PLAN DE ACCIONES ARTICULADO EN LA GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN DE MUNICIPIOS PERTENECES A LA ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL ÁREA
DE PRODUCCIÓN (AMZOP)-RS
ARTICULATED PLAN OF ACTIONS IN THE MUNICIPALITIES’ EDUCATION MANAGEMENT BELONGING TO THE ASSOCIATION OF MUNICIPALITIES IN
THE PRODUCTION AREA (AMZOP)-RS
Silvana Maria Tres CICHELERO1 Elisiane Machado LUNARDI2
Carla da Luz ZINN3
RESUMEN: Este estudio tiene como objetivo analizar los límites y posibilidades que el Plan de Acción Conjunto - PAR aporta a la gestión de la Educación en los municipios del Estado de Rio Grande do Sul pertenecientes a AMZOP (Asociación de Municipios de la Zona de Producción). Con un enfoque cualitativo (FLICK, 2009; 2012), como un estudio de caso múltiple (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987). Para la recogida de datos se utilizaron cuestionarios de Google, enviados a través de un enlace de acceso a todos los Departamentos de Educación de los municipios de AMZOP / RS. Para fines de análisis se utilizó la triangulación de datos (GIL, 2008; FLICK, 2009) y el análisis de contenido (BARDIN, 2011). A partir de esto, se enumeraron los límites y posibilidades que el PAR trajo a la educación en los municipios participantes en la investigación. La principal posibilidad era el acceso a recursos de infraestructura financiera para las redes educativas y la principal limitación era la centralización de recursos y decisiones a nivel federal. El estudio confirma cambios singulares en la gestión de la educación en los municipios pertenecientes a AMZOP / RS, del PAR. Es necesario un análisis crítico del plan y la gestión que se está desarrollando, en cuanto a la democratización de la educación en base a los principios de autonomía, descentralización del poder y participación comunitaria efectiva.
PALABRAS CLAVE: Políticas públicas educativas. Plan de Acción Articulado. Gestión educativa municipal. Gestión democrática.
ABSTRACT: This study aims to analyze the limits and possibilities that the Joint Action Plan
- PAR brings to the education management in municipalities in the State of Rio Grande do Sul belonging to AMZOP (Association of Municipalities in the Production Zone). We adopted a qualitative approach (FLICK, 2009; 2012), which characterizes our study as a multiple case study (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987). We use Google questionnaires for data collection, through which we send an access link to all Education Departments in the municipalities of AMZOP / RS. For analysis purposes, we use data triangulation (GIL, 2008; FLICK, 2009) and content analysis (BARDIN, 2011). We listed the limits and possibilities that PAR brought to education in the municipalities participating in the research. The main result we found was access to financial infrastructure resources for education networks. The main limitation we can highlight was the centralization of resources and decisions at the federal level. The study confirms singular changes in education management in the municipalities belonging to AMZOP / RS, from PAR. There is a need for a critical analysis of the plan and management that is municipalities are developing. It regards democratization based on the principles of autonomy, power decentralization, and effective community participation.
KEYWORDS: Educational public policies. Articulated Action Plan. Municipal education management. Democratic management.
Este estudo é fruto das discussões e das pesquisas realizadas no âmbito do Grupo REDES de Estudos e Pesquisas em Políticas Públicas e Gestão Educacional/CNPq, vinculado à Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), que teve como tema o Plano de Ações Articuladas (PAR) e suas implicações na gestão da educação dos municípios pertencentes à
Associação dos Municípios da Zona da Produção (AMZOP4), região norte do Estado do Rio Grande do Sul, buscando uma análise à luz dos princípios da gestão democrática da educação, durante o ano de 2018 (dois mil e dezoito).
Assim, o Plano de Ações Articuladas, como parte do Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação, surgiu trazendo inúmeras dúvidas e incertezas. No decorrer deste tempo de implantação e implementação do PAR, inúmeros questionamentos foram surgindo, entre eles: a legislação determina a gestão democrática da educação, no entanto, o governo federal tomou para si a criação de Políticas Públicas, as quais os municípios aderiram via PAR, com o objetivo principal de obter recursos financeiros; o PAR é dividido em quatro dimensões: 1 - Gestão Educacional; dimensão 2 - Formação de Professores e de Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; dimensão 3 - Práticas Pedagógicas e Avaliação e dimensão 4 - Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. No entanto, acabou que a atenção se voltou quase que exclusivamente para a quarta, o que possibilitaria o recebimento de recursos financeiros. Nesse sentido, o PAR surgiu como um instrumento metodológico de cooperação entre Município e União, para o planejamento e gestão da educação de forma democrática e participativa. Mas será que foi isso mesmo o que aconteceu?
Então, esses questionamentos deram origem à problemática de pesquisa: quais os limites e as possibilidades trazidos pelo Plano de Ações Articuladas à Gestão da Educação dos municípios pertencentes à região da AMZOP (Associação dos Municípios da Zona da Produção)? Indagações estas que objetivaram analisar os limites e as possibilidades trazidos pelo Plano de Ações Articuladas - PAR para a gestão da Educação de municípios do estado do Rio Grande do Sul pertencentes à AMZOP (Associação dos Municípios da Zona da Produção).
Por esta razão, visando compreender melhor a proposta de gestão trazida pelo PAR às redes municipais de ensino e como se deu sua implementação, foi desenvolvida uma pesquisa de natureza qualitativa, tendo como locus de investigação os municípios do Norte do Rio Grande do Sul, pertencentes à Associação dos Municípios da Zona da Produção (AMZOP). Logo, foi desenvolvida uma pesquisa social de natureza qualitativa, do tipo estudo de casos múltiplos (TRIVIÑOS, 1987), que considerou a lógica da “replicação” (YIN, 2001),
4A FAMURS (Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul) é a entidade representante dos 497 (quatrocentos e noventa e sete) municípios gaúchos, reunindo prefeitos, vice-prefeitos, secretários, técnicos e órgãos da gestão pública municipal. Ela divide o estado em 27 (vinte sete) Associações Regionais. A AMZOP é uma delas, sendo a maior representação regional do municipalismo gaúcho, agregando 43 (quarenta e três) municípios localizados na região norte do estado. Tem como finalidade “proporcionar a integração política de seus membros, prestando assistência técnica, respeitada a autonomia de cada municipalidade” (AMZOP, 2013, Art.4º).
ou seja, a resposta, a argumentação, e não somente a amostragem, utilizando, dessa maneira, como instrumento de construção de dados, o questionário on-line, organizado através da ferramenta Google Forms.
Assim, para a efetivação da pesquisa, o link da página do questionário foi enviado a todas as 43 (quarenta e três) Secretarias de Educação dos municípios da AMZOP, obtendo resposta de 22 (vinte e dois) questionários, o que equivale a 51% (cinquenta e um por cento) do total. O preenchimento dos questionários foi realizado pelos Dirigentes/Secretários Municipais de Educação (45,5%), pelos Técnicos da Secretaria Municipal da Educação Responsável pelo PAR (45,5%), pela Diretora dos Programas da Secretaria Municipal de Educação (4,5%) e pela Coordenadora Pedagógica da SME (4,5%). Destes, 21 (vinte e um) participaram da elaboração do PAR 2016/2019, sendo que nove participaram também da elaboração de um dos planos anteriores, conforme mostra a figura a seguir:
aplicado na pesquisa
Fonte: Elaborado pelas autoras
Fonte: Elaborado pelas autoras
Os dados coletados permitiram analisar a organização da gestão da educação nos municípios a partir das premissas da Gestão Democrática: autonomia, descentralização de poder e participação. Bem como apontar as principais implicações do Plano de Ações Articuladas na gestão da educação nesses municípios. O tratamento dos resultados se deu por meio da análise de conteúdo, considerando as categorias de análise e suas subcategorias, sendo estas últimas oriundas dos dados produzidos: Gestão da Educação Municipal (Diálogo e representatividade, Planejamento, Financiamento, Formação Continuada, Lei de Gestão Democrática do Ensino e Cooperação Técnica); Gestão Democrática (Autonomia, Descentralização de Poder, Participação e Órgãos Colegiados) e Plano de Ações Articuladas (Dimensão 1 - Gestão Educacional; Dimensão 2 - Formação de Professores e de Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; Dimensão 3 - Prática Pedagógicas e Avaliação e Dimensão 4 - Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos, Regime de Colaboração, Limites e Possibilidades). Destaca-se que a categoria ‘Gestão Democrática’ foi analisada transversalmente, assumindo o papel de interlocutora entre as outras categorias e suas subcategorias. A partir disso foram organizadas as duas sessões que compõem o corpo do estudo.
Nesta seção, estão elencados os dados referentes à gestão da educação nos municípios da AMZOP, correlacionando-os às categorias de análise: Gestão Municipal e Gestão Democrática, à luz dos princípios da autonomia, descentralização de poder e participação.
A Gestão Democrática é o princípio legal da Educação, instituído pela Constituição Federal (BRASIL, 1988, art. 206), pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (BRASIL, 1996, art. 3º, VIII) e pelo Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2014, Art.2º, VI). A LDBEN reitera ainda que os sistemas municipais de ensino definirão as normas de gestão democrática, de acordo com suas peculiaridades, considerando a participação dos profissionais da educação na elaboração dos projetos político pedagógicos das escolas e das comunidades escolares em órgãos colegiados (BRASIL, 1996, art. 14, I-II). Por sua vez, o Plano Nacional da Educação (BRASIL, 2014) dedica à Gestão Educacional Democrática a Meta 19:
Assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e
desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto.
Esta meta conta com oito estratégias para sua concretização, das quais destacam-se, no tocante aos sistemas municipais de ensino, a 19.5, que trata da constituição e do fortalecimento dos Conselhos Municipais de Educação e dos Conselhos Escolares, como instrumentos (mecanismos) de participação e fiscalização da gestão educacional e escolar; a estratégia 19.6, que estimula a participação de todos os membros da comunidade escolar na construção e avaliação dos Projetos Político-Pedagógicos, dos currículos, dos regimentos e dos planos de gestão escolar; e a estratégia 19.7, que visa fortalecer os processos de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira dos estabelecimentos de ensino.
Depois, buscando compreender a organização da gestão democrática dos municípios participantes da pesquisa, realizou-se uma análise das Leis de Gestão Democrática dos 11(onze) municípios, que na ocasião já contavam com sua aprovação, buscando averiguar como está legalmente organizada a Gestão da Educação Municipal, a partir dos princípios da autonomia, descentralização e participação. Cabe ressaltar aqui que das 11 (onze) leis analisadas, nove se limitam a normatizar a gestão escolar, ou seja, a nível de estabelecimento de ensino, e somente duas referiam-se à gestão educacional, ou seja, a nível de sistema de ensino.
Os municípios que abarcam em sua legislação a gestão educacional apresentavam como mecanismos de participação as instâncias colegiadas: Conferência Municipal de Educação, o Fórum Municipal de Educação, o Conselho Municipal de Educação, o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB e o Conselho de Alimentação Escolar. Todos os municípios determinam que os Conselhos Escolares, Círculos de Pais e Mestres, e em alguns casos, o Grêmio Estudantil, são os mecanismos de participação na gestão escolar.
Verificou-se então que a participação ficou atrelada aos Órgãos Colegiados, principalmente ao Conselho Escolar, que foi definido como corresponsável pela administração dos estabelecimentos de ensino. A autonomia apareceu em todas as leis como princípio básico da Gestão Democrática, contudo, em seis normativas, constava como “autonomia relativa (grifo nosso) dos estabelecimentos de ensino na gestão administrativa, financeira e pedagógica”. Desta forma, os atos legais definiram como autonomia na gestão financeira dos estabelecimentos de ensino: a adesão aos Programas do MEC/FNDE; a participação na elaboração do orçamento anual e a aplicação e prestação de contas dos recursos financeiros decorrentes dos Programas Federais e/ou de outras instituições e iniciativas. Como autonomia na gestão administrativa, definiram: a escolha dos
representantes dos órgãos colegiados pela comunidade escolar, a participação da comunidade nos conselhos escolares e a participação dos conselhos na elaboração dos Projetos Político Pedagógicos. Por último, como autonomia na gestão pedagógica, foram elencados o aperfeiçoamento dos profissionais da educação e a participação na elaboração do Projeto Político Pedagógico.
Conforme os dados referentes à efetividade deste princípio na gestão educacional dos municípios, e com base na análise dos mecanismos legais, pode-se dizer que o princípio da autonomia estava contemplado na gestão municipal dos municípios, contudo, poderia ser aprimorado e melhor efetivado, sendo necessário para isso o aprofundamento da concepção de autonomia na gestão, e tudo que este princípio engloba, para poder ampliá-lo e aprimorá-lo em cada contexto e em cada órgão dos sistemas municipais de ensino. Pois, conforme Luck (2013, p. 104):
Essa autonomia se constrói com autoridade, isto é, com sentido de autoria. Trata-se de uma autoridade intelectual (capacidade conceitual), política (capacidade de compartilhar poder), social (capacidade de liderar e orientar- se por liderança) e técnica (capacidade de produzir resultados e monitorá- los).
Neste sentido, faz-se necessário a formação de ‘autores’ capacitados, intelectual, política, social e tecnicamente, para agirem coletivamente, com comprometimento, competência, liderança, mobilização, transparência, visão estratégica, proativa e criatividade na gestão, visando a melhoria da qualidade da educação e da vida em sociedade.
No que se refere à descentralização de poder, conforme os dados produzidos, o princípio recebeu uma avaliação mediana quanto à sua efetivação na gestão dos municípios. Assim, se for considerado que o processo de descentralização perpassa pela efetivação da autonomia administrativa, financeira e pedagógica, pela organização e atuação dos órgãos colegiados, e pela elaboração e efetivação do projeto político pedagógico, como forma de modificar as relações entre os sistemas centrais e as escolas, redistribuindo o poder decisório, pode-se dizer que este princípio estava contido na legislação municipal analisada, contudo, não era plenamente efetivado na organização da educação dos municípios.
Isso foi reiterado pelos dados sobre a gestão financeira dos recursos da educação, que demonstraram que a mesma ficava centralizada na Prefeitura Municipal, pelo fato que detinha a contabilidade, o planejamento e o gerenciamento da aplicação dos recursos da educação em 81,8% dos municípios, e pela razão da nomeação dos dirigentes escolares ser por indicação
dos prefeitos. Em apenas dois municípios este poder era delegado para a comunidade escolar, através de escolha direta.
Nessa direção, nos cabe questionar se o que acontecia nas redes municipais de ensino poderia ser considerada descentralização do poder ou apenas uma redistribuição de tarefas e responsabilidades. Convém ressaltar que, para que este princípio seja efetivo, é preciso prover espaços de exercício de relações democráticas, possibilitando que as decisões políticas se concentram “[...] naqueles que se situam na base do sistema educacional (professores, técnicos, pais, comunidades” (CASTRO; LAUANDE, 2009, p. 9), o que por sua vez, não se concretizava.
Por último, analisou-se o princípio democrático da participação, o que foi avaliado positivamente, demonstrando sua efetividade na gestão educacional dos municípios investigados. Conforme a legislação municipal, a participação estava resguardada à comunidade escolar no que tangia à definição e à implementação de decisões pedagógicas, administrativas e financeiras, através dos órgãos colegiados. Como foi visto, os municípios possuíam os órgãos colegiados (Conselho Municipal de Educação, CACS-FUNDEB e Conselhos Escolares) instituídos e ativos. Contudo, sua participação envolvia esforços individuais em prol da coletividade, onde através da cooperação e do espírito de equipe se buscava efetivar os objetivos sociais e institucionais, assumindo a autoria e a responsabilidade pelas ações educacionais. Desta forma, não basta a existência legal dos órgãos colegiados, é necessário que os mesmos desempenhem seu papel gestor, assumindo, em conjunto com as Secretarias de Educação e Direção das Escolas, seu papel nas tomadas de decisões. Assim sendo, o princípio da participação requer melhorias e aprimoramento para que, unido aos princípios da autonomia e da descentralização pudesse, ser definida, como efetivamente democrática, a gestão da educação dos municípios em estudo.
O Plano de Ações Articuladas foi criado em 2007, como mecanismo de concretização do Plano de Metas Todos pela Educação (BRASIL, 2007a), com a função de auxiliar as secretarias de educação no planejamento de ações a partir do diagnóstico dos problemas educacionais enfrentados, objetivando solucioná-los através do regime de colaboração entre os entes federados.
Como forma de garantir a participação democrática da comunidade local na construção deste plano, desde a identificação dos problemas educacionais enfrentados nos municípios, até a proposição de ações para solucioná-los, se fazia necessária a formação de uma Equipe Local, que tinha como função participar da elaboração, execução e monitoramento do PAR.
Dos 22 (vinte e dois) municípios participantes da pesquisa, três não organizaram a equipe local para a elaboração do PAR, o que fere o princípio democrático e participativo proposto pelo plano, afinal, acabaram por centralizar o poder decisório nas secretarias de educação, não considerando a opinião e os anseios da comunidade. Positivamente, 19 (dezenove) municípios formaram suas equipes locais, porém, como evidenciaram os dados quanto à sua atuação, ilustrada no gráfico a seguir, esta teve um caráter mediano, o que deixa espaço para questionar a efetivação do princípio democrático, desde a sua elaboração.
Fonte: Elaborado pelas autoras
O Plano de Ações Articuladas contempla quatro dimensões: 1- Gestão Educacional; 2- Formação de Professores e Profissionais em Serviço; 3- Práticas Pedagógicas e Avaliação e 4- Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. Neste contexto, intencionou-se avaliar como este plano foi assimilado e implementado nos municípios pertencentes à AMZOP, a partir de suas dimensões.
Conforme os dados coletados, 95,5% (noventa e cinco por cento) dos municípios participantes do estudo passaram a ter mais recursos com o PAR, sendo que os mesmos
incidiram, principalmente, na Dimensão 4 - Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos, mas não somente, constando referência a outras dimensões, à Educação como um todo, à melhoria da qualidade da educação e ao cumprimento de meta do Plano Nacional da Educação.
Analisando as respostas a respeito das implicações do PAR nas redes municipais de ensino, constatou-se que na Região da AMZOP se sobressai a da Dimensão 4, referente aos recursos financeiros. Contudo, outras dimensões e outras consequências são levantadas, mas com menor incidência. Isto não significa, a priori, que as demais dimensões não foram alcançadas. No entanto, as respostas coletadas permitiram supor que, em função das dificuldades financeiras que assolaram e assolam os municípios, em todas as áreas, a possibilidade de melhorar a infraestrutura das redes de ensino, com construções e ampliações de escolas, quadras esportivas, mobiliário, ônibus novos, entre outros, são ações que não conseguiriam ser implementadas com recursos próprios dos municípios, que acabam por fazer com que a Dimensão 4 se notabilize, a despeito das demais.
Outra resposta que cabe ressaltar é a que se refere ao cumprimento da Meta 1 do Plano Nacional de Educação, pois isto demonstra que estava havendo consonância do PAR com o PNE, novidade trazida pelo ciclo em vigência na época.
Meta 1: universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE (BRASIL, 2014).
Quanto às ações, programas e projetos que os municípios passaram a desenvolver a partir da implantação do PAR, 13 (treze) fizeram referência à Dimensão 4, dez à Dimensão 3, oito à Dimensão 2 e um à Dimensão 1. Mais uma vez, a Dimensão que se sobressaiu foi a referente à Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos. Contudo, as Dimensões 2 e 3 também foram citadas. Cabe ressaltar que:
Desde o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), todas as transferências voluntárias e assistência técnica do MEC aos municípios, estados e Distrito Federal estão vinculadas à elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR). No plano, o gestor descreve o tipo de apoio que o estado ou município necessita, ao detalhar um conjunto de ações. Todos os que elaboraram o PAR podem receber assistência técnica e/ou financeira do MEC em diversas áreas (BRASIL, 2018).
Foi possível observar que entre as ações citadas pelos municípios, as mais lembradas quanto à infraestrutura foram as obras de ampliação, melhorias e construção de escolas e as
melhorias no transporte escolar. Quanto às ações pedagógicas estavam os programas: Mais Educação, Mais Alfabetização, Saúde na Escola e a formação de professores, especialmente o PNAIC. Isso não significa que no decorrer destes dez anos de existência do PAR não foram desenvolvidos outros programas e projetos, contudo, esses ganharam mais evidência e significado, seja pelas necessidades de cada município, seja pela relevância que adquiriram para a educação local.
Quanto às implicações do PAR na Gestão Pedagógica das redes de ensino, destacaram-se: o aprimoramento da formação continuada; um maior alcance a programas e recursos, que facilitaram a garantia do direito ao acesso e permanência dos estudantes nas escolas, o que, por sua vez, está relacionado à gestão da educação como um todo, mas também com a gestão pedagógica, já que a garantia deste direito está diretamente ligada ao desenvolvimento do aprendizado e da qualidade educacional; às inovações e melhorias pedagógicas recorrentes do Plano, destacando a importância do espaço físico adequado e de qualidade para o desenvolvimento pedagógico e a importância do PAR como mecanismo de Planejamento da Educação para o quadriênio. Um dos objetivos pelos quais o PAR foi criado é, justamente, auxiliar as secretarias de educação a planejarem suas políticas educacionais e garantir que sejam mantidas mesmo com as trocas de governo (BRASIL, 2007b).
A respeito das modificações incrementadas no PAR 2016-2019, na opinião dos pesquisados, as mais relevantes referem-se às alterações a nível de Sistema (SIMEC)5, que o tornaram menos burocrático, mais prático e, claro, trazendo uma melhor organização e facilidade de acesso e planejamento das ações. Foi destacada também a possibilidade de adesão aos pregões eletrônicos automaticamente e a necessidade de as prestações de conta estarem em dia, para que se pudesse realizar novas solicitações. Cabe destacar que, conforme anunciado pelo MEC/FNDE, uma das principais modificações realizadas para este ciclo foi a articulação do PAR ao Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2014), de modo que as ações propostas no primeiro viabilizassem atingir as metas do segundo. Contudo, isto não foi lembrado por nenhum dos pesquisados ao responder esta questão.
5 O Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec) é um portal operacional e de gestão do MEC, que trata do orçamento e monitoramento das propostas on-line do governo federal na área da educação. É no Simec que os gestores verificam o andamento dos Planos de Ações Articuladas em suas cidades. Disponível em: http://portal.mec.gov.br/secretaria-de-regulacao-e-supervisao-da-educacao- superior-seres/114-conhecaomec-1447013193/sistemas-do-mec-88168494/143-simec. Acesso em: 10 jul. 2020.
O Plano de Desenvolvimento de Educação (PDE), tinha como um de seus pilares o Regime de Colaboração entre os entes federados. O PAR, instrumento de concretização do PDE, foi idealizado como sendo um mecanismo democrático de planejamento e gestão da educação, com o intuito de efetivar o regime de colaboração. Assim sendo, buscou-se avaliar a efetividade de sua função descentralizadora e articuladora da gestão educacional nos municípios da AMZOP.
Neste contexto, foi solicitada a opinião dos pesquisados a respeito do PAR. A grande maioria relatou que o plano: auxiliou o município a cumprir suas metas educacionais (86,4%); permitiu ampliar os recursos financeiros destinados à educação (81,8%); promoveu a aproximação do município à União, permitindo maior articulação e melhorias na gestão educacional (72,7%) e passando a ser um adendo às ações que já vinham sendo desenvolvidas (63,6%), conforme ilustra a figura 4.
Fonte: Elaborado pelas autoras
Percebeu-se assim que o PAR foi avaliado positivamente, pois auxiliou-os no cumprimento de suas metas educacionais, bem como promoveu a aproximação e uma maior articulação entre Municípios e União. Ou seja, de certa forma, atendeu a um dos seus objetivos: a concretização do regime de colaboração, entendido como o compartilhamento de atribuições políticas, técnicas e financeiras para a manutenção e desenvolvimento da educação, respeitando a autonomia de cada ente federado (BRASIL, 2007b). Contudo, fica
evidente que esta colaboração se deu, em alto grau, através da responsabilidade supletiva da União em financiar a educação.
Em menor intensidade, porém considerável a ponto de ser analisada, estão as questões do PAR centralizar as decisões sobre programas e projetos para a educação (31,8%) e de suas ações passarem a ser prioridade para os municípios (27,3%). Isto demonstra seu viés centralizador, mesmo que seja a opinião de uma proporção menor de municípios.
Por conseguinte, buscou-se saber como os municípios avaliam sua adesão e compromisso, assim como a adesão e o compromisso do MEC/FNDE, com as ações estabelecidas no PAR. Sendo que, consideraram que seu comprometimento com a implementação do plano foi significativamente maior do que o comprometimento do MEC/FNDE, que ficou aquém das expectativas dos municípios. Mesmo assim, consideraram que o plano aprimorou a relação entre os entes federados. Isto poderia ser atribuído ao fato de que, até então, as relações entre municípios e União necessitavam de intermediários (deputados, senadores, ...) e o PAR acabou por encurtar este caminho, influenciando positivamente na autonomia do município.
Desta forma, o PAR foi considerado por 86% dos pesquisados, importante para o aprimoramento da gestão da educação municipal, 63,6% o avaliaram como democrático, 54,5% inovador e 50% participativo. Um número menor de pesquisados o apontou como burocrático (40,9%) e gerencial (36,4%), sendo que 18,2% o classificaram como descentralizador e o mesmo número como centralizador. Todavia, não foi apontado como desnecessário por nenhum dos pesquisados (Figura 5), ou seja, uma avaliação positiva do plano.
Fonte: Elaborado pelas autoras
Por sua vez, quando questionado se a política educacional, com a implementação do PAR, foi redirecionada em função dos interesses federais, as opiniões se dividiram: cinco não foram específicos em suas respostas, ressaltando a ação conjunta dos municípios e a União em prol da educação, promovida pelo plano; sete consideram que a política educacional não foi redirecionada para atender os interesses federais; e os outros dez declaram que sim, o PAR ocasionou mudanças nas políticas educacionais dos municípios, para atender aos interesses da União. Assim, evidenciaram que o PAR promoveu a parceria entre os municípios e a União, remetendo ao conceito de regime de colaboração entre os entes federados, um dos pilares do Plano de Desenvolvimento da Educação. Contudo, não se pode reduzir o conceito de regime de colaboração à formação de parcerias, visto que, para que se concretize, é necessário que haja uma cooperação entre as esferas, de modo que compartilhem as competências políticas, técnicas e financeiras, sem ferir a autonomia, em prol da qualificação educacional.
Isto posto, outras respostas revelaram a importância que o PAR adquiriu na gestão da educação municipal, e ao mesmo tempo a dependência desta em relação ao plano. Isto ratifica a ideia trazida por Souza e Castro (2017), quando afirmam a ambivalência de seu discurso, ao propor o regime de colaboração, enquanto condiciona esta colaboração (assistência técnica/financeira) à mudança organizacional da gestão da educação municipal, de forma a adequá-la às quatro dimensões do plano.
Quanto às respostas afirmativas à questão em análise, grande parte fazia referência aos possíveis recursos oriundos do PAR. Mas quatro em especial corroboraram com a hipótese que impulsionou este estudo: o Plano de Ações Articuladas é um instrumento que centraliza as decisões na esfera federal, cabendo aos municípios executá-las. Esta ideia de centralização da tomada de decisões na esfera federal é reiterada por Souza e Castro (2017, p. 890), ao afirmarem que os subgovernos foram subestimados como formuladores de políticas públicas, cabendo a estes a implementação das políticas do governo central:
Há na divisão de poder e autoridade propostos pelo PAR a convivência de vários centros de poder representados pelos três entes, mas que possuem capacidades desiguais; fazendo os subgovernos tomarem o PAR enquanto espaço de negociação política (barganhas constantes para influenciar decisões que afetam seus interesses). Embora o governo federal tenha centralizado as ações e decisões do PAR em suas mãos, não significa que os outros entes foram eliminados do jogo federativo.
Neste contexto, pode-se afirmar que os municípios tiveram sua capacidade de decisão conjunta subjugada, sendo implementada através do PAR a ideia de “satisfação do cliente”, como estratégia para tornar a gestão mais eficiente e eficaz na busca por resultados, o que já
havia sido anunciado por Saviani em 2007. Para isso, efetiva-se a descentralização das ações, que passam a ser responsabilidade dos municípios, mas não dos recursos financeiros necessários, que continuam sendo geridos a nível nacional.
Este estudo foi motivado pela vivência prática no trabalho com o Plano de Ações Articuladas. As incertezas e as indagações por ele trazidas à gestão da educação deram origem ao tema: a Gestão da Educação Municipal, a partir da implementação do Plano de Ações Articuladas.
Assim, a pesquisa objetivou analisar os limites e as possibilidades trazidos pelo Plano de Ações Articuladas para a gestão dos municípios do estado do Rio Grande do Sul pertencentes à AMZOP (Associação dos Municípios da Zona da Produção), no que se refere a sua democratização.
Como principal possibilidade trazida pela sua implementação nos municípios, destacou-se o acesso a recursos financeiros de infraestrutura para os sistemas de ensino, tendo possibilitado também o desenvolvimento de programas ligados à formação dos professores e demais profissionais da educação, bem como voltados aos estudantes, além de incentivar a gestão democrática, através da criação e atuação de diversos conselhos.
Como principais limitações apareceram o enfoque muito atrelado à Dimensão 4, ligada ao repasse de recursos financeiros e à infraestrutura física, principalmente; a dificuldade em trabalhar e gerenciar a plataforma do PAR e, sobretudo, o desenvolvimento das ações em parceria com o FNDE/MEC, devido à centralização dos recursos e das decisões na esfera federal. Isso comprovou a hipótese do estudo, pois as decisões mais impactantes para a educação ficaram atreladas à esfera federal, reportando ao problema/tema da pesquisa, comprovando a centralização das decisões e o papel coadjuvante dos municípios na gestão de sua educação.
Contudo, são notáveis as implicações do PAR na gestão dos municípios da AMZOP. Certamente, ele modificou a forma de pensar e de organizar a gestão da educação municipal. Por mais que grande parte dos municípios sinalizaram que não modificaram a sua gestão para atender às demandas do plano, fica claro que isso aconteceu: quando afirmaram aderência aos programas de governo, caso contrário iriam perder seus recursos financeiros; quando relataram as inúmeras ações, projetos e programas que desenvolveram; quando organizaram os seus sistemas de ensino e os órgãos colegiados, entre outras demandas do PAR.
Desta forma, o PAR influenciou determinantemente a gestão da educação municipal, trazendo inúmeras possibilidades de melhorias para a gestão, para a infraestrutura física e pedagógica, o que refletiu diretamente na qualidade do ensino ofertado. Ou seja, diversos foram os ganhos. Mesmo assim, não é possível afirmar que cumpriu com êxito seu objetivo de ser um plano que efetivasse a Gestão Democrática na sua plenitude. E isso é ratificado por diversos motivos: a forma como se deu sua implantação e implementação, implicitamente, impositiva, pois quem não aderisse ao PDE/Compromisso Todos pela Educação e não elaborasse o Plano de Ações Articuladas não poderia pleitear por recursos financeiros e nem participar dos programas do FNDE, o que obrigou todos os municípios à adesão.
Em relação ao Layout do programa, o mesmo foi pensado e definido sem considerar a diversidade territorial e cultural brasileira. E o principal, configurou-se, sim, em um instrumento centralizador, pois reteve na esfera federal os recursos, a tomada de decisão sobre os projetos, os programas e ações, cabendo aos municípios a sua execução.
Em suma, por mais que as opiniões diretas dos municípios não retrataram a característica gerencial, centralizada, de participação e autonomia limitadas, uma análise mais profunda das questões abertas deixou transparecer que o PAR é um mecanismo limitado, gerencial, centralizador, que minimiza a autonomia dos municípios, envolto em véus de um discurso de gestão democrático-participativa, capaz de efetivar o regime de colaboração entre os entes federados, o que na prática não se efetivou.
Isso tudo acentuou a necessidade de uma análise mais aprofundada e crítica do PAR e da gestão que vem sendo desenvolvida, no que se refere à democratização da educação à luz dos princípios da autonomia, descentralização de poder e da participação efetiva da comunidade na tomada de decisões, uma vez que esses princípios não estavam plenamente incorporados e efetivos na gestão educacional e escolar dos Sistemas de Ensino da AMZOP.
Para que se possa democratizar a educação e utilizar o PAR como mecanismo de planejamento democrático e participativo seria preciso ressignificá-lo, e isso demandaria um estudo aprofundado que permitisse conhecer as bases teóricas e legais da gestão da educação, da gestão democrática e do plano, para que, em consonância com o conhecimento empírico dos gestores municipais, se construísse meios de utilizar o PAR como mecanismo de planejamento democrático e participativo da educação municipal.
Assim sendo, poder-se-ia propor uma mudança de foco, que consistiria em os municípios explorarem melhor as potencialidades de todas as quatro dimensões, buscando aprimorar as ações relacionadas à Gestão Educacional, principalmente no que se refere à
democratização, possibilitando uma maior participação dos órgãos colegiados, promovendo a autonomia e a descentralização do poder.
Contudo, a sociedade brasileira encontra-se em um período de dúvidas frente ao caminho traçado por suas escolhas. A sua ainda frágil democracia está em perigo. É de conhecimento público que o Brasil passa por um período crítico. Envolto em uma crise política, econômica e, porque não dizer, dos valores democráticos. Muitas das conquistas sociais estão sendo questionadas, ignoradas e até desfeitas. Conforme Boaventura de Sousa Santos (apud ALMEIDA, 2018), chegou-se a um ponto de rotura com a democracia, alertando para o fato de que as ditaduras estão assumindo novas faces. Cita como exemplo o que vem acontecendo: “[...] no Brasil através de uma instrumentalização grotesca do poder judiciário para caricaturar a democracia sem a eliminar”, acarretando o enfraquecimento das forças que lutam por ela.
Isso é assinalado por Santos (2016) como fascismo social, que se configura nas relações sociais quando a parte mais forte detém um poder muito maior que a parte mais fraca, a ponto de poder vetar seus desejos, necessidades e aspirações de vida digna.
Vivemos em sociedades politicamente democráticas e socialmente fascistas. Quanto mais se restringirem os direitos sociais e econômicos e quanto menos eficaz for a ação judicial contra as violações dos direitos existentes, maior será o campo do fascismo social (SOUZA, 2016).
Neste sentido, esta leitura da sociedade retrata muito da realidade vivida no Brasil. Vivencia-se o enfraquecimento das forças e lutas sociais, ao mesmo tempo em que se evidencia o autoritarismo, o extremismo, a rivalidade, e a perda de direitos sociais e econômicos, envoltos num discurso de ‘nova política’, de ‘arrumar a casa’, de ‘salvadores da Pátria’, “criminalizando o protesto social em nome da defesa da democracia” (SANTOS, 2016).
Na área da educação não é diferente. O Brasil encontrava-se num momento de construção de uma educação para todos, na busca pela equidade e pela qualidade. Muito se avançou neste sentido na última década. Contudo, hoje a educação brasileira caminha na esteira de incertezas, em um contexto de polaridade e embates de ordem política e partidária.
Por isso, é preciso tencionar o “por vir”. É preciso pensar e analisar o Plano de Ações Articuladas a partir da conjuntura político-econômico-social atual do país. Neste cenário, torna-se desafiador prever o futuro das políticas públicas voltadas à educação, das quais faz parte o PAR. Ao mesmo tempo, compreender e reiterar a necessidade de efetivação da Gestão
Democrática da Educação torna-se crucial, assim, no sentido de garantir a legitimação dos princípios democráticos.
Nesse viés, este estudo aponta que é imprescindível que se mantenha viva a chama da gestão democrática. Quanto aos educadores e às educadoras, os mesmos devem manter-se firmes em sua luta pela democratização da educação, para que se chegue à redemocratização da sociedade. Portanto, o conhecimento técnico, teórico e legal deve ancorar o planejamento na gestão educacional. Infere-se que o PAR é um mecanismo de gestão democrática que precisa ser planejado à luz da participação, da coletividade, da transparência e descentralização do poder.
Assim, ao analisar os limites e as possibilidades trazidas pelo plano para os municípios da AMZOP, é possível vislumbrar novas possibilidades e mudanças. Para isso, propõe-se retomar os estudos, compartilhar experiências, abastecer-se de novos saberes, e aprimorar a prática gestora, fortalecendo-se mutuamente. Enfim, é preciso ser resistência na luta pela educação como direito de todos, cumprindo e fazendo cumprir o dever do Estado, da família, e da sociedade na sua promoção, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania (e da democracia) e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988, Art. 205).
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PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NA GESTÃO DA EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PERTENCENTES À ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA ZONA DA
PRODUÇÃO (AMZOP)-RS
ARTICULATED PLAN OF ACTIONS IN THE MUNICIPALITIES’ EDUCATION MANAGEMENT BELONGING TO THE ASSOCIATION OF MUNICIPALITIES IN
THE PRODUCTION AREA (AMZOP)-RS
Silvana Maria Tres CICHELERO1 Elisiane Machado LUNARDI2
Carla da Luz ZINN3
RESUMO: Este estudo tem como objetivo analisar os limites e as possibilidades que o Plano de Ações Articuladas - PAR traz para a gestão da Educação de municípios do estado do Rio Grande do Sul pertencentes à AMZOP (Associação dos Municípios da Zona da Produção). De abordagem qualitativa (FLICK, 2009; 2012), como estudo de casos múltiplos (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987), foram utilizados questionários Google para a coleta de dados, enviados via link de acesso a todas as Secretarias de Educação dos municípios da AMZOP/RS. Para fins de análise, foi usada a triangulação de dados (GIL, 2008; FLICK, 2009) e a análise de conteúdo (BARDIN, 2011). A partir disso, elencou-se os limites e as possibilidades que o PAR trouxe à educação nos municípios participantes da pesquisa. A principal possibilidade foi o acesso a recursos financeiros de infraestrutura para as redes de ensino e a principal limitação foi a centralização dos recursos e das decisões na esfera federal. O estudo confirma mudanças singulares na gestão da educação nos municípios pertencentes à AMZOP/RS, a partir do PAR. É preciso uma análise crítica do plano e da gestão que vem sendo desenvolvida, referente à democratização da educação a partir dos princípios da autonomia, descentralização de poder e da participação efetiva da comunidade.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas educacionais. Plano de Ações Articuladas. Gestão da educação municipal. Gestão democrática.
ABSTRACT: This study aims to analyze the limits and possibilities that the Joint Action Plan
- PAR brings to the education management in municipalities in the State of Rio Grande do Sul belonging to AMZOP (Association of Municipalities in the Production Zone). We adopted a qualitative approach (FLICK, 2009; 2012), which characterizes our study as a multiple case study (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987). We use Google questionnaires for data collection, through which we send an access link to all Education Departments in the municipalities of AMZOP / RS. For analysis purposes, we use data triangulation (GIL, 2008; FLICK, 2009) and content analysis (BARDIN, 2011). We listed the limits and possibilities that PAR brought to education in the municipalities participating in the research. The main result we found was access to financial infrastructure resources for education networks. The main limitation we can highlight was the centralization of resources and decisions at the federal level. The study confirms singular changes in education management in the municipalities belonging to AMZOP / RS, from PAR. There is a need for a critical analysis of the plan and management that is municipalities are developing. It regards democratization based on the principles of autonomy, power decentralization, and effective community participation.
KEYWORDS: Educational public policies. Articulated Action Plan. Municipal education management. Democratic management.
Este estudio es resultado de las discusiones y de las investigaciones realizadas en el marco del Grupo REDES de Estudios e Investigaciones en Políticas Públicas y Gestión Educacional/CNPq, vinculado a la Universidad Federal de Santa María (UFSM), que tuvo como tema el Plan de Acciones Articuladas (PAR) y sus implicaciones en la gestión de la educación de los municipios pertenecientes a la Asociación de los Municipios de la Zona de
Producción (AMZOP4), región norte del Estado de Rio Grande do Sul, buscando un análisis a la luz de los principios de la gestión democrática de la educación, a lo largo del año 2018 (dos mil dieciocho).
Así, el Plan de Acciones Articuladas, como parte del Plan de Objetivos del Compromiso Todos por la Educación, surgió trayendo consigo innumerables dudas e incertidumbres. Durante este tiempo de despliegue e implementación del PAR, se plantearon numerosas cuestiones, entre ellas: la legislación determina la gestión democrática de la educación, sin embargo, el gobierno federal se encargó de crear Políticas Públicas, a las que los municipios se adhirieron a través del PAR, con el objetivo principal de obtener recursos financieros; el PAR se divide en cuatro dimensiones: 1 - Gestión Educativa; dimensión 2 - Formación de Profesores y Profesionales de Servicio y Apoyo Escolar; dimensión 3 - Prácticas Pedagógicas y Evaluación y dimensión 4 - Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos. Sin embargo, la atención se centró casi exclusivamente en la cuarta dimensión, que permitiría recibir recursos financieros. En este sentido, el PAR surgió como un instrumento metodológico de cooperación entre el municipio y la Unión para planificar y gestionar la educación de forma democrática y participativa. Pero, ¿fue realmente esto lo que ocurrió?
Así, estas preguntas dieron lugar al problema de investigación: ¿cuáles son los límites y las posibilidades que aporta el Plan de Acciones Articuladas a la Gestión Educativa de los municipios pertenecientes a la región AMZOP (Asociación de Municipios de la Zona Productiva)? Estas preguntas tenían como objetivo analizar los límites y las posibilidades que trae el Plan de Acción Conjunto - PAR para la Gestión Educativa de los municipios del estado de Rio Grande do Sul pertenecientes a la AMZOP (Asociación de Municipios de la Zona de Producción).
Por eso, para comprender mejor la propuesta de gestión llevada por el PAR a las redes municipales de educación y cómo fue implementada, se desarrolló una investigación cualitativa, teniendo como locus de investigación los municipios del Norte de Rio Grande do Sul, pertenecientes a la Asociación de Municipios de la Zona de Producción (AMZOP). Por lo tanto, se desarrolló una investigación social de carácter cualitativo, del tipo estudio de casos
4FAMURS (Federación de Asociaciones de Municipios de Rio Grande do Sul) es la entidad representativa de 497 (cuatrocientos noventa y siete) municipios de Rio Grande do Sul, reuniendo a alcaldes, vicealcaldes, secretarios, técnicos y órganos de gestión pública municipal. Divide el Estado en 27 (veintisiete) Asociaciones Regionales. La AMZOP es una de ellas, siendo la mayor representación regional del municipalismo gaucho, agregando 43 (cuarenta y tres) municipios ubicados en la región norte del estado. Su objetivo es "proporcionar la integración política de sus miembros, prestando asistencia técnica, respetando la autonomía de cada municipio" (AMZOP, 2013, Art. 4).
múltiples (TRIVIÑOS, 1987), que consideró la lógica de la "replicación" (YIN, 2001), es decir, la respuesta, la argumentación, y no sólo el muestreo, utilizando, de esta manera, como instrumento de construcción de datos, el cuestionario online, organizado a través de la herramienta Google Forms.
Para realizar la encuesta, se envió el enlace a la página del cuestionario a los 43 (cuarenta y tres) Departamentos de Educación de los municipios de la AMZOP, y se respondieron 22 (veintidós) cuestionarios, lo que equivale al 51% (cincuenta y uno por ciento) del total. Los cuestionarios fueron completados por los Responsables/Secretarios Municipales de Educación (45,5%), por los técnicos del Departamento Municipal de Educación encargados del PAR (45,5%), por el Director del Programa del Departamento Municipal de Educación (4,5%) y por la Coordinadora Pedagógica del SME (4,5%). De ellos, 21 (veintiuno) han participado en la elaboración del PAR 2016/2019, y nueve han participado también en la elaboración de alguno de los planes anteriores, tal y como se muestra en la siguiente figura:
Fuente: Elaborado por las autoras
Fuente: Elaborado por las autoras
Los datos recogidos permitieron analizar la organización de la gestión educativa en los municipios a partir de las premisas de la Gestión Democrática: autonomía, descentralización del poder y participación. También señalaron las principales implicaciones del Plan de Acción Conjunto en la gestión de la educación en estos municipios. El tratamiento de los resultados se produjo a través del análisis de contenido, considerando las categorías de análisis y sus subcategorías, estas últimas procedentes de los datos producidos: Gestión de la Educación Municipal (Diálogo y representatividad, Planificación, Financiación, Formación Continua, Ley de Gestión Democrática de la Enseñanza y Cooperación Técnica); Gestión Democrática (Autonomía, Descentralización del Poder, Participación y Órganos Colegiados) y Plan de Acciones Articuladas (Dimensión 1 - Gestión Educativa; Dimensión 2 - Formación de Profesores y Profesionales de Servicio y Apoyo Escolar; Dimensión 3 - Práctica Pedagógica y Evaluación y Dimensión 4 - Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos, Régimen de Colaboración, Límites y Posibilidades). Cabe destacar que la categoría "Gestión democrática" se analizó de forma transversal, asumiendo el papel de interlocutor entre las demás categorías y sus subcategorías. A partir de ahí, se organizaron las dos sesiones que conforman el cuerpo del estudio.
En esta sección se enumeran los datos sobre la gestión educativa en los municipios de la AMZOP, correlacionándolos con las categorías de análisis: Gestión Municipal y Gestión Democrática, a la luz de los principios de autonomía, descentralización del poder y participación.
La Gestión Democrática es el principio legal de la Educación, establecido por la Constitución Federal (BRASIL, 1988, art. 206), la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (BRASIL, 1996, art. 3, VIII) y el Plan Nacional de Educación (BRASIL, 2014, Art.2, VI). La LDBEN también reitera que los sistemas educativos municipales definirán las normas de gestión democrática, de acuerdo con sus peculiaridades, considerando la participación de los profesionales de la educación en la elaboración de los proyectos políticos y pedagógicos de las escuelas y comunidades escolares en los órganos colegiados (BRASIL, 1996, art. 14, I-II). A su vez, el Plan Nacional de Educación (BRASIL, 2014) dedica a la Gestión Educativa Democrática el Objetivo 19:
Garantizar las condiciones, en un plazo de dos (2) años, para la implementación de la gestión democrática de la educación, asociada a criterios técnicos de mérito y desempeño y a la consulta pública con la comunidad escolar en las escuelas públicas, proporcionando recursos y apoyo técnico de la Unión para este fin.
Esta meta cuenta con ocho estrategias para su implementación, de las cuales destacan, con respecto a los sistemas educativos municipales, la 19.5, que trata de la creación y fortalecimiento de los Consejos Educativos Municipales y Consejos Escolares como instrumentos (mecanismos) de participación y supervisión de la gestión educativa y escolar; la estrategia 19. 6, que fomenta la participación de todos los miembros de la comunidad escolar en la construcción y evaluación de los Proyectos Político-Pedagógicos, los planes de estudio, los reglamentos y los planes de gestión escolar; y la estrategia 19.7, que busca fortalecer los procesos de autonomía de gestión pedagógica, administrativa y financiera de los establecimientos educativos.
Luego, buscando conocer la organización de la gestión democrática de los municipios participantes en la investigación, se realizó un análisis de las Leyes de Gestión Democrática de los 11 (once) municipios, que en su momento ya contaban con su aprobación, buscando conocer cómo se organiza legalmente la Gestión Educativa Municipal, desde los principios de autonomía, descentralización y participación. Cabe destacar que de las 11 (once) leyes analizadas, nueve se limitan a regular la gestión escolar, es decir, a nivel del centro educativo, y sólo dos se refieren a la gestión educativa, es decir, a nivel del sistema educativo.
Los municipios que incluyen la gestión educativa en su legislación presentaron como mecanismos de participación los órganos colegiados: Conferencia Municipal de Educación, el Foro Municipal de Educación, el Consejo Municipal de Educación, el Consejo de Seguimiento y Control Social de FUNDEB y el Consejo de Alimentación Escolar. Todos los municipios establecieron que los Consejos Escolares, los Círculos de Padres y Profesores y, en algunos casos, el Gremio de Estudiantes son mecanismos de participación en la gestión escolar.
Se comprobó entonces que la participación estaba vinculada a los órganos colegiados, especialmente al Consejo Escolar, que se definió como corresponsable de la administración de los centros educativos. La autonomía aparecía en todas las leyes como un principio básico de la Gestión Democrática; sin embargo, en seis de las normas, aparecía como "autonomía relativa (énfasis nuestro) de los centros educativos en la gestión administrativa, financiera y pedagógica". Así, los actos jurídicos definen como autonomía en la gestión financiera de los centros educativos: la adhesión a los programas del MEC/FNDE; la participación en la
elaboración del presupuesto anual y la aplicación y rendición de cuentas de los recursos financieros procedentes de los programas federales y/o de otras instituciones e iniciativas. Se definieron como autonomía en la gestión administrativa: la elección de los representantes de los órganos colegiados por parte de la comunidad escolar, la participación de la comunidad en los consejos escolares y la participación de los consejos en la elaboración de los Proyectos Políticos Pedagógicos. Finalmente, la autonomía en la gestión educativa fue definida como el perfeccionamiento de los profesionales de la educación y la participación en la elaboración del Proyecto Político Pedagógico.
De acuerdo con los datos relativos a la efectividad de este principio en la gestión educativa de los municipios, y con base en el análisis de los mecanismos legales, se puede decir que el principio de autonomía fue contemplado en la gestión municipal de los municipios, sin embargo, podría ser mejorado y mejor aplicado, siendo necesaria para ello la profundización del concepto de autonomía en la gestión, y todo lo que este principio engloba, para poder ampliarlo y mejorarlo en cada contexto y en cada órgano de los sistemas educativos municipales. Porque, según Luck (2013, p. 104)
Esta autonomía se construye con autoridad, es decir, con un sentido de autoría. Es una autoridad intelectual (capacidad conceptual), política (capacidad de compartir el poder), social (capacidad de liderar y ser guiado por el liderazgo) y técnica (capacidad de producir resultados y controlarlos).
En este sentido, es necesaria la formación de "autores" capacitados, intelectual, política, social y técnicamente, para actuar colectivamente, con el compromiso, la competencia, el liderazgo, la movilización, la transparencia, la visión estratégica, la proactividad y la creatividad en la gestión, destinada a mejorar la calidad de la educación y la vida en la sociedad.
En cuanto a la descentralización del poder, según los datos elaborados, el principio recibió una evaluación media en cuanto a su eficacia en la gestión de los municipios. Así, si consideramos que el proceso de descentralización implica la implementación de la autonomía administrativa, financiera y pedagógica, la organización y actuación de los órganos colegiados, y la elaboración e implementación del proyecto político pedagógico, como forma de modificar las relaciones entre los sistemas centrales y las escuelas, redistribuyendo el poder de decisión, se puede decir que este principio estaba contenido en la legislación municipal analizada, sin embargo, no fue plenamente efectivo en la organización de la educación de los municipios.
Esto se reitera con los datos sobre la gestión financiera de los recursos educativos, que muestran que está centralizada en el gobierno municipal, porque es responsable de la contabilidad, la planificación y la gestión de la aplicación de los recursos educativos en el 81,8% de los municipios, y porque los líderes escolares son nombrados por los alcaldes. Sólo en dos municipios se delegó esta facultad en la comunidad escolar, mediante la elección directa.
En esta dirección, cabe preguntarse si lo ocurrido en las redes educativas municipales puede considerarse una descentralización del poder o sólo una redistribución de tareas y responsabilidades. Cabe destacar que, para que este principio sea efectivo, es necesario habilitar espacios para el ejercicio de las relaciones democráticas, permitiendo que las decisiones políticas se centren "[...] en quienes están ubicados en la base del sistema educativo (docentes, técnicos, padres de familia, comunidades)" (CASTRO; LAUANDE, 2009, p. 9), lo que a su vez, no se concretó.
Por último, se analizó el principio democrático de participación, que fue evaluado positivamente, demostrando su eficacia en la gestión educativa de los municipios investigados. Según la legislación municipal, la comunidad escolar tenía garantizada la participación en la definición y aplicación de las decisiones pedagógicas, administrativas y financieras a través de los órganos colegiados. Como hemos visto, los municipios tienen órganos colegiados establecidos y activos (Consejo Municipal de Educación, CACS- FUNDEB y Consejos Escolares). Sin embargo, su participación implicó esfuerzos individuales en nombre de la comunidad, donde a través de la cooperación y el espíritu de equipo se buscó alcanzar los objetivos sociales e institucionales, asumiendo la autoría y responsabilidad de las acciones educativas. Así, no basta con la existencia legal de los órganos colegiados, sino que es necesario que desempeñen su función de gestión, asumiendo, junto con los Secretarios de Educación y los Directores de Escuela, su papel en la toma de decisiones. Así, el principio de participación requiere ser mejorado y potenciado para que, junto a los principios de autonomía y descentralización, pueda definirse como efectivamente democrática la gestión de la educación en los municipios estudiados.
El Plan de Acciones Articuladas fue creado en 2007, como mecanismo de implementación del Plan de Metas Todos por la Educación (BRASIL, 2007a), con la función
de asistir a las secretarías de educación en la planificación de acciones basadas en el diagnóstico de los problemas educativos enfrentados, con el objetivo de resolverlos a través de la colaboración entre las entidades federadas.
Para asegurar la participación democrática de la comunidad local en la construcción de este plan, desde la identificación de los problemas educativos que se enfrentan en los municipios hasta la propuesta de acciones para resolverlos, fue necesario formar un Equipo Local, cuya función era participar en la preparación, implementación y monitoreo del PAR.
De los 22 (veintidós) municipios que participaron en la investigación, tres no organizaron el equipo local para la elaboración del PAR, lo que hiere el principio democrático y participativo propuesto por el plan, al fin y al cabo, terminaron centralizando el poder de decisión en las secretarías de educación, sin considerar la opinión y los deseos de la comunidad. Positivamente, 19 (diecinueve) municipios formaron sus equipos locales, pero como muestran los datos sobre su rendimiento, ilustrados en el siguiente gráfico, éste fue de carácter medio, lo que deja lugar a cuestionar la eficacia del principio democrático desde su elaboración.
Fuente: Elaborado por las autoras
El Plan de Acción Conjunto tiene cuatro dimensiones: 1- Gestión Educativa; 2- Formación de Profesores y Profesionales en Servicio; 3- Prácticas Pedagógicas y Evaluación y 4- Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos. En este contexto, se pretendía evaluar cómo se asimilaba y aplicaba este plan en los municipios pertenecientes a la AMZOP, en función de sus dimensiones.
Según los datos recogidos, el 95,5% (noventa y cinco por ciento) de los municipios participantes en el estudio contaban con más recursos con el PAR, que se centraba principalmente en la Dimensión 4 - Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos, pero no sólo, en referencia a otras dimensiones, a la Educación en su conjunto, a la mejora de la calidad de la enseñanza y al cumplimiento de la meta del Plan Nacional de Educación.
Al analizar las respuestas sobre las implicaciones de la RAP en las redes educativas municipales, se encontró que en la región del AMZOP destaca la dimensión 4, referida a los recursos financieros. Sin embargo, se plantean otras dimensiones y otras consecuencias, pero con menor incidencia. Esto no significa, a priori, que las otras dimensiones no se hayan alcanzado. Sin embargo, las respuestas recogidas nos permitieron suponer que, debido a las dificultades financieras que han azotado y aún azotan a los municipios en todas las áreas, la posibilidad de mejorar la infraestructura de las redes educativas, con la construcción y ampliación de escuelas, canchas deportivas, mobiliario, nuevos autobuses, entre otros, son acciones que no podrían ser implementadas con recursos propios de los municipios, lo que termina por hacer que la Dimensión 4 se destaque, a pesar de las demás.
Otra respuesta que merece la pena destacar es la que hace referencia al cumplimiento del Objetivo 1 del Plan Nacional de Educación, ya que esto demuestra que el PAR estaba en consonancia con el PNPE, una novedad que aportaba el ciclo vigente en aquel momento.
Meta 1: universalizar, hasta 2016, la educación preescolar para niños de 4 (cuatro) a 5 (cinco) años y ampliar la oferta de educación infantil en los jardines de infancia para atender al menos al 50% (cincuenta por ciento) de los niños de hasta 3 (tres) años al final de la vigencia de este PNE (BRASIL, 2014).
En cuanto a las acciones, programas y proyectos que los municipios comenzaron a desarrollar a partir de la implementación del PAR, trece (13) se refirieron a la Dimensión 4, diez a la Dimensión 3, ocho a la Dimensión 2 y uno a la Dimensión 1. Nuevamente, la Dimensión que se destacó fue la referida a Infraestructura Física y Recursos Pedagógicos. Sin embargo, también se citaron las Dimensiones 2 y 3. Cabe destacar que:
Desde la puesta en marcha del Plan de Desarrollo Educativo (PDE), todas las transferencias voluntarias y la asistencia técnica del MEC a los municipios, los estados y el Distrito Federal están vinculadas a la elaboración del Plan de Acciones Articuladas (PAR). En el plan, el gestor describe el tipo de apoyo que necesita el estado o el municipio detallando un conjunto de acciones. Todos los que hayan elaborado el PAR pueden recibir asistencia técnica y/o financiera del MEC en diversas áreas (BRASIL, 2018).
Se pudo observar que entre las acciones mencionadas por los municipios, las más recordadas en materia de infraestructura fueron la ampliación, mejora y construcción de escuelas y las mejoras en el transporte escolar. En cuanto a las acciones pedagógicas, los programas fueron: Mais Educação, Mais Alfabetização, Saúde na Escola y la formación de profesores, especialmente el PNAIC. Esto no significa que durante estos diez años de existencia del PAR no se hayan desarrollado otros programas y proyectos; sin embargo, éstos han cobrado mayor evidencia y sentido, ya sea por las necesidades de cada municipio o por la relevancia que han adquirido para la educación local.
En cuanto a las implicaciones de la RAP para la gestión pedagógica de las redes educativas, destacan las siguientes: la mejora en la formación continuada; la mayor accesibilidad a los programas y recursos, lo que facilitó la garantía del derecho de acceso y permanencia de los alumnos en las escuelas, lo que, a su vez, se relaciona con la gestión de la educación en su conjunto, pero también con la gestión pedagógica, ya que la garantía de este derecho está directamente vinculada al desarrollo de los aprendizajes y la calidad educativa; las recurrentes innovaciones y mejoras pedagógicas del Plan, destacando la importancia del espacio físico adecuado y de calidad para el desarrollo pedagógico y la importancia del PAR como mecanismo de Planificación Educativa para el cuatrienio. Uno de los objetivos para los que se creó el PAR es precisamente ayudar a las secretarías de educación a planificar sus políticas educativas y garantizar que se mantengan incluso con los cambios de gobierno (BRASIL, 2007b).
Con respecto a las modificaciones incrementadas en el PAR 2016-2019, en la opinión de los investigadores, las más relevantes se refieren a las alteraciones a nivel de Sistema (SIMEC)5, que lo hicieron menos burocrático, más práctico y, claro, trayendo una mejor organización y facilidad de acceso y planificación de las acciones. Se destacó también la posibilidad de adhesión a las subastas electrónicas automáticamente y la necesidad de que la rendición de cuentas esté al día para que se puedan hacer nuevas peticiones. Cabe destacar que, tal como anunció el MEC/FNDE, uno de los principales cambios realizados para este ciclo fue vincular el PAR al Plan Nacional de Educación (BRASIL, 2014), de modo que las acciones propuestas en el primero permitieran alcanzar las metas del segundo. Sin embargo, ninguno de los encuestados lo recordó al responder a esta pregunta.
5 El Sistema Integrado de Seguimiento, Ejecución y Control (Simec) del Ministerio de Educación es un portal operativo y de gestión del MEC, que se ocupa del presupuesto y del seguimiento de las propuestas en línea del gobierno federal en el ámbito de la educación. Es en el Simec donde los gestores comprueban el progreso de los Planes de Acción Articulados en sus ciudades. Disponible en: http://portal.mec.gov.br/secretaria-de-regulacao-e- supervisao-da-educacao-superior-seres/114-conhecaomec-1447013193/sistemas-do-mec-88168494/143-simec. Consultado el: 10 de julio de 2020.
El Plan de Desarrollo Educativo (PDE) tenía como uno de sus pilares el Régimen de Colaboración entre las entidades federativas. El PAR, instrumento de aplicación del PDE, fue concebido como un mecanismo democrático de planificación y gestión de la educación, con el fin de aplicar el régimen de colaboración. Por lo tanto, buscamos evaluar la eficacia de su función descentralizadora y articuladora de la gestión educativa en los municipios de AMZOP.
En este contexto, se pidió a los encuestados su opinión sobre el PAR. La gran mayoría informó que el plan: ayudó al municipio a cumplir sus objetivos educativos (86,4%); permitió ampliar los recursos financieros para la educación (81,8%); promovió la aproximación del municipio a la Unión, permitiendo una mayor coordinación y mejoras en la gestión educativa (72,7%) y se convirtió en un complemento de las acciones que ya se venían desarrollando (63,6%), como se muestra en la Figura 4.
Fuente: Elaborado por las autoras
Así, se percibió que el PAR fue evaluado positivamente, ya que les ayudó a alcanzar sus objetivos educativos, además de promover una relación más estrecha y una mayor articulación entre los municipios y la Unión. Es decir, de alguna manera, cumplió con uno de sus objetivos: la implementación del esquema de colaboración, entendido como el reparto de responsabilidades políticas, técnicas y financieras para el mantenimiento y desarrollo de la
educación, respetando la autonomía de cada entidad federada (BRASIL, 2007b). Sin embargo, es evidente que esta colaboración se produjo, en gran medida, a través de la responsabilidad complementaria de la Unión en la financiación de la educación.
El PAR centraliza las decisiones sobre programas y proyectos para la educación (31,8%) y sus acciones se convierten en una prioridad para los municipios (27,3%). Esto demuestra su sesgo centralizador, aunque sea la opinión de una proporción menor de municipios.
Por lo tanto, se buscó conocer cómo los municipios evaluaron su adhesión y compromiso, así como la adhesión y compromiso del MEC/FNDE con las acciones establecidas en el PAR. Consideraron que su compromiso con la aplicación del plan era significativamente mayor que el compromiso del MEC/FNDE, que no alcanzó las expectativas de los municipios. Aun así, consideraron que el plan mejoraba la relación entre las entidades federadas. Esto podría atribuirse al hecho de que, hasta entonces, las relaciones entre los municipios y la Unión requerían intermediarios (diputados, senadores, ...) y el PAR acabó acortando este camino, influyendo positivamente en la autonomía municipal..
Así, el PAR fue considerado por el 86% de los encuestados como importante para la mejora de la gestión educativa municipal, el 63,6% lo evaluó como democrático, el 54,5% como innovador y el 50% como participativo. Un número menor de investigados la señaló como burocrática (40,9%) y gerencial (36,4%), siendo que el 18,2% la clasificó como descentralizadora y el mismo número como centralizadora. Sin embargo, ninguno de los encuestados lo indicó como innecesario (Figura 5), es decir, una evaluación positiva del plan.
Fuente: Elaborado por las autoras
A su vez, cuando se preguntó si la política educativa, con la implementación del PAR, se reorientó en función de los intereses federales, las opiniones se dividieron: cinco no fueron específicos en sus respuestas, destacando la acción conjunta de los municipios y la Unión en favor de la educación, promovida por el plan; siete consideran que la política educativa no se reorientó para satisfacer los intereses federales; y los otros diez afirman que sí, el PAR provocó cambios en las políticas educativas de los municipios para satisfacer los intereses de la Unión. Así, mostraron que el PAR promovió la asociación entre los municipios y la Unión, refiriéndose al concepto de colaboración entre las entidades federadas, uno de los pilares del Plan de Desarrollo de la Educación. Sin embargo, el concepto de esquema de colaboración no puede reducirse a la formación de asociaciones, ya que, para que se materialice, es necesario que haya cooperación entre las esferas, de modo que compartan competencias políticas, técnicas y financieras, sin perjudicar la autonomía, en favor de la calificación educativa.
Sin embargo, otras respuestas revelan la importancia que ha adquirido el PAR en la gestión educativa municipal y, al mismo tiempo, su dependencia del plan. Esto ratifica la idea traída por Souza y Castro (2017), cuando afirman la ambivalencia de su discurso, al proponer el régimen de colaboración, al tiempo que condicionan esta colaboración (asistencia técnica/financiera) al cambio organizativo de la gestión educativa municipal, para adaptarla a las cuatro dimensiones del plan.
En cuanto a las respuestas afirmativas a la pregunta analizada, la mayoría de ellas se referían a los posibles recursos procedentes del PAR. Pero cuatro en particular corroboraron la hipótesis que impulsó este estudio: el Plan de Acciones Articuladas es un instrumento que centraliza las decisiones a nivel federal, y corresponde a los municipios ejecutarlas. Esta idea de centralización de la toma de decisiones a nivel federal es reiterada por Souza y Castro (2017, p. 890), quienes afirman que los subgobiernos fueron subestimados como formuladores de políticas públicas, y que se encargaron de implementar las políticas del gobierno central:
En la división de poder y autoridad que propone el PAR, coexisten varios centros de poder representados por las tres entidades, pero sus capacidades son desiguales, y los subgobiernos toman el PAR como un espacio de negociación política (regateo constante para influir en las decisiones que afectan a sus intereses). Si bien el gobierno federal ha centralizado en sus manos las acciones y decisiones del PAR, esto no significa que las demás entidades hayan sido eliminadas del juego federativo.
En este contexto, se puede decir que los municipios vieron avasallada su capacidad de decisión conjunta, y se implantó la idea de "satisfacción del cliente" a través del PAR como
estrategia para hacer más eficiente y eficaz la gestión en la búsqueda de resultados, que ya había sido anunciada por Saviani en 2007. Para ello, es efectiva la descentralización de las acciones, que pasan a ser responsabilidad de los municipios, pero no los recursos financieros necesarios, que siguen siendo gestionados a nivel nacional.
Este estudio fue motivado por la experiencia práctica de trabajar con el Plan de Acciones Articuladas. Las incertidumbres y los interrogantes que trajo a la gestión educativa dieron lugar al tema: La Gestión Educativa Municipal a partir de la implementación del Plan de Acciones Articuladas.
Así, la investigación tuvo como objetivo analizar los límites y las posibilidades que trae el Plan de Acciones Articuladas para la gestión de los municipios del estado de Rio Grande do Sul pertenecientes a la AMZOP (Asociación de Municipios de la Zona de Producción), con respecto a su democratización.
Las principales posibilidades que se derivan de su aplicación en los municipios fueron el acceso a recursos financieros para infraestructuras en los sistemas educativos y el desarrollo de programas vinculados a la formación de profesores y otros profesionales de la educación y estudiantes, así como el fomento de la gestión democrática a través de la creación y funcionamiento de diversos consejos.
Como principales limitaciones aparecieron el enfoque muy ligado a la Dimensión 4, vinculado a la transferencia de recursos financieros e infraestructura física, especialmente; la dificultad para trabajar y gestionar la plataforma PAR y, sobre todo, el desarrollo de acciones en asociación con el FNDE/MEC, debido a la centralización de recursos y decisiones a nivel federal. Esto comprobó la hipótesis del estudio, pues las decisiones más impactantes para la educación estaban vinculadas a la esfera federal, informando al problema/tema de la investigación, comprobando la centralización de las decisiones y el papel de apoyo de los municipios en la gestión de su educación.
Sin embargo, las implicaciones del PAR para la gestión de los municipios del AMZOP son notables. Sin duda ha cambiado la forma de pensar y organizar la gestión de la educación municipal. Aunque la mayoría de los municipios han señalado que no han cambiado su gestión para cumplir con las exigencias del plan, es claro que esto ha sucedido: cuando afirmaron su adhesión a los programas de gobierno, pues de lo contrario perderían sus recursos financieros; cuando informaron de las numerosas acciones, proyectos y programas
que han desarrollado; cuando organizaron sus sistemas escolares y cuerpos colegiados, entre otras exigencias del PAR.
Así pues, el PAR influyó de forma decisiva en la gestión de la educación municipal, aportando numerosas posibilidades de mejora de la gestión y de la infraestructura física y pedagógica, lo que se reflejó directamente en la calidad de la educación impartida. En otras palabras, hubo varias ganancias. Aun así, no se puede afirmar que haya cumplido con éxito su objetivo de ser un plan que haga efectiva la Gestión Democrática en su totalidad. Esto se confirma por varias razones: la forma en que se implementó y aplicó fue implícitamente impositiva, ya que los que no se adhirieron al Compromiso PDE/Todos por la Educación y no elaboraron el Plan de Acción Conjunto no pudieron solicitar recursos financieros ni participar en los programas del FNDE, lo que obligó a todos los municipios a adherirse.
En relación al Layout del programa, fue pensado y definido sin considerar la diversidad territorial y cultural brasileña. Y lo principal es que se configuró, sí, en un instrumento centralizador, porque retuvo en la esfera federal los recursos, la toma de decisiones sobre los proyectos, programas y acciones, recayendo en los municipios para su ejecución.
En definitiva, aunque las opiniones directas de los municipios no retratan la característica gerencial, centralizada, de participación y autonomía limitadas, un análisis más profundo de las preguntas abiertas reveló que el PAR es un mecanismo limitado, gerencial, centralizador y que minimiza la autonomía de los municipios, envuelto en velos de un discurso de gestión democrático-participativa, capaz de implementar el sistema de colaboración entre las entidades federadas, que en la práctica no se produjo.
Todo ello puso de manifiesto la necesidad de un análisis más profundo y crítico del PAR y de la gestión que se ha desarrollado, en relación con la democratización de la educación a la luz de los principios de autonomía, descentralización del poder y participación efectiva de la comunidad en la toma de decisiones, ya que estos principios no fueron plenamente incorporados y efectivos en la gestión educativa y escolar de los Sistemas Educativos de AMZOP.
Para democratizar la educación y utilizar el PAR como mecanismo de planificación democrática y participativa, sería necesario darle un nuevo sentido, y para ello sería necesario un estudio en profundidad que permitiera conocer las bases teóricas y jurídicas de la gestión educativa, la gestión democrática y el plan para que, en consonancia con el conocimiento empírico de los gestores municipales, se pudieran encontrar formas de utilizar el PAR como mecanismo de planificación democrática y participativa de la educación municipal.
Así, se podría proponer un cambio de enfoque, que consistiría en que los municipios exploraran mejor el potencial de las cuatro dimensiones, buscando mejorar las acciones relacionadas con la Gestión Educativa, especialmente en lo que se refiere a la democratización, permitiendo una mayor participación de los órganos colegiados, promoviendo la autonomía y la descentralización del poder.
Sin embargo, la sociedad brasileña se encuentra en un periodo de dudas sobre el camino trazado por sus elecciones. Su todavía frágil democracia está en peligro. Es de dominio público que Brasil atraviesa un período crítico. Envuelto en una crisis política, económica y, por qué no decirlo, de valores democráticos. Muchos de los logros sociales están siendo cuestionados, ignorados e incluso deshechos. Según Boaventura de Sousa Santos (apud ALMEIDA, 2018), hemos llegado a un punto de ruptura con la democracia, advirtiendo que las dictaduras están asumiendo nuevos rostros. Cita como ejemplo lo que viene ocurriendo: "[...] en Brasil a través de una grotesca instrumentalización del poder judicial para caricaturizar la democracia sin eliminarla", llevando al debilitamiento de las fuerzas que luchan por ella.
Esto es señalado por Santos (2016) como fascismo social, que se configura en las relaciones sociales cuando la parte más fuerte tiene un poder mucho mayor que la parte más débil, al punto de poder vetar sus deseos, necesidades y aspiraciones de una vida digna.
Vivimos en sociedades políticamente democráticas y socialmente fascistas. Cuanto más se restrinjan los derechos sociales y económicos y menos eficaz sea la acción judicial contra las violaciones de los derechos existentes, mayor será el campo del fascismo social (SOUZA, 2016).
En este sentido, esta lectura de la sociedad retrata gran parte de la realidad vivida en Brasil. Vivimos el debilitamiento de las fuerzas y luchas sociales, al tiempo que se evidencia el autoritarismo, el extremismo, la rivalidad y la pérdida de derechos sociales y económicos, envueltos en un discurso de "nueva política", de "poner la casa en orden", de "salvadores de la Patria", "criminalizando la protesta social en nombre de la defensa de la democracia" (SANTOS, 2016).
En el ámbito de la educación no es diferente. Brasil se encontraba en un momento de construcción de una educación para todos, en la búsqueda de la equidad y la calidad. En la última década se ha avanzado mucho en este sentido. Sin embargo, hoy la educación brasileña camina entre incertidumbres, en un contexto de polaridad y enfrentamientos de orden político y partidario.
Por lo tanto, es necesario pensar en el "por venir". Es necesario pensar y analizar el Plan de Acción Conjunto en función de la situación político-económica-social actual del país. En este escenario, se hace difícil predecir el futuro de las políticas públicas centradas en la educación, de las que forma parte el PAR. Al mismo tiempo, comprender y reiterar la necesidad de implementar la Gestión Democrática de la Educación se vuelve crucial para asegurar la legitimación de los principios democráticos.
En esta línea, este estudio señala que es esencial mantener viva la llama de la gestión democrática. En cuanto a los educadores, deben mantenerse firmes en su lucha por la democratización de la educación para lograr la redemocratización de la sociedad. Por lo tanto, los conocimientos técnicos, teóricos y jurídicos deben anclar la planificación en la gestión educativa. Se infiere que el PAR es un mecanismo de gestión democrática que debe ser planificado a la luz de la participación, la colectividad, la transparencia y la descentralización del poder.
Así, analizando los límites y las posibilidades que trae el plan para los municipios de AMZOP, es posible vislumbrar nuevas posibilidades y cambios. Para ello, se propone retomar los estudios, compartir experiencias, adquirir nuevos conocimientos y mejorar la práctica de la gestión, reforzándose mutuamente. Finalmente, es necesario resistir en la lucha por la educación como un derecho de todos, cumpliendo y haciendo cumplir el deber del Estado, de la familia y de la sociedad en su promoción, buscando el pleno desarrollo de la persona, su preparación para el ejercicio de la ciudadanía (y de la democracia) y su calificación para el trabajo (BRASIL, 1988, Art. 205).
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PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NA GESTÃO DA EDUCAÇÃO DE MUNICÍPIOS PERTENCENTES À ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA ZONA DA PRODUÇÃO
(AMZOP)-RS
PLAN DE ACCIONES ARTICULADO EN LA GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN DE MUNICIPIOS PERTENECES A LA ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL ÁREA DE PRODUCCIÓN (AMZOP)-RS
Silvana Maria Tres CICHELERO1 Elisiane Machado LUNARDI2
Carla da Luz ZINN3
- PAR brings to the education management in municipalities in the State of Rio Grande do Sul belonging to AMZOP (Association of Municipalities in the Production Zone). We adopted a qualitative approach (FLICK, 2009; 2012), which characterizes our study as a multiple case study (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987). We use Google questionnaires for data collection, through which we send an access link to all Education Departments in the municipalities of the AMZOP/RS. For analysis purposes, we use data triangulation (GIL, 2008; FLICK, 2009) and content analysis (BARDIN, 2011). We listed the limits and possibilities that PAR brought to education in the municipalities participating in the research. The main result we found was access to financial infrastructure resources for education networks. The main limitation we can highlight was the centralization of resources and decisions at the federal level. The study confirms singular changes in education management in the municipalities belonging to AMZOP/RS, from PAR. There is a need for a critical analysis of the plan and management that is municipalities are developing. It regards democratization based on the principles of autonomy, power decentralization, and effective community participation.
RESUMO: Este estudo tem como objetivo analisar os limites e as possibilidades que o Plano de Ações Articuladas - PAR traz para a gestão da Educação de municípios do estado do Rio Grande do Sul pertencentes à AMZOP (Associação dos Municípios da Zona da Produção). De abordagem qualitativa (FLICK, 2009; 2012), como estudo de casos múltiplos (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987), foram utilizados questionários Google para a coleta de dados, enviados via link de acesso a todas as Secretarias de Educação dos municípios da AMZOP/RS. Para fins de análise, foi usada a triangulação de dados (GIL, 2008; FLICK, 2009) e a análise de conteúdo (BARDIN, 2011). A partir disso, elencou-se os limites e as possibilidades que o PAR trouxe à educação nos municípios participantes da pesquisa. A principal possibilidade foi o acesso a recursos financeiros de infraestrutura para as redes de ensino e a principal limitação foi a centralização dos recursos e das decisões na esfera federal. O estudo confirma mudanças singulares na gestão da educação nos municípios pertencentes à AMZOP/RS, a partir do PAR. É preciso uma análise crítica do plano e da gestão que vem sendo desenvolvida, referente à democratização da educação a partir dos princípios da autonomia, descentralização de poder e da participação efetiva da comunidade.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas educacionais. Plano de Ações Articuladas. Gestão da educação municipal. Gestão democrática.
RESUMEN: Este estudio tiene como objetivo analizar los límites y posibilidades que el Plan de Acción Conjunto - PAR aporta a la gestión de la Educación en los municipios del Estado de Rio Grande do Sul pertenecientes a AMZOP (Asociación de Municipios de la Zona de Producción). Con un enfoque cualitativo (FLICK, 2009; 2012), como un estudio de caso múltiple (YIN, 2001; TRIVIÑOS, 1987). Para la recogida de datos se utilizaron cuestionarios de Google, enviados a través de un enlace de acceso a todos los Departamentos de Educación de los municipios de AMZOP / RS. Para fines de análisis se utilizó la triangulación de datos (GIL, 2008; FLICK, 2009) y el análisis de contenido (BARDIN, 2011). A partir de esto, se enumeraron los límites y posibilidades que el PAR trajo a la educación en los municipios participantes en la investigación. La principal posibilidad era el acceso a recursos de infraestructura financiera para las redes educativas y la principal limitación era la centralización de recursos y decisiones a nivel federal. El estudio confirma cambios singulares en la gestión de la educación en los municipios pertenecientes a AMZOP / RS, del PAR. Es necesario un análisis crítico del plan y la gestión que se está desarrollando, en cuanto a la democratización de la educación en base a los principios de autonomía, descentralización del poder y participación comunitaria efectiva.
PALABRAS CLAVE: Políticas públicas educativas. Plan de Acción Articulado. Gestión educativa municipal. Gestión democrática.
This study is the result of discussions and research carried out within the scope of the REDES Group for Studies and Research in Public Policy and Educational Management/CNPq, linked to the Federal University of Santa Maria (UFSM), which had as its theme the Articulated Action Plan (PAR, Portuguese initials) and its implications for the
management of education in municipalities belonging to the Association of Municipalities in the Production Zone (AMZOP, Portuguese initials), northern region of the State of Rio Grande do Sul, seeking an analysis in the light of the principles of democratic management of education, during the year of 2018.
Thus, the Articulated Action Plan, as part of the Everyone for Education Commitment Plan of Goals, emerged bringing numerous doubts and uncertainties. During this time of implantation and implementation of the PAR, numerous questions arose, among them: the legislation determines the democratic management of education, however, the federal government took for itself the creation of Public Policies, which the municipalities adhered to via PAR, with the main objective of obtaining financial resources; PAR is divided into four dimensions: 1 - Educational Management; 2 - Formation of Teachers and Service Professionals and School Support; 3 - Pedagogical Practices and Assessment and; 4 - Physical Infrastructure and Pedagogical Resources. However, attention was turned almost exclusively to the fourth, which would make it possible to receive financial resources. In this sense, PAR emerged as a methodological instrument of cooperation between the Municipality and the Union, for the planning and management of education in a democratic and participatory manner. But is that really what happened?
So, these questions gave rise to the research problem: what are the limits and possibilities brought by the Plan of Actions Linked to Education Management in municipalities belonging to the AMZOP region (Association of Municipalities in the Production Zone)? These questions aimed to analyze the limits and possibilities brought by the Articulated Action Plan - PAR for the management of Education in municipalities in the state of Rio Grande do Sul belonging to the AMZOP (Association of Municipalities in the Production Zone).
For this reason, in order to better understand the management proposal brought by PAR to municipal education networks and how it was implemented, a qualitative research was developed, having as locus of investigation the municipalities in the North of Rio Grande do Sul, belonging to to the Association of Municipalities in the Production Zone (AMZOP). Therefore, a social research of a qualitative nature was developed, of the multiple case study type (TRIVIÑOS, 1987), which considered the logic of “replication” (YIN, 2001), that is, the answer, the argumentation, and not only the sampling, using, in this way, as a data construction instrument, the online questionnaire, organized through the Google Forms tool.
Thus, to carry out the survey, the link to the questionnaire page was sent to all 43 (forty-three) Education Departments of AMZOP municipalities, obtaining a response from 22
(twenty-two) questionnaires, which is equivalent to 51% (fifty-one percent) of the total. The questionnaires were filled in by the Municipal Education Secretaries/Directors (45.5%), by the Municipal Education Secretariat Technicians Responsible for PAR (45.5%), by the Director of Programs of the Municipal Education Secretariat (4.5 %) and by the Pedagogical Coordinator of the SME (4.5%). Of these, 21 (twenty-one) participated in the preparation of PAR 2016/2019, and nine also participated in the preparation of one of the previous plans, as shown in the following figure:
Municipal Director/Secretary of Education
Technician of the Municipal Department of Education Responsible for PAR
Director of the SMCD Programs Pedagogical Coordinator
Source: Devised by the authors
Source: Devised by the authors
The collected data allowed us to analyze the organization of education management in the municipalities from the premises of Democratic Management: autonomy, decentralization of power and participation. As well as pointing out the main implications of the Articulated Action Plan in the management of education in these municipalities. The treatment of the results was done through content analysis, considering the analysis categories and their subcategories, the latter being from the data produced: Municipal Education Management
(Dialogue and representativeness, Planning, Financing, Continuing Education, Law of Democratic Management of Education and Technical Cooperation); Democratic Management (Autonomy, Decentralization of Power, Participation and Collegiate Bodies) and Articulated Action Plan (Dimension 1 - Educational Management; Dimension 2 - Formation of Teachers and Service Professionals and School Support; Dimension 3 - Pedagogical Practice and Assessment and Dimension 4 - Physical Infrastructure and Pedagogical Resources, Collaboration Regime, Limits and Possibilities). It is noteworthy that the category 'Democratic Management' was analyzed transversally, assuming the role of interlocutor between the other categories and their subcategories. From this, the two sessions that make up the body of the study were organized.
In this section, the data referring to the management of education in the municipalities of AMZOP are listed, correlating them to the categories of analysis: Municipal Management and Democratic Management, in the light of the principles of autonomy, decentralization of power and participation.
Democratic Management is the legal principle of Education, established by the Federal Constitution (BRASIL, 1988, art. 206), by the Law of Guidelines and Bases of National Education (LBDEN – Portuguese initials) (BRASIL, 1996, art. 3, VIII) and by the National Education Plan (BRASIL, 2014, Art.2, VI). LDBEN also reiterates that municipal education systems will define the norms of democratic management, according to their peculiarities, considering the participation of education professionals in the preparation of political pedagogical projects of schools and school communities in collegiate bodies (BRASIL, 1996, article 14, I-II). In turn, the National Education Plan (BRASIL, 2014, our translation) dedicates Goal 19 to Democratic Educational Management:
Ensure conditions, within 2 (two) years, for the effective democratic management of education, associated with technical criteria of merit and performance and public consultation with the school community, within the scope of public schools, providing for resources and technical support from the Union therefore.
This goal has eight strategies for its achievement, of which 19.5 stands out, regarding municipal education systems, which deals with the constitution and strengthening of Municipal Education Councils and School Councils, as instruments (mechanisms) of
participation and supervision of educational and school management; strategy 19.6, which encourages the participation of all members of the school community in the construction and evaluation of Political-Pedagogical Projects, curricula, regulations and school management plans; and strategy 19.7, which aims to strengthen the pedagogical, administrative and financial management autonomy processes of educational establishments.
Afterwards, seeking to understand the organization of democratic management of the municipalities participating in the research, an analysis of the Democratic Management Laws of the 11 (eleven) municipalities was carried out, which at the time already had their approval, seeking to ascertain how the Management of Municipal Education is legally organized, based on the principles of autonomy, decentralization and participation. It is worth noting here that of the 11 (eleven) laws analyzed, nine are limited to standardizing school management, that is, at the level of educational establishment, and only two referred to educational management, that is, at the level of the education system.
The municipalities that cover educational management in their legislation had as participation mechanisms the collegiate bodies: Municipal Education Conference, Municipal Education Forum, Municipal Education Council, FUNDEB Social Monitoring and Control Council and School Food Council. All municipalities determine that School Councils, Parent and Teacher Circles, and in some cases, the Student Union, are the mechanisms for participation in school management.
It was then verified that the participation was linked to the Collegiate Bodies, mainly to the School Council, which was defined as co-responsible for the administration of the teaching establishments. Autonomy appeared in all laws as a basic principle of Democratic Management, however, in six regulations, it was included as “relative autonomy (our emphasis) of teaching establishments in administrative, financial and pedagogical management” (our translation). Thus, the legal acts defined autonomy in the financial management of educational establishments as: adherence to the MEC/FNDE Programs; participation in the preparation of the annual budget and the application and accountability of financial resources arising from Federal Programs and/or other institutions and initiatives. As autonomy in administrative management, they defined: the choice of representatives of collegiate bodies by the school community, community participation in school councils and the participation of councils in the preparation of Political Pedagogical Projects. Finally, as autonomy in pedagogical management, the improvement of education professionals and participation in the elaboration of the Political Pedagogical Project were listed.
According to the data regarding the effectiveness of this principle in the educational management of municipalities, and based on the analysis of legal mechanisms, it can be said that the principle of autonomy was included in the municipal management of municipalities, however, it could be improved and better implemented, being necessary for this to deepen the concept of autonomy in management, and everything that this principle encompasses, in order to be able to expand and improve it in each context and in each agency of the municipal education systems. Because, according to Luck (2013, p. 104, our translation):
This autonomy is built with authority, that is, with a sense of authorship. It is an intellectual (conceptual capacity), political (capacity to share power), social (capacity to lead and be guided by leadership), and technical (capacity to produce and monitor results) authority.
In this sense, it is necessary the formation of intellectually, politically, socially and technically qualified 'authors', to act collectively, with commitment, competence, leadership, mobilization, transparency, strategic and proactive vision and creativity in management, aiming at improvement quality of education and life in society.
With regard to the decentralization of power, according to the data produced, the principle received a median assessment as to its effectiveness in the management of the municipalities. Thus, if it is considered that the decentralization process permeates the realization of administrative, financial and pedagogical autonomy, the organization and performance of collegiate bodies, and the elaboration and execution of the pedagogical political project, as a way to modify the relations between the central and schools systems, redistributing decision-making power, it can be said that this principle was contained in the analyzed municipal legislation, however, it was not fully implemented in the organization of education in the municipalities.
This was reiterated by the data on the financial management of education resources, which showed that it was centralized in the City Hall, given the fact that it held the accounting, planning and management of the application of education resources in 81.8% of the municipalities, and because school directors were appointed by the mayors. In only two municipalities, this power was delegated to the school community, through direct choice.
In this sense, it is up to us to question whether what happened in the municipal education networks could be considered decentralization of power or just a redistribution of tasks and responsibilities. It is worth noting that, for this principle to be effective, it is necessary to provide spaces for the exercise of democratic relations, enabling political decisions to focus “[...] on those who are at the base of the educational system (teachers,
technicians, parents, communities)” (CASTRO; LAUANDE, 2009, p. 9, our translation), which in turn did not materialize.
Finally, the democratic principle of participation was analyzed, which was positively evaluated, demonstrating its effectiveness in the educational management of the investigated municipalities. According to municipal legislation, participation was reserved for the school community in terms of the definition and implementation of pedagogical, administrative and financial decisions, through collegiate bodies. As seen, the municipalities had collegiate bodies (Municipal Council of Education, CACS-FUNDEB and School Councils) established and active. However, their participation involved individual efforts in favor of the community, where through cooperation and team spirit, they sought to implement social and institutional objectives, assuming authorship and responsibility for educational actions. Thus, the legal existence of collegiate bodies is not enough, it is necessary that they play their management role, assuming, together with the Departments of Education and School Management, their role in decision-making. Therefore, the principle of participation requires improvements and enhancement so that, together with the principles of autonomy and decentralization, the management of education in the municipalities under study could be defined as effectively democratic.
The Plan of Articulated Actions was created in 2007, as a mechanism to implement the Plan of Goals for All for Education (BRASIL, 2007a), with the function of assisting the departments of education in planning actions based on the diagnosis of the educational problems faced, aiming at solve them through the collaboration regime between the federated entities.
As a way to guarantee the democratic participation of the local community in the construction of this plan, from identifying the educational problems faced in the municipalities, to proposing actions to solve them, it was necessary to form a Local Team, whose function was to participate elaboration, execution and monitoring of the PAR.
Of the 22 (twenty-two) municipalities participating in the research, three did not organize the local team to prepare the PAR, which violates the democratic and participatory principle proposed by the plan, after all, they ended up centralizing the decision-making power in the education secretariats, not considering the opinion and concerns of the
community. Positively, 19 (nineteen) municipalities formed their local teams, however, as evidenced by the data regarding their performance, illustrated in the graph below, this had an average character, which leaves room for questioning the effectiveness of the democratic principle, since its elaboration.
Source: Devised by the authors
The Articulated Action Plan contemplates four dimensions: 1- Educational Management; 2- Formation of Teachers and Professionals in Service; 3- Pedagogical Practices and Assessment and 4- Physical Infrastructure and Pedagogical Resources. In this context, it was intended to evaluate how this plan was assimilated and implemented in the municipalities belonging to the AMZOP, based on its dimensions.
According to the data collected, 95.5% (ninety-five percent) of the municipalities participating in the study started to have more resources with PAR, and they mainly focused on Dimension 4 - Physical Infrastructure and Pedagogical Resources, but not only, with reference to other dimensions, to Education as a whole, to the improvement of the quality of education and to the fulfillment of the goal of the National Education Plan.
Analyzing the answers regarding the implications of the PAR in the municipal education networks, it was found that in the AMZOP Region, Dimension 4, referring to financial resources, stands out. However, other dimensions and other consequences are raised, but with lesser incidence. This does not mean, a priori, that the other dimensions were not reached. However, the responses collected made it possible to suppose that, due to the
financial difficulties that plagued and plague the municipalities, in all areas, the possibility of improving the infrastructure of education networks, with the construction and expansion of schools, sports courts, furniture, new buses, among others, are actions that could not be implemented with the municipalities' own resources, which end up making Dimension 4 stand out, despite the others.
Another answer that is worth emphasizing is that which refers to the fulfillment of Goal 1 of the National Education Plan, as this demonstrates that the PAR was in line with the PNE, a novelty brought about by the cycle in force at the time.
Goal 1: To universalize, by 2016, early childhood education in preschool for children from 4 (four) to 5 (five) years of age and expand the offer of early childhood education in daycare centers in order to meet at least 50% (fifty percent) of children up to 3 (three) years old by the end of the term of this PNE (BRASIL, 2014, our translation).
As for the actions, programs and projects that the municipalities started to develop after the implementation of the PAR, 13 (thirteen) referred to Dimension 4, ten to Dimension 3, eight to Dimension 2 and one to Dimension 1. Dimension that stood out was related to Physical Infrastructure and Pedagogical Resources. However, Dimensions 2 and 3 were also cited. It should be noted that:
Since the launch of the Education Development Plan (PDE), all voluntary transfers and technical assistance from MEC to municipalities, states and the Federal District are linked to the preparation of the Plan of Articulated Actions (PAR). In the plan, the manager describes the type of support that the state or municipality needs, by detailing a set of actions. All those who prepared the PAR can receive technical and/or financial assistance from the MEC in different areas (BRASIL, 2018, our translation).
It was possible to observe that among the actions mentioned by the municipalities, the most remembered in terms of infrastructure were the expansion works, improvements and construction of schools and improvements in school transport. As for the pedagogical actions, there were the programs: More Education, More Literacy, Health at School and teacher formation, especially the PNAIC. This does not mean that during these ten years of PAR existence, other programs and projects have not been developed, however, these have gained more evidence and meaning, either because of the needs of each municipality, or because of the relevance they have acquired for local education.
As for the implications of PAR in the Pedagogical Management of the education networks, the following stood out: the improvement of continuing education; a greater reach to programs and resources, which facilitated the guarantee of the right to access and
permanence of students in schools, which, in turn, is related to the management of education as a whole, but also to pedagogical management, since the guarantee of this right is directly linked to the development of learning and educational quality; the innovations and pedagogical improvements recurrent in the Plan, highlighting the importance of adequate and quality physical space for pedagogical development and the importance of the PAR as an Education Planning mechanism for the quadrennium. One of the objectives for which the PAR was created is, precisely, to help education departments to plan their educational policies and ensure that they are maintained even with government changes (BRASIL, 2007b).
Regarding the modifications incremented in PAR 2016-2019, in the opinion of those surveyed, the most relevant ones refer to the changes at the System level (SIMEC), which made it less bureaucratic, more practical and, of course, bringing better organization and ease of access and action planning. It was also highlighted the possibility of joining the electronic auctions automatically and the need for the rendering of accounts to be up-to-date, so that new requests could be made. It should be noted that, as announced by the MEC / FNDE, one of the main changes made for this cycle was the articulation of the PAR with the National Education Plan (BRASIL, 2014), so that the actions proposed in the first would make it possible to achieve the goals of the second. However, this was not remembered by any of the respondents when answering this question.
The Education Development Plan (PDE) had as one of its pillars the Collaboration Regime between federated entities. The PAR, an instrument to implement the PDE, was conceived as a democratic mechanism for planning and managing education, with the aim of implementing the collaboration regime. Therefore, we sought to assess the effectiveness of its decentralizing and articulating role in educational management in AMZOP municipalities.
In this context, respondents were asked for their opinion about the PAR. The vast majority reported that the plan: helped the municipality to meet its educational goals (86.4%); made it possible to expand the financial resources destined for education (81.8%); it brought the municipality closer to the Union, allowing for greater articulation and improvements in educational management (72.7%) and becoming an addendum to the actions that were already being developed (63.6%), as shown in Figure 4.
Source: Devised by the authors
Thus, it was perceived that the PAR was evaluated positively, as it helped them to achieve their educational goals, as well as promoting closer ties and greater articulation between Municipalities and the Union. In other words, in a way, it met one of its objectives: the implementation of the collaboration regime, understood as the sharing of political, technical and financial attributions for the maintenance and development of education, respecting the autonomy of each federated entity (BRASIL, 2007b). However, it is evident that this collaboration took place, to a great extent, through the Union's supplementary responsibility for financing education.
To a lesser extent, but considerable to the point of being analyzed, the PAR issues are centralizing decisions about programs and projects for education (31.8%) and their actions become a priority for the municipalities (27.3%). This demonstrates its centralizing bias, even if it is the opinion of a smaller proportion of municipalities.
Therefore, we sought to know how the municipalities assess their adhesion and commitment, as well as the adhesion and commitment of the MEC/FNDE, with the actions established in the PAR. Since, they considered that their commitment to the implementation of the plan was significantly greater than the commitment of the MEC/FNDE, which fell short of the municipalities' expectations. Even so, they considered that the plan improved the relationship between the federated entities. This could be attributed to the fact that, until then, relations between municipalities and the Union needed intermediaries (deputies, senators...)
and the PAR ended up shortening this path, positively influencing the municipality's autonomy.
Thus, the PAR was considered, by 86% of respondents, important for the improvement of municipal education management, 63.6% evaluated it as democratic, 54.5% as innovative and 50% as participatory. A smaller number of respondents indicated it as bureaucratic (40.9%) and managerial (36.4%), with 18.2% classifying it as decentralizing and the same number as centralizing. However, it was not pointed out as unnecessary by any of the respondents (Figure 5), that is, a positive evaluation of the plan.
Unnecessary Important for the improvement of educational management
Innovative Imposing Participative Bureaucratic Managerial Centralizing Decentralizing Democratic
Source: Devised by the authors
In turn, when asked whether educational policy, with the implementation of the PAR, was redirected due to federal interests, opinions were divided: five were not specific in their responses, highlighting the joint action of the municipalities and the Union in favor of education, promoted by the plan; seven consider that educational policy was not redirected to meet federal interests; and the other ten declare that yes, the PAR brought about changes in the educational policies of the municipalities, to meet the interests of the Union. Thus, they showed that the PAR promoted the partnership between the municipalities and the Union, referring to the concept of a regime of collaboration between the federated entities, one of the pillars of the Education Development Plan. However, the concept of collaboration regime cannot be reduced to the formation of partnerships, since, for it to materialize, it is necessary for there to be cooperation between the spheres, so that they share political, technical and financial competences, without harming the autonomy, in favor of educational qualification.
That said, other responses revealed the importance that PAR has acquired in the management of municipal education, and at the same time its dependence on the plan. This
confirms the idea brought up by Souza and Castro (2017), when they affirm the ambivalence of their discourse, when proposing the collaboration regime, while conditioning this collaboration (technical/financial assistance) to the organizational change of municipal education management, in order to adapt it to the four dimensions of the plan.
As for the affirmative answers to the question under analysis, a large part referred to possible resources from the PAR. But four corroborated the hypothesis that drove this study: the Plan of Articulated Actions is an instrument that centralizes decisions at the federal level, leaving the municipalities to carry them out. This idea of centralizing decision-making at the federal level is reiterated by Souza and Castro (2017, p. 890, our translation), when they affirmed that subgovernments were underestimated as formulators of public policies, with the latter being responsible for the implementation of central government policies:
There is in the division of power and authority proposed by PAR the coexistence of several power centers represented by the three entities, but which have unequal capacities; making subgovernments take PAR as a space for political negotiation (constant bargaining to influence decisions that affect their interests). Although the federal government has centralized PAR's actions and decisions in its hands, it does not mean that the other entities have been eliminated from the federative game.
In this context, it can be said that the municipalities had their capacity for joint decision subdued, with the idea of “customer satisfaction” being implemented through the PAR as a strategy to make management more efficient and effective in the search for results, which had been announced by Saviani in 2007. For this, actions are decentralized, which become the responsibility of the municipalities, but not the necessary financial resources, which continue to be managed at the national level.
This study was motivated by the practical experience in working with the Articulated Action Plan. The uncertainties and questions it brought to education management gave rise to the theme: Municipal Education Management, from the implementation of the Articulated Action Plan.
Thus, the research aimed to analyze the limits and possibilities brought by the Articulated Action Plan for the management of municipalities in the state of Rio Grande do Sul belonging to the AMZOP (Association of Municipalities in the Production Zone), in terms of their democratization.
As the main possibility brought by its implementation in the municipalities, the access to financial resources for infrastructure for the education systems was highlighted, having also enabled the development of programs related to the formation of teachers and other education professionals, as well as aimed at students, in addition to encouraging democratic management, through the creation and action of several councils.
The main limitations were the focus closely linked to Dimension 4, mainly linked to the transfer of financial resources and physical infrastructure; the difficulty in working and managing the PAR platform and, above all, the development of actions in partnership with the FNDE/MEC, due to the centralization of resources and decisions at the federal level. This proved the study hypothesis, as the most impactful decisions for education were linked to the federal sphere, reporting to the research problem/theme, proving the centralization of decisions and the supporting role of municipalities in the management of their own education.
However, the implications of the PAR in the management of AMZOP municipalities are notable. It certainly changed the way of thinking and organizing the management of municipal education. As much as most municipalities signaled that they did not change their management to meet the demands of the plan, it is clear that this happened: when they affirmed adherence to government programs, otherwise they would lose their financial resources; when they reported the countless actions, projects and programs they developed; when they organized their education systems and collegiate bodies, among other demands originated from PAR.
In this way, the PAR had a decisive influence on the management of municipal education, bringing countless possibilities for improvements to the management, to the physical and pedagogical infrastructure, which directly reflected in the quality of the education offered. In other words, there were several gains. Even so, it is not possible to say that it has successfully fulfilled its objective of being a plan that fully implemented Democratic Management. And this is confirmed for several reasons: the way in which it was installed and implemented was implicitly imposing, as anyone who did not adhere to the PDE/Commitment All for Education and did not prepare the Articulated Action Plan could not claim for financial resources or participate FNDE programs, which forced all municipalities to join.
Regarding the layout of the program, it was designed and defined without considering the Brazilian territorial and cultural diversity. And especially, it was configured, yes, in a centralizing instrument, because it retained in the federal sphere the resources, the decision- making on the projects, programs and actions, being up to the municipalities its execution.
In short, as much as the direct opinions of the municipalities did not portray the managerial, centralized characteristic of limited participation and autonomy, a deeper analysis of the open questions revealed that the PAR is a limited, managerial, centralizing mechanism that minimizes autonomy of municipalities, wrapped in veils of a discourse of democratic- participatory management, capable of implementing the regime of collaboration between federated entities, which in practice did not take place.
All of this highlighted the need for a deeper and more critical analysis of the PAR and the management that has been developed, with regard to the democratization of education in light of the principles of autonomy, decentralization of power and effective community participation in decision-making, since these principles were not fully incorporated and effective in the educational and school management of the AMZOP Teaching Systems.
In order to democratize education and use PAR as a mechanism for democratic and participatory planning, it would need to be re-signified, and this would require an in-depth study that would allow to know the theoretical and legal bases of education management, democratic management and the plan, so that, in line with the empirical knowledge of municipal managers, ways could be built to use the PAR as a democratic and participatory planning mechanism for municipal education.
Therefore, a change of focus could be proposed, which would consist in the municipalities to better explore the potential of all four dimensions, seeking to improve actions related to Educational Management, especially regarding democratization, enabling greater participation collegiate bodies, promoting autonomy and decentralization of power.
However, Brazilian society is in a period of doubt in the face of the path traced by its choices. Its still fragile democracy is in danger. It is public knowledge that Brazil is going through a critical period. Engulfed in a political, economic and, why not say, democratic values crisis. Many of the social achievements are being questioned, ignored and even undone. According to Boaventura de Sousa Santos (apud ALMEIDA, 2018), there was a breaking point with democracy, alerting to the fact that dictatorships are taking on new faces. He cites as an example what has been happening: “[...] in Brazil through a grotesque instrumentalization of the judiciary to caricature democracy without eliminating it” (our translation), leading to the weakening of the forces that fight for it.
This is pointed out by Santos (2016) as social fascism, which is configured in social relations when the stronger part holds much greater power than the weaker part, to the point of being able to veto their desires, needs and aspirations for a dignified life.
We live in politically democratic and socially fascist societies. The more social and economic rights are restricted and the less effective the legal action against violations of existing rights, the larger the field of social fascism will be (SOUZA, 2016, our translation).
In this sense, this reading of society portrays much of the reality experienced in Brazil. We experience the weakening of social forces and struggles, while authoritarianism, extremism, rivalry, and the loss of social and economic rights are evident, wrapped in a discourse of 'new politics', of 'cleaning the house', from 'Saviors of the Fatherland', “criminalizing social protest in the name of defending democracy” (SANTOS, 2016).
In the area of education, it is no different. Brazil was at a time of building education for all, in the search for equity and quality. Much has been made in this regard in the last decade. However, Brazilian education today walks in the wake of uncertainties, in a context of polarity and political and partisan clashes.
Therefore, it is necessary to tension the “to come”. It is necessary to think and analyze the Articulated Action Plan from the current political-economic-social situation in the country. In this scenario, it is challenging to predict the future of public policies aimed at education, of which PAR is a part of. At the same time, understanding and reiterating the need to implement the Democratic Management of Education becomes crucial in order to guarantee the legitimacy of democratic principles.
In this bias, this study points out that it is essential to keep the flame of democratic management alive. As for educators, they must remain firm in their struggle for the democratization of education, so that society can be redemocratized. Therefore, technical, theoretical and legal knowledge must anchor planning in educational management. It is inferred that the PAR is a democratic management mechanism that needs to be planned in the light of participation, collectivity, transparency and decentralization of power.
Thus, by analyzing the limits and possibilities brought by the plan for AMZOP's municipalities, it is possible to glimpse new possibilities and changes. For this, it is proposed to resume studies, share experiences, be supplied with new knowledge, and improve management practice, strengthening each other. Finally, it is necessary to be resistance in the fight for education as a right of all, fulfilling and enforcing the duty of the State, the family, and society in its promotion, aiming at the full development of the person, their preparation for the exercise of citizenship (and democracy) and their qualification for work (BRASIL, 1988, Art. 205).
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