational inequalities, Goal 7 presents a set of 36 strategies to be considered, including that all elementary school (EF) and high school (EM) students reach, by the end of the Plan's term, a sufficient level of learning in relation to the rights

and objectives of learning and development of their year of study (Strategy 7.2) (BRASIL, 2018, p. 134, our translation).

In this sense, we observe that there is a concern, at least in the written document, with the reduction of educational inequalities. This concern is contradictory with the actions that have been developed, mainly after the Coup of 2016, which removed the elected president, Dilma Rousseff, from her post and promoted reforms of a neoliberal nature, as is the case with the Constitutional Amendment - CA no. 95, of 15 December 2016, which changes the fiscal regime and has as its main focus a 20-year investment freeze in the area of education and health, an action that directly impacts the transfer of resources to Basic Education (BRASIL, 2016).

In addition to this CA, there is a Ministry of Education involved in controversies and lack of specific actions to strengthen existing policies. It should be noted that in 2020 the MEC was without the Minister of Education (from June 18th to July 16th), until Professor Milton Ribeiro (4th minister of the current Bolsonaro government) took over the portfolio, already having to deal with the cut of 1.6 billion reais8 for 2020.

The unbridled race in search of indices, although without transfer of resources for the maintenance of educational programs, goes unnoticed by most managers, generating a contingent of excluded people who do not adjust to the requirements of standardized external assessments and end up stigmatized as bad schools by not achieve the goals.

The curricula of the school units are now adequate according to what is prescribed in these assessments, leaving out important aspects for the development of the student's knowledge, since the focus of the assessments is on the subjects of Portuguese and Mathematics, the others are not covered. The actions turn, sometimes, to the final grades of Elementary School in the initial and final years and the last year of High School, in which the assessments are applied. During this period, the concern is to prepare the student to obtain good performance, with a certain type of training taking place, a worrying factor since teaching is not limited to preparing for tests. In this regard, Garcia, Pereira and Ribeiro (2018,

p. 697, our translation) corroborate by saying that:

IDEB makes local managers accountable for educational outcomes. Since they are widely publicized, some managers, in order to avoid social

8 R$1.6 billion cut in the MEC reaches prominent areas in the Ideb, says minister. Available: https://educacao.uol.com.br/noticias/2020/09/17/corte-de-r-16-bi-no-mec-atinge-areas-de-destaque-no-ideb-diz- ministro.htm. Access: 10 July 2020.

See also: Budget cut threatens to stop 29 federal institutes, and MEC warns Ministry of Economy. Available: https://educacao.uol.com.br/noticias/agencia-estado/2020/09/17/corte-de-verba-ameaca-parar-29-institutos- federais-e-mec-alerta-ministerio-da-economia.htm. Access: 10 July 2020.

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demands, create conditions that alter results, without bearing the costs of structural, organizational and pedagogical changes that can actually reverse the quality of the educational process.

IDEB, due to its nature of competitiveness and exhibitor of “successes or failures”, is often occupied with two main issues: preparation to increase proficiency in the disciplines that make up the assessment; and the practice of releasing the flow to decrease the Age-Grade Distortion (DIS) indices, but not exactly meaning a change in the concept of assessment for teachers and students. As Freitas (2007, p. 973, our translation) warns, these consist of new forms of exclusion practiced by public education systems:

The new forms of exclusion are now operating inside the elementary school. They delay student elimination and internalize the exclusion process. From an assessment point of view, these new forms of exclusion lead to a reduction in the emphasis on formal and punctual student assessment in the classroom (they introduce new forms of school organization: continued progression, automatic progression, cycles etc., and new forms evaluation), freeing up the flow of students within the school and leading to the strengthening of monitoring through external evaluation [...].

The presence of an education that prepares students to answer standardized tests excludes those who do not raise the rates and creates preparatory methodologies for the tests, that is, it changes the educational scenario in favor of reaching goals, as if the school were a company.

Another factor that directly influences the IDEB of schools is the school flow rate. Brazil has high failure/evasion and abandonment rates that go against those stipulated by international organizations. Obviously, the problem of failure needs to be faced, mainly because at its core is non-learning: every year thousands of students attend classrooms and do not learn what is considered enough to continue their school career, however, because this is a complex phenomenon, it must be understood and treated in its entirety.

Discussion of DIS also comprises the evaluation processes. We have several scholars, such as Luckesi (2011) and Freitas (2012) who make considerations about school evaluation and analyze it when used as an instrument of power, turning their results to a new way of evaluating. However, evaluation is not the core of this problem, as the unequal conditions of access and permanence and the very structuring of the capitalist system in education make up this totality. Correia, Arelalo and Freitas (2015, p. 1277, author`s highlights, our translation) discuss

[...] the transformation of evaluation into a procedure that is worthwhile in itself accentuates de-ideologization and de-territorialization, reifying it. It

promotes its technicization, exacerbating the technical axis to the detriment of ethical implications. The non-questioning of the values inherent to the judgments that evaluation produces, as being societal options, opens the way for the transformation of evaluation into an authoritarian producer of what is worth in education, thus promoting the definition of educational quality.

The research by Santos (2019) revealed the class character involved in the high rates of DIS in Brazil, since the problem is predominantly present in public schools and its numbers are accentuated in states with lower per capita income. The research demonstrated, locally, how the concern with the reduction of DIS rates often presented itself as imposed on teachers without the necessary understanding and debate that would really encourage them to understand and reflect on their practice, clearly another mechanism for increasing the IDEB.

Santos (2019, p. 123, our translation) argues, based on the analysis of the Evaluating State, that:

This emphasis on results that can meet the established goals and the consequent demands that federated entities (states and municipalities) go through makes policies focused on results, without reflecting on the process and on problematizing the roots of the problem.

In this way, the blame for a serious problem, such as failure, falls on the student, teachers, managers, families, diseases, among other factors, except on the system that governs, not only education, but all social relations, and that is a producer of social inequalities that prevent a poor student from having the same conditions as a student with a higher income family.

Analysis and discussion of IDEB and DIS data: from macro to micro

As previously mentioned, the target referring to IDEB in the PNE 2014-2024 is target

7. To monitor it, indicators related to each stage of Basic Education were chosen, pointing out: “Indicator 7A: IDEB of the initial years of the elementary school, Indicator 7B: IDEB for the final years of elementary school, Indicator 7C: IDEB for high school” (BRASIL/INEP, 2018, p. 135). Table 04 presents the projected goals and their respective results.

Table 4 – National IDEB Goals and Results

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Source: Devised by the authors according to data from INEP (2020)

Table 04 shows the results of the national goals established for the country, these results referring to an average between public schools (state, municipal and federal) and the private network. It is important to highlight this fact, as IDEB varies between different educational networks, depending on the sphere in which it is analyzed.

In a general perspective, it is observed that the rates achieved, for the initial years of Elementary School, nationally, are always above the projected goals, which generates a positive factor for the proposed objectives, which is to reach an average of 6.0 by 2021. Indices for Elementary School have, since 2013, been below the expected goal. In high school, the contrast between the projected goals and the results obtained are even greater, and since 2013 Brazil has not achieved the stipulated goal.

It is interesting to highlight that in High School such results are being used to justify a series of curricular reforms and the progressive entrepreneurship of education, as an example, we can highlight the High School Reform, made without due debate with the educational community, by provisional measure no. 746/2016, which became law n. 13,415/2017 (BRASIL, 2017).

Table 04 shows us, albeit generally (since we chose to take national data, not differentiating between public and private networks), that the country only achieves the goals established in the Initial Years of Elementary School; when analyzing the Final Years, only 7 federative units, of the 27 that make up the country, manage to reach the target for 2020; and in high school, only one of them (INEP, 2020).

In order to discuss and compare the impact of the policy at the local level, we will present data referring to the Initial Years of the municipalities of Ilhéus, Itabuna, Vitória da Conquista and Nazaré, all located in the state of Bahia. We emphasize that the analysis of the municipalities in question took place because they are the municipalities in which the two master's research studies were focused.

Figure 1 – IDEB table by municipality surveyed

Souce: INEP (2020)

When we started to analyze the data by municipality, focusing on the municipal education system, the results found show a significant divergence from the national results. While nationally the 2019 IDEB, for the initial years of elementary school, reached 5.9, in the municipalities investigated the highest result was that of the municipality of Vitória da Conquista, with 5.6; followed by Nazareth (5.2); Ilhéus and Itabuna did not reach the projected goals, obtaining 4.6 and 4.3, respectively.

As a determining factor for the IDEB average, we will now analyze the evolution of the school flow. For this, we present table 05, which addresses the DIS indices in three stages of Basic Education.

Table 05 – DIS data - Brazil (Public and Private)

Source: Devised by the authors with data from Qedu (2020)

As it is possible to analyze, the highest percentage of students in DIS is in High School, as in 2007, 43% of the students, almost half of those enrolled in this stage, were above the stipulated age for the grade they were attending; in 2018, this rate drops to 28%. In Elementary School, the Initial Years in 2018 presented 11%, decreasing, since 2007, by 12%; and the Final Years of Elementary Education went from 34% to 25%, a decrease of 9%. In general numbers, these data show an advance, but these indices vary a lot from state to state and from region to region, concentrating, above all, in the North and Northeast regions

9 In the database where the research was carried out, the DIS data for 2019 was not yet available.

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(SANTOS, 2019). Table 05 shows how DIS rates have been decreasing, but are still very high, which shows that the right to learning of many students has been hindered.

Making an alignment with the national results of IDEB, we realize that the best situation is still in the early years of elementary school. Santos (2019) argues that one of the causes of DIS decreasing in the early years, mainly in the state of Bahia, is due to initiatives such as the National Pact for Literacy at the Right Age Program10, whereby the student cannot be failed until completing the literacy process, taken as a cycle.

In table 06 we present the DIS indices in the early years of Elementary School of the investigated municipalities:

Table 06 – DIS municipal schools, Early Years

Source: Devised by the authors with data from Qedu (2020)

When analyzing table 07, we see that the four municipalities in Bahia still had, in 2018, rates higher than the national, which in 2018 was 11%. Santos (2019) demonstrates in more detail that this issue is mainly given in the North and Northeast regions, and that Bahia is one of the states with high DIS in all stages of education, although it has been decreasing significantly in recent years. Another observable factor is that the municipalities of Ilhéus, Vitória da Conquista and Itabuna maintained stability in the DIS indexes. However, Itabuna goes through a different process, it goes from 20% in 2007 to 5% in 2013, and maintains a stable margin in 2015 and increases again from 2017; this fact occurred due to the municipality having adopted the Human Formation Cycles (started in 2002 and legitimized in 2003, taking place until 2012) 11. Silva (2015) conducts a study on the topic and reveals problems in teacher education, failures in the evaluation of municipal policy, among other aspects, which made:

10 The National Pact for Literacy at the Right Age Program (PNAIC) was established by Ordinance No. 867, of 4 July 2012, to strengthen and reaffirm the commitment made in the Plan of Commitment Goals All for Education, to teach children to read and write up to a maximum of eight years old, at the end of the 3rd year of elementary school and is also linked to the fifth goal of the National Education Plan (PNE) (2014-2024), which aims to ensure "the literacy of all children, in a full way, until the end of the literacy cycle" - corresponding to the same period.

11 Resolution 020/2003. To better understand the organization by Cycle of the municipality of Itabuna, see Silva (2015).

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[...] after ten years of experience, based on the principles of school organization in a system of cycles, the changes in schools in the municipal education network of Itabuna/BA focused on aspects related to the automatic promotion of students from this network and the organization of classes, based on the age of the children (SILVA, 2015, p. 130, our translation).

Silva (2015, p. 128, our translation) also highlights that: “In the course of this study, we found that the cycle proposals originated in a context of discussions, on the national scene, in search of intervention alternatives that minimized the high failure rates and school dropout”.

The municipality of Nazaré did not structure a formal municipal policy per cycle, like Itabuna, however the research by Santos (2019) revealed that teachers perceive an increase in discussions about assessment and a pressure for not failing, however, they do not understand or feel involved in the process.

The issue of DIS needs to be faced head-on and be treated with importance in a country that wants an inclusive and emancipatory education. This cannot, and should not be, in a compulsory way. Beisiegel (2005, p. 108, our translation), states that this perspective should not be based on “[...] massive failure or the progressive elimination of 'backward' students, but on the search for procedures that make it possible to extract the best from the teaching situation the best expected income rates [...]”. This teaching situation that provides better rates is not built with cuts in education or with exacerbated accountability of the subjects that make up the school community, but with investments in resource-rich environments, teachers with initial and continuing education, a curriculum that explores the historically constructed knowledge.

Improving the country's IDEB has been a great challenge, the indicated indices reveal that there is still much to be done, but the improvement of the meter does not necessarily mean the improvement of education, it is an indicator that measures the reach of students in reading and calculation and follows the issue of DIS, but the search for IDEB, in an empty way, does not guarantee significant learning, nor transformative practice, nor will we have quality without guaranteeing the basic conditions for schools, teachers and students.

In this perspective, Freitas (2007, p. 982, our translation) states that “[...] The improvement of teaching, in fact, will not occur through distance charges, but through State policies that take local actions in the municipalities, including the institutional evaluation of schools by the involvement of their actors [...]”.

With the new direction of social policies and the role of the State, which acts as a manager, financier and policy evaluator, the actions prove to be failures to serve the population, driving away from it those who need it most: the working class.

Final considerations

“The history of society to date has been the history of class struggle”

(MARX; ENGELS, 2015, p. 63, our translation).

In this text, we seek to debate the context in which educational policies are inserted, showing their importance, but, on the other hand, their limitations. The PAR as a policy that embraces several current programs for the improvement of Basic Education has its positive aspects, but its birth and objectives need to seek to account for an education beyond the market, the OECD, and the conglomerate of companies involved in the process which, as we have shown, are fully embedded in public policies, seeking to achieve profits. Recently, they have advanced in the curriculum, as we briefly discussed in this text.

External evaluation, of course, tells us something, but it does not say everything about national education. It reflects deficiencies, points out that students have difficulties in reading and calculating, however, the way in which these data are disclosed and have been worked on in the states and municipalities, often with exposure in ranking from best to worst school, from best to worst state, from the best to the worst municipality, overshadow the precarious conditions in which a good part of the public schools are still found, low wages, the overload of the teacher and the conditions of access and permanence of public school students. Likewise, the high rates of DIS in public schools are inserted in this problem, and also need to be taken beyond a concept of approval/failure. In addition, it is important to guide the social sphere, as many students are left on the path after successive failures, which greatly impacts their lives in different ways and contributes to the current state of affairs.

We believe that improving the quality of public education involves fighting in defense of it and fighting for a fairer and more egalitarian economic system. For this, it is necessary to reflect on the results of external evaluations at the local level, together with institutional evaluations and debates with the school community, but, above all, in the defense of decent transfers for education.

REFERENCES

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Submitted: 15/12/2020 Required revisions: 28/01/2021 Approved: 03/03/2021 Published: 01/05/2021