ANÁLISE DA POLÍTICA DE INCLUSÃO ESCOLAR EM UM MUNÍCIPIO NA PERSPECTIVA DE PROFESSORES

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INCLUSIÓN ESCOLAR EN UN MUNICIPIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL PROFESOR

ANALYSIS OF THE SCHOLAR INCLUSION POLICY IN MUNICIPALITY IN TEACHERS PERSPECTIVE

Vivian SANTOS1 Enicéia Gonçalves MENDES2

RESUMO: No Brasil, a política de escolarização dos estudantes Público-Alvo da Educação Especial (PAEE) no sistema educacional geral iniciou-se há mais de duas décadas, resultando na ampliação de matrículas, mas ainda está longe de garantir acesso ao currículo. A questão emergente é: como avaliar e monitorar a política de inclusão escolar para averiguar se os resultados apontam ou não para avanços do direito à educação provida para alunos PAEE? O presente estudo, baseado no referencial teórico metodológico da Abordagem do Ciclo de Políticas, objetivou analisar o contexto de influência e de prática e oferecer subsídios para melhor equacionar a política de inclusão escolar de um município. A metodologia, do tipo multimétodo, envolveu a participação de 46 professores de sete escolas, com técnicas de análise documental, entrevista coletiva e questionário fechado. Os resultados permitiram gerar 43 indicadores, distribuídos em 13 quesitos, e, no conjunto das sete escolas, com sete quesitos bem avaliados, quatro com índices regulares e dois considerados fracos. No conjunto evidenciou-se diferentes efeitos da política de um mesmo município nas sete escolas e permitiu-se apontar aspectos nos quais a qualidade da política pode melhorar.

PALAVRAS-CHAVE: Educação especial. Inclusão escolar. Ciclo de políticas.

RESUMEN: En Brasil, la política de escolarización para estudiantes con Necesidades Educativas Especiales (NEE) en el sistema de educación general comenzó hace más de dos décadas, lo que resultó en la expansión de la matrícula, pero aún está lejos de garantizar el acceso al plan de estudios. La pregunta emergente es ¿cómo evaluar y monitorear la política de inclusión escolar para determinar si los resultados apuntan o no a avances en el derecho a la educación brindado a los estudiantes con NEE? El presente estudio, basado en el marco teórico metodológico del Enfoque de Ciclo de Políticas, tuvo como objetivo analizar el contexto de influencia y práctica y ofrecer subsidios para mejorar la política de inclusión escolar de un municipio. La metodología, de tipo multimétodo, contó con la participación de

1 Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brasil. Doutoranda no Programa de Pós- Graduação em Educação Especial. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7694-4890. E-mail: vivi.eesp@gmail.com

2 Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brasil. Professora Titular do Departamento de Psicologia. Doutorado em Psicologia (USP). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq - Nível 1B. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3673-0681. E-mail: egmendes@ufscar.br

46 docentes de siete escuelas, con técnicas de análisis documental, entrevista colectiva y con cuestionario cerrado. Los resultados permitieron generar 43 indicadores, distribuidos en 13 ítems, y en el conjunto de siete escuelas, con siete ítems bien evaluados, cuatro con índices regulares y dos considerados débiles. En su conjunto, los diferentes efectos de la política de un mismo municipio se evidenciaron en las siete escuelas y permitieron señalar aspectos en los que la calidad de la política puede mejorar.

PALABRAS CLAVE: Educación especial. Inclusión escolar. Ciclo de políticas.

ABSTRACT: In Brazil, the schooling policy for students with Special Educational Needs (SEN) in general education system began more than two decades ago, resulting in the expansion of enrollments. However, it is still far from guaranteeing access to the curriculum. The emerging question is how to evaluate and monitor the school inclusion policy to ascertain whether the results point to advances in the right to education provided for SEN students? The present study, based on the theoretical methodological framework of the Policy Cycle Approach, aimed to analyze the context of influence and practice and offer subsidies to address the school inclusion policy of a municipality. The methodology, a multimethod type, involved the participation of 46 teachers from seven schools, with techniques of document analysis, collective interview and with structured questionnaire. The results allowed generating 43 indicators, distributed in 13 items, and in the set of 7 schools, and seven items well evaluated, four resulted in regular indexes and two items considered weak. As a whole, different effects of the policy of the same municipality were evident in the seven schools and allowed to point out aspects in which the quality of the policy can improve.

KEYWORDS: Special education. School inclusion. Policy cycle.

Introdução

O desenho traçado por determinada política é a forma como a sociedade busca definir suas linhas de ação a partir de seus valores éticos (BALL, 1990). Na política de escolarização de estudantes Público-Alvo da Educação Especial (PAEE), no contexto mundial, houve época em que essas pessoas sequer eram consideradas educáveis. Posteriormente, quando as escolas se popularizam, elas conquistaram a oportunidade de ingresso, mas em contextos separados de escolas e instituições especiais. E foi somente a partir da década de 1970 que a escolarização delas em escolas comuns começa a ser mundialmente cogitada. Essas influências do contexto internacional também aportam no Brasil, tendo impactos diferentes num país de dimensões continentais, com 26 sistemas de ensino estaduais, mais o sistema do Distrito Federal, além das 5.570 realidades distintas nos municípios.

Larner e Laurie (2010) estudam como os múltiplos atores, geografias e traduções estão envolvidos nos processos de transferência de políticas, que chamam de “glocalização”, os interjogos entre as formas globais com circunstâncias locais. Nesse sentido, Ball (2005)

aponta elementos políticos como fatores de influência na conjuntura política, como: a) o neoliberalismo com o idealismo do mercado; b) as novas redes de governança; c) a performatividade e; d) a nova forma de gestão pública, que incorpora procedimentos específicos do setor privado, o culto à excelência e à qualidade. Assim, os macroprocessos pelos quais passam a expansão do mercado, das formas de vida, as modificações culturais implicadas pela lógica de novas formas de acumulação, distribuição e circulação do capital, impactam fortemente na governança dos países, estados e municípios sobre as novas necessidades de legitimarem os processos dos micros contextos na vida cotidiana das instituições (BALL, 2014).

No Brasil, a defesa da escolarização dos estudantes do PAEE no sistema educacional geral vai aparecer como conjugação de forças entre movimentos nacionais próprios das pessoas com deficiência e de influências das convenções internacionais, promovidas por organismos multilaterais que forjaram reformas educacionais nos anos de 1990. Entretanto, foi a partir de 2003, e no bojo da reorientação das políticas educacionais com novas alterações nas legislações desde a educação básica até a superior (DOURADO, 2007), que emergiram programas e ações que tinham como objetivo ampliar o acesso à escolarização em classes comuns de escolas regulares aos alunos do PAEE. A partir daí observa-se o incremento de matrículas de estudantes PAEE escolarizados em classes comuns em todo o país, que passou de 110.536 em 2002 para 1.090.805 em 2019 (INEP, 2002; 2019).

A Lei 13.005/2014, que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE), anunciou na Meta 4 a necessidade de universalizar o acesso às escolas e ao Atendimento Educacional Especializado (AEE) para estudantes do PAEE nos próximos 10 anos, reconhecendo que o país ainda precisava assegurar escola e qualidade de ensino a essa parcela da população. O PNE previu ainda que o poder público buscaria ampliar o escopo de pesquisas sobre o perfil das populações de quatro a 17 anos, com deficiência, para avaliar e acompanhar as metas estabelecidas (BRASIL, 2014).

Entretanto, no caso específico da meta 4, que diz respeito à Educação Especial, os indicadores quantitativos pouco permitem acompanhar a evolução do direito à educação dos estudantes PAEE, dado que muitos alunos sequer participam das avaliações de larga escala conduzidas no país (MENDES; CIA; TANNÚS-VALADÃO, 2015), além do que os processos de identificação do PAEE nos sistemas de ensino ainda são precários (SANTOS, 2017).

Assim, a questão que se coloca é a de como avaliar e monitorar a política de inclusão escolar para averiguar se os resultados apontam ou não para avanços do direito à educação

para alunos PAEE, e o presente estudo focaliza essa questão, tendo como referencial analítico a Abordagem do Ciclo de Políticas (ACP) (BOWE; BALL; GOLD, 1992) e Teoria da Atuação de políticas (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

A ACP consiste em uma ferramenta teórico-metodológica para estudos de políticas educacionais (MAINARDES; MARCONDES, 2009), que propõe o estudo de um ciclo contínuo composto por três contextos inter-relacionados: de influência, de produção de texto e de prática. Os três contextos não possuem uma sequência de etapas lineares, dimensão temporal ou sequencial (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

O contexto de influência consiste no espaço em que as políticas públicas têm início, ou o espaço em que os discursos políticos são construídos e os conceitos chaves são definidos. O contexto de produção de textos envolve os documentos oficiais, comentários formais ou informais que visam dar sentido a textos oficiais. As respostas aos textos são dadas por meio do terceiro contexto, de prática, no qual a política não é simplesmente implementada, mas sim interpretada e recriada pelos atores do espaço escolar (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

A Teoria da Atuação sugere levar em consideração as dimensões contextuais da política em quatro dimensões: contextos situados, culturas profissionais, contextos materiais e contextos externos (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016). Nos contextos situados, considera- se a maneira como os membros do corpo escolar construíram uma visão sobre as escolas em questão. As culturas profissionais dizem respeito à forma como os profissionais estão ligados a uma equipe e a maneira como a função de cada um impacta sua compreensão da política. Os contextos materiais são os aspectos físicos das escolas, sua equipe e infraestrutura. Por fim, os contextos externos incluem pressões das avaliações externas e expectativas em relação a uma determinada escola e ao trabalho exercido pelos seus profissionais (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

O presente estudo tem como objetivo analisar a política de inclusão escolar de um município baseada nas percepções de professores do ensino comum, com foco em elementos do contexto de influência e de prática, além de produzir subsídios para melhor equacionar a política analisada no município investigado.

Metodologia

O estudo envolveu um delineamento multimétodo ou misto (YIN, 2010), foi desenvolvido em uma rede municipal de cidade de pequeno porte do interior do estado de São Paulo, com estimativa populacional de cerca de 59 mil habitantes no ano de 2016 (SEADE,

2017). O estudo foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa em Seres Humanos (CEP) da Universidade Federal de São Carlos (Número do CAAE: 68140317.9.0000.5504).

O delineamento envolveu estudo de documentos oficiais do município, entrevistas com duas pessoas indicadas como sendo de referência no processo histórico da política de Educação Especial, análise de indicadores estatísticos das matrículas dos estudantes do PAEE, aplicação de um questionário estruturado com professores do ensino comum, além de entrevista coletiva com o grupo de professores participantes. Participaram do estudo 46 professoras do ensino comum, das quais a maioria tinha cursado licenciatura (98%), 14 (30%) tinham especialização na área de Educação Especial, 41 (89%) lecionava nos anos iniciais do ensino fundamental, quatro (9%) nos anos finais, e apenas uma (2%) na pré-escola.

O instrumento utilizado foi o “Questionário de Análise da Política de Inclusão Escolar

– Professores do Ensino Comum – QUAPOIE-PEC, terceira versão” (LACERDA; MENDES, 2016), composto por 292 itens, classificados em 13 quesitos e 42 indicadores. Os itens do questionário foram agrupados em indicadores, e estes agregados para compor os quesitos. Indicadores e quesitos poderiam atingir valores mínimos de 0 a máximo de 10, e valores proporcionais ponderados foram atribuídos às alternativas de respostas de cada item, e a cada item, dependendo da relevância do mesmo para a composição daquele indicador. A partir dos valores totais dos indicadores foram obtidas as médias para o quesito. Os dados qualitativos foram coletados por meio de entrevista coletiva com audiogravação, posteriormente transcrita para complementar a análise dos dados quantitativos.

Para o presente estudo, devido à necessidade de delimitação, foram priorizadas as análises dos dados obtidos com os professores através dos questionários, e eventualmente, faz-se referência aos dados estatísticos, aos documentos e às entrevistas com gestores, a fim de melhor contextualizar a análise dos indicadores.

A política de Educação Especial do município

O município estudado foi fundado no final do século XVI, onde havia grande número de fazendas, sendo estabelecido um povoado no local por volta de 1800, levando em torno de 75 anos para que este se tornasse uma cidade (IBGE, 2019). Em 2018, tinha uma população estimada de aproximadamente 60 mil habitantes.

A criação da instituição especializada da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE), no início na década de 1970, coincide com as primeiras inciativas do governo federal de política de Educação Especial no país (LAPLANE; CAIADO; KASSAR,

2016). Essa política de institucionalização se manteve da década de 1970 a meados de 1990, e paralelamente foram criadas as classes especiais nas escolas estaduais do município.

Foi apenas a partir de 1996 que o município teve sua primeira iniciativa de inserção de alunos com deficiência na rede municipal, movimento este que coincide com o processo de municipalização do ensino fundamental. Na época, um serviço de apoio de uma equipe multidisciplinar da instituição especializada, conveniada com o município, começou a ser ofertado às escolas com matrículas de estudantes do PAEE.

Em 2005, com nova mudança na gestão municipal, esse serviço de apoio foi assumido pela prefeitura municipal, e o ideário de que o melhor local de escolarização seria a classe comum chegava também no contexto local, como reflexo do que se propagava no contexto nacional (BRASIL, 2004; MENDES, 2006).

Em 2008, o município aderiu à proposta da política do governo federal, conferindo centralidade aos serviços do AEE, transformando as antigas classes especiais em Salas de Recursos Multifuncionais (SRM), e mantendo uma sala de recursos para alunos com deficiência visual. Segundo os dados do censo escolar, havia cerca de 30 alunos do PAEE nas escolas municipais, antes de iniciar a política de inclusão escolar. Entre os anos de 2008 e 2010, esse número passou para cerca de 70 alunos. De 2010 a 2013 continuou a aumentar as matrículas, e a partir de 2013, ao contrário do que se observa no país, constata-se no município a diminuição contínua no número de matrículas desses alunos nas classes comuns. Esse decréscimo foi explicado pela gestão como resultante da adoção de critérios mais rígidos na identificação de alunos PAEE.

Em 2018, ano de início do presente estudo, a instituição da APAE realizava atendimento especializado aos alunos com deficiência intelectual classificados como “moderado” a “grave”, que não frequentavam as escolas comuns. A configuração dos apoios na rede municipal envolvia o AEE nas SRM. Além disso, serviços indiretos eram ofertados pela equipe multidisciplinar, a qual oferecia, na época, formação continuada e projetos com focos específicos.

O estudo foi realizado em 2018 e 2019, nas sete escolas municipais com matrículas de alunos PAEE, denominadas de E1 a E7. E2 era a escola que possuía o maior número de alunos PAEE (17), seguida de E3 (11), E6 e E1 (8), E5 e E7 (7). Em relação ao gênero, havia predominância de alunos do PAEE do sexo masculino em todas as escolas estudadas, com proporções que variavam de 53% (E2) a 100% (E4). Em relação à categoria de PAEE, havia predominância de alunos com deficiência intelectual (37 alunos). Transtorno do Espectro do

Autismo foi categoria com segunda maior incidência (15), seguido por deficiência física (9) e auditiva (8), baixa visão (4), deficiência múltipla (2).

Qualidade da política de inclusão escolar no município baseada em indicadores na avaliação dos professores

A análise dos resultados dos questionários resultou 42 indicadores, distribuídos em 13 quesitos. Os indicadores e quesitos poderiam atingir valores entre zero e dez, e foram assim classificados, para efeito da interpretação: pontuações entre 0 e 2,0 como insuficiente; 2,01 e 4,00 como fraco; 4,01 e 6,0 como regular; 6,01 e 8,00 como bom e 8,01 e 10 como muito bom. Os resultados obtidos para indicadores e quesitos nas escolas estudadas encontram-se na Tabela 1.

Tabela 1 – Relação dos índices obtidos nos indicadores por escola

Fonte: Dados próprios obtidos por meio da análise dos resultados dos questionários QUAPOIE-C

Os índices gerais atingidos pelos 13 quesitos, no conjunto das sete escolas, permitiram evidenciar que dois deles (15%) foram avaliados como muito bons, o Quesito V - Suportes pessoais para o aluno PAEE (9,49) e o Quesito XII - Atitudes em relação à inclusão escolar (8,82). Cinco quesitos (38%) tiveram índices considerados bons (38%), a saber, o Quesito I - Formação (6,75), o Quesito II - Condições de trabalho (8,34), o Quesito III - Organização escolar (6,75), o Quesito VII - Gestão Democrática (6,46), e o Quesito XI - Interações (6,46). Quatro dos quesitos resultaram em índices considerados regulares (31%): Quesito IV - Identificação do PAEE (4,03), Quesito VIII - Planejamentos (4,98), Quesito IX - Estratégias de ensino (4,54), e Quesito X - Avaliação do ensino e da aprendizagem dos alunos PAEE (4,90). Finalmente, dois quesitos (15%) resultaram em índices considerados fracos, que foram: o Quesito VI - suportes pedagógicos para alunos PAEE (3,56) e o Quesito XIII - Senso de auto eficácia dos professores regentes em relação ao ensino de alunos do PAEE (3,42).

Em relação às escolas, considerando-se os 42 indicadores analisados, constatou-se que a proporção de índices considerados muito bons ou bons variou de 48% (E3 e E7) a 36% (E6). Por outro lado, a proporção de indicadores considerados fracos ou insuficientes variou de 46% (E6) a 19% (E5). Esses resultados indicam que entre 1/5 a ½ dos 42 indicadores foram considerados fracos ou insuficientes, indicando que há muitos pontos a serem melhorados na política do município. Além disso, percebe-se que os indicadores de E1, E3 e E5 foram mais bem avaliados, enquanto E2 e E6 apresentaram maior proporção de indicadores fracos e insuficientes e menor proporção de indicadores bons ou muito bons, o que evidencia que as políticas produzem efeitos diferentes nas escolas. Na sequência serão detalhados alguns indicadores dos quesitos, especialmente daqueles considerados fracos ou regulares, que apontaram para aspectos que necessitavam de melhorias na política de inclusão escolar do município.

No Quesito VI (suporte pedagógico para o aluno PAEE) considerou-se ideal a existência de uma rede de suporte ao aluno PAEE, contando com a existência de AEE, executado na SRM ou em Centro de Atendimento Educacional. Quanto aos demais suportes, considerou-se ainda a existência de profissionais de apoio, apoio pedagógico (reforço escolar), professores de Educação Especial atuando na modalidade itinerante, existência de atendimento em sala de aula (ensino colaborativo ou bidocência) e de atendimento pela equipe multidisciplinar. Pontuou-se também o grau de satisfação dos docentes com todos esses tipos de serviços de apoio listados.

Destaca-se que o serviço o AEE (indicador 11) foi bem avaliado em todas as sete escolas, evidenciando satisfação dos professores regentes, embora este nem sempre ocorresse necessariamente no contraturno. As professoras explicaram que a rede tinha um número considerável de alunos que viviam na zona rural, dependiam de transporte público com horário fixo, o que implicava na oferta do AEE no mesmo turno para que pudessem ser beneficiados pelo serviço, realidade similar encontrada em estudos sobre outros municípios brasileiros (ANACHE et al., 2014).

No que tange ao serviço de apoio pedagógico de professores especializados na sala comum (indicador 13), apenas uma pequena parcela das professoras de ensino reconheceu a existência deste serviço. No grupo focal constatou-se que, a despeito das intenções manifestas em vários documentos oficiais, o município ainda não ofertava apoio do professor especializado na classe comum sistematicamente.

No tocante ao apoio pedagógico de professores itinerantes (indicador 14), embora ele tivesse sido apontado pela gestão, e fossem também mencionado nos documentos oficiais, apenas parte das professoras relataram que este serviço era oferecido em suas respectivas escolas, o que indica que ou o serviço era assistemático, ou não era percebido ou compreendido pelos professores.

Sobre o serviço de apoio pedagógico (indicador 15) ou reforço escolar para alunos com dificuldades acadêmicas, que embora não fossem exclusivos para alunos PAEE, se constituíam em mais uma opção de apoio e permitia reduzir a demanda para o AEE, constatou-se ainda que eram as professoras do AEE que também atendiam os “alunos de apoio”. As participantes de todas as escolas, exceto de E5, confirmaram a existência desse serviço e, segundo a gestora, desde que o município vinha adotando critérios mais rígidos no processo de identificação, diminuíra o número de alunos considerados PAEE. Assim, para não fechar serviços ou reduzir carga horária das professoras especializadas, elas assumiram também o serviço de apoio a alunos com dificuldades acadêmicas.

Quanto ao serviço de profissionais de apoio, contratados para prover suporte às necessidades pessoais dos alunos PAEE (locomoção, alimentação, higiene e comunicação), as professoras informaram que a frequência necessária para este tipo de serviço era baixa, e outras professoras desconheciam a presença destes profissionais na rede de ensino, o que indica que era pequena a presença de alunos com múltiplos e mais severos níveis de impedimentos. Destaca-se que o município também contratava estagiários do curso de Licenciatura em Pedagogia para apoiar alunos em sala de aula.

Por fim, sobre os outros serviços fornecidos por profissionais da equipe multidisciplinar, apenas cerca de 30% das professoras estavam cientes da existência desse serviço na rede, e nenhuma professora nas escolas E1 e E7 informou que sua escola tivesse esse tipo de apoio. A maioria das professoras que sinalizou ciência deste serviço o avaliou de forma negativa. Assim, embora o município possuísse uma equipe multidisciplinar disponível para a rede há mais de 10 anos, parece que o serviço requeria revisão para atingir maior visibilidade e eficiência.

Em síntese, observou-se que no Quesito VI (suporte pedagógico para o aluno PAEE), o que os impactou não foi a avaliação do AEE em SRM, mas sim os demais serviços (apoio pedagógico, coensino ou bidocência, serviço itinerante, profissional de apoio e equipe multidisciplinar), que foram considerados pelos professores como insuficientes, ou ineficientes. Assim, embora o município provesse organização de uma rede de serviços, de apoio com a oferta diversificada de suporte, para além do AEE em SRM, a estruturação e integração dos serviços, a abrangência para todas as escolas, bem como a visibilidade e eficiência deles, ainda parecia uma meta a ser alcançada.

O segundo quesito avaliado como crítico foi o relacionado ao “Senso de autoeficácia3 (Quesito XIII). Este quesito visou avaliar o grau de conhecimento, a autoavaliação do trabalho docente e as demandas formativas. O indicador 39 questionava o grau de conhecimento do docente em relação às necessidades pedagógicas dos seus alunos como um todo, e de seus alunos PAEE em particular. O indicador 40 versava sobre o grau de conhecimento do docente em relação: a) aos procedimentos/materiais/recursos didáticos e equipamentos/recursos tecnológicos que atendessem as necessidades pedagógicas dos seus alunos PAEE; b) as legislações que compunham a política de inclusão escolar; c) aos direitos e deveres do docente enquanto professor de classe comum que possuía alunos PAEE; e d) aos direitos dos

3 Compreende-se autoeficácia como sendo “[...] um julgamento que o professor faz acerca de suas próprias capacidades para atingir resultados desejados de engajamento e aprendizagem dos alunos, mesmo entre aqueles que podem ser difíceis ou desmotivados” (TSCHANNEN-MORAN; WOOLFOLK-HOY, 2001, p. 783).

alunos PAEE. O indicador 41 questionava o docente quanto à autoavaliação sobre suas diferenciações nas práticas pedagógicas para responder às necessidades de seus alunos PAEE e ao manejo de relações de preconceito nas escolas. Por fim, o indicador 42 avaliava as demandas formativas dos docentes, e trazia os mesmos itens do indicador anterior, esperando- se, entretanto, que o professor não apontasse demandas formativas sobre os temas.

Neste quesito, o único indicador que apresentou resultados classificados como bons estava relacionado à autoavaliação docente (I41). Os indicadores 41 e 42 são complementares, uma vez que se o docente sinalizasse ter conhecimento, ele também deveria pontuar não precisar de formação sobre este assunto, e os resultados dos professores regentes apresentaram coerência, ou seja, quanto maior o conhecimento menor o índice de necessidade formativa.

O senso de autoeficácia é um dos fatores que determinam as concepções dos professores quanto à capacidade de ensinar seus alunos (CASANOVA; AZZI, 2015), o que sinaliza que os baixos índices obtidos neste quesito como um todo podem compreender problemas relacionados à prática docente, tal como foi expresso pelas professoras de classe comum durante o grupo focal:

[...] eu acho que é frustrante, eu não consigo atender a dificuldade que eles precisam de ajuda. Eu não tenho competência nem habilidade para isso (relato de P17, professora de classe comum).

[...] eu busquei, mas mesmo assim eu não pude ajudar... não tem como”

(relato de P3, professora de classe comum).

[...] até a gente entender como é a criança, qual é a dificuldade dela, o caminho que você vai conseguir para chegar até ela... é doloroso. Porque você quer ajudar, você quer fazer, mas ao mesmo tempo você se sente impotente, aí a gente fica procurando ajuda da pessoa que não está sentindo a mesma situação que nós, então assim, eu sinto dificuldade, eu não sou feliz trabalhando com inclusão. Eu acho que não estou preparada para aquela situação, eu sofro demais com isso. (relato da professora P3).

Vale ainda ressaltar que as falas acerca da autoavaliação retratam as diferenças nas culturas profissionais das escolas, uma vez que as professoras avaliaram positivamente o próprio trabalho com os demais alunos, mas nenhuma delas avaliou positivamente seu trabalho com os alunos PAEE (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Além dos dois quesitos descritos que foram considerados mais críticos, outros quatro quesitos foram avaliados como regulares, e seus indicadores serão analisados para apontar outros pontos que poderiam melhorar a qualidade da política do município, sendo eles: Quesito IV – Identificação do PAEE (4,03), Quesito IX – Estratégias de ensino (4,54),

Quesito X - Avaliação do ensino e da aprendizagem dos alunos PAEE (4,90) e Quesito VIII - Planejamentos (4,98).

O Quesito IV analisava o processo de identificação dos alunos PAEE, composto por um indicador que se considerava ideal que o aluno PAEE possuísse laudo clínico e parecer educacional, que o professor tivesse acesso ao planejamento educacional individualizado ou documento similar do aluno, e que houvesse o máximo possível de integrantes participando do processo de identificação, a fim de minimizar possíveis vieses. Todas as escolas tiveram pontuações entre fraco e regular, resultado este que demonstra que, apesar dos alunos PAEE possuírem identificação, esta ocorria de forma não participativa, pois os alunos ou eram identificados por avaliação médica, ou avaliação do professor, mas, na maioria dos casos, pela instituição especializada filantrópica conveniada com o município. No geral, a identificação era feita por profissionais da saúde, não envolvia profissionais da escola, e embora permitisse certa homogeneidade nos critérios, informações importantes não eram fornecidas para professores que atuariam com os alunos.

O Quesito IX versou sobre a prática pedagógica, e era constituído por cinco indicadores. No indicador 21 esperava-se que os alunos PAEE participassem de todas as atividades da sala comum, havendo diferenciações nas práticas pedagógicas dos docentes quando fosse necessário, e que esta fosse planejada com o apoio do professor de Educação Especial e avaliada como sendo de forma satisfatória, que o professor interagisse em alguns momentos, de forma individualizada com os alunos PAEE e verificar se o mesmo estava fazendo as atividades. Os demais indicadores deste quesito objetivaram verificar se o professor realizava diferenciações, quando estas fossem necessárias para seus alunos PAEE, de conteúdo, das estratégias de ensino, nos materiais/recursos didáticos e na infraestrutura de sala de aula, e, também, se o professor de Educação Especial auxiliava na realização destas medidas.

Os dados da Tabela 1 mostram que, com exceção das escolas E2 e E3, as pontuações obtidas no indicador 21 (participação nas atividades) foram consideradas boas, enquanto nos demais indicadores todas as pontuações variaram entre insuficiente e regular. Logo, estes dados permitiram estimar que apesar dos alunos estarem participando das atividades da sala comum, as diferenciações para o ensino não estavam sendo realizadas na medida necessária, o que poderia influenciar diretamente no quanto estes estudantes estariam tendo acesso ao currículo. Os resultados sugerem que os alunos PAEE na classe comum eram submetidos às mesmas condições de ensino dos demais alunos, e se precisassem de alguma medida de equiparação para tornar o ensino mais efetivo, essas medidas não eram adotadas,

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1325-1342, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

possivelmente porque professores do ensino comum não sabiam como responder à diversidade desses alunos.

O Quesito VIII analisou as formas de planejamentos existentes voltados aos alunos PAEE, sendo composto por dois indicadores. Considerou-se adequado para o indicador 19 a existência de reuniões de planejamento educacional individualizado ou similar para alunos PAEE, bem como, suficiência na carga horária dos docentes de sala comum para planejar o ensino aos alunos PAEE de suas respectivas turmas, e que contasse com uma parceria satisfatória com o professor de educação especial. Para o segundo indicador deste quesito esperava-se que fossem realizadas reuniões documentadas de planejamento curricular coletivo de forma mensal ou bimestral, as quais deveriam ser suficientes para planejar o ensino para os alunos PAEE.

Ao todo, apenas quatro docentes, das escolas E3, E4, E5 e E7, relataram que existiam reuniões juntamente com as professoras de Educação Especial para o planejamento. Parte das demais professoras sinalizaram que apesar de existir este tipo de reunião, elas não participavam. Em contrapartida, quando questionadas quanto ao tempo disponível em suas respectivas cargas horárias destinadas para o planejamento voltado aos alunos PAEE, somente cinco professoras de classe comum apontaram possuir tempo suficiente para tal (uma professora de E2, E4 e E5 e duas de E3).

Os dados acerca do planejamento refletem a importância de uma leitura multidimensional na análise de políticas educacionais, uma vez que esta viabiliza compreender que a atuação da política é reflexo também dos contextos materiais, ou seja, os investimentos sobre os recursos humanos dessas escolas, ou a falta deles. Ball (2016) explicita que quanto mais distante um texto é da realidade escolar, mais complexa será sua atuação, sendo que as desigualdades do contexto local influenciam nesta atuação.

A insuficiência de tempo para o planejamento de atividades para os alunos PAEE explica o baixo índice de diferenciações no ensino pelas professoras regentes:

[...] tem uma que tem laudo e eu tenho 8 que tem uma dificuldade absurda, tem um que eu dou aula de pré para ele, porque nem letra ele conhece. E o resto da classe querendo ler, fazendo as coisas, então eu estou perdidinha, porque eu acho que depois de tanto trabalho, eu quero dar atenção para eles, mas eu não consigo, porque a turma está andando e eles me pedem mais atividade, eles acabam: ‘tia já acabei, eu já acabei’, e você vai deixar, a classe pegar foto, então eu escolho um por dia, desses 8. Então quer dizer, eu não sinto que eu estou fazendo muita coisa, mas é isso, porque a classe tem que andar. (Relato de professora de classe comum no grupo focal).

Tais aspectos refletem principalmente os contextos materiais, uma vez que tanto a carga horária docente, parte componente do custo fixo das escolas por meio dos salários dos funcionários, quanto a disponibilização de recursos para atuação com os alunos PAEE em atendimento especializado, são componentes dos orçamentos das escolas, os quais, tal como trazido por Ball, Maguire e Braun (2016, p. 54), “[...] são, talvez, o mais ‘material’ de todos os fatores contextuais”, além de que, em consonância com esta questão, vale ressaltar que as decisões acerca do financiamento podem “[...] moldar as decisões de investimento de maneiras inesperadas, de modo que, em particular, os gastos de capital tornam-se menos sobre prioridades e mais sobre as oportunidades”.

No tocante ao ensino dos alunos PAEE, tem-se ainda os dados do Quesito X, sobre a avaliação do ensino e da aprendizagem dos alunos PAEE, composto por seis indicadores. Verificou-se que a maioria das pontuações variou nos indicadores desse quesito entre regular e insuficiente, demonstrando a falta de adequações na avaliação da aprendizagem de alunos PAEE. Também é importante destacar que o indicador 31 teve pontuação nula em todas as escolas, uma vez que todos os professores participantes responderam que não realizavam planos de transição para nenhum aluno do PAEE.

Exceto nos indicadores 30 e 31, que apresentaram certa consistência entre as escolas, sendo o primeiro bem avaliado, e o segundo avaliado negativamente, novamente se percebe certa discrepância nos índices das escolas, o que mais uma vez evidencia como as culturas profissionais variam de acordo com a escola, bem como, que os atores interpretam diferentemente a política do município de inclusão escolar, no tocante a como deve ser a avaliação do desempenho de alunos (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Considerações finais

A análise da história do município evidencia momentos de intersecção e momentos de separação entre os caminhos da política do Ministério de Educação e da Secretaria Municipal de Educação. Como momentos de interseção destaca-se a forte marca da instituição especializada no setor, desde o início, o que é condizente com as influências do panorama internacional, que potencializa essa terceirização a fim de economizar na função do Estado de custear a escolarização para o PAEE.

Além disso, constata-se cronometrias acentuadas entre as mudanças nos rumos da política no contexto nacional e local, como por exemplo, a introdução do discurso de inclusão em meados da década de 1990, embora as práticas de integração continuassem em curso no

município e no país. Em meados dos anos 2000 também se percebe a radicalização do movimento inclusivista em ambos os contextos, e a partir de 2008, quando uma política mais consistente do governo federal amplia o financiamento para viabilizar a perspectiva da educação inclusiva no país, isso produz impacto imediato também no município, que adere à criação das SRM e amplia o número de matrículas de estudantes PAEE em suas escolas.

Em outros aspectos, percebe-se que o município vai assinando sua autoria na construção da política quando, por exemplo, mantém outros serviços de apoio, não previstos na política federal, e configura uma rede de suporte envolvendo professor na classe comum com alunos do PAEE, serviços de equipe multidisciplinar, ensino itinerante, renovando continuamente sua parceria com o terceiro setor de modo a complementar essa rede, além de criar e sustentar um serviço de apoio para alunos com dificuldades, que não são definidos como público-alvo do AEE. Entretanto, isso parece ser feito com restrições de recursos, de modo que o impacto acaba provocando desigualdades no contexto de prática das sete escolas. Em relação à parceria público-privada, ao contrário da confrontação que se observou no contexto nacional entre os formuladores da política de educação inclusiva de 2008 e do movimento das organizações não governamentais do setor, observa-se que no município investigado a relação sempre foi cordial e colaborativa.

No contexto de prática o presente estudo enfocou a rede municipal, composta por sete escolas com matrículas de estudantes do PAEE, buscando analisar a política de inclusão escolar sob a ótica dos professores do ensino comum. As técnicas utilizadas permitiram realizar uma análise abrangente de vários tópicos da política, e evidenciaram como uma mesma política sofre traduções diferentes nos contextos da prática, promove desigualdades, e isso tem impactos diversos na qualidade da escolarização de estudantes do PAEE e na justiça social que se espera que essas políticas corrijam.

Sob a ótica dos professores de classe comum, pontos positivos e negativos puderam ser apontados e permitem, caso haja interesse, aperfeiçoar os efeitos da política de inclusão escolar. Em especial destacam-se aqui quatro aspectos relacionados às várias evidências encontradas e que se referem: à formação de professores, à organização da sistemática de apoio, à função da escola para estudantes PAEE e à desigualdade nos efeitos da política.

A insuficiência de formação na área de Educação Especial, juntamente com a falta de carga horária destinada para um planejamento colaborativo entre as professoras de classe comum e Educação Especial podem estar acarretando dificuldades no tocante às práticas pedagógicas. Isso se percebe também na autoavaliação dos professores quanto ao trabalho exercido, bem como no grau de conhecimento e demandas formativas que apresentam,

sinalizando problemas na compreensão da política e na atuação com os alunos PAEE. Acredita-se que isso possa ser modificado a partir de formação continuada e de investimentos materiais para melhorar os espaços de compartilhamento entre professores e dos recursos materiais disponibilizados para tal.

Um segundo aspecto de destaque é que tanto a política nacional quanto a política municipal de inclusão escolar ainda concebem a deficiência ou diferença como características pessoais dos alunos, e organiza o apoio circunscrito no espaço especializado, da SRM, enquanto a escola pouco muda para contemplar a diversidade dos alunos. Assim, não parece ser casual a avaliação positiva que professores fazem dos profissionais de apoio que os auxiliam no cotidiano da sala de aula. Nesse sentido, defende-se como essencial a necessidade de mudanças na sistemática de apoio, para que mais suportes sejam centrados no contexto da classe comum e na escola como um todo, e menos circunscrito a atendimentos extraclasse em salas de recursos, que poderiam melhorar a qualidade da política de inclusão escolar.

O terceiro aspecto a se destacar se refere à função principal da escola para alunos PAEE, pois quando se considera os dados dos indicadores sobre as condições de ensino e das avaliações da aprendizagem dos alunos, as avaliações foram menos positivas, enquanto o quesito das interações e relacionamentos são bem avaliados; pode-se deduzir que a preocupação das escolas com alunos PAEE ainda é mais de socializar e menos de dar acesso ao conhecimento baseado no currículo. Assim, é preciso buscar formas de, mais do que acolher, ensinar esses alunos.

Finalmente, o quarto aspecto sublinhado são os efeitos desiguais que uma mesma política no contexto de um município provoca em diferentes escolas, e isso coloca problemas para a gestão no âmbito da política, que deve considerar melhor a diversidade nos contextos situados, nos materiais, nas culturas profissionais e nos contextos externos a fim de melhorar os resultados da política de inclusão escolar no âmbito do município, objetivando reduzir desigualdades e injustiças.

Enfim, com base no estudo o município tem agora um diagnóstico de sua política, subsídios para melhorá-la, e poderá futuramente monitorar e acompanhar suas ações em direção à melhoria da qualidade da política de inclusão escolar.

AGRADECIMENTOS: À FAPESP e ao CNPq pelo financiamento desta pesquisa.

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Como referenciar este artigo

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https://doi.org/10.21723/riaee.v16iesp2.15128

Submissão em: 15/12/2020

Revisões requeridas em: 28/01/2021 Aprovado em: 03/03/2021 Publicado em: 01/05/2021

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INCLUSIÓN ESCOLAR EN UN MUNICIPIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL PROFESOR

ANÁLISE DA POLÍTICA DE INCLUSÃO ESCOLAR EM UM MUNÍCIPIO NA PERSPECTIVA DE PROFESSORES

ANALYSIS OF THE SCHOLAR INCLUSION POLICY IN MUNICIPALITY IN TEACHERS PERSPECTIVE

Vivian SANTOS1 Enicéia Gonçalves MENDES2

RESUMEN: En Brasil, la política de escolarización para estudiantes con Necesidades Educativas Especiales (NEE) en el sistema de educación general comenzó hace más de dos décadas, lo que resultó en la expansión de la matrícula, pero aún está lejos de garantizar el acceso al plan de estudios. La pregunta emergente es ¿cómo evaluar y monitorear la política de inclusión escolar para determinar si los resultados apuntan o no a avances en el derecho a la educación brindado a los estudiantes con NEE? El presente estudio, basado en el marco teórico metodológico del Enfoque de Ciclo de Políticas, tuvo como objetivo analizar el contexto de influencia y práctica y ofrecer subsidios para mejorar la política de inclusión escolar de un municipio. La metodología, de tipo multimétodo, contó con la participación de 46 docentes de siete escuelas, con técnicas de análisis documental, entrevista colectiva y con cuestionario cerrado. Los resultados permitieron generar 43 indicadores, distribuidos en 13 ítems, y en el conjunto de siete escuelas, con siete ítems bien evaluados, cuatro con índices regulares y dos considerados débiles. En su conjunto, los diferentes efectos de la política de un mismo municipio se evidenciaron en las siete escuelas y permitieron señalar aspectos en los que la calidad de la política puede mejorar.

PALABRAS CLAVE: Educación especial. Inclusión escolar. Ciclo de políticas.

RESUMO: No Brasil, a política de escolarização dos estudantes Público-Alvo da Educação Especial (PAEE) no sistema educacional geral iniciou-se há mais de duas décadas, resultando na ampliação de matrículas, mas ainda está longe de garantir acesso ao currículo. A questão emergente é: como avaliar e monitorar a política de inclusão escolar para averiguar se os resultados apontam ou não para avanços do direito à educação provida para alunos PAEE? O presente estudo, baseado no referencial teórico metodológico da Abordagem do Ciclo de Políticas, objetivou analisar o contexto de influência e de prática e oferecer subsídios para melhor equacionar a política de inclusão escolar de um município. A

1 Universidad Federal de São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brasil. Doctoranda em el Programa de Posgrado en Educación Especial. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7694-4890. E-mail: vivi.eesp@gmail.com

2 Universidad Federal de São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brasil. Profesora Titular del Departamento de Psicología. Doctorado en Psicología (USP). Becaria de Productividad en Investigación del CNPq - Nivel 1B. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3673-0681. E-mail: egmendes@ufscar.br

metodologia, do tipo multimétodo, envolveu a participação de 46 professores de sete escolas, com técnicas de análise documental, entrevista coletiva e questionário fechado. Os resultados permitiram gerar 43 indicadores, distribuídos em 13 quesitos, e, no conjunto das sete escolas, com sete quesitos bem avaliados, quatro com índices regulares e dois considerados fracos. No conjunto evidenciou-se diferentes efeitos da política de um mesmo município nas sete escolas e permitiu-se apontar aspectos nos quais a qualidade da política pode melhorar.

PALAVRAS-CHAVE: Educação especial. Inclusão escolar. Ciclo de políticas.

ABSTRACT: In Brazil, the schooling policy for students with Special Educational Needs (SEN) in general education system began more than two decades ago, resulting in the expansion of enrollments. However, it is still far from guaranteeing access to the curriculum. The emerging question is how to evaluate and monitor the school inclusion policy to ascertain whether the results point to advances in the right to education provided for SEN students? The present study, based on the theoretical methodological framework of the Policy Cycle Approach, aimed to analyze the context of influence and practice and offer subsidies to address the school inclusion policy of a municipality. The methodology, a multimethod type, involved the participation of 46 teachers from seven schools, with techniques of document analysis, collective interview and with structured questionnaire. The results allowed generating 43 indicators, distributed in 13 items, and in the set of 7 schools, and seven items well evaluated, four resulted in regular indexes and two items considered weak. As a whole, different effects of the policy of the same municipality were evident in the seven schools and allowed to point out aspects in which the quality of the policy can improve.

KEYWORDS: Special education. School inclusion. Policy cycle.

Introducción

El diseño trazado por una determinada política es la forma en que la sociedad pretende definir sus líneas de actuación a partir de sus valores éticos (BALL, 1990). En la política de escolarización de los alumnos del Público Objetivo de la Educación Especial (PAEE), en el contexto global, hubo un tiempo en que estas personas ni siquiera eran consideradas educables. Más tarde, cuando las escuelas se popularizan, conquistaron la oportunidad de entrar, pero en contextos separados de escuelas e instituciones especiales. Y hasta los años 70 no se empezó a considerar su escolarización en escuelas comunes a nivel mundial. Estas influencias del contexto internacional también llegaron a Brasil, con impactos diferentes en un país de dimensiones continentales, con 26 sistemas educativos estatales, más el sistema del Distrito Federal, además de las 5.570 realidades diferentes en los municipios.

Larner y Laurie (2010) estudian cómo intervienen múltiples actores, geografías y traducciones en los procesos de transferencia de políticas, que denominan

"glocalización", la interacción entre las formas globales con las circunstancias locales. En este sentido, Ball (2005) señala elementos políticos como factores influyentes en el entorno político, tales como: a) el neoliberalismo con el idealismo del mercado; b) las nuevas redes de gobernanza; c) la performatividad y; d) la nueva forma de gestión pública, que incorpora procedimientos específicos del sector privado, el culto a la excelencia y la calidad. Así, los macroprocesos a través de los cuales la expansión del mercado, las formas de vida, los cambios culturales que implica la lógica de las nuevas formas de acumulación, distribución y circulación del capital, impactan fuertemente en la gobernanza de los países, estados y municipios en las nuevas necesidades de legitimación de los procesos de los micro contextos en la vida cotidiana de las instituciones (BALL, 2014).

En Brasil, la defensa de la escolarización de los alumnos con NEE en el sistema educativo general aparecerá como una combinación de fuerzas entre los movimientos nacionales de personas con discapacidad y la influencia de las convenciones internacionales, promovidas por los organismos multilaterales que forjaron las reformas educativas en la década de 1990. Sin embargo, fue a partir de 2003, y a raíz de la reorientación de las políticas educativas con los nuevos cambios en la legislación de la educación básica a la educación superior (DOURADO, 2007), que surgieron programas y acciones que tenían como objetivo ampliar el acceso a la escolarización en las clases comunes de las escuelas regulares a los estudiantes del PAEE. A partir de entonces se observa el incremento de la matrícula de alumnos de PAEE escolarizados en aulas comunes en todo el país, que pasó de 110.536 en 2002 a 1.090.805 en 2019 (INEP, 2002; 2019).

La Ley 13.005/2014, que aprobó el Plan Nacional de Educación (PNE), anunciaba en la Meta 4 la necesidad de universalizar el acceso a las escuelas y a la Asistencia Educativa Especializada (AEE) de los alumnos del PAEE en los próximos 10 años, reconociendo que el país aún necesitaba asegurar la escuela y la calidad de la educación a esta porción de la población. El PNE también dispuso que el gobierno buscaría ampliar el alcance de la investigación sobre el perfil de las poblaciones de cuatro a 17 años, con discapacidad, para evaluar y monitorear las metas establecidas (BRASIL, 2014).

Sin embargo, en el caso específico de la Meta 4, que se refiere a la Educación Especial, los indicadores cuantitativos no permiten monitorear la evolución del derecho a la educación de los estudiantes con necesidades especiales, dado que muchos estudiantes ni siquiera participan en las evaluaciones a gran escala que se realizan en el país (MENDES;

CIA; TANNÚS-VALADÃO, 2015), y los procesos de identificación del estudiante con necesidades especiales en los sistemas educativos aún son precarios (SANTOS, 2017).

Así, la pregunta que surge es cómo evaluar y monitorear la política de inclusión escolar para determinar si los resultados apuntan o no a avances en el derecho a la educación de los estudiantes de educación especial, y este estudio se centra en esta cuestión, con el Enfoque del Ciclo de Políticas (ACP) (BOWE; BALL; GOLD, 1992) y la Teoría de la Acción Política (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016) como marco analítico.

El ACP es una herramienta teórica y metodológica para los estudios de políticas educativas (MAINARDES; MARCONDES, 2009), que propone el estudio de un ciclo continuo compuesto por tres contextos interrelacionados: de influencia, de producción de textos y de práctica. Los tres contextos no tienen una secuencia de pasos lineales, dimensión temporal o secuencial (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

El contexto de influencia consiste en el espacio en el que se inician las políticas públicas, o el espacio en el que se construyen los discursos políticos y se definen los conceptos clave. El contexto de la producción de textos implica documentos oficiales, comentarios formales o informales que pretenden dar sentido a los textos oficiales. Las respuestas a los textos se dan a través del tercer contexto, de la práctica, en el que la política no es simplemente implementada, sino interpretada y recreada por los actores del espacio escolar (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

La Teoría del Rendimiento sugiere tener en cuenta las dimensiones contextuales de la política en cuatro dimensiones: contextos situados, culturas profesionales, contextos materiales y contextos externos (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016). En los contextos situados, se considera cómo los miembros del cuerpo escolar han construido una visión sobre las escuelas en cuestión. Las culturas profesionales se refieren al modo en que los profesionales se vinculan a un equipo y a la forma en que su función influye en su comprensión de la política. Los contextos materiales son los aspectos físicos de las escuelas, su personal y sus infraestructuras. Por último, los contextos externos incluyen las presiones de las evaluaciones externas y las expectativas respecto a una escuela concreta y al trabajo de sus profesionales (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Este estudio tiene como objetivo analizar la política de inclusión escolar de un municipio a partir de las percepciones de los profesores de educación común, centrándose en los elementos del contexto de influencia y de la práctica, además de producir subsidios para equiparar mejor la política analizada en el municipio investigado.

Metodología

El estudio implicó un diseño multimétodo o mixto (YIN, 2010), se desarrolló en una red municipal de una pequeña ciudad del interior del estado de São Paulo, con una población estimada de unos 59 mil habitantes en 2016 (SEADE, 2017). El estudio fue aprobado por el Comité de Ética en Investigación Humana (CEP) de la Universidad Federal de São Carlos (número de CAAE: 68140317.9.0000.5504).

El diseño implicó el estudio de documentos oficiales del municipio, entrevistas con dos personas señaladas como referentes en el proceso histórico de la política de Educación Especial, análisis de indicadores estadísticos de la matrícula de los alumnos del PAEE, aplicación de un cuestionario estructurado con profesores de educación común y una entrevista colectiva con el grupo de profesores participantes. Participaron en el estudio 46 profesores de educación común, la mayoría graduados en la universidad (98%), 14 (30%) con especialización en el área de Educación Especial, 41 (89%) enseñaban en los primeros años de la escuela primaria, cuatro (9%) en los últimos años y sólo uno (2%) en preescolar.

El instrumento utilizado fue el "Cuestionario de Análisis de la Política de Inclusión Escolar - Profesores de Educación Común - QUAPOIE-PEC, tercera versión" (LACERDA; MENDES, 2016), que consta de 292 ítems, clasificados en 13 preguntas y 42 indicadores. Los ítems del cuestionario se agruparon en indicadores, y éstos se agregaron para componer las preguntas. Los indicadores y las preguntas podían alcanzar valores mínimos de 0 a un máximo de 10, y se asignaron valores ponderados proporcionales a las alternativas de respuesta de cada ítem, y a cada ítem, en función de su relevancia para la composición de ese indicador. A partir de los valores totales de los indicadores, se obtuvieron los promedios del ítem. Los datos cualitativos se recogieron a través de una entrevista colectiva con grabación de audio, posteriormente transcrita para complementar el análisis de los datos cuantitativos.

Para este estudio, debido a la necesidad de delimitación, se priorizó el análisis de los datos obtenidos con los profesores a través de los cuestionarios y, eventualmente, se hace referencia a datos estadísticos, documentos y entrevistas con directivos, para contextualizar mejor el análisis de los indicadores.

La política de Educación Especial del municipio

El municipio estudiado fue fundado a finales del siglo XVI, donde había un gran número de granjas, y se estableció un asentamiento en el lugar alrededor de 1800, tardando

unos 75 años en convertirse en ciudad (IBGE, 2019). En 2018, tenía una población estimada de aproximadamente 60.000 habitantes.

La creación de la institución especializada de la Asociación de Padres y Amigos de los Excepcionales (APAE), a principios de la década de 1970, coincide con las primeras iniciativas del gobierno federal de política de Educación Especial en el país (LAPLANE; CAIADO; KASSAR, 2016). Esta política de institucionalización se mantuvo desde los años 70 hasta mediados de los 90 y, paralelamente, se crearon clases especiales en las escuelas públicas de la ciudad.

No fue hasta 1996 cuando el municipio tuvo su primera iniciativa para incluir a los alumnos con discapacidad en la red municipal, un movimiento que coincidió con el proceso de municipalización de la educación primaria. En ese momento, se comenzó a ofrecer un servicio de apoyo prestado por un equipo multidisciplinar de una institución especializada, en convenio con el ayuntamiento, a las escuelas con matrícula de alumnos del PAEE.

En 2005, con un nuevo cambio en la gestión municipal, este servicio de apoyo fue asumido por el gobierno municipal, y la idea de que el mejor lugar para la escolarización sería la clase común también llegó al contexto local, como reflejo de lo que se propagaba en el contexto nacional (BRASIL, 2004; MENDES, 2006).

En 2008, el municipio se sumó a la propuesta política del gobierno federal, dando centralidad a los servicios de AEE, transformando las antiguas clases especiales en Aulas de Recursos Multifuncionales (SRM), y manteniendo un aula de recursos para alumnos con discapacidad visual. Según los datos del censo escolar, había unos 30 alumnos del SENAP en las escuelas municipales antes de que comenzara la política de inclusión escolar. Entre 2008 y 2010, este número aumentó a unos 70 estudiantes. De 2010 a 2013 la matrícula siguió aumentando, y a partir de 2013, al contrario de lo que se observa en el país, hay una disminución continua del número de matrículas de estos alumnos en las clases regulares del municipio. La dirección explicó este descenso como resultado de la adopción de criterios más estrictos en la identificación de los estudiantes de PAEE.

En 2018, año en que se inició este estudio, la institución APAE prestó servicios especializados a alumnos con discapacidad intelectual clasificada como "moderada" a "severa" que no asistían a escuelas regulares. La configuración del apoyo en la red municipal implicó a la AEE en SRM. Además, el equipo multidisciplinar ofrecía servicios indirectos, como formación continua y proyectos con enfoques específicos.

El estudio se realizó en 2018 y 2019, en siete escuelas municipales con matrícula de alumnos de PAEE, denominadas E1 a E7. E2 fue el centro con mayor número de alumnos de

PAEE (17), seguido de E3 (11), E6 y E1 (8), E5 y E7 (7). En cuanto al género, en todos los centros estudiados hubo un predominio de alumnos de PAEE de sexo masculino, con proporciones que oscilaron entre el 53% (E2) y el 100% (E4). En cuanto a la categoría EEAP, hubo un predominio de alumnos con discapacidad intelectual (37 alumnos). El Trastorno del Espectro Autista fue la segunda categoría con mayor incidencia (15), seguida de la discapacidad física (9) y la discapacidad auditiva (8), la baja visión (4) y la discapacidad múltiple (2).

Calidad de la política de inclusión escolar en el municipio basada en indicadores en la evaluación de los profesores

El análisis de los resultados de los cuestionarios dio como resultado 42 indicadores, distribuidos en 13 preguntas. Los indicadores y las preguntas podían alcanzar valores entre cero y diez, y se clasificaron a efectos de interpretación de la siguiente manera: las puntuaciones entre 0 y 2,0 como insuficientes; 2,01 y 4,00 como débiles; 4,01 y 6,0 como regulares; 6,01 y 8,00 como buenas; y 8,01 y 10 como muy buenas. Los resultados obtenidos para los indicadores y los ítems en las escuelas estudiadas se muestran en la Tabla 1.

Tabla 1 – Relación de los índices obtenidos en los indicadores por escuela

Fuente: Dados propios obtenidos por medio del análisis de los resultados de las encuestas QUAPOIE- C

Los índices globales alcanzados por los 13 ítems, en los siete colegios, mostraron que dos de ellos (15%) fueron calificados como muy buenos, el Punto V - Apoyo personal al alumno con necesidades especiales (9,49) y el Punto XII - Actitudes hacia la inclusión escolar (8,82). Cinco ítems (38%) tuvieron índices considerados buenos, a saber, el punto I - Formación (6,75), el punto II - Condiciones de trabajo (8,34), el punto III - Organización escolar (6,75), el punto VII - Gestión democrática (6,46) y el punto XI - Interacciones (6,46). Cuatro de los ítems dieron lugar a índices considerados regulares (31%): Punto IV - Identificación del PAEE (4,03), Punto VIII - Planificación (4,98), Punto IX - Estrategias de enseñanza (4,54) y Punto X - Evaluación de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos del PAEE (4,90). Por último, dos preguntas (15%) dieron lugar a índices considerados débiles, que fueron: Punto VI - Apoyos pedagógicos para los alumnos de PAEE (3,56) y Punto XIII - Sentido de autoeficacia de los profesores ordinarios en relación con la enseñanza de los alumnos de PAEE (3,42).

En cuanto a las escuelas, considerando los 42 indicadores analizados, se encontró que la proporción de índices considerados como muy buenos o buenos oscilaba entre el 48% (E3 y E7) y el 36% (E6). Por otro lado, la proporción de indicadores considerados débiles o insuficientes osciló entre el 46% (E6) y el 19% (E5). Estos resultados indican que entre 1/5 a

½ de los 42 los indicadores se consideraron débiles o insuficientes, lo que indica que hay muchos puntos que mejorar en la política del municipio. Además, se observa que los indicadores de E1, E3 y E5 fueron mejor evaluados, mientras que E2 y E6 mostraron una mayor proporción de indicadores débiles e insuficientes y una menor proporción de

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indicadores buenos o muy buenos, lo que demuestra que las políticas producen efectos diferentes en las escuelas. En la secuencia, detallaremos algunos indicadores de las preguntas, especialmente los considerados débiles o regulares, que señalaban aspectos que debían mejorarse en la política de inclusión escolar del municipio.

En el Punto VI (apoyo pedagógico al alumno PAEE) e consideró la existencia de profesionales de apoyo PAEE, con profesores de Educación Especial (AEE) que trabajan en la modalidad itinerante, existencia de asistencia en el aula (enseñanza colaborativa o bidocência) y asistencia del equipo multidisciplinar. También se puntuó el grado de satisfacción de los profesores con todos estos tipos de servicios de apoyo enumerados.

Cabe destacar que el servicio de AEE (indicador 11) fue bien evaluado en las siete escuelas, mostrando la satisfacción de los profesores titulares, aunque no necesariamente durante el periodo extraescolar. Los profesores explicaron que la red tenía un número considerable de alumnos que vivían en zonas rurales, dependían del transporte público con horario fijo, lo que implicaba la prestación de AEE en el mismo turno para que pudieran beneficiarse del servicio, realidad similar encontrada en estudios sobre otros municipios brasileños (ANACHE et al., 2014).

En cuanto al servicio de apoyo pedagógico prestado por profesores especializados en el aula común (indicador 13), sólo una pequeña parte del profesorado reconoció la existencia de este servicio. En el grupo de discusión se constató que, a pesar de las intenciones expresadas en varios documentos oficiales, el municipio seguía sin ofrecer sistemáticamente el apoyo del profesor especializado en el aula común.

En cuanto al apoyo pedagógico de los profesores itinerantes (indicador 14), aunque había sido señalado por la dirección, y también se mencionaba en los documentos oficiales, sólo una parte de los profesores informó de que este servicio se ofrecía en sus respectivos centros, lo que indica que, o bien el servicio no era sistemático, o bien no era percibido o comprendido por los profesores.

En cuanto al servicio de apoyo pedagógico (indicador 15) o de tutoría para alumnos con dificultades académicas, que, aunque no es exclusivo para alumnos de educación especial, es otra opción de apoyo y permite reducir la demanda de PAEE, también se encontró que los profesores de PAEE también acudían a "apoyar a los alumnos". Los participantes de todas las escuelas, excepto la E5, confirmaron la existencia de este servicio y, según el director, desde que el municipio había adoptado criterios más estrictos en el proceso de identificación, el número de alumnos considerados de educación especial había disminuido. Así, para no cerrar

servicios ni reducir la carga de trabajo de los profesores especializados, asumieron también el servicio de apoyo a los alumnos con dificultades académicas.

En cuanto al servicio de profesionales de apoyo, contratados para dar soporte a las necesidades personales de los alumnos PAEE (locomoción, alimentación, higiene y comunicación), las profesoras informaron que la frecuencia requerida para este tipo de servicio era baja, y otras profesoras desconocían la presencia de estos profesionales en la red escolar, indicando que la presencia de alumnos con niveles de deficiencia múltiples y más severos era pequeña. Cabe destacar que el municipio también contrató pasantes de la carrera de Pedagogía para apoyar a los estudiantes en el aula.

Por último, en lo que respecta a otros servicios prestados por profesionales del equipo multidisciplinar, sólo aproximadamente el 30% de los profesores conocía la existencia de este servicio en la red, y ninguna profesora de las escuelas E1 y E7 informó de que su escuela contaba con este tipo de apoyo. La mayoría de las profesoras que declararon conocer este servicio lo evaluaron negativamente. Así, aunque el municipio contaba con un equipo multidisciplinar a disposición de la red desde hace más de 10 años, parece que el servicio requería una revisión para lograr una mayor visibilidad y eficacia.

En resumen, se observó que en el Punto VI (apoyo pedagógico al alumno PAEE), lo que les impactó no fue la evaluación del AEE en el SRM, sino los otros servicios (apoyo pedagógico, coenseñanza o educación dual, servicio itinerante, profesional de apoyo y equipo multidisciplinario), que fueron considerados por los profesores como insuficientes o ineficientes. Así, aunque el municipio proporcionó la organización de una red de servicios de apoyo con una oferta diversificada de apoyo, además de la AEE en SRM, la estructuración e integración de los servicios, la cobertura para todas las escuelas, así como su visibilidad y eficiencia, todavía parecía un objetivo a alcanzar.

El segundo punto evaluado como crítico fue el “Sentido de autoeficacia” 3 (Punto XII). Este punto tuvo en cuenta evaluar el nivel de conocimiento, la autoevaluación del trabajo docente y las demandas de formación. El indicador 39 cuestionaba el nivel de conocimiento del docente con relación a las necesidades pedagógicas de sus alumnos en general, y de sus alumnos PAEE en particular. El indicador 40 versaba sobre el nivel de conocimiento del docente con relación: a) a los procedimientos/materiales/recursos didácticos y equipos/recursos tecnológicos que atendieran a las necesidades pedagógicas de sus alumnos

3 La autoeficacia se entiende como "[...] el juicio de un profesor sobre sus propias capacidades para lograr el compromiso de los estudiantes y los resultados de aprendizaje deseados, incluso entre aquellos que pueden ser difíciles o desmotivados” (TSCHANNEN-MORAN; WOOLFOLK-HOY, 2001, p. 783).

PAEE; b) las legislaciones que componían la política de inclusión escolar; c) a los derechos y deberes del docente como profesor de clase común que tenía alumnos PAEE; y d) a los derechos de los alumnos PAEE. El indicado 41 cuestionaba el docente El indicador 41 preguntaba al profesor sobre la autoevaluación de sus diferenciaciones en las prácticas de enseñanza para satisfacer las necesidades de sus alumnos de EAP y la gestión de las relaciones de prejuicio en las escuelas. Finalmente, el indicador 42 evaluaba las exigencias formativas de los profesores, y traía los mismos ítems del indicador anterior, esperando, sin embargo, que el profesor no señalara exigencias formativas en los temas

En esta pregunta, el único indicador que mostró resultados clasificados como buenos fue el relacionado con la autoevaluación de los profesores (I41). Los indicadores 41 y 42 son complementarios, ya que si el profesor indicó que tenía conocimientos, también debería puntuar que no necesitaba formación sobre este tema, y los resultados de los profesores titulares mostraron coherencia, es decir, a mayor conocimiento, menor índice de necesidad de formación.

El sentido de autoeficacia es uno de los factores que determinan las concepciones de los profesores sobre su capacidad para enseñar a sus alumnos (CASANOVA; AZZI, 2015), lo que indica que las bajas puntuaciones obtenidas en este ítem en su conjunto pueden incluir problemas relacionados con la práctica docente, tal y como expresaron los profesores del aula común durante el grupo focal:

[...] Creo que es frustrante, no puedo cumplir con la dificultad que necesitan ayuda. No tengo competencia ni capacidad para ello (P17, profesora de aula común).

[...] Lo intenté, pero aun así no pude ayudar... no hay manera" (P3, profesora de aula común).

[...] hasta que no entendamos cómo es la niña, cuál es su dificultad, la forma en que vas a llegar a ella... es doloroso. Porque quieres ayudar, quieres hacerlo, pero al mismo tiempo te sientes impotente, así que seguimos buscando ayuda de la persona que no está sintiendo la misma situación que nosotros, así que, siento dificultad, no soy feliz trabajando con la inclusión. Creo que no estoy preparado para esa situación, sufro demasiado con esto. (informe de la profesora P3).

También es destacable que los discursos sobre la autoevaluación retratan las diferencias en las culturas profesionales de los centros, ya que los profesores evaluaron positivamente su propio trabajo con otros alumnos, pero ninguno de ellos evaluó positivamente su trabajo con los alumnos de PAEE (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Además de los dos temas descritos que fueron considerados más críticos, otros cuatro temas fueron evaluados como regulares, y sus indicadores serán analizados para señalar otros

puntos que podrían mejorar la calidad de la política del municipio, ellos son: Punto IV - Identificación del PAEE (4,03), Punto IX - Estrategias de enseñanza (4,54), Punto X - Evaluación de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos de PAEE (4,90) y Punto VIII - Planificación (4,98).

El Punto IV analizaba el proceso de identificación de los alumnos PAEE, consistente en un indicador que se consideraba ideal si el alumno PAAE contaba con un informe clínico y un dictamen educativo, si el profesor tenía acceso a la planificación educativa individualizada del alumno o documento similar, y si había el mayor número posible de miembros participando en el proceso de identificación para minimizar posibles sesgos. Todas las escuelas tuvieron puntajes entre débiles y regulares, resultado que muestra que, aunque los alumnos con necesidades especiales tengan identificación, ésta ocurrió de forma no participativa, pues los alumnos fueron identificados ya sea por evaluación médica, ya sea por evaluación de los profesores, pero, en la mayoría de los casos, por la institución filantrópica especializada asociada al municipio. En general, la identificación fue realizada por profesionales de la salud, no involucró a los profesionales de la escuela y, aunque permitió cierta homogeneidad en los criterios, no se proporcionó información importante a los profesores que trabajarían con los alumnos.

El Punto IX se refería a la práctica pedagógica y estaba compuesta por cinco indicadores. El indicador 21 esperaba que los alumnos PAEE participaran en todas las actividades del aula común, con diferenciaciones en las prácticas docentes cuando fuera necesario, y que esto se planificara con el apoyo del profesor de Educación Especial y se evaluara como satisfactorio, que el profesor interactuara en ocasiones de forma individual con los alumnos PAEE y comprobara si estaban realizando las actividades. Los otros indicadores de esta pregunta pretendían verificar si el profesor realizaba diferenciaciones, cuando éstas eran necesarias para sus alumnos PAEE, de contenidos, estrategias de enseñanza, materiales/recursos didácticos e infraestructura del aula, y también si el profesor de Educación Especial ayudaba en la aplicación de estas medidas.

Los datos del cuadro 1 muestran que, a excepción de las escuelas E2 y E3, las puntuaciones obtenidas en el indicador 21 (participación en actividades) se consideraron buenas, mientras que en los demás indicadores todas las puntuaciones oscilaron entre insuficiente y regular. Por lo tanto, estos datos permitieron estimar que, aunque los alumnos participaban en las actividades del aula común, las diferenciaciones para la enseñanza no se realizaban en la medida necesaria, lo que podía influir directamente en el acceso de estos alumnos al currículo. Los resultados sugieren que los alumnos con necesidades educativas

especiales del aula común estaban sometidos a las mismas condiciones de enseñanza que el resto de los alumnos, y si necesitaban alguna medida igualadora para que la enseñanza fuera más eficaz, estas medidas no se adoptaban, posiblemente porque los profesores del aula común no sabían cómo responder a la diversidad de estos alumnos.

El Punto VIII analizaba las formas de planificación existentes dirigidas a los alumnos con necesidades especiales, y constaba de dos indicadores. Se consideró adecuado para el indicador 19 la existencia de reuniones de planificación educativa individualizada o similar para los alumnos con necesidades especiales, así como una carga de trabajo suficiente de los profesores de aula ordinaria para planificar la educación de los alumnos con necesidades especiales en sus respectivas clases, y que tuvieran una colaboración satisfactoria con el profesor de educación especial. Para el segundo indicador de esta pregunta, se esperaba que las reuniones documentadas de planificación colectiva del currículo se celebraran mensual o bimensualmente, lo que debería ser suficiente para planificar la enseñanza para los alumnos PAEE.

En total, sólo cuatro profesores de las escuelas E3, E4, E5 y E7 informaron de que había reuniones con los profesores de Educación Especial para la planificación. Algunos de los otros profesores indicaron que, aunque había este tipo de reuniones, no participaban. Por otra parte, cuando se les preguntó por el tiempo disponible en sus respectivas cargas de trabajo para la planificación de los alumnos con necesidades especiales, sólo cinco profesores de aulas ordinarias dijeron tener tiempo suficiente para ello (un profesor de E2, E4 y E5, y dos de E3).

Los datos sobre la planificación reflejan la importancia de una lectura multidimensional en el análisis de las políticas educativas, ya que esto permite comprender que el rendimiento de la política es también un reflejo de los contextos materiales, es decir, de las inversiones en recursos humanos de estas escuelas, o de la falta de ellas. Ball (2016) explica que cuanto más alejado esté un texto de la realidad escolar, más compleja será su actuación, y las desigualdades del contexto local influyen en esta actuación.

La falta de tiempo para planificar actividades para los alumnos con PAEE explica el bajo índice de diferenciación en la enseñanza por parte de los profesores ordinarios:

[...]Hay una que tiene un informe y tengo ocho que tienen una dificultad absurda, hay uno que le enseño el preescolar, porque no sabe ni las palabras. Y el resto de la clase quiere leer, hacer cosas, así que estoy perdida, porque creo que después de tanto trabajo, quiero prestarles atención, pero no puedo, porque la clase se mueve y me piden más

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actividades, terminan: 'tía ya he terminado, ya he terminado', y vas a dejar que la clase se haga una foto, así que elijo una al día, de estas 8. Así que quiero decir que no siento que esté haciendo mucho, pero ya está, porque la clase tiene que moverse. (Informe de profesora de clase común en el grupo focal).

Tales aspectos reflejan principalmente los contextos materiales, ya que tanto la carga lectiva, parte componente del coste fijo de los centros a través de los salarios de los empleados, como la dotación de recursos para la actuación con el alumnado del PAEE en atención especializada, son componentes de los presupuestos escolares, que, como traen Ball, Maguire y Braun (2016, p. 54), "[...] son quizás los más 'materiales' de todos los factores contextuales". 54), "[...] son, tal vez, el más 'material' de todos los factores contextuales", además, en consonancia con esta cuestión, cabe señalar que las decisiones sobre la financiación pueden "[...] dar forma a las decisiones de inversión de manera inesperada, de modo que, en particular, los gastos de capital se convierten menos en prioridades y más en oportunidades".

En cuanto a la enseñanza de los alumnos de PAEE, también tenemos los datos del Punto X, sobre la evaluación de la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos de PAEE, compuesta por seis indicadores. Se encontró que la mayoría de las puntuaciones oscilaban en los indicadores de esta pregunta entre regular e insuficiente, lo que demuestra la falta de ajustes en la evaluación del aprendizaje de los alumnos PAEE. También es importante señalar que el indicador 31 tuvo una puntuación nula en todos los centros, ya que todos los profesores participantes respondieron que no realizaban planes de transición para ningún alumno PAEE.

Salvo en los indicadores 30 y 31, que mostraron cierta consistencia entre las escuelas, siendo la primera bien evaluada, y la segunda negativamente, de nuevo hay cierta discrepancia en los índices de las escuelas, lo que muestra una vez más cómo las culturas profesionales varían según la escuela, así como que los actores interpretan de manera diferente la política municipal de inclusión escolar, en cuanto a cómo se debe evaluar el rendimiento de los alumnos (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Consideraciones finales

El análisis de la historia del municipio muestra momentos de intersección y momentos de separación entre las trayectorias políticas del Ministerio de Educación y de la Secretaría Municipal de Educación. Como momentos de intersección destacamos la fuerte impronta de la institución especializada en el sector, desde el inicio, que es coherente con las influencias

del panorama internacional, que potencia esta externalización para ahorrar en la función del Estado de financiar la escolarización de los PAEE.

Además, hay una marcada sincronización entre los cambios en las orientaciones políticas en los contextos nacional y local, como la introducción del discurso de la inclusión a mediados de los años 90, aunque las prácticas de integración todavía estaban en marcha en el municipio y en el país. A mediados de la década de 2000, la radicalización del movimiento inclusivo en ambos contextos también es notable, y a partir de 2008, cuando una política más consistente del gobierno federal amplía el financiamiento para permitir la perspectiva de la educación inclusiva en el país, esto tiene un impacto inmediato también en el municipio, que se adhiere a la creación del SRM y amplía el número de matrículas de alumnos PAEE en sus escuelas.

En otros aspectos, se observa que el municipio está firmando su autoría en la construcción de la política cuando, por ejemplo, mantiene otros servicios de apoyo, no previstos en la política federal, y establece una red de apoyo que involucra a un profesor en la clase regular con alumnos PAEE, servicios de equipos multidisciplinarios, enseñanza itinerante, renovando continuamente su asociación con el tercer sector para complementar esta red, además de crear y sostener un servicio de apoyo para los alumnos con dificultades, que no se definen como el público objetivo del AEE. Sin embargo, esto parece hacerse con limitaciones de recursos, por lo que el impacto acaba provocando desigualdades en el contexto de la práctica de las siete escuelas. En cuanto a la asociación público-privada, a diferencia del enfrentamiento observado en el contexto nacional entre los responsables de la política de educación inclusiva de 2008 y el movimiento de organizaciones no gubernamentales del sector, se observa que en el municipio investigado la relación siempre ha sido cordial y de colaboración.

En el contexto de la práctica, este estudio se centró en la red municipal, compuesta por siete escuelas con matrícula de estudiantes PAEE, buscando analizar la política de inclusión escolar desde la perspectiva de los profesores de educación regular. Las técnicas utilizadas permitieron un análisis exhaustivo de varios temas de la política, y mostraron cómo la misma política sufre diferentes traducciones en los contextos de la práctica, promueve las desigualdades, y esto tiene diversos impactos en la calidad de la escolarización de los estudiantes PAEE y en la justicia social que se espera que estas políticas corrijan.

Desde la perspectiva de los profesores de las aulas regulares, se podrían señalar los puntos positivos y negativos y permitir, si hay interés, mejorar los efectos de la política de inclusión escolar. En particular, destacamos aquí cuatro aspectos relacionados con las diversas

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evidencias encontradas y que se refieren a: la formación del profesorado, la organización del apoyo sistemático, la función de la escuela para los alumnos de PAEE y la desigualdad en los efectos de la política.

La insuficiente formación en el área de la Educación Especial, junto con la falta de tiempo asignado a la planificación colaborativa entre los profesores de aula ordinaria y los de Educación Especial, puede estar provocando dificultades en cuanto a las prácticas pedagógicas. Esto también se observa en la autoevaluación de los profesores sobre su trabajo, así como en su nivel de conocimientos y exigencias de formación, lo que indica problemas para entender la política y trabajar con alumnos con necesidades especiales. Se cree que esto puede cambiarse a través de la formación continua y las inversiones materiales para mejorar los espacios de intercambio entre los profesores y los recursos materiales puestos a su disposición.

Un segundo aspecto a destacar es que tanto la política de inclusión escolar nacional como la municipal siguen concibiendo la discapacidad o la diferencia como características personales de los alumnos, y organizan apoyos limitados al espacio especializado del SRM, mientras que la escuela cambia poco para contemplar la diversidad de los alumnos. Así, la valoración positiva que los profesores hacen de los profesionales de apoyo que les ayudan en el día a día del aula no parece ser casual. En este sentido, se argumenta como imprescindible la necesidad de cambios en el sistema de apoyos, de manera que se centren más en el contexto de la clase común y de la escuela en su conjunto, y se limiten menos a la atención fuera de clase en las aulas de recursos, lo que podría mejorar la calidad de la política de inclusión escolar.

El tercer aspecto a destacar se refiere a la función principal de la escuela para los alumnos PAEE, ya que al considerar los datos de los indicadores sobre las condiciones de enseñanza y las evaluaciones de aprendizaje de los alumnos, las valoraciones fueron menos positivas, mientras que la cuestión de las interacciones y las relaciones están bien evaluadas; se puede deducir que la preocupación de las escuelas con los alumnos de PAEE sigue siendo más de socialización y menos de acceso al conocimiento basado en el currículo. Por lo tanto, es necesario buscar la manera de, más que acoger, enseñar a estos estudiantes.

Por último, el cuarto aspecto destacado es la desigualdad de efectos que una misma política en el contexto de un municipio provoca en diferentes escuelas, lo que plantea problemas de gestión dentro de la política, que debería considerar mejor la diversidad en los contextos situados, los materiales, las culturas profesionales y los contextos externos para

mejorar los resultados de la política de inclusión escolar a nivel municipal, con el objetivo de reducir las desigualdades e injusticias.

Por último, a partir del estudio, el municipio dispone ahora de un diagnóstico de su política, de subvenciones para mejorarla, y podrá controlar y seguir sus acciones en el futuro para mejorar la calidad de la política de inclusión escolar.

AGRADECIMIENTOS: A la FAPESP y al CNPq por la financiación de esta investigación.

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Cómo referenciar este artículo

SANTOS, V.; MENDES, E. G Análisis de la política de inclusión escolar en un municipio desde la perspectiva del profesor. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, v. 16, n. esp. 2, p. 1328-1346, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587. DOI:

https://doi.org/10.21723/riaee.v16iesp2.15128

Enviado el: 15/12/2020

Revisiones necesarias el: 28/01/2021

Aceptado el: 03/03/2021

Publicado el: 01/05/2021

ANALYSIS OF THE SCHOLAR INCLUSION POLICY IN MUNICIPALITY IN TEACHER’S PERSPECTIVE

ANÁLISE DA POLÍTICA DE INCLUSÃO ESCOLAR EM UM MUNÍCIPIO NA PERSPECTIVA DE PROFESSORES

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INCLUSIÓN ESCOLAR EN UN MUNICIPIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL PROFESOR

Vivian SANTOS1 Enicéia Gonçalves MENDES2

ABSTRACT: In Brazil, the schooling policy for students with Special Educational Needs (SEN) in general education system began more than two decades ago, resulting in the expansion of enrollments. However, it is still far from guaranteeing access to the curriculum. The emerging question is how to evaluate and monitor the school inclusion policy to ascertain whether the results point to advances in the right to education provided for SEN students? The present study, based on the theoretical methodological framework of the Policy Cycle Approach, aimed to analyze the context of influence and practice and offer subsidies to address the school inclusion policy of a municipality. The methodology, a multimethod type, involved the participation of 46 teachers from seven schools, with techniques of document analysis, collective interview and with structured questionnaire. The results allowed generating 43 indicators, distributed in 13 items, and in the set of 7 schools, and seven items well evaluated, four resulted in regular indexes and two items considered weak. Different effects of the policy of the same municipality were evident in the seven schools and allowed to point out aspects in which the quality of the policy can improve.

KEYWORDS: Special education. School inclusion. Policy cycle.

RESUMO: No Brasil, a política de escolarização dos estudantes Público-Alvo da Educação Especial (PAEE) no sistema educacional geral iniciou-se há mais de duas décadas, resultando na ampliação de matrículas, mas ainda está longe de garantir acesso ao currículo. A questão emergente é: como avaliar e monitorar a política de inclusão escolar para averiguar se os resultados apontam ou não para avanços do direito à educação provida para alunos PAEE? O presente estudo, baseado no referencial teórico metodológico da Abordagem do Ciclo de Políticas, objetivou analisar o contexto de influência e de prática e oferecer subsídios para melhor equacionar a política de inclusão escolar de um município. A metodologia, do tipo multimétodo, envolveu a participação de 46 professores de sete escolas,

1 Federal University of São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brazil. Doctoral student in the Postgraduate Program in Special Education. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7694-4890. E-mail: vivi.eesp@gmail.com

2 Federal university of São Carlos (UFSCAR), São Carlos – SP – Brazil. Full Professor at the Department of Psychology. Doctorate in Psychology (USP). CNPq Research Productivity Scholarship - Level 1B. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3673-0681. E-mail: egmendes@ufscar.br

com técnicas de análise documental, entrevista coletiva e questionário fechado. Os resultados permitiram gerar 43 indicadores, distribuídos em 13 quesitos, e, no conjunto das sete escolas, com sete quesitos bem avaliados, quatro com índices regulares e dois considerados fracos. No conjunto evidenciou-se diferentes efeitos da política de um mesmo município nas sete escolas e permitiu-se apontar aspectos nos quais a qualidade da política pode melhorar.

PALAVRAS-CHAVE: Educação especial. Inclusão escolar. Ciclo de políticas.

RESUMEN: En Brasil, la política de escolarización para estudiantes con Necesidades Educativas Especiales (NEE) en el sistema de educación general comenzó hace más de dos décadas, lo que resultó en la expansión de la matrícula, pero aún está lejos de garantizar el acceso al plan de estudios. La pregunta emergente es ¿cómo evaluar y monitorear la política de inclusión escolar para determinar si los resultados apuntan o no a avances en el derecho a la educación brindado a los estudiantes con NEE? El presente estudio, basado en el marco teórico metodológico del Enfoque de Ciclo de Políticas, tuvo como objetivo analizar el contexto de influencia y práctica y ofrecer subsidios para mejorar la política de inclusión escolar de un municipio. La metodología, de tipo multimétodo, contó con la participación de 46 docentes de siete escuelas, con técnicas de análisis documental, entrevista colectiva y con cuestionario cerrado. Los resultados permitieron generar 43 indicadores, distribuidos en 13 ítems, y en el conjunto de siete escuelas, con siete ítems bien evaluados, cuatro con índices regulares y dos considerados débiles. En su conjunto, los diferentes efectos de la política de un mismo municipio se evidenciaron en las siete escuelas y permitieron señalar aspectos en los que la calidad de la política puede mejorar.

PALABRAS CLAVE: Educación especial. Inclusión escolar. Ciclo de políticas.

Introduction

The design traced by a given policy is the way in which society seeks to define its lines of action based on its ethical values (BALL, 1990). In the policy of schooling students with Special Educational Needs (SEN), in the world context, there was a time when these people were not even considered educable. Later, when schools became popular, they gained the opportunity to enter, but in contexts separate from special schools and institutions. And it was only after the 1970s that their schooling in regular schools began to be considered worldwide. These influences from the international context also affect Brazil, having different impacts in a country with continental dimensions, with 26 state education systems, plus the Federal District system, in addition to the 5,570 different realities in the municipalities.

Larner and Laurie (2010) study how multiple actors, geographies and translations are involved in policy transfer processes, which they call “glocalization”, the interplays between

global forms and local circumstances. In this sense, Ball (2005) points out political elements as influencing factors in the political situation, such as: a) neoliberalism with market idealism;

b) the new governance networks; c) performativity and; d) the new form of public management, which incorporates specific procedures from the private sector, the cult of excellence and quality. Thus, the macroprocesses through which the expansion of the market, of ways of life, the cultural changes implied by the logic of new forms of accumulation, distribution and circulation of capital, have a strong impact on the governance of countries, states and municipalities on the new needs of legitimize the processes of micro contexts in the daily life of institutions (BALL, 2014).

In Brazil, the defense of SEN students' schooling in the general educational system will appear as a combination of forces between national movements of people with disabilities and the influence of international conventions, promoted by multilateral organizations that forged educational reforms in the 1990s. However, it was from 2003, and in the wake of the reorientation of educational policies with new changes in legislation from basic to higher education (DOURADO, 2007), that programs and actions emerged that aimed to expand access to schooling in common classes from regular schools to SEN students. Since then, there has been an increase in the number of SEN students enrolled in regular classes throughout the country, which increased from 110,536 in 2002 to 1,090,805 in 2019 (INEP, 2002; 2019).

Law 13,005/2014, which approved the National Education Plan (PNE. Portuguese initials), announced in Goal 4 the need to universalize access to schools and Specialized Educational Assistance (SEA) for SEN students in the next 10 years, recognizing that the country still needed to ensure school and teaching quality to this portion of the population. The PNE also predicted that the government would seek to expand the scope of research on the profile of populations aged four to 17, with disabilities, to assess and monitor the established goals (BRASIL, 2014).

However, in the specific case of goal 4, which concerns Special Education, quantitative indicators do not allow to monitor the evolution of the right to education of SEN students, given that many students do not even participate in large-scale assessments conducted in the country (MENDES; CIA; TANNÚS-VALADÃO, 2015), in addition to the SEN identification processes in education systems are still precarious (SANTOS, 2017).

Thus, the question that arises is how to evaluate and monitor the school inclusion policy to determine whether or not the results point to advances in the right to education for

SEN students, and this study focuses on this issue, having as an analytical reference the Policy Cycle Approach (PCA) (BOWE; BALL; GOLD, 1992) and Policy Action Theory (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

The PCA consists of a theoretical-methodological tool for studies on educational policies (MAINARDES; MARCONDES, 2009), which proposes the study of a continuous cycle composed of three interrelated contexts: influence, text production and practice. The three contexts do not have a sequence of linear steps, temporal or sequential dimension (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

The context of influence is the space where public policy begins, or the space where political discourses are constructed and key concepts are defined. The text production context involves official documents, formal or informal comments that aim to make sense of official texts. The answers to the texts are given through the third context, of practice, in which the policy is not simply implemented, but rather interpreted and recreated by actors in the school space (BOWE; BALL; GOLD, 1992).

The Theory of Action suggests taking into account the contextual dimensions of policy in four dimensions: situated contexts, professional cultures, material contexts and external contexts (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016). In the contexts situated, the way in which members of the school body constructed a vision of the schools in question is considered. Professional cultures are about how professionals are connected to a team and how each person's role impacts their understanding of politics. Material contexts are the physical aspects of schools, their staff and infrastructure. Finally, external contexts include pressures from external evaluations and expectations regarding a particular school and the work performed by its professionals (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

The present study aims to analyze the school inclusion policy of a municipality based on the perceptions of teachers in regular education, focusing on elements of the context of influence and practice, in addition to producing subsidies to better equate the policy analyzed in the investigated municipality.

Methodology

The study involved a multi-method or mixed design (YIN, 2010), and was developed in a municipal network of a small city in the interior of the state of São Paulo, with an estimated population of about 59 thousand inhabitants in 2016 (SEADE, 2017). The study

was approved by the Human Research Ethics Committee (CEP) of the Federal University of São Carlos (CAAE number: 68140317.9.0000.5504).

The design involved the study of official documents of the municipality, interviews with two people indicated as being of reference in the historical process of the Special Education policy, analysis of statistical indicators of SEN student enrollments, application of a structured questionnaire with regular education teachers, in addition to a press conference with the group of participating teachers. Forty-six teachers participated in the study, most of whom had a degree (98%), 14 (30%) had a specialization in the area of Special Education, 41 (89%) taught in the early years of elementary school, four (9 %) in the final years, and only one (2%) in preschool.

The instrument used was the “School Inclusion Policy Analysis Questionnaire – Teachers of Common Education – QUAPOIE-PEC, third version” (LACERDA; MENDES, 2016), consisting of 292 items, classified into 13 items and 42 indicators. The questionnaire items were grouped into indicators, and these were aggregated to compose the items. Indicators and questions could reach minimum values from 0 to maximum 10, and proportional weighted values were assigned to the answer alternatives for each item, and to each item, depending on its relevance to the composition of that indicator. From the total values of the indicators, the averages for the item were obtained. Qualitative data were collected through collective interviews with audio recording, later transcribed to complement the analysis of quantitative data.

For this study, due to the need for delimitation, analyzes of data obtained from teachers through questionnaires were prioritized, and eventually, reference is made to statistical data, documents and interviews with managers, in order to better contextualize the analysis of indicators.

The Municipality's Special Education Policy

The municipality studied was founded at the end of the 16th century, where there were a large number of farms, and a village was established in the area around 1800, taking around 75 years for it to become a city (IBGE, 2019). In 2018, it had an estimated population of approximately 60,000 inhabitants.

The creation of the specialized institution of the Association of Parents and Friends of the Exceptional (APAE, Portuguese initials), in the early 1970s, coincides with the first

initiatives of the federal government on Special Education policy in the country (LAPLANE;

RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1325-1342, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587

CAIADO; KASSAR, 2016). This institutionalization policy was maintained from the 1970s to the mid-1990s, and at the same time special classes were created in the municipality's state schools.

It was only in 1996 that the municipality had its first initiative to insert students with disabilities into the municipal network, a move that coincides with the process of municipalization of elementary education. At the time, a support service from a multidisciplinary team from the specialized institution, in partnership with the municipality, began to be offered to schools with SEN student enrollments.

In 2005, with a new change in municipal management, this support service was taken over by the municipal government, and the idea that the best place for schooling would be the common class also arrived in the local context, as a reflection of what was propagated in the national context (BRASIL, 2004; MENDES, 2006).

In 2008, the municipality adhered to the federal government's policy proposal, giving centrality to the SEA services, transforming the former special classes into Multifunctional Resource Rooms (MRR), and maintaining a resource room for students with visual impairments. According to data from the school census, there were around 30 SEN students in municipal schools, before starting the school inclusion policy. Between 2008 and 2010, this number rose to around 70 students. From 2010 to 2013 enrollments continued to increase, and from 2013, contrary to what is observed in the country, there is a continuous decrease in the number of enrollments of these students in the common classes in the municipality. This decrease was explained by the management as a result of the adoption of stricter criteria in the identification of SEN students.

In 2018, the year this study began, the institution of APAE provided specialized care to students with intellectual disabilities classified as "moderate" to "severe", who did not attend regular schools. The configuration of support in the municipal network involved the SEA in the MRR. In addition, indirect services were offered by the multidisciplinary team, which at the time offered continuing education and projects with specific focuses.

The study was carried out in 2018 and 2019, in seven municipal schools with enrollments of SEN students, called E1 to E7. E2 was the school that had the largest number of SEN students (17), followed by E3 (11), E6 and E1 (8), E5 and E7 (7). Regarding gender, there was a predominance of male SEN students in all schools studied, with proportions ranging from 53% (E2) to 100% (E4). Regarding the SEN category, there was a predominance of students with intellectual disabilities (37 students). Autism Spectrum

Disorder was the category with the second highest incidence (15), followed by physical impairment (9) and hearing (8), low vision (4), multiple disability (2).

Quality of school inclusion policy in the municipality based on indicators in the assessment of teachers

The analysis of the results of the questionnaires resulted in 42 indicators, distributed in 13 items. The indicators and questions could reach values between zero and ten, and were classified as follows, for interpretation purposes: scores between 0 and 2.0 were classified as insufficient; 2.01 and 4.00 as weak; 4.01 and 6.0 as regular; 6.01 and 8.00 as good and 8.01 and 10 as very good. The results obtained for indicators and questions in the schools studied are shown in Table 1.

Table 1 – List of indices obtained in the indicators by school

Source: Data obtained in the analysis of the QUAPOIE-C questionnaires

The general indexes reached by the 13 items, in the set of seven schools, showed that two of them (15%) were evaluated as very good, the Item V - Personal support for the SEN student (9.49) and the Item XII - Attitudes in relation to school inclusion (8.82). Five items (38%) had indexes considered good (38%), namely, Item I - Education (6.75), Item II - Working conditions (8.34), Item III - School organization (6 .75), Item VII - Democratic Management (6.46), and Item XI - Interactions (6.46). Four of the items resulted in indices considered regular (31%): Item IV - Identification of SEN (4.03), Item VIII - Planning (4.98), Item IX - Teaching strategies (4.54), and Item X - Assessment of the teaching and learning of SEN students (4.90). Finally, two items (15%) resulted in indexes considered to be weak, which were: Item VI - pedagogical supports for SEN students (3.56) and Item XIII - Regent teachers' sense of self-efficacy in relation to teaching SEN students (3.42).

In relation to schools, considering the 42 indicators analyzed, it was found that the proportion of indices considered very good or good ranged from 48% (E3 and E7) to 36% (E6). On the other hand, the proportion of indicators considered weak or insufficient ranged from 46% (E6) to 19% (E5). These results indicate that between 1/5 to ½ of the 42 indicators were considered weak or insufficient, indicating that there are many points to be improved in the municipal policy. In addition, it is clear that the indicators of E1, E3 and E5 were better evaluated, while E2 and E6 had a higher proportion of weak and insufficient indicators and a lower proportion of good or very good indicators, which shows that policies produce different in effects in different schools. Next, some indicators of the items will be detailed, especially those considered weak or regular, which pointed to aspects that needed improvement in the municipality's school inclusion policy.

In Item VI (pedagogical support for SEN students) the existence of a support network for SEN students was considered ideal, counting on the existence of SEA, performed at the

MRR or at the Educational Service Center. As for the other supports, it was also considered the existence of support professionals, pedagogical support (school reinforcement), Special Education teachers working in the itinerant modality, the existence of assistance in the classroom (collaborative teaching or dual teaching) and assistance by the team multidisciplinary. The degree of satisfaction of teachers with all these types of support services listed was also scored.

It is noteworthy that the SEA service (indicator 11) was well evaluated in all seven schools, evidencing the satisfaction of the regent teachers, although this did not always necessarily occur after school hours. The teachers explained that the network had a considerable number of students who lived in the rural area, who depended on public transport with a fixed schedule, which implied the provision of SEA in the same shift so that they could benefit from the service, a similar reality found in studies on other Brazilian municipalities (ANACHE et al., 2014).

Regarding the pedagogical support service for specialized teachers in the common room (indicator 13), only a small portion of the teachers recognized the existence of this service. In the focus group, it was found that, despite the intentions expressed in various official documents, the municipality still did not systematically offer specialized teacher support in the common class.

Regarding the pedagogical support of itinerant teachers (indicator 14), although it was appointed by the management, and was also mentioned in official documents, only part of the teachers reported that this service was offered in their respective schools, which indicates that or the service was unsystematic, or was not perceived or understood by teachers.

Regarding the pedagogical support service (indicator 15) or school support for students with academic difficulties, which, although not exclusive to SEN students, constituted yet another support option and allowed to reduce the demand for the SEA, it was also found that it was the SEA teachers who also assisted the “support students”. Participants from all schools, except E5, confirmed the existence of this service and, according to the manager, since the municipality had been adopting stricter criteria in the identification process, the number of students considered with SEN had decreased. Thus, in order not to close down services or reduce the workload of specialized teachers, they also assumed the support service for students with academic difficulties.

As for the service of support professionals, hired to provide support for the personal needs of SEN students (locomotion, food, hygiene and communication), the teachers reported

that the frequency required for this type of service was low, and other teachers were unaware of the presence of these professionals in the education network, which indicates that the presence of students with multiple and more severe levels of impairment was small. It is noteworthy that the municipality also hired trainees from the Teaching Degree in Pedagogy course to support students in the classroom.

Finally, regarding the other services provided by professionals from the multidisciplinary team, only about 30% of the teachers were aware of the existence of this service in the network, and none of the teachers in schools E1 and E7 reported that their school had this type of support. Most teachers who signaled awareness of this service rated it negatively. Thus, although the municipality had a multidisciplinary team available to the network for over 10 years, it seems that the service required revision to achieve greater visibility and efficiency.

In summary, it was observed that in Item VI (pedagogical support for SEN student), what impacted them was not the assessment of the SEA in MRR, but the other services (pedagogical support, co-teaching or dual teaching, itinerant service, professional support and multidisciplinary team), which were considered by teachers as insufficient or inefficient. Thus, although the municipality provided the organization of a network of support services with a diversified offer of support, in addition to the SEA in MRR, the structuring and integration of services, the coverage of all schools, as well as their visibility and efficiency, still seemed like a goal to be achieved.

The second item evaluated as critical was related to the “Sense of self-efficacy3 (Item XIII). This item aimed to assess the degree of knowledge, self-assessment of the teaching work and formative demands. Indicator 39 questioned the level of knowledge of the teacher in relation to the pedagogical needs of their students as a whole, and of their SEN students in particular. Indicator 40 was about the level of knowledge of the teacher in relation to: a) the procedures/materials/didactic resources and equipment/technological resources that met the pedagogical needs of their SEN students; b) the legislation that made up the school inclusion policy; c) the rights and duties of the teacher while in the common class with SEN students; and d) the rights of SEN students. Indicator 41 asked teachers about the self-assessment of their differences in pedagogical practices to respond to the needs of their SEN students and

3 Self-efficacy is understood as being “[...] a judgment that the teacher makes about their own abilities to achieve desired results of student engagement and learning, even among those who may be difficult or unmotivated” (TSCHANNEN-MORAN; WOOLFOLK-HOY, 2001, p. 783, our translation).

the management of prejudice relationships in schools. Finally, indicator 42 evaluated the formative demands of teachers, and included the same items as the previous indicator, hoping, however, that the teacher would not point out training demands on the themes.

In this regard, the only indicator that presented results classified as good was related to teacher self-assessment (I41). Indicators 41 and 42 are complementary, since if the teacher indicated having knowledge, he/she should also indicate not needing formation on this subject, and the results of the regent teachers were coherent, that is, the greater the knowledge, the lower the index of formative need.

The sense of self-efficacy is one of the factors that determine the teachers' conceptions regarding the ability to teach their students (CASANOVA; AZZI, 2015), which indicates that the low rates obtained in this item as a whole can understand problems related to teaching practice, as expressed by the common class teachers during the focus group:

[...] I think it's frustrating, I can't deal with the difficulty, they need help. I don't have the competence or ability to do this (P17 report, regular class teacher).

[...] I searched, but even so I couldn't help... there's no way” (P3 report, regular class teacher).

[...] until we understand how the child is, what his difficulty is, the path you will be able to reach him... it is painful. Because you want to help, you want to do it, but at the same time you feel powerless, then we are looking for help from the person who is not feeling the same situation as us, so I feel difficulty, I am not happy working with inclusion. I think I'm not prepared for that situation, I suffer a lot from it. (P3 report, teacher, our translation).

It is also worth mentioning that the statements about self-assessment portray the differences in the professional cultures of the schools, as the teachers positively evaluated their own work with the other students, but none of them positively evaluated their work with the SEN students (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

In addition to the two items described that were considered most critical, four other items were assessed as regular, and their indicators will be analyzed to point out other points that could improve the quality of the municipality's policy, namely: Item IV – Identification of SEN (4, 03), item IX - Teaching Strategies (4.54), Item X - Assessment of teaching and learning of SEN students (4.90) and Item VIII - Planning (4.98).

Item IV analyzed the process of identifying SEN students, consisting of an indicator that was considered ideal for the SEN student to have a clinical report and educational opinion, for the teacher to have access to the individualized educational plan or similar document for the student, and for there to be as many members as possible participating in the

identification process, in order to minimize possible biases. All schools had scores between weak and regular, a result that demonstrates that, although SEN students have identification, this occurred in a non-participatory way, as students were either identified by medical evaluation, or teacher evaluation, but in most cases, by the specialized philanthropic institution in partnership with the municipality. In general, the identification was carried out by health professionals, it did not involve school professionals, and although it allowed for a certain homogeneity in the criteria, important information was not provided for teachers who would work with the students.

Item IX was about pedagogical practice, and consisted of five indicators. In indicator 21, SEN students were expected to participate in all activities in the common room, with differences in the pedagogical practices of teachers when necessary, and that this was planned with the support of the Special Education teacher and evaluated as being satisfactory, for the teacher to interact at times, individually with the SEN students and check if they were doing the activities. The other indicators of this item aimed to verify whether the teacher performed differentiations, when they were necessary for their SEN students, in content, teaching strategies, in teaching materials/resources and in the classroom infrastructure, and also if the teacher of Special Education helped in carrying out these measures.

The data in Table 1 show that, with the exception of schools E2 and E3, the scores obtained in indicator 21 (participation in activities) were considered good, while in the other indicators all scores varied between insufficient and regular. Therefore, these data allowed us to estimate that although students were participating in the activities of the common room, the differences for teaching were not being carried out as necessary, which could directly influence how much these students would have access to the curriculum. The results suggest that the SEN students in the regular class were subjected to the same teaching conditions as the other students, and if they needed some equalization measure to make teaching more effective, these measures were not adopted, possibly because teachers in the common school did not know how to respond to the diversity of these students.

Item VIII analyzed the forms of existing planning aimed at SEN students, consisting of two indicators. For indicator 19, the existence of individualized or similar educational planning meetings for SEN students was considered appropriate, as well as sufficient workload of common room teachers to plan the teaching of SEN students in their respective classes, and that they could count on a satisfactory partnership with the special education teacher. For the second indicator of this item, documented collective curriculum planning

meetings were expected to be held monthly or bimonthly, which should be sufficient to plan teaching for SEN students.

In all, only four teachers, from schools E3, E4, E5 and E7, reported that there were meetings with the Special Education teachers for planning. Part of the other teachers indicated that despite this type of meeting, they did not participate. On the other hand, when asked about the time available in their respective workloads for planning aimed at SEN students, only five teachers from the common class indicated they had enough time for this (one teacher from E2, E4 and E5 and two from E3).

The data about planning reflect the importance of a multidimensional reading in the analysis of educational policies, as this makes it possible to understand that the performance of the policy is also a reflection of the material contexts, that is, the investments in the human resources of these schools, or the lack of them. Ball (2016) explains that the more distant a text is from the school reality, the more complex its performance will be, and the inequalities of the local context influence this performance.

The lack of time for planning activities for SEN students explains the low level of differentiation in teaching by the regent teachers:

[...] there is one that has a report and I have 8 that has an absurd difficulty, there is one that I teach him in pre-school, because he doesn't even know the letters. And the rest of the class wanting to read, doing things, so I'm lost, because I think that after so much work, I want to pay attention to them, but I can't, because the class is walking and they ask me for more activity, they finish: 'aunt I'm done, I'm done', and you'll let the class pick a picture, so I choose one a day, out of those 8. So I mean, I don't feel like I'm doing much, but that's it, because the class has to walk (Report of a common class teacher in the focus group, our translation).

These aspects mainly reflect the material contexts, since both the teaching hours, part of the fixed cost of schools through staff salaries, and the availability of resources to work with SEN students in specialized care, are components of budgets of schools, which, as brought up by Ball, Maguire and Braun (2016, p. 54, our translation), “[...] are perhaps the most 'material' of all contextual factors”, in addition to which, in line with this issue, it is noteworthy that decisions about financing can “[...] shape investment decisions in unexpected ways, that so, capital spending becomes less about priorities and more about opportunities”.

Regarding the teaching of SEN students, there is also the data from Item X, on the assessment of teaching and learning of SEN students, consisting of six indicators. It was found that most scores varied in the indicators of this item between regular and insufficient,

demonstrating the lack of adequacy in the assessment of learning of SEN students. It is also important to highlight that indicator 31 had score zero in all schools, since all participating teachers responded that they did not carry out transition plans for any SEN student.

Except for indicators 30 and 31, which showed some consistency between schools, with the first being highly rated, and the second being negatively rated, again a certain discrepancy in the school's indices can be seen, which once again shows how professional cultures vary according to the school, as well as, that the actors interpret differently the city's school inclusion policy, with regard to how the assessment of student performance should be (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).

Final considerations

The analysis of the municipality's history highlights moments of intersection and moments of separation between the paths of the Ministry of Education's policy and the Municipal Department of Education. As moments of intersection, the strong brand of the institution specialized in the sector stands out from the beginning, which is consistent with the influences of the international panorama, which leverages this outsourcing in order to save on the role of the State to fund education for the SEN students.

In addition, there are accentuated timings between changes in policy directions in the national and local context, such as the introduction of the inclusion discourse in the mid- 1990s, although integration practices continued to take place in the municipality and in the parents. The mid-2000s also saw the radicalization of the inclusive movement in both contexts, and from 2008, when a more consistent policy of the federal government expands funding to make the perspective of inclusive education viable in the country, this has an immediate impact in the municipality as well, which adheres to the creation of the MRRs and expands the number of SEN student enrollments in its schools.

In other aspects, it is clear that the municipality signs its authorship in the construction of the policy when, for example, it maintains other support services, not provided for in the federal policy, and sets up a support network involving teachers in the common class with SEN students, multidisciplinary team services, itinerant education, continuously renewing its partnership with the third sector in order to complement this network, in addition to creating and sustaining a support service for students with difficulties, who are not defined as SEA target audience. However, this seems to be done with resource constraints, so that the impact

ends up causing inequalities in the practice context of the seven schools. Regarding the public-private partnership, contrary to the confrontation that was observed in the national context between the formulators of the inclusive education policy of 2008 and the movement of non-governmental organizations in the sector, it is observed that in the investigated municipality the relationship was always cordial and collaborative.

In the context of practice, this study focused on the municipal network, made up of seven schools with enrollments of students with SEN, seeking to analyze the policy of school inclusion from the perspective of teachers of common education. The techniques used allowed for a comprehensive analysis of various policy topics and showed how the same policy undergoes different translations in the contexts of practice, promotes inequalities, and this has different impacts on the quality of education of SEN students and on social justice that we hope these policies will correct.

From the perspective of teachers from the common class, positive and negative points could be pointed out and allow, if there is interest, to improve the effects of the school inclusion policy. In particular, four aspects are highlighted here, related to the various evidences found and which refer to: teacher formation, the organization of the support system, the role of the school for SEN students and the inequality in the effects of the policy.

Insufficient formation in the area of Special Education, together with the lack of time allocated for collaborative planning between teachers of regular classes and Special Education, may be causing difficulties in terms of pedagogical practices. This can also be seen in the teachers' self-assessment regarding the work performed, as well as in the degree of knowledge and formative demands they present, signaling problems in understanding the policy and in working with SEN students. It is believed that this can be modified from continuing education and material investments to improve the spaces for sharing between teachers and the material resources made available for this purpose.

A second noteworthy aspect is that both the national policy and the municipal policy for school inclusion still conceive disability or difference as the students' personal characteristics, and organizes the support circumscribed in the specialized space of the MRR, while the school changes little to contemplate the diversity of students. Thus, the positive evaluation that teachers make of the support professionals who help them in the daily life of the classroom does not seem to be casual. In this sense, it is defended as essential the need for changes in the support system, so that more support is centered in the context of the common

class and in the school as a whole, and less limited to extra-class care in resource rooms, which could improve the quality of the school inclusion policy.

The third aspect to be highlighted refers to the main function of the school for SEN students, because when considering the data from the indicators on the teaching conditions and assessments of student learning, the assessments were less positive, while the question of interactions and relationships are well evaluated; It can be deduced that the concern of schools with SEN students is still more about socializing and less about providing access to curriculum-based knowledge. Thus, it is necessary to look for ways to, more than welcome, teach these students.

Finally, the fourth aspect highlighted is the unequal effects that the same policy in the context of a municipality causes in different schools, and this poses problems for the management within the policy, which should better consider the diversity in the contexts situated, in the materials, in the professional cultures and in external contexts in order to improve the results of the school inclusion policy within the municipality, aiming to reduce inequalities and injustices.

Finally, based on the study, the municipality now has a diagnosis of its policy, subsidies to improve it, and will be able to monitor and assess its actions in the future towards improving the quality of the school inclusion policy.

ACKNOWLEDGMENTS: To FAPESP and CNPq for funding this research.

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How to reference this article

SANTOS, V.; MENDES, E. G. Analysis of the scholar inclusion policy in municipality in teacher’s perspective. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. esp. 2, p. 1325-1342, maio 2021. e-ISSN: 1982-5587. DOI:

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Submitted: 15/12/2020 Required revisions: 28/01/2021 Approved: 03/03/2021 Published: 01/05/2021