LA IMPLEMENTACIÓN DE PNAIC EN TERRITORIO VULNERABLE EN EL MUNICIPIO DE SÃO PAULO
THE IMPLEMENTATION OF PNAIC IN VULNERABLE TERRITORY IN THE MUNICIPALITY OF SÃO PAULO
Silvana Menegoto Nogueira DI GIUSTO1
Vanda Mendes RIBEIRO2 Claudia Lemos VÓVIO3
RESUMEN: Este artículo trata de la implementación del Programa Pacto Nacional de Alfabetización en Edad Adecuada (Pnaic) en la Red Municipal de Educación de São Paulo (RMESP), en un territorio de vulnerabilidad social. La investigación empleó entrevistas entre agentes implementadores a nivel macro, meso y micro, analizadas a partir de categorías derivadas de la literatura sobre políticas públicas. La resistencia al Pnaic se encontró debido a prescripciones didácticas para el desarrollo de la conciencia fonológica y a situaciones interpretadas como desvinculación del programa. Se realizaron ajustes a las directrices para hacer frente a estas resistencias e incluir coordinadores pedagógicos en la formación. No se
observaron estrategias para garantizar la alfabetización en contextos de vulnerabilidad social.
PALABRAS CLAVE: Pnaic. Políticas educativas. Implementación de políticas públicas. Literatura. Vulnerabilidad social en el territorio.
ABSTRACT: This article deals with the implementation of Pnaic in the Municipal Teaching Network of Sao Paulo, specifically in a territory of social vulnerability. The research made use of interviews with implementing agents in macro, medium and micro levels, which were analysed on the basis of categories produced in the literature on public policies. Resistances to Pnaic were raised due to didactic prescriptions as to the development of phonological consciousness, as well as through situations interpreted as uncompromising towards the programme. Adjustments designed to deal with these resistances were put in place in the directives, and pedagogical coordinators were included in the processes of formation. On the other hand, strategies to guaranteeing literacy in contexts of social vulnerability were not observed.
KEYWORDS: Pnaic. Educational policies. Implementation of public policies. Literacy. Social vulnerability in the territory.
Este artigo apresenta resultados de pesquisa4 cujo objetivo foi o de estudar a implementação do Programa Pacto Nacional para Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) na Rede Municipal de Ensino de São Paulo (RMESP), em um território de vulnerabilidade social. O Pnaic foi uma política instituída pela Portaria 867 de 04 de julho de 2012 (BRASIL, 2012a), implementada a partir do Ministério da Educação (MEC), cuja principal estratégia foi a formação continuada e disseminação de subsídios e materiais didáticos e pedagógicos para professores alfabetizadores, prevendo para sua execução a adesão e parceria de entes federados (governo federal, Distrito Federal, estados e municípios) e Instituições de Ensino Superior (IES) públicas. Contou com a adesão anual de mais de 5 mil municípios, durante sua execução, segundo dados do MEC5.
4 O texto tem origem em dissertação de mestrado, sob o título “A Implementação do Pnaic na rede ensino do município de São Paulo em territórios vulneráveis”, realizada no âmbito de uma pesquisa maior, “Implementação de Políticas Educacionais e Equidade em Contextos de Vulnerabilidade Social”, financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), processo número 2018/11257-6. Esta pesquisa agregou um conjunto de pesquisadores de várias instituições nacionais e internacionais, vários deles da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (Reippe), sob coordenação de Vanda Mendes Ribeiro, da Unicid. As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade da(s) autor(as) e não necessariamente refletem a visão da FAPESP.
5 Disponível em: http://portal.mec.gov.br/ultimas-noticias/211-218175739/51531-municipios-interessados- devem-aderir-a-partir-desta-quarta-12. Acesso em: 15 maio 2020.
Duas amplas revisões para identificar estudos sobre o Programa foram realizadas por Alferes e Mainardes (2019) e Xavier e Bartholo (2019). Alferes e Mainardes (2019) realizaram a análise de 64 trabalhos publicados sobre o Pnaic, entre os anos de 2013 e 2016, e constataram a ênfase em estudos que buscam descrever o Programa e analisar documentos e cadernos de formação e a opinião de formadores e professores sobre suas estratégias em detrimento daqueles que abordam o Programa enquanto política educacional. A esse respeito sinalizam a necessidade de estudos que tematizem a produção da política (em nível macro) e de sua execução (em níveis meso e micro). A revisão produzida por Xavier e Bartholo (2019), com ênfase nos impactos e efeitos do Programa, também aponta para faltas: dos 121 estudos analisados pelos autores, apenas quatro deles “estimaram os possíveis efeitos do Pnaic” e não foi encontrado nenhum estudo sobre sua implementação.
A implementação compreende a consecução de uma política pública, na qual interferem diversos fatores, desde aqueles relativos aos valores, interesses, concepções e formação dos implementadores, passando pelo contexto de execução da política, até aqueles relacionados ao grau de discricionariedade dos agentes na tomada de decisões e ações (LOTTA, 2019). Para Arretche (2001, p. 48), essa etapa caracteriza-se por “um certo grau de incerteza quanto à convergência de ações dos implementadores e, por extensão, da perfeita adequação entre formulação original e implementação efetiva”. Assim, analisar a implementação do Pnaic parece de grande valia, já que se trata de um Programa de abrangência nacional, baseado no compromisso e cooperação entre estados e municípios, em um país federativo e multipartidário, no qual os entes têm autonomia política e o Ministério da Educação tem um papel indutor. Como bem sinaliza Arretche (2001), esse contexto pode gerar comportamentos não cooperativos e competitivos.
Estudos da Sociologia da Educação têm constatado que a vulnerabilidade social no território afeta as escolas quanto a sua organização, funcionamento e disposição de recursos humanos e materiais, com impactos negativos sobre o desempenho dos alunos que habitam essas localidades e frequentam essas escolas, impondo desafios às políticas educacionais (RIBEIRO; VOVIO, 2017). Este estudo pretende contribuir para suprir a lacuna detectada pela revisão de literatura mencionada, focalizando a questão da implementação do Pnaic e a compreensão desse processo em territórios de vulnerabilidade social.
O Pnaic se inspira no Programa de Aprendizagem na Idade Certa (Paic), implementado pelo Estado do Ceará a partir de 2007, tendo como origem o reconhecimento do fenômeno social do analfabetismo escolar. Na Portaria que o institui, previa-se: garantir que todas as crianças estivessem alfabetizadas até o final do 3º ano do Ensino Fundamental, reduzir a distorção idade-série na Educação Básica e melhorar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) (BRASIL, 2012). O Pacto correspondia ao atendimento de duas metas do Plano Nacional de Educação: a Meta 05, que define a obrigatoriedade da alfabetização até o final do 3º ano do Ensino Fundamental, e a Meta 02, que estabelece a universalização do Ensino Fundamental de 9 anos, sustentado pelo compromisso assumido pelos entes federados.
O Programa também se justificava a partir do amplo debate sobre a relação entre a formação docente e a qualidade das oportunidades educacionais e se amparou em pesquisas6 e experiências anteriores, de iniciativa federal, como o Pró-letramento7 e a Rede Nacional de Formação Continuada, que reunia as universidades públicas como atores fundamentais, em suas ações de formação em rede, junto aos sistemas públicos de ensino e escolas públicas (XAVIER; BARTHOLO, 2019).
Em sua formulação, as ações se estruturavam a partir de quatro eixos principais: 1) Formação continuada (tanto a formação e constituição de uma rede de formadores locais e orientadores de estudo – OE – como a formação de alfabetizadores das redes públicas de ensino participantes); 2) Materiais didáticos, literatura e tecnologias educacionais (livros didáticos e manuais do professor para o ciclo de alfabetização, obras pedagógicas complementares aos livros didáticos, distribuídos a partir do Programa Nacional do Livro Didático, obras de referência, de literatura e de pesquisa, distribuídas pelo Programa Nacional Biblioteca na Escola; jogos pedagógicos voltados à alfabetização e obras de apoio pedagógico aos professores); 3) Avaliações (mediante a aplicação anual da Provinha Brasil aos estudantes das escolas participantes, no início e final do 2º ano do Ensino Fundamental e tratamento dos resultados, disponibilizando-os para as redes públicas, e avaliação externa universal do nível de alfabetização ao final do 3º ano do Ensino Fundamental); 4) Controle da Gestão (mobilização e controle social, responsáveis por monitorar e assegurar a implementação do programa).
6 A esse respeito ver os estudos de Gatti e Nunes (2009).
7 O Pró-letramento – Mobilização pela Qualidade da Educação, lançado em 2005, define-se como um Programa de Formação Continuada para professores.
O arranjo institucional e hierárquico entre as instâncias federal, estadual e municipal, responsáveis pelo monitoramento e supervisão do processo de implementação do Pacto organizava-se a partir de um Comitê Gestor Nacional, da Coordenação Institucional, da Coordenação Estadual e da Coordenação Municipal, cabendo ao MEC o delineamento da formação docente e de seus conteúdos, a elaboração e distribuição de materiais didáticos e pedagógicos, a concessão de bolsas8 aos participantes, distribuição de acervos de literatura, a instituição de avaliação estandardizada. Note-se que o governo federal, por meio do Ministério da Educação, concentrava esforços na formulação, regulação e distribuição de recursos. Já a execução esteve sob a responsabilidade de agentes locais, das IES e das redes públicas de ensino.
Segundo a Resolução CD/FNDE n. 4, de 27 de fevereiro de 2013 (BRASIL, 2013), às IES coube definir o coordenador-geral, o coordenador-adjunto, o supervisor e o formador. Além da formação local, a universidade assumiu uma ação complementar à do MEC, na formulação da política, delimitando as diretrizes e conteúdos e produzindo subsídios para a formação continuada. O Centro de Estudos em Educação e Linguagem (CEEL), da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), encarregou-se da produção dos Cadernos de Formação, num total de 34, e dos jogos de alfabetização. Essa produção tomou por base materiais formativos do Programa que o antecedeu, o Pró-letramento, e os Cadernos foram incrementados com novos conteúdos e abordagens sobre o processo de alfabetização, exemplo disso, foi a inclusão da noção de consciência fonológica9 e sua defesa como conjunto de habilidades que favorece o domínio do sistema de escrita alfabética, aspecto que fundamenta também os jogos pedagógicos distribuídos no âmbito do Pnaic. Além do tratamento de objetos de ensino, os Cadernos traziam relatos de sala de aula, prescreviam práticas pedagógicas exitosas e modos de gerir a rotina (LOVATO, 2016; MANZANO, 2015). Para além da Língua Portuguesa e alfabetização, foram incorporadas outras disciplinas, como Matemática. As IES locais também elaboraram textos e indicaram obras complementares. Todos esses materiais eram dirigidos aos OE e aos professores alfabetizadores.
A adesão do munícipio de São Paulo deu-se em novembro de 2012, ao final da gestão de Gilberto Kassab, contemplando a escolha dos agentes implementadores, tanto no nível da Secretaria Municipal de Educação de São Paulo (SMESP) como no nível da IES formadora. Com o início da gestão de Fernando Haddad, em 2013, houve um conjunto de alterações dos
8 Cf. Resolução CD/FNDE no 4 de 16 de novembro de 2012 (BRASIL, 2012b).
9 Cf. Morais (2019).
agentes implementadores, desde aqueles inscritos para gestão até os participantes dos cursos. A RMESP, uma das maiores redes públicas de ensino da América Latina, organiza-se a partir de 13 Diretorias Regionais de Ensino (DRE), que se ocupavam, à época do estudo, de 538 escolas de Ensino Fundamental, contava com 232.916 alunos matriculados e 10.223 docentes. Destaca-se ainda que a implementação do Pnaic em São Paulo deu-se de modo concomitante à implementação de uma nova política educacional municipal, o Programa Mais Educação (SÃO PAULO, 2014). O Programa previa a reorganização curricular e administrativa e a ampliação e fortalecimento da RMESP, resultando tanto na organização do ciclo de alfabetização, como previsto pelo Pnaic, quanto na adoção das Diretrizes Curriculares previstas no Pacto pelas escolas municipais10, em lugar do currículo estabelecido e dos
materiais didáticos anteriormente distribuídos pela RMESP.
Em fevereiro de 2013, iniciaram-se os cursos de formação dos OE no município. O programa foi gerido pelo Comitê Gestor Estadual e duas Instituições de Ensino Superior, a Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) e a Universidade Estadual Paulista (Unesp). Foram envolvidos em nível meso, profissionais da educação da SMESP e das DRE e, em nível micro, coordenadores pedagógicos e professores alfabetizadores. Este programa foi finalizado no final do primeiro semestre de 2018.
Lipsky (2010) e Lotta (2014; 2019) defendem que a etapa de implementação deve ser considerada como um processo dinâmico, amplo e abrangente, composta por decisões, embates e interações entre diversos agentes. Lotta (2012), especialmente, considera que os objetivos nem sempre são alcançados devido a variados fatores, entre os enumerados pela autora, interessa-nos: a possibilidade de diferentes interpretações e ações discricionárias, o envolvimento de uma multiplicidade de atores e organismos na implementação, a comunicação e a interação entre atores e instâncias, os interesses e valores dos agentes implementadores e organismos e as motivações para implementação.
A centralidade dos agentes, na implementação, justifica-se, segundo Lipsky (2010), porque eles traduzem as diretrizes junto ao público-alvo, sendo mediadores entre o Estado e o cidadão, fornecendo benefícios ou sanções. Lipsky (2010) identificou que os agentes implementadores fazem uso da discricionariedade, uma autonomia relativa que pode afetar a distribuição de recursos. São responsáveis por determinar a natureza, a quantidade e a
10 Ver Portaria n°5930/13 de 14 de outubro de 2013; Portaria n°6.571 de 25 de novembro de 2014 e documento Programa Mais Educação São Paulo: subsídios para a implantação (SÃO PAULO, 2014).
qualidade dos serviços, e o fazem de acordo com concepções subjetivas oriundas de suas trajetórias, valores, formação, treinamentos e experiência profissional, ademais, sofrem influências do contexto político, institucional e econômico em que operam (LIPSKY, 2010).
Lipsky (2010) e Lotta (2014; 2019) apontam que podem existir diversos níveis de discricionariedade, dependendo de fatores pessoais e institucionais. Quanto aos agentes implementadores, Arretche (2001) indica três questões a serem consideradas: se conhecem o programa, a fim de não elegerem outras referências para a implementação; se aceitam os objetivos e as regras do programa, pois caso discordem podem eleger suas próprias; se as condições institucionais são adequadas, evitando assim adaptações que muitas vezes se distanciam do desenho previsto.
Segundo Hill (2003), processos formativos colaboram para promover, na implementação, conhecimentos, habilidades e razões para fazer política, para estimular mudanças e melhorar os resultados finais e evitar o peso da subjetividade ou de experiências prévias na tomada de decisões, em processos de negociação ou desajustes de condutas.
Tratando especificamente de programas educacionais, que envolvem variados atores e instâncias institucionais, Torres et al. (2010) destacam fatores que interferem na atuação dos professores (tais como salário, motivação, modelos e imagens a respeito dos alunos, especialmente mais pobres, local de trabalho) que podem gerar a diferenciação das oportunidades educacionais entre beneficiários distintos da política, criando ou reforçando processos de discriminação. Esses autores tratam também da descontinuidade das diretrizes e ações que promovem instabilidade na escola, especialmente das diferenças de procedimentos e condutas quando há mudança de governo, com implementações efetuadas de forma rápida, incompleta e sem processos de transição.
Torres et al. (2010) discutem ainda os desafios da execução de políticas públicas educacionais universais em espaços urbanos heterogêneos, tendo em vista as condicionalidades que intervêm nesse processo, por exemplo, as características das instituições; os processos formativos e de comunicação; as características das estratégias adotadas; a legitimidade das decisões feitas pela autoridade governamental; as interações entre as instituições e agentes; os valores, preferências, crenças e grau de autonomia dos agentes; o grau de discricionariedade; os conflitos e interesses envolvidos nos processos de implementação; as trajetórias profissionais e pessoais dos agentes; as características das relações hierárquicas nas instituições; a motivação e capacitação dos agentes; os contextos cultural, político, histórico das instituições e agentes; a linguagem e construção de significados junto aos agentes; as condições de trabalho dos agentes implementadores.
Para Kaztman (2000), territórios vulneráveis são caracterizados pelo acesso restrito a condições de melhoria do bem-estar, com frágeis laços dos indivíduos com o mercado de trabalho, isolamento sociocultural e político, homogeneidade social, baixa escolaridade e baixo acesso a serviços públicos e privados. Esse autor afirma que a vulnerabilidade social não pode ser captada somente pela dimensão da renda familiar, sendo mais abrangente que o fenômeno da pobreza.
A literatura sobre vulnerabilidade social no território tem considerado a escolarização como um dos recursos que mais contribui para a obtenção de bens e serviços, e que mais contribui com as famílias que ali residem, inclusive no que se refere à mobilidade social. Ribeiro e Koslinski (2010), em estudo sobre o efeito vizinhança na escola, afirmam que as características do local de residência têm impacto sobre as condições de vida, mobilidade social e destino escolar de seus moradores, interferindo nas oportunidades educacionais.
Érnica e Batista (2012), Koslinski, Alves e Lange (2013), Ribeiro e Koslinski (2010) identificaram que alunos em escolas de regiões mais vulneráveis tendem a apresentar pior desempenho escolar. Christovão e Santos (2010) e Marcucci (2015) detectaram que estigmas negativos e baixa expectativa com relação aos estudantes nessas condições levam a comportamentos como baixo investimento pedagógico, simplificação de conteúdos e redução do tempo dedicado à aprendizagem.
Pereira-Silva (2016) denota, após análise conceitual e de resultados de pesquisas realizadas em São Paulo e Rio de Janeiro, que a vulnerabilidade social no território desafia sobremaneira a distribuição justa do conhecimento na escola11, havendo sobreposição de fatores internos e externos que, sozinhos, já têm potencial de incidir negativamente sobre a desigualdade escolar. Atuando em conjunto, nesses territórios, não permitem o pleno desenvolvimento das funções da instituição enquanto promotora de saberes.
11 Ribeiro (2014) lembra que competências e aprendizagens não adquiridas na escola de forma equitativa comprometem a trajetória escolar dos alunos e, por consequência, a aquisição de outros bens sociais valorizados, como postos de trabalho melhor remunerados, reproduzindo processos de desigualdades.
Trata-se de um estudo qualitativo, cujo principal instrumento foi a aplicação de entrevistas semiestruturadas. A aplicação ocorreu no município de São Paulo, entre setembro de 2016 e junho de 2017, após quatro anos da implementação do Pnaic no município. Participaram 10 agentes implementadores em níveis macro, meso e micro, pertencentes à Secretaria Municipal de Ensino de São Paulo, a uma das Diretorias de Regionais de Educação do município e duas escolas do território vulnerável da qual faz parte a referida DRE. A DRE de São Miguel Paulista, o lócus privilegiado desse estudo, está localizada no extremo leste, abriga 51 escolas municipais de Ensino Fundamental e 203 escolas de Educação Infantil, atende cerca de 9 mil alunos, distribuídos por seus sete distritos: Itaim Paulista, Jardim Helena, Lajeado, São Miguel, Vila Curuçá, Vila Jacuí e Vila Maria. Sua escolha deveu-se à consideração de que se trata de uma localidade de vulnerabilidade social, com o Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS) de 4,2 (SEADE, 2010), atendendo aos critérios desse estudo, e tendo participado de outras investigações que tratam do efeito território sobre as oportunidades educacionais (ALVES et al., 2015; BATISTA; CARVALHO-SILVA, 2013; ERNICA; BATISTA, 2012).
As entrevistas prestaram-se para captar a percepção de agentes implementadores no município de São Paulo sobre o Pnaic. O roteiro explorava os seguintes tópicos: o processo de implementação do Pnaic; as atribuições de distintos agentes nesses processos; os pontos positivos e negativos da formação e das propostas pedagógicas; as facilidades e dificuldades encontradas durante a implementação; e as possíveis adaptações realizadas, considerando também as necessidades impostas pela vulnerabilidade social do território.
O Quadro 1 apresenta um breve perfil dos 10 agentes entrevistados, representantes da SMESP, da DRE de São Miguel Paulista e de duas escolas municipais dessa diretoria. Cada um deles teve oportunidade de elaborar suas respostas e depoimentos de forma espontânea e livre.
Nom e12 | Vínculo Empregatício | Tempo na função | Função no Pnaic | Nível de implementaç ão | Local de Trabalho |
Auror a | Secretária Adjunta de Educação. | 6 meses | Coord. Municipal e Estadual | Macro | SMESP |
Migue l | Diretor Regional | 10 anos | Meso | DRE/ SMESP | |
Maria | Diretora da Divisão. Pedagógica | 3 anos | Coord. Regional | Meso | DRE/ SMESP |
12 A fim de preservar a identidade dos entrevistados os nomes são fictícios.
Ana | Auxiliar Técnico de Educação (ATE) | 4 anos | OE – Formadora | Meso | DRE/ SMESP |
Karen | Coordenadora Pedagógica | 8 anos | OE – Formadora | Micro | Escola A |
Laura | Coordenadora Pedagógica | 6 anos | OE – Formadora | Micro | Escola B |
Bruna | Professora de Educação Infantil e Ensino Fundamental I | 12 anos | Professora Alfabetizadora | Micro | Escola A |
Mirela | Professora de Educação Infantil e Ensino Fundamental I | 7 anos | Professora Alfabetizadora | Micro | Escola A |
Renat a | Professora de Educação Infantil e Ensino Fundamental I | 14 anos | Professora Alfabetizadora | Micro | Escola B |
Neusa | Professora de Educação Infantil e Ensino Fundamental I | 17 anos | Professora Alfabetizadora | Micro | Escola B |
Fonte: Elaborado pelos autores
As duas escolas participantes foram identificadas como A e B. São escolas diferentes estruturalmente (uma maior e mais antiga e outra menor e mais recente), próximas fisicamente e similares quanto ao público atendido. Possuem resultados educacionais semelhantes e abaixo da média municipal. Quanto ao índice de complexidade de gestão (ICG), segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP, 2018), a escola A é classificada no nível 3, enquanto a B está no nível 5, numa escala até 6. As proficiências médias em Língua Portuguesa e Matemática, em 2015, nos anos iniciais do Ensino Fundamental, foram de 198,04 e 215,13 na escola A e de 202,3 e 216,2 na escola B, e estavam abaixo da média das escolas municipais de São Paulo, à época (QEDu, 2018). O Ideb, em 2015, de ambas foi de 5,6, abaixo da meta estabelecida de 5,8 (INEP, 2018). As taxas de reprovação para os anos iniciais do Ensino Fundamental foram, em 2016, de 0,2% na escola A e de 0,7% na escola B (QEdu, 2018).
As entrevistas foram gravadas em áudio e, posteriormente, transcritas. A primeira organização dos dados deu-se a partir da leitura exaustiva de cada uma delas, ordenando as mensagens a partir de categorias pré-definidas. Tais categorias tomaram por base o quadro teórico sobre implementação de políticas públicas e educacionais mobilizado neste estudo, focalizando os seguintes fatores intervenientes nesse processo, a saber: 1) Adesão dos agentes implementadores aos objetivos e metodologias do programa. 2) Capacitação e treinamentos adequados e coerentes, com clareza de objetivos e regras do programa. 3) Discricionariedade dos agentes implementadores. 4) Processos de interação e contexto institucional. 5) Descontinuidade dos programas e diretrizes. Além dessas categorias, elegeu-se outra, com base nos estudos sobre a relação entre as oportunidades educacionais e a vulnerabilidade social no território: 6) Contexto de vulnerabilidade social e outros fatores sociais que dificultam as condições favoráveis para a aprendizagem. Decorrente da imersão nos dados, elaborou-se um quadro comparativo, com as repostas e o tratamento dado a cada uma dessas categorias, a partir das narrativas dos agentes implementadores.
No ano de 2013, dentre os 490 professores alfabetizadores atuantes na época na DRE de São Miguel, apenas 53% concluíram a formação continuada em Língua Portuguesa (LP) oferecida pelo Pnaic. Em 2014, com uma adesão menor, cerca de 33% dos docentes que iniciaram a formação em Matemática a concluíram. Os depoimentos dos gestores da DRE indicam que muitos abandonaram a formação ou a própria implementação do programa por motivos diversos, dentre eles, licenças médicas ou aposentadoria.
Os dados da pesquisa sugerem que o fator que mais contribuiu para esse fenômeno foram os conhecimentos, experiências prévias, valores e crenças dos profissionais da DRE e das escolas que os levaram a uma determinada interpretação das propostas pedagógicas do Pnaic. No Programa e Cadernos de Formação, defendia-se o desenvolvimento da consciência fonológica como meio para favorecer o processo de apropriação do sistema de escrita alfabética dos alunos. Prescrevia-se o desenvolvimento de práticas pedagógicas que favorecessem a “consciência fonológica”, o que foi considerado inadequado por profissionais habituados, desde muito, a uma certa abordagem construtivista para alfabetização. Também gerou resistências o entendimento, por parte dos cursistas, de que o Pnaic propunha a alfabetização a partir de métodos tradicionais, de marcha sintética, que previam o fonema ou a sílaba como unidade de ensino. Maria, Diretora da Divisão Pedagógica e Coordenadora Regional do Pnaic, afirma que havia essa “distorção na compreensão”. A professora Bruna (Escola A) explica: “Quando o Pnaic chegou a princípio rolou um estranhamento porque era uma outra proposta.”. E continua: “Tanto que muitas colegas que iniciaram a formação desistiram. A gente teve muitos casos assim [...]”.
Bruna (Escola A) explicita também a resistência aos jogos de alfabetização distribuídos pelo Pnaic, que enfatizavam conteúdos voltados à consciência fonológica, tais como a análise oral e por escrito de palavras, focalizando unidades como a sílaba, as rimas, a aliteração, por exemplo. Seu depoimento dá a entender que baseava-se em referências anteriores, advindas de outras formações, tais como o Programa Ler e escrever13:
13 O Programa Ler e Escrever teve início em 2007 na rede estadual de ensino, é um conjunto de ações articuladas que inclui formação de professores, coordenadores pedagógicos e técnicos, acompanhamento das aprendizagens dos alunos, elaboração e distribuição de materiais pedagógicos e outros subsídios (OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017).
Eu não abandonei algumas práticas, porque eu achei que é interessante e ainda hoje continuo com essas práticas nessa visão mais construtivista, com orientação mais do programa que a gente trabalhava, Ler e Escrever. Achei que ele (Pnaic) estava apresentando uma proposta diferente, que de certa forma ampliou e abriu mais o leque. Cheguei a usar algumas vezes as atividades (referindo-se aos jogos), Eu não entendi que eu precisava jogar tudo fora [das práticas] anteriores e implantar a orientação do Pnaic e pronto e acabou. Para mim não. Eu achei que eu poderia mesclar. (Professora Bruna).
Os depoimentos dos agentes evidenciam ainda que houve treinamentos sendo realizados de forma simplificada e acelerada, o que promoveu insatisfação dos cursistas e a não adesão em anos subsequentes.
[...] porque a (formação em) Matemática não atendeu as expectativas deles (professores). Primeiro porque a proposta era de 20 encontros, reduziu para 10. Foi uma confusão em termos de organização. E isso desestimula muito o professor porque ele percebe que a formação foi a toque de caixa. [...] para o outro ano é lógico que houve uma queda [...], muitos desistiram. (Coordenadora Pedagógica Laura).
Além desses problemas, segundo duas OE, havia problemas na organização dos cursos de formação. Laura, Coordenadora pedagógica (Escola B), aponta para as dificuldades na organização dos cursos: “foi uma confusão em termos de organização, entendeu?”. Ana, ATE da DRE, considera que as condições de participação variaram, o que gerou problemas na adesão dos professores aos cursos (num momento, foram realizadas aos sábados e, em outro, no horário de serviço dos professores). Em suas palavras, “No horário de serviço, nós tínhamos toda uma logística para não atrapalhar. E nós privilegiamos que todos participassem nessa formação. Mas [para o Sábado] nem sempre as pessoas têm disponibilidade”. Ou seja, a bolsa oferecida aos cursistas não foi incentivo suficiente para impedir a baixa adesão, quando a formação se deu fora do horário de trabalho.
Corroborando Arretche (2001), os dados acima indicam que o Programa teve, no quesito adesão, problemas na implementação. Para essa autora, o sucesso de um programa depende primeiramente de obter a adesão dos agentes implementadores aos objetivos e à metodologia de operação. Em caso de resistência parcial ou total aos objetivos e métodos, o agente poderá criar suas próprias interpretações das regras ou mesmo negar-se a participar do programa ou de implementá-lo.
A pesquisa denota que foram fundamentalmente três os maiores motivos das desistências ou falta de adesão nas escolas: 1) crenças relativas aos métodos de alfabetização; 2) simplificação dos conteúdos formativos e desorganização na organização dos cursos, sobretudo de Matemática, gerando a compreensão entre os agentes das escolas de que o Programa não era algo entendido
pelos implementadores em nível macro como diretriz que teria vindo para ficar; 3) a oferta de formações fora do horário de serviço. Não houve relatos que permitam afirmar resistências aos objetivos do Pnaic.
Segundo Hill (2003) e Torres et al. (2010), a formação e o treinamento dos agentes são primordiais para alinhamento de conceitos, habilidades e práticas, além de buscar diminuir as adaptações e distorções promovidas pelos implementadores diante de decisões vagas e conflitantes. Em diversas entrevistas, as experiências nos cursos de formação do Pnaic, tanto por parte dos gestores, como dos OE ou mesmo dos professores foram tematizadas, o que era esperado, considerando-se que a formação continuada é um dos principais pilares do programa, e, na RMESP, foi realizada de forma muito intensa, com envolvimento de diversos profissionais em suas diferentes etapas de planejamento, organização e execução. Entretanto, a implementação do Pnaic na capital paulista, apesar de mobilizar diversos profissionais e recursos, e ter sido considerada muito proveitosa pelos participantes e organizadores, apresentou, de acordo com a pesquisa, algumas questões em seus treinamentos que geraram rejeições e adaptações do programa e seus materiais.
Uma dessas questões diz respeito à prescrição de conteúdos e práticas pedagógicas voltadas ao desenvolvimento da consciência fonológica, que, sendo mal interpretada, foi confundida com a proposição de métodos tradicionais de alfabetização, como o método fônico ou silábico, como nos explica a gestora Maria, Diretora da Divisão Pedagógica e Coordenadora Regional do Paic, a esse respeito:
[...] o material [proposto pelo Pnaic] trouxe algumas questões que eram novas e tinham distorções na compreensão, por exemplo, a consciência fonológica. Emilia Ferreiro já falava de consciência fonológica lá nos seus livros logo no começo, só que muitos educadores achavam que era silabação. E não era. (Gestora Maria).
Houve, então, controvérsias, dúvidas e rejeições, devido a concepções arraigadas na rede construídas em outros processos formativos, com forte hegemonia de preceitos construtivistas, disseminados pelo Profa (Programa de Formação de Professores Alfabetizadores)14 e pelo Ler e Escrever, implementados anteriormente no município. A
14 O Profa foi lançado em dezembro de 2000 pela Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação (SEF/MEC) com o objetivo de oferecer novas técnicas de alfabetização aos professores, com base nas pesquisas de Emília Ferreiro e Ana Teberosky, na obra “Psicogênese da Língua Escrita” (MENEZES; SANTOS, 2001).
coordenadora pedagógica e OE do Pnaic, Karen (Escola A), refere-se a esse momento controverso:
[...] A rede municipal não vinha trabalhando com essa linha conceitual [de base fonológica], vinha trabalhando com o olhar mais pra questão socioconstrutivista. Quando o programa chega aqui em São Paulo ele dá meio que um choque nos próprios formadores [orientadores de estudos] que vinham recebendo uma formação nessa linha e passam a ter contato com essa outra linha [...]. (Coordenadora Pedagógica Karen).
Outra crítica recorrente quanto à formação foi a descontinuidade por parte dos participantes. Algumas professoras entrevistadas relatam participação em apenas algumas edições dos treinamentos. Essa ausência é justificada pelo fato de não estarem lecionando na alfabetização na época de realização dos cursos e, portanto, não puderam participar das formações. Essa situação foi relatada pelas professoras mais jovens e ratificada por profissionais da DRE. No ano da formação, não possuíam sala fixa e não lecionavam exclusivamente na alfabetização, o que era uma exigência do Programa. No ano seguinte, se entrassem em sala de alfabetização, não receberiam a formação. A professora Bruna (Escola A) confirma esse fato, quando não pode participar da formação de Matemática, em 2014, por não estar lecionando na alfabetização naquele momento, e acabou perdendo esse conteúdo: “No segundo ano foi de Matemática, não participei porque eu estava com outra turma, não estava no ciclo de alfabetização e por isso não poderia participar.”
Segundo depoimentos, houve também o caso das formações realizadas em 2015, abordando outras áreas do conhecimento (História, Geografia e Artes) e, em 2016, sobre avaliação, efetivadas em poucos encontros, com tempo restrito para discussão dos assuntos e sem material de apoio didático. A coordenadora pedagógica e OE Laura (Escola B) narra como foi sua experiência como formadora, considerando esses aspectos:
A edição do Pnaic das áreas do conhecimento foi ‘Vapt-vupt’. Foi muito rápida mesmo, então não aprofundou nada, foi muito superficial, o que foi muito ruim, porque os professores estavam numa ansiedade para discutir História, Geografia, Ciências, Artes, a própria Educação Física. [...]. E faltou material, esse material não chegou até hoje. [...] Era um curso que era para ser em 20 encontros, aí reduziu para 10, depois reduziu para 5. E as outras horas ficaram tudo em EAD (ensino à distância). (Coordenadora Pedagógica Laura).
Outra questão problemática refere-se à distribuição dos materiais didáticos e de apoio pedagógico, tanto para uso nos cursos (Cadernos de Formação), como em sala de aula (jogos de alfabetização e livros de literatura). Laura conta ainda que a distribuição dos materiais de apoio ocorreu de forma dessincronizada com os cursos, comprometendo o acompanhamento
por parte dos participantes: “[...] uma coisa é você ir para uma formação no seu primeiro dia, já recebe o material e aí você tem a formação. [...]. Agora no Pnaic, nas 3 edições que trabalhei, o material chegou ou no fim ou já tinha acabado o curso”.
Além disso, essa mesma coordenadora também critica o fato deste material de apoio vir em formato digital, seja na distribuição de CD ou para download pela internet:
Não é todo professor que consegue acessar essa questão do uso da tecnologia. Professor ainda está muito apegado a essa coisa do livro, do material físico. O que tá certo! Porque o cara tá aqui no dia a dia, ele vai pra sala de aula, se ele tem um material impresso ele carrega com ele, risca, grifa, consulta. As escolas não têm equipamento ainda com uma internet mega power, que a todo tempo dá pra você consultar ou imprimir. [...]. Então isso é uma das coisas que eu acho que foi muito ruim. (Coordenadora Pedagógica Laura).
Com base na percepção dos agentes implementadores, houve diversos obstáculos enfrentados na formação dos agentes: a organização dos treinamentos efetivada com variações nos modos de organizar os cursos; a controversa em relação à prescrição de conteúdos voltados à consciência fonológica vis-à-vis aos conhecimentos e experiências prévias dos professores sobre a alfabetização; a precária distribuição de materiais de formação e de apoio, efetivada de forma desarticulada; a impossibilidade de participação de jovens professores, que, à época, não lecionavam na alfabetização; e a descontinuidade dos cursos, realizados de forma simplificada e reduzida. Tendo em vista que a formação continuada era uma estratégia basilar do Pnaic, os problemas apontados, abrem um leque de riscos para a política, seja por problemas de interpretações de seus objetivos e diretrizes, seja pela tomada de decisões vagas, conflituosas ou desajustes de condutas, como asseverado por Hill (2003). O processo de interpretação de suas diretrizes, objetivos e até prescrições ficou circunscrito aos conhecimentos e experiência prévias dos agentes, especialmente, dos professores, o que pode gerar algo bem diferente do que está estabelecido e previsto como meta. Hill (2003) e Torres et al. (2010) asseveram ainda a importância da capacitação no marco da implementação, como meio de fornecer aos implementadores mais recursos intelectuais na forma de conhecimentos, habilidades e razões para fazer a política, o que, no caso em tela, ficou obscurecido por problemas de ordem de valores, funcional e organizativa.
De acordo com Lipsky (2010) e Lotta (2014), agentes implementadores elaboram julgamento das diferentes situações que se apresentam e têm certa liberdade de escolher qual
conduta irão adotar (discricionariedade). Esse julgamento e escolha são pautados por sua interpretação pessoal das regras e por seus próprios referenciais. A pesquisa denotou o uso da discricionariedade por parte dos OE que julgaram que era necessário aproximar o material trazido pelo Pnaic à realidade da rede municipal de São Paulo. Avaliaram que o público-alvo da formação não poderia receber as orientações tais como descritas, devido, sobretudo, aos conflitos entre conhecimentos e experiências prévias dos professores, advindas de processos formativos anteriores versus os conteúdos e práticas pedagógicas prescritas pelo Pnaic, especialmente o estabelecimento de conteúdos voltados à consciência fonológica na alfabetização, interpretado como a retomada de métodos tradicionais de alfabetização, fônico e silábico. Conforme descreve a coordenadora pedagógica Laura (Escola B):
Os grupos de formadores nas regiões foram estabelecendo outras diretrizes para a sua região. A gente recebia a formação e pouco dela conseguíamos utilizar, porque a gente achava que não conversava com os nossos professores. [...]. Então tínhamos que construir um outro percurso. (Coordenadora Pedagógica Laura).
Uma adaptação considerada bem-sucedida, identificada no local investigado, refere-se à inclusão dos coordenadores pedagógicos nos cursos de formação do Pnaic. São Paulo é um município que apresenta esse tipo de profissional da educação em sua rede de ensino, entretanto, o desenho do programa não estabelecia essa capacitação, inclusive não fornecia bolsa ou pontuação a quem voluntariamente participasse da formação. A gestora Maria (DRE), Coordenadora Regional do Pnaic, relata:
[...] fizemos um grupo de estudo da DRE e nas reuniões a gente falava tudo o que estava acontecendo no Pnaic de forma geral, para eles também [os coordenadores] acompanharem. E até porque, os professores levavam tarefas e atividades. (Gestora Maria).
Depreende-se neste caso, como destaca Lipsky (2010), a interferência dos agentes implementadores, fazendo uso de sua discricionariedade, mas no sentido de propor ações que buscam otimizar os resultados das políticas: o envolvimento dos coordenadores nas formações, situação não prevista no desenho do Pnaic.
Notificou-se também adaptações efetivadas pelas instituições escolares e seus docentes, com a finalidade de adequações de conteúdos e práticas junto aos estudantes. Nesse caso, as professoras julgaram que havia conteúdos não condizentes com as necessidades dos alunos. Como expressa a professora Bruna (Escola A):
Eu tento seguir o currículo, mas eventualmente a gente precisa fazer adaptações, em função de quando é uma criança que tem uma ou outra especificação, mais dificuldade, a gente tem que adaptar e é necessário porque a gente precisa atingir essa criança, nem que a gente pare [...] e que aquela atividade que a gente programou para desenvolver três, a gente desenvolva só uma. (Professora Bruna).
A rejeição à proposta de trabalho com consciência fonológica trouxe também a resistência aos jogos didáticos com essa abordagem, levando a adaptações, conforme cita a coordenadora Laura (Escola B): “[...] no começo do ano eu pergunto quais professores querem utilizar [jogos e materiais didáticos fornecidos pelo Pnaic], porque muitos professores não concordam com aquele material, não gostam, então eu deixo livre”.
A coordenadora pedagógica Karen (Escola A) também menciona sobre a rejeição:
[...] eu achei muito interessante, jogos dentro da concepção fônica. Eram jogos diferentes, coisas que a gente não tinha acesso. Agora, eu não conheço uma escola ou uma prática que tenha desenvolvido esse trabalho e que abraçou a todos literalmente item por item ali presentes, eu não conheço. Até porque, como eu te disse, no domínio da base alfabética que eu enxergo esse grande distanciamento [entre o Pnaic e as ações já utilizadas. (Coordenadora Pedagógica Karen).
A pesquisa sugere que a própria instituição escolar estimulou e deu ampla liberdade aos profissionais para realizarem adaptações. Essa pesquisa não se propôs a avaliar as características dessas adaptações, seus alcances ou mesmo o seu impacto sobre a implementação do Pnaic nas escolas. Portanto, não se pode afirmar se foram realizadas com o único objetivo de atender as necessidades de aprendizagem dos estudantes ou mesmo que tenham alcançado os resultados efetivamente esperados. Pode-se, no entanto, afirmar que estão amplamente relacionadas aos valores e interpretações dos profissionais, corroborando assim a literatura sobre implementação de política públicas: para Lipsky (2010), a discricionariedade dos agentes implementadores está em determinar a natureza, a quantidade e a qualidade dos benefícios, podendo haver distintas distribuições desses benefícios, com sanções ou com maior ou menor envolvimento e intensidade, dependendo da análise que fazem sobre quem é ou não merecedor do benefício. Esse seria um importante ponto de pesquisa para o futuro: os professores adaptaram conteúdos do Pnaic para os alunos para favorecer a aprendizagem por que consideravam que facilitariam a aprendizagem dos conteúdos ou o fizeram porque acreditavam que eles não poderiam aprendê-los? Essa pergunta se reveste de interesse uma vez que Alves et al. (2015) indica a existência de estigmas sobre alunos de favelas e localidades consideradas “nativamente” mais vulneráveis.
As relações interpessoais e as condições de trabalho interferem no desempenho profissional dos agentes implementadores e são passíveis de interferir nos resultados das políticas públicas, desta forma, é importante conhecer as relações e os aspectos institucionais que influenciam suas ações (ARRECTHE, 2001; LOTTA, 2014).
Como menciona a coordenadora pedagógica Karen (Escola A):
[...] é um facilitador quando você tem a equipe afinada conceitualmente. Porque o diretor... ele é o que toca o barco, a chefia da unidade, mas tem que ter um projeto político pedagógico mais alinhado e isso passa pela direção e a equipe mais ou menos afinada. (Coordenadora Pedagógica Karen).
As entrevistas permitem inferir que as trocas de experiências entre colegas de profissão, ocorridas durante os cursos de formação, foram avaliadas pelos educadores como enriquecedoras para o aprimoramento de conhecimentos. A professora Neusa (Escola B) comenta: “[...] o que o Pnaic proporcionou foi exatamente essa questão da troca de experiências, a gente conversava bastante. E você aprende com a experiência do outro [...]”. Pesquisando em duas outras escolas, nesse mesmo território, Breches (2015) anunciou haver entre os professores, um tipo de troca de pares informal que, considerando as exigências de formação explicitadas pela literatura (TARDIF, 2014; IMBERNÓN, 2009), não seria capaz de dar todas as respostas às questões dos professores frente às necessidades da aprendizagem dos alunos. Quando se analisa a avaliação positiva dos professores participantes, sobre a incidência da formação na troca entre pares, pode-se inferir que a formação do Pnaic pode ter contribuído para aprendizagens profissionais, fornecendo meios formativos mais estruturados e menos informais para o âmbito escolar.
Entretanto, outras falas, possibilitam questionar que o Pnaic tenha conseguido esse resultado. Considerando o ambiente institucional, muitos relatos de profissionais das escolas são coincidentes em apontar, como fatores que dificultaram a sua atuação, o número excessivo de alunos por sala de aula, a falta de suporte das famílias nos processos educacionais e a presença de estudantes com deficiências nas salas regulares. A professora Renata (Escola B) afirma: “[...] aí entra a ausência de pais (como ponto que dificulta) [...]. Crianças com deficiência na sala também, e a gente não tá tendo apoio. Eu tenho aluno especial e dá trabalho porque não tenho ninguém pra me ajudar [...]”. A professora Bruna
(Escola A) diz: “Eu acho que se houvesse um número um pouco reduzido (de alunos em sala de aula), a gente teria mais tempo para olhar mesmo cada aluno na sua especificidade”.
Esses relatos dos professores induzem a inferências distintas das anteriores: que as interações institucionais nas escolas estudadas não foram suficientes para oferecer o apoio que os professores necessitaram para dar respostas efetivas no que diz respeito à sua capacidade de ensinar a todos, foco da política educacional. Os relatos denotam que se sentiam sozinhos. E mencionaram questões externas à escola para justificar as dificuldades encontradas, caso da falta de apoio dos familiares. A fala da professora Bruna, quando afirma que não consegue olhar para cada aluno, para ver sua necessidade específica de aprendizagem, contradiz diretrizes do Pnaic, cujas formações visam contribuir para que o professor consiga alfabetizar todos os alunos na idade certa. Pode-se inferir, portanto, que o Pnaic, nas escolas estudadas, apesar da boa avaliação dos professores sobre a troca de experiências que permitiu, teve dificuldade de gerar um ambiente institucional escolar com interações capazes de estabelecer estratégias para a aprendizagem de todos. Evidentemente novas pesquisas são necessárias para verificar a amplitude deste fenômeno. Sendo ele amplo, o Programa não teria, por exemplo, conseguindo enfrentar, na rede estudada, o problema da troca de pares informal entre professores, como único meio formativo (insuficiente, sobretudo em territórios vulneráveis), relatado por Breches (2015). E não teria também conseguido interferir nas interações das escolas para que o professor sentisse ter o apoio necessário para enxergar as dificuldades de cada aluno no processo de ensino e aprendizagem, condição para se conseguir a esperada aprendizagem de todos na idade certa.
O processo de implementação do Pnaic, logo em seu início, entre os anos de 2012 e 2013, na região estudada, enfrentou mudanças e incertezas quando houve a transferência de prefeito da cidade, de Gilberto Kassab (2009-2012) para Fernando Haddad (2013-2016). A gestora Maria (DRE) relata:
Quando nós assumimos a gestão, já tinha algumas pessoas indicadas para dar a formação para a primeira turma do Pnaic aqui na DRE. É claro que, ao mudar de gestão, muitas pessoas que tinham sido indicadas não quiseram mais [...]. Assim, tivemos que buscar novos formadores. (Gestora Maria).
Percebe-se que, com a mudança de gestão, o programa enfrentou descontinuidade na forma como estava sendo organizado pelo grupo anterior. Maria (DRE) ainda explica que a
nova equipe enfrentou dúvidas e incertezas, tendo que lidar com muitas assimilações de um programa em seus primórdios de organização, mas já com algumas diretrizes estabelecidas:
[...] fizeram reuniões com todos os gestores [a SME]. Foi bem no começo da gestão, na reunião de organização. É claro que muitas dúvidas surgiram.... Imagina, as pessoas assumindo uma gestão, explicando uma coisa nova que também estava vindo pra São Paulo e, assim, no começo muitas dúvidas mesmo. (Gestora Maria).
As professoras Mirela (Escola A) e Bruna (Escola A) consideraram a descontinuidade do programa como um ponto negativo do Pnaic:
[...] teria que haver política de Estado e na verdade acaba não tendo. Porque um governo entra e quer apagar o do anterior. Quando na verdade o que tá sendo bom deveria ser mantido e o que não tá, a gente tentar ajustar pra melhorar. Ainda mais então, essa descontinuidade. Porque no primeiro (primeira formação em 2013) nós tínhamos um cronograma extenso, tinha dois, três encontros mensais, foi bem destrinchado. Com o passar do tempo, parece que ficou só para cumprir... só manteve alguns encontros e foi ficando batido. (Professora Mirela).
Se viesse como no primeiro ano, das formações mais completas, de abranger mais os profissionais, eu acho que teria um trabalho mais direcionado, acho que atingiria mais. E aí o que aconteceu? As formações foram ficando mais escassas. [...] eu acho que um projeto que poderia ter sido bacana, um projeto que poderia ter sido completo, um projeto que poderia ter tido uma influência muito maior, acabou se perdendo. (Professora Bruna).
A professora Bruna (Escola A) resume essa questão de descontinuidade não só do Pnaic, mas de uma forma geral nas políticas públicas: “É a nossa política, infelizmente, partidária e não educacional.”
A pesquisa corrobora Torres et al. (2008) no que concerne à afirmação de que a descontinuidade gera instabilidade na escola e implementação incompleta de ações, sem processos de transição, trazendo dificuldades para uma colaboração ou adesão plena. Os dados indicam que se estava frente a agentes de nível meso bastante comprometidos com as ações do Pnaic, entretanto, não puderam fazer face a problemas gerados em instâncias hierárquicas superiores e que remetem também aos conflitos próprios das relações entre diferentes entes federados.
Quando inquirida a respeito dos motivos pelos quais houve descontinuidade do Pnaic em 2016 – a formação programada para esse ano só ocorreu no município nos dois últimos meses – a gestora Maria refere que:
[...] foi uma questão mais de contratação mesmo, os acordos governo federal e municipal, não foi uma decisão da Secretaria. Ainda com essas mudanças desse ano que a gente teve, o Pnaic não chegou a ser discutido na esfera federal. Na verdade, quando estava discutindo, teve todo esse processo que a gente tá vivenciando [processo de impeachment contra a Presidente Dilma Roussef]. [...] não sei se algum outro estado conseguiu, ou alguma outra cidade conseguiu... porque daí vai fazendo os contratos, mas pra São Paulo não chegou [a orientação para promover a formação]. (Gestora Maria).
A análise dos dados denota que tais contingências reforçaram a crença, por parte dos entrevistados, de que havia desinteresse dos organizadores em implementar de fato uma política que propiciasse melhoria da qualidade da Educação. Descontinuidade, problemas na distribuição de materiais, execução rápida do que exige mais reflexão, são sinais que parecem remeter a algo que vem de longe, evocando memórias junto aos burocratas de rua, que os fazem simplesmente desacreditar. Como se não valesse à pena investir em mudanças em suas práticas, quando há indicativos de que não é “para valer”.
Ao falarem dos fatores que prejudicam o desenvolvimento de seu trabalho e o desempenho da aprendizagem dos alunos, reiteradamente as professoras se referiram a diversos aspectos relacionados ao não suporte oferecido pelas famílias ao processo escolar, especialmente, quando estão diante de fatores de vulnerabilidade social associados.
[...] você sente que a criança que chega com uma visão de mundo mais ampliada (com acesso a livros), ela chega mais aberta a outras possibilidades, a forma da conversa, o que ela traz, como ela contribui nas atividades que você tá desenvolvendo. E a criança que não tem acesso, e aí é por “n” motivos, como a gente vê, ela fica aquém. (Professora Bruna).
Quanto às expectativas em relação aos alunos vindos de lares com alta vulnerabilidade social, a professora Mirela (Escola A), expressa, nas entrelinhas, a contradição entre se perceber como um profissional que deve ser engajada na evolução da aprendizagem dos alunos, - remetendo a Lipsky (2010) com suas observações de que os professores são burocratas de rua engajados – e, ao mesmo tempo, estar em um contexto em que a expectativa sobre esses alunos é baixa.
Enquanto professora, a nossa expectativa é sempre que eles possam evoluir, assim como todo e qualquer cidadão eles possam ter o seu lugar na sociedade e ser bem-sucedido [...]. E a gente se surpreende às vezes,
quando a gente vê que o aluno melhorou, que houve mudança e outras infelizmente, que continuam igual ou pior. Então são situações que a gente tem as melhores expectativas, mas para saber vai de caso pra caso, [...]. Não tá assim... nas nossas mãos. (Professora Mirela, grifo nosso).
Ao afirmar que “às vezes” esses alunos surpreendem, a professora denota que sua expectativa é que ele efetivamente não aprenda. Razão pela qual encerra seu trecho de fala afirmando que a aprendizagem desses alunos é algo que se reporta a algo fora da relação ensino-aprendizagem, pois está fora de “suas mãos”.
A professora Neusa (Escola B) expressa a dificuldade em ser esse professor que precisa ensinar e gerar aprendizagem e, ao mesmo tempo, estar diante de alunos que vivenciam situações sociais que criam limites à sua ação.
[...] eu penso sempre que eu tô dando o melhor de mim e tô fazendo realmente o melhor de mim, se eu tô fazendo isso... o que mais dá pra ser feito? [...] A gente tem que ter o trabalho em conjunto. Quando não dá mais a gente tem que saber, ser humilde o suficiente pra entender que quando não dá pra você sozinha, você tem que pedir ajuda para os parceiros. Sejam os parceiros professores, ou coordenadores, ou gestão. (Professora Neusa).
A coordenadora Laura (Escola B) menciona a vulnerabilidade social no território e sua relação com a alfabetização, afirmando que a situação não pode ser uma desculpa para a não aprendizagem dos alunos, mas relatando as dificuldades do contexto.
Eu entendo que a questão da vulnerabilidade requer ter uma rede de apoio, mas não justifica o menino não aprender, não existe isso. Traz mais desafios. A gente tá hoje num universo que não dá pra dizer que essa escola é redondinha. A gente lida com tudo... a constituição hoje de família não é mais a mesma, mas ela existe, ela tá aí, e a gente tem que entender que a criança tem que aprender. (Coordenadora Laura).
E cita também o direito à alfabetização e o fato de há professores que não têm clareza sobre esse direito, que independe do contexto:
[...] nosso papel não é resolver a pobreza, nosso papel é fazer com que esse menino tenha o direito dele garantido de aprendizagem. Isso para muitos docentes ainda não tá claro. Isso é uma coisa que não tá claro pra muitos docentes, mas é uma luta. Por isso que eu tô nas formações...porque acho que é importante disseminar essa bandeira. (Coordenadora Laura).
Os dados indicam que as professoras não enxergam investimento da política pública para auxiliar alunos em condições de vulnerabilidade. A professora Renata (Escola B) verbaliza esse conflito e localiza um problema que seria externo às suas possibilidades de ação: o desinteresse por parte da própria política em atuar de uma forma a aportar apoio, o
que gera sensação de impotência por parte dos professores. Os dados sugerem que o Pnaic, não consolidou, junto aos professores, a visão de que os implementadores da política de nível macro estariam interessados em garantir o direito de aprendizagem das crianças com as quais atuam, objetivo preconizado pelo Programa aqui analisado.
[...] no fundo, a gente quer fazer diferente, a gente quer ajudar, e a minha expectativa é que eles tivessem muita oportunidade. A prefeitura, por exemplo, quanta coisa eu acho que poderia ser feito diferenciado, principalmente com as crianças, porque são muito sozinhos, eles são abandonados. Eles ficam à mercê deles mesmos. Não é só dificuldade na comida, mas eu acho que a maior é a ausência mesmo de família, a ausência de alguém que cuide. Gostaria que eles (governantes) olhassem para as crianças de forma diferente. Porque a gente consegue ver, porque a gente convive, e muitas vezes você chora e fica triste. É um sentimento terrível que a gente tem. De se sentir meio que impotente, muitas vezes você não tem muito o que fazer. (Professora Renata, grifo nosso).
A professora Bruna (Escola A) traz uma narrativa que corrobora pesquisas que afirmam ser a escola, muitas vezes, o equipamento público mais forte no contexto de vulnerabilidade social no território de grandes cidades (ERNICA; BATISTA, 2012), enfatizando a importância da escola, do professor e do saber na vida dessas crianças, como meio de ultrapassar o isolamento em termos de informação:
[...] muitas vezes a escola é o único meio, a única oportunidade dela ampliar essa visão mesmo. Porque o mundo dela, familiar, as relações sociais são tão restritas, são tão precárias Aí você percebe que se eu não
oferecer para o meu aluno algo para que ele possa conhecer que existem outros meios de informação, que existem livros que contribuam para construir o imaginário dele, que existe um outro universo além daquele familiar/social que ele vive, você fica se perguntando se ele vai ter essa oportunidade em outro local e que local é esse? (Professora Bruna).
A professora expõe uma narrativa imersa na contradição entre acreditar que o aluno possa ultrapassar esse isolamento e estar em meio a uma situação social que lhe é bastante adversa, colocando a escola nesse hiato entre estar nesse contexto e ter o potencial de contribuir para o rompimento do ciclo de reprodução da desigualdade.
Eu acredito sim que ele pode quebrar esse vínculo, esse ciclo. Eu acho que aqui é uma porta para esse novo mundo e para entender que ele tem capacidade de quebrar esse ciclo, mesmo aquele mais vulnerável, eu acredito nisso. É claro que é mais difícil e os desafios são maiores, porque aí você precisa fazer um trabalho de mudança de concepção e de pensamento e de visão da criança para ele atingir o pai também. [ ] Então,
essa mudança de concepção, de visão é muito difícil, é muito difícil você quebrar isso que está sendo reproduzido, mas eu acredito que o nosso papel
aqui é fundamental. Eu acho que é uma sementinha que a gente planta [...].
(Professora Bruna).
Para o gestor Miguel (DRE) a falta de segurança nas escolas é fator fundamental que incide negativamente na implementação de políticas públicas nas regiões de alta vulnerabilidade social: “Eu acho que a gente precisa estudar como que a segurança escolar pode ser resolvida. Tem que aumentar a proteção às escolas. Isso precisa ser resolvido porque o professor quando é atacado, cria um clima ruim.” Miguel refere-se também à carência de ofertas culturais na região. Sua consideração a respeito desse assunto envolve o fato de que os próprios educadores estão envoltos nesse ambiente que fica isolado de atividades culturais valorizadas.
[...] eu acho que nossos educadores deveriam ler mais, saber mais, deveriam ter mais acesso à cultura, ao teatro, ao cinema, música... e o pessoal da região precisa ter uma vivência cultural mais permanente, uma cultura diferenciada. Isso ajuda muito o professor. Há muito empenho, muita dedicação, muito compromisso, mas acho que às vezes falta um pouco essa compreensão mais clara e mais profunda de alguns processos culturais. Isso precisa ser superado. (Gestor Miguel).
Esse dado corrobora com a hipótese levantada por Breches (2015), ao estudar escolas dessa região: não são apenas os alunos que estão envoltos no isolamento social relatado pela literatura sobre vulnerabilidade social nos territórios das grandes cidades, os professores também. A ATE Ana (DRE), que foi OE, se reporta à carência de ofertas culturais, entre outras, presentes na região.
Um desafio a ser superado é ter mais áreas de convivência de grupos. Lazer... eu acho que falta muito. O CEU foi um avanço tremendo pra essas regiões. É um local de formação, de lazer, de entretenimento. Mas precisa mais, como a questão de transporte e de segurança... tudo está interligado. (ATE Ana).
Surge também em seu relato o fato da escola servir de apoio logístico em caso de tragédias. “Na última enchente, uma escola teve que abrigar grande parte das pessoas da região”. Érnica e Batista (2012) tratam desse aspecto quando falam a respeito da escola e da vulnerabilidade social. Os autores afirmam que quando há carência de benefícios sociais no entorno da escola, a instituição é levada a lidar com situações adversas, para as quais não está preparada e que certamente interferem em seu cotidiano, como neste caso aqui relatado por Ana (ATE da DRE).
Observa-se que os relatos aqui presentes confirmam os dados trazidos pela literatura na área de Educação em territórios vulneráveis nas grandes cidades (RIBEIRO; VÓVIO,
2017). A sobreposição de situações que gera desigualdade social nos territórios vulneráveis cria desafios específicos para a escola. A análise dos documentos do Pnaic não denota haver uma diretriz para os agentes implementadores que se encontram em territórios de alta vulnerabilidade social nas grandes cidades. Vargas, Bizelli e Santos Cruz (2020, p. 884), estudando dados e índices calculados pelo Inep, concluem que:
a rede municipal [inclusive em São Paulo] possui mais inputs positivos – escolas com níveis de gestão menos complexos, professores mais regulares e menos sobrecarregados, menor média de alunos por sala e carga horária similar ao estado nos anos iniciais do EF – e, no entanto, apresenta resultados inferiores aos obtidos pela rede estadual: maior taxa de distorção idade-série e menor desempenho no IDEB.
Uma das hipóteses explicativas desses autores é que as escolas municipais costumam estar localizadas em regiões periféricas, em localidades que apresentam mais desafios às gestões escolares. Essa hipótese leva a inferir que os estudos sobre vulnerabilidade social no território estão explicitando conhecimento relevante: promover alfabetização (ou qualquer aprendizagem escolar) em meio à condição de sobreposição de desigualdades é um desafio. E, nesta pesquisa, este desafio é explicitamente reconhecido pelos agentes implementadores de nível meso. Não há, entretanto, relatos de adaptações de práticas relativas ao Pnaic devido ao fato de estarem atuando em territórios vulneráveis. Os relatos indicam a existência de uma compreensão, entre implementadores de nível meso, do impacto da vulnerabilidade social do território sobre a escola, como um problema “latente”, que não chega a se converter em estratégias de implementação que apoiem os professores que lidam cotidianamente com tais situações. No que concerne ao enfrentamento das sobreposições das desigualdades que afetam os estudantes nesse território, os professores se percebem sozinhos, diante do seu difícil papel de burocrata de rua engajado, conforme aponta Lispky (2010), imerso nas contradições entre representações sociais desfavoráveis aos alunos e seu papel de responsáveis por sua aprendizagem.
Esse artigo teve como objetivo analisar a implementação do Pnaic em uma região de alta vulnerabilidade social do município de São Paulo. Para tanto, foram realizadas entrevistas com 10 profissionais que participaram dessa implementação, além de uma profissional consultora na área de Educação. Procurou-se verificar como ocorreram os processos de implementação de acordo com as seguintes categorias prévias: adesão dos agentes aos
processos de implementação; formações e treinamentos propostos; ações discricionárias presentes em suas ações; processos de interação e o contexto institucional; descontinuidade dos programas e diretrizes; além da influência do contexto de vulnerabilidade social.
Conclui-se que, na regional estudada, não foi possível contar com a plena adesão dos professores aos processos de implementação do Pnaic. Embora as formações tenham sido consideradas enriquecedoras por promover, segundo os professores, trocas de experiências e também por elucidar dúvidas, os dados das escolas mostram poucas modificações nas práticas didáticas e de gestão e indicam para hipótese de que o Pnaic pode não ter impactado o ambiente educacional do ponto de vista de constituir interações capazes de gerar um ensino focalizado na aprendizagem de todos na idade certa. Novas pesquisas poderiam focalizar mais detalhadamente esta questão. Os dados indicam também que houve rejeição, desmotivação e desinteresse dos professores pelas propostas, materiais didáticos e cursos de formação do Pnaic, motivados especialmente por fatores como: falhas no planejamento e execução do programa, relacionados à descontinuidade dos cursos; falha no acesso a materiais de apoio; critérios para escolha dos participantes (não adaptados ao contexto do município, excluindo coordenadores e jovens professores); e, sobretudo, entendimento parcial ou desvirtuado da proposta de trabalho (devido a valores e referências anteriores dos agentes, como as atividades com consciência fonológica, confundida com método fônico); além da crença de falta de interesse do governo pelo programa.
A discricionariedade foi utilizada para adequar diretrizes de acordo com o público- alvo, devido à rejeição a aspectos do programa (como a questão da consciência fonológica). Foi utilizada também para correção do que se considerou uma falha no Programa: a ausência dos coordenadores pedagógicos nas formações, incluídos pelos gestores da DRE em cursos paralelos.
Agentes de nível meso afirmaram compreender a questão da vulnerabilidade como um problema “latente”, com sobreposição de desigualdades, entretanto, não se verificou estratégias que apoiassem as escolas e os professores a fim de garantir a alfabetização plena nessas condições. Os professores se mostraram imersos na contradição entre estar num ambiente propício à baixa expectativa sobre os alunos e serem agentes implementadores do tipo “engajado”, conforme aponta Lipsky (2010), responsáveis pela alfabetização das crianças. As adaptações por eles realizadas, segundo afirmaram, tinham o objetivo de gerar aprendizagem. Porém não fica claro se essas adaptações ocorreram devido à crença na aprendizagem ou devido a valores que indicam que os alunos não seriam capazes de aprender os conteúdos dos materiais. Novas pesquisas poderiam esclarecer essa questão.
Este estudo ratifica ponderações advindas de outras pesquisas realizadas em territórios vulneráveis (RIBEIRO; VOVIO, 2017; TORRES et al., 2008): a fim de ampliar a qualidade na educação nesses territórios e eliminar as desigualdades educacionais, deve-se promover e acompanhar a implementação de políticas públicas integradas, com ações que consideram as especificidades desses contextos; identificar e considerar valores, crenças e referências dos agentes implementadores; planejar objetivos plausíveis e de longo prazo, garantindo sua continuidade e processos de transição. Agrega a tais estudos outros pontos: a necessidade de promover formações contínuas que lidam com os valores dos profissionais e com a cultura institucional que sustenta o modo como os profissionais interagem entre si, uma vez que essa parece ser a chave para o apoio que tais profissionais necessitam para garantir a aprendizagem de todos os alunos. E também a necessidade de se promover treinamentos específicos aos profissionais que lidam com situações de vulnerabilidade e de inclusão a fim de melhor prepará-los para garantir a aprendizagem básica com qualidade e equidade educacional.
ALFERES, M. A.; MAINARDES, J. O Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa em ação: revisão de literatura. Ensaio: aval. pol. públ. Educ., Rio de Janeiro, v. 27, n. 102, p.
47-68, mar. 2019.
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A IMPLEMENTAÇÃO DO PNAIC EM TERRITÓRIO VULNERÁVEL NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
THE IMPLEMENTATION OF PNAIC IN VULNERABLE TERRITORY IN THE MUNICIPALITY OF SÃO PAULO
Silvana Menegoto Nogueira DI GIUSTO1
Vanda Mendes RIBEIRO2 Claudia Lemos VÓVIO3
RESUMO: Este artigo trata da implementação do Programa Pacto Nacional para Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) na Rede Municipal de Ensino de São Paulo (RMESP), em território de vulnerabilidade social. A pesquisa empregou entrevistas entre agentes implementadores de nível macro, meso e micro, analisadas a partir de categorias advindas da literatura sobre políticas públicas. Constatou-se resistência ao Pnaic no município estudado devido às prescrições didáticas para o desenvolvimento da consciência fonológica e às situações interpretadas como descompromisso dos agentes de nível macro com o programa. Implementadores do Programa usaram de sua discricionariedade por meio de adequações nas diretrizes para lidar com tais resistências e para incluir coordenadores pedagógicos nas formações. Estratégias específicas para garantia da alfabetização nos contextos de vulnerabilidade social não foram observadas.
PALAVRAS-CHAVE: Pnaic. Políticas educacionais. Implementação de políticas públicas. Alfabetização. Vulnerabilidade social no território.
ABSTRACT: This article deals with the implementation of Pnaic in the Municipal Teaching Network of Sao Paulo, specifically in a territory of social vulnerability. The research made use of interviews with implementing agents in macro, medium and micro levels, which were analysed on the basis of categories produced in the literature on public policies. Resistances to Pnaic were raised due to didactic prescriptions as to the development of phonological consciousness, as well as through situations interpreted as uncompromising towards the programme. Adjustments designed to deal with these resistances were put in place in the directives, and pedagogical coordinators were included in the processes of formation. On the other hand, strategies to guaranteeing literacy in contexts of social vulnerability were not observed.
KEYWORDS: Pnaic. Educational policies. Implementation of public policies. Literacy. Social vulnerability in the territory.
Este artículo presenta resultado de investigación4 cuyo objetivo fue estudiar la implementación del Programa Nacional de Alfabetización en la Edad Correcta (Pnaic) en la Red Municipal de Educación de São Paulo (RMESP), en un territorio de vulnerabilidad social. El Pnaic fue una política instituida por la Ordenanza 867 del 4 de julio de 2012 (BRASIL, 2012a), implementada a partir del Ministerio de Educación (MEC), cuya principal estrategia fue la formación continuada y la difusión de subsidios y materiales didácticos y pedagógicos para los alfabetizadores, previendo para su implementación la adhesión y la asociación de entidades federadas (gobierno federal, Distrito Federal, estados y municipios) e Instituciones de Educación Superior (IES) públicas. Más de 5.000 municipios se han adherido al programa durante su aplicación, según datos del MEC5.
Dos amplias revisiones para identificar estudios sobre el Programa fueron realizadas por Alferes y Mainardes (2019) y Xavier y Bartholo (2019). Alferes y Mainardes (2019)
4 El texto se origina en una tesis de maestría, titulada "La implementación del Pnaic en la red escolar del municipio de São Paulo en territorios vulnerables", realizada dentro de un proyecto de investigación más amplio, "Implementación de políticas educativas y equidad en contextos de vulnerabilidad social", financiado por la Fundación de Apoyo a la Investigación del Estado de São Paulo (FAPESP), número de proceso 2018/11257-6. Esta investigación reunió a un conjunto de investigadores de diversas instituciones nacionales e internacionales, varios de ellos de la Red de Estudios sobre la Implementación de Políticas Públicas Educativas (Reippe), bajo la coordinación de Vanda Mendes Ribeiro, de la Unicid. Las opiniones, hipótesis y conclusiones o recomendaciones expresadas en este material son responsabilidad del autor o autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la FAPESP.
5 Disponible en: http://portal.mec.gov.br/ultimas-noticias/211-218175739/51531-municipios-interessados- devem-aderir-a-partir-desta-quarta-12. Acceso el: 15 mayo 2020.
realizaron el análisis de 64 trabajos publicados sobre el Pnaic, entre los años 2013 y 2016, y encontraron un énfasis en los estudios que buscan describir el Programa y analizar los documentos y cuadernillos de formación y la opinión de formadores y profesores sobre sus estrategias en detrimento de los que abordan el Programa como política educativa. En este sentido, señalan la necesidad de realizar estudios que aborden la producción de la política (a nivel macro) y su aplicación (a nivel meso y micro). La revisión elaborada por Xavier y Bartholo (2019), con énfasis en los impactos y efectos del Programa, también señala carencias: de los 121 estudios analizados por los autores, solo cuatro de ellos "estimaron los posibles efectos del Pnaic" y no se encontró ningún estudio sobre su aplicación.
La implementación comprende la consecución de una política pública, en la que interfieren diversos factores, desde los relacionados con los valores, intereses, concepciones y formación de los implementadores, pasando por el contexto de ejecución de la política, hasta los relacionados con el grado de discrecionalidad de los agentes en la toma de decisiones y acciones (LOTTA, 2019). Para Arretche (2001, p. 48), esta etapa se caracteriza por "un cierto grado de incertidumbre en cuanto a la convergencia de las acciones de los ejecutores y, por extensión, la perfecta adecuación entre la formulación original y la ejecución efectiva". Así, el análisis de la implementación del Pnaic parece ser de gran valor, ya que se trata de un Programa de alcance nacional, basado en el compromiso y la cooperación entre estados y municipios en un país federativo y multipartidista, en el que las entidades tienen autonomía política y el Ministerio de Educación tiene un papel inductor. Como señala acertadamente Arretche (2001), este contexto puede generar comportamientos no cooperativos y competitivos.
Estudios de Sociología de la Educación han constatado que la vulnerabilidad social en el territorio afecta a las escuelas en cuanto a su organización, funcionamiento y dotación de recursos humanos y materiales, con impactos negativos en el rendimiento de los alumnos que habitan esas localidades y asisten a esas escuelas, imponiendo desafíos a las políticas educativas (RIBEIRO; VOVIO, 2017). Este estudio pretende contribuir a llenar el vacío detectado por la revisión bibliográfica antes mencionada, centrándose en la cuestión de la implantación del Pnaic y la comprensión de este proceso en territorios de vulnerabilidad social.
El Pnaic se inspira en el Programa de Aprendizaje en la Edad Correcta (Paic), implementado por el Estado de Ceará desde 2007, teniendo como origen el reconocimiento del fenómeno social del analfabetismo escolar. En la Ordenanza que lo estableció, se esperaba: asegurar que todos los niños estuvieran alfabetizados al final del 3er año de la Educación Básica, reducir la distorsión por edad/serial en la Educación Básica y mejorar el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (Ideb) (BRASIL, 2012). El Pacto correspondía a la consecución de dos objetivos del Plan Nacional de Educación: el objetivo 05, que define la exigencia de alfabetización al final del 3er año de la Enseñanza Primaria, y el objetivo 02, que establece la universalización de la Enseñanza Primaria de 9 años, apoyada en el compromiso asumido por las entidades federadas.
El Programa también se justificó a partir del amplio debate sobre la relación entre la formación de los docentes y la calidad de las oportunidades educativas y se basó en investigaciones y experiencias anteriores de iniciativa federal, como el Pro-Aprendizaje y la Red Nacional de Educación Continua, que reunieron a las universidades públicas como actores clave en sus acciones de formación en red con los sistemas públicos de educación y las escuelas públicas (XAVIER; BARTHOLO, 2019).
En su formulación, las acciones se estructuraron en torno a cuatro ejes principales: 1) Formación continua (tanto la formación y constitución de una red de formadores locales y guías de estudio -OE- como la formación de los alfabetizadores en las redes de educación pública participantes); 2) Material didáctico, bibliográfico y tecnologías educativas (libros de texto y manuales para el profesorado del ciclo de alfabetización, obras pedagógicas complementarias a los libros de texto, distribuidas desde el Programa Nacional de Libros de Texto, obras de referencia, literatura e investigación, distribuidas por el Programa Nacional de Bibliotecas en la Escuela; 3) Evaluaciones (a través de la aplicación anual del Provinha Brasil a los alumnos de las escuelas participantes al inicio y al final del 2º año de educación básica y el procesamiento de los resultados, poniéndolos a disposición de las redes públicas, y la evaluación externa universal del nivel de alfabetización al final del 3º año de educación básica).
El arreglo institucional y jerárquico entre los niveles federal, estatal y municipal, responsable de monitorear y supervisar el proceso de implementación del Pacto se organizó en torno a un Comité Directivo Nacional, una Coordinación Institucional, una Coordinación Estatal y una Coordinación Municipal. Cabe destacar que el gobierno federal, a través del
Ministerio de Educación, concentró sus esfuerzos en la formulación, regulación y distribución de recursos. La puesta en práctica fue responsabilidad de los agentes locales, las IES y las redes de educación pública.
Según la Resolución CD/FNDE nº 4 del 27 de febrero de 2013 (BRASIL, 2013), las IES eran responsables de definir el coordinador general, el coordinador adjunto, el supervisor y el formador. Además de la formación local, la universidad asumió una acción complementaria a la del MEC, en la formulación de la política, delimitando las directrices y contenidos y produciendo subvenciones para la formación continua. El Centro de Estudios en Educación y Lenguaje (CEEL) de la Universidad Federal de Pernambuco (UFPE) se encargó de elaborar 34 cuadernos de formación y juegos de alfabetización. Esta producción se basó en los materiales formativos del Programa que le precedió, el Pro-Letramento, y los Cuadernos se enriquecieron con nuevos contenidos y enfoques del proceso de alfabetización, como la inclusión de la noción de conciencia fonológica y su defensa como conjunto de habilidades que favorecen el dominio del sistema de escritura alfabético, aspecto que también subyace en los juegos educativos distribuidos en el marco del Pnaic. Además del tratamiento de los objetos didácticos, los Cuadernos traían informes de clase, prescribían prácticas pedagógicas exitosas y formas de gestionar la rutina (LOVATO, 2016; MANZANO, 2015). Además de la lengua portuguesa y la alfabetización, se incorporaron otras materias, como las matemáticas. Las IES locales también prepararon textos e indicaron trabajos complementarios. Todo este material estaba dirigido a los profesores de EO y de alfabetización.
El municipio de São Paulo se incorporó al programa en noviembre de 2012, al final de la administración de Gilberto Kassab, contemplando la elección de los agentes ejecutores, tanto a nivel de la Secretaría Municipal de Educación de São Paulo (SMESP) como a nivel de las IES formadoras. Con el inicio de la gestión de Fernando Haddad, en 2013, hubo una serie de cambios en los agentes ejecutores, desde los inscritos para la gestión hasta los participantes en los cursos. La RMESP, una de las mayores redes de educación pública de América Latina, está organizada a partir de 13 Direcciones Regionales de Educación (DRE), que eran responsables, en el momento del estudio, de 538 escuelas primarias, con 232.916 alumnos matriculados y 10.223 profesores.
También hay que señalar que la implementación del Pnaic en São Paulo se produjo de forma concomitante con la implementación de una nueva política educativa municipal, el Programa Mais Educação (SÃO PAULO, 2014). El Programa preveía la reorganización curricular y administrativa, así como la ampliación y el fortalecimiento de la RMESP, lo que se tradujo tanto en la organización del ciclo de alfabetización, según lo previsto en el Pnaic,
como en la adopción de las Orientaciones Curriculares previstas en el Pacto por parte de las escuelas municipales, en lugar del currículo establecido y los materiales didácticos distribuidos anteriormente por la RMESP.
En febrero de 2013 comenzaron los cursos de formación para las OE del municipio. El programa fue gestionado por el Comité de Gestión del Estado y dos instituciones de enseñanza superior, la Universidad Federal de São Carlos (UFSCar) y la Universidad Estatal Paulista (Unesp). En el nivel meso, participaron los profesionales de la educación del SMESP y de la DRE, y en el nivel micro, los coordinadores pedagógicos y los alfabetizadores. Este programa se completó al final del primer semestre de 2018.
Lipsky (2010) y Lotta (2014; 2019) sostienen que la etapa de implementación debe ser considerada como un proceso dinámico, amplio e integral, compuesto por decisiones, choques e interacciones entre diversos agentes. Lotta (2012), especialmente, considera que los objetivos no siempre se logran debido a diversos factores, entre los que enumera el autor, nos interesan: la posibilidad de diferentes interpretaciones y acciones discrecionales, la participación de una multiplicidad de actores y organismos en la implementación, la comunicación e interacción entre actores e instancias, los intereses y valores de los agentes y organismos implementadores, y las motivaciones para la implementación.
La centralidad de los agentes, en la implementación, se justifica, según Lipsky (2010), porque traducen las directrices al público objetivo, siendo mediadores entre el Estado y el ciudadano, proporcionando beneficios o sanciones. Lipsky (2010) identificó que los agentes ejecutores hacen uso de la discrecionalidad, una autonomía relativa que puede afectar a la distribución de los recursos. Son responsables de determinar la naturaleza, la cantidad y la calidad de los servicios, y lo hacen según concepciones subjetivas derivadas de sus trayectorias, valores, educación, formación y experiencia profesional, y también están influidos por el contexto político, institucional y económico en el que actúan (LIPSKY, 2010).
Lipsky (2010) y Lotta (2014; 2019) señalan que puede haber varios niveles de discrecionalidad, dependiendo de factores personales e institucionales. En cuanto a los agentes ejecutores, Arretche (2001) indica tres cuestiones a tener en cuenta: si conocen el programa, para no elegir otros referentes de ejecución; si aceptan los objetivos y las reglas del programa, porque si no están de acuerdo pueden elegir los suyos propios; si las condiciones
institucionales son las adecuadas, evitando así adaptaciones que muchas veces se alejan del diseño previsto.
Según Hill (2003), los procesos formativos ayudan a promover, en la implementación, conocimientos, habilidades y razones para hacer política, para estimular los cambios y mejorar los resultados finales y evitar el peso de la subjetividad o de las experiencias previas en la toma de decisiones, en procesos de negociación o de mala conducta.
En lo que respecta específicamente a los programas educativos, en los que intervienen diversos actores e instancias institucionales, Torres et al. (2010) destacan los factores que afectan a la actuación de los profesores (como el salario, la motivación, los modelos de conducta y las imágenes sobre los alumnos, especialmente los más pobres, y el lugar de trabajo), que pueden dar lugar a una diferenciación de las oportunidades educativas entre los distintos beneficiarios de las políticas, creando o reforzando procesos de discriminación. Estos autores también abordan la discontinuidad de las directrices y las acciones que promueven la inestabilidad en las escuelas, especialmente las diferencias en los procedimientos y la conducta cuando hay un cambio de gobierno, con implementaciones realizadas de forma rápida, incompleta y sin procesos de transición.
Torres et al. (2010) también discuten los desafíos de la implementación de políticas públicas educativas universales en espacios urbanos heterogéneos, teniendo en cuenta las condiciones que intervienen en este proceso, por ejemplo, las características de las instituciones; los procesos de formación y comunicación; las características de las estrategias adoptadas; la legitimidad de las decisiones tomadas por la autoridad gubernamental; las interacciones entre instituciones y agentes; los valores, las preferencias, las creencias y el grado de autonomía de los agentes; el grado de discrecionalidad; los conflictos e intereses implicados en los procesos de ejecución; las trayectorias profesionales y personales de los agentes; las características de las relaciones jerárquicas en las instituciones; la motivación y el empoderamiento de los agentes; los contextos culturales, políticos e históricos de las instituciones y los agentes; el lenguaje y la construcción de sentido entre los agentes; las condiciones de trabajo de los agentes ejecutores.
Para Kaztman (2000), los territorios vulnerables se caracterizan por un acceso restringido a las condiciones para mejorar el bienestar, con frágiles vínculos de los individuos con el mercado laboral, aislamiento sociocultural y político, homogeneidad social, baja
educación y bajo acceso a los servicios públicos y privados. Este autor afirma que la vulnerabilidad social no puede ser captada sólo por la dimensión de los ingresos familiares, siendo más amplia que el fenómeno de la pobreza.
La literatura sobre la vulnerabilidad social en el territorio ha considerado la escolarización como uno de los recursos que más contribuye a la obtención de bienes y servicios, y que más aporta a las familias que viven en él, incluso en lo que respecta a la movilidad social. Ribeiro y Koslinski (2010), en un estudio sobre el efecto del barrio en la escuela, afirman que las características del lugar de residencia inciden en las condiciones de vida, la movilidad social y el destino escolar de sus residentes, interfiriendo en las oportunidades educativas.
Érnica y Batista (2012), Koslinski, Alves y Lange (2013), Ribeiro y Koslinski (2010) identificaron que los alumnos de las escuelas de las regiones más vulnerables tienden a presentar un peor rendimiento escolar. Christovão y Santos (2010) y Marcucci (2015) detectaron que los estigmas negativos y las bajas expectativas con respecto a los estudiantes en estas condiciones llevan a comportamientos como la baja inversión pedagógica, la simplificación de los contenidos y la reducción del tiempo dedicado al aprendizaje.
Pereira-Silva (2016) denota, tras el análisis conceptual y los resultados de la investigación realizada en São Paulo y Río de Janeiro, que la vulnerabilidad social en el territorio desafía en gran medida la justa distribución del conocimiento en la escuela, con la superposición de factores internos y externos que, por sí solos, ya tienen el potencial de impactar negativamente en la desigualdad escolar. Actuando conjuntamente, en estos territorios, no permiten el pleno desarrollo de las funciones de la institución como promotora del conocimiento.
Se trata de un estudio cualitativo, cuyo instrumento principal fue la aplicación de entrevistas semiestructuradas. La aplicación se produjo en el municipio de São Paulo, entre septiembre de 2016 y junio de 2017, cuatro años después de la implantación del Pnaic en el municipio. Participaron 10 agentes ejecutores a nivel macro, meso y micro, pertenecientes a la Secretaría Municipal de Educación de São Paulo, a una de las Direcciones Regionales de Educación del municipio y a dos escuelas del territorio vulnerable del que forma parte esa DRE. La DRE de São Miguel Paulista, locus privilegiado de este estudio, está ubicada en el extremo este de la ciudad, alberga 51 escuelas primarias municipales y 203 preescolares,
atendiendo a unos 9.000 alumnos en sus siete distritos: Itaim Paulista, Jardim Helena, Lajeado, São Miguel, Vila Curuçá, Vila Jacuí y Vila Maria. Su elección se debió a la consideración de que es una localidad de vulnerabilidad social, con el Índice de Vulnerabilidad Social Paulista (IPVS) de 4,2 (SEADE, 2010), cumpliendo los criterios de este estudio, y habiendo participado en otras investigaciones que abordan el efecto del territorio en las oportunidades educativas (ALVES et al., 2015; BATISTA; CARVALHO-SILVA, 2013; ERNICA; BATISTA, 2012).
Las entrevistas se prestaron a captar la percepción de los agentes ejecutores del municipio de São Paulo sobre el Pnaic. El guión exploró los siguientes temas: el proceso de implementación del Pnaic; las atribuciones de los diferentes agentes en estos procesos; los aspectos positivos y negativos de las propuestas formativas y pedagógicas; las facilidades y dificultades encontradas durante la implementación; y las posibles adaptaciones realizadas, considerando también las necesidades impuestas por la vulnerabilidad social del territorio.
El cuadro 1 presenta un breve perfil de los 10 agentes entrevistados, representantes de la SMESP, de la DRE de São Miguel Paulista y de dos escuelas municipales de este distrito. Cada uno de ellos tuvo la oportunidad de preparar sus respuestas y declaraciones de forma espontánea y libre.
Nombr e6 | Vínculo Laboral | Tiempo en la función | Función en el Pnaic | Nivel de implementaci ón | Local laboral |
Aurora | Secretaria Adjunta de Educación. | 6 meses | Coord. Municipal y Estadual | Macro | SMESP |
Miguel | Director Regional | 10 años | Meso | DRE/SMES P | |
Maria | Directora de la División. Pedagógica | 3 años | Coord. Regional | Meso | DRE/ SMESP |
Ana | Auxiliar Técnico de Educación (ATE) | 4 años | OE – Formadora | Meso | DRE/ SMESP |
Karen | Coordinadora Pedagógica | 8 años | OE – Formadora | Micro | Escuela A |
Laura | Coordinadora Pedagógica | 6 años | OE – Formadora | Micro | Escuela B |
Bruna | Profesora de Enseñanza Infantil y Primaria | 12 años | Profesora Alfabetizadora | Micro | Escuela A |
Mirela | Profesora de Enseñanza Infantil y Primaria | 7 años | Profesora Alfabetizadora | Micro | Escuela A |
Renata | Profesora de Enseñanza Infantil y Primaria | 14 años | Profesora Alfabetizadora | Micro | Escuela B |
Neusa | Profesora Enseñanza Infantil y Primaria | 17 años | Profesora Alfabetizadora | Micro | Escuela B |
Fuente: Elaborado por los autores
6 Para preservar la identidad de los entrevistados los nombres son ficticios.
Las dos escuelas participantes fueron identificadas como A y B. Son escuelas estructuralmente diferentes (una más grande y antigua y la otra más pequeña y reciente), físicamente cercanas y similares en cuanto al público al que sirven. Tienen resultados educativos similares y por debajo de la media municipal. En cuanto al índice de complejidad de la gestión (ICG), según el Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP, 2018), la escuela A está clasificada en el nivel 3, mientras que la escuela B está en el nivel 5, en una escala de hasta 6. El promedio de las competencias en Lengua Portuguesa y Matemáticas, en 2015, en los primeros años de la educación primaria, fue de 198,04 y 215,13 en la escuela A y de 202,3 y 216,2 en la escuela B, y estuvo por debajo del promedio de las escuelas municipales de São Paulo en ese momento (QEDu, 2018). El Ideb de 2015 para ambos fue de 5,6, por debajo del objetivo establecido de 5,8 (INEP, 2018). Las tasas de fracaso escolar en los primeros años de la educación primaria fueron, en 2016, del 0,2% en la escuela A y del 0,7% en la escuela B (QEdu, 2018).
Las entrevistas fueron grabadas en audio y posteriormente transcritas. La primera organización de los datos se basó en una lectura exhaustiva de cada uno de ellos, ordenando los mensajes a partir de categorías predefinidas. Estas categorías se basaron en el marco teórico sobre la implementación de políticas públicas y educativas movilizado en este estudio, centrándose en los siguientes factores que intervienen en este proceso, a saber: 1) Adhesión de los agentes implementadores a los objetivos y metodologías del programa. 2) Un desarrollo de capacidades y una formación adecuados y coherentes, con claridad sobre los objetivos y las normas del programa. 3) Discrecionalidad de los agentes ejecutores. 4) Procesos de interacción y contexto institucional. 5) Discontinuidad de programas y directrices. Además de estas categorías, se eligió otra basada en estudios sobre la relación entre las oportunidades educativas y la vulnerabilidad social en el territorio: 6) Contexto de vulnerabilidad social y otros factores sociales que dificultan las condiciones favorables para el aprendizaje. Como resultado de la inmersión en los datos, se elaboró un cuadro comparativo con las respuestas y el tratamiento dado a cada una de estas categorías, a partir de las narraciones de los agentes ejecutores.
En 2013, entre los 490 alfabetizadores que trabajaban en ese momento en la DRE de São Miguel, solo el 53% completó la formación continua en Lengua Portuguesa (LP) ofrecida por el Pnaic. En 2014, con un menor nivel de adhesión, aproximadamente el 33% de los profesores que iniciaron la formación en Matemáticas la completaron. Las declaraciones de los responsables de las DRE indican que muchos abandonaron la formación o la puesta en marcha del programa por diversos motivos, como las bajas médicas o la jubilación.
Los datos de la investigación sugieren que el factor que más contribuyó a este fenómeno fue el conocimiento, las experiencias previas, los valores y las creencias de los profesionales de la DRE y de las escuelas que los llevaron a una interpretación particular de las propuestas pedagógicas de Pnaic. Los folletos del programa y de la formación abogaban por el desarrollo de la conciencia fonológica como medio de promover el proceso de apropiación del sistema de escritura alfabético de los alumnos. Se prescribió el desarrollo de prácticas pedagógicas que favorecieran la "conciencia fonológica", lo que fue considerado inadecuado por profesionales largamente acostumbrados a un cierto enfoque constructivista de la alfabetización. También se generó resistencia al entender los participantes del curso que el Pnaic proponía una alfabetización basada en métodos tradicionales y sintéticos, que consideraban el fonema o la sílaba como unidad de enseñanza. María, Directora de la División Pedagógica y Coordinadora Regional de Pnaic, afirma que hubo esta "distorsión en la comprensión". La profesora Bruna (Escuela A) explicó: "Cuando llegó Pnaic, al principio fue extraño porque era una propuesta diferente. Continúa: "Tanto es así que muchos compañeros que empezaron la formación la abandonaron. Tuvimos muchos casos así [...]".
Bruna (Escuela A) también explica su resistencia a los juegos de alfabetización distribuidos por el Pnaic, que hacían hincapié en contenidos centrados en la conciencia fonológica, como el análisis de palabras orales y escritas, centrándose en unidades como la sílaba, las rimas y la aliteración, por ejemplo. Su declaración implica que se basó en referencias anteriores de otros programas de formación, como el Programa de Lectura y Escritura7:
7 O Programa Ler e Escrever teve início em 2007 na rede estadual de ensino, é um conjunto de ações articuladas que inclui formação de professores, coordenadores pedagógicos e técnicos, acompanhamento das aprendizagens dos alunos, elaboração e distribuição de materiais pedagógicos e outros subsídios (OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017).
No abandoné algunas prácticas, porque me pareció interesante y aún hoy continúo con estas prácticas con una visión más constructivista, con más de la misma orientación que el programa con el que trabajábamos, Lectura y Escritura. Pensé que Pnaic presentaba una propuesta diferente, que en cierto modo ampliaba y abría un abanico más amplio. Incluso utilicé las actividades un par de veces (refiriéndose a los juegos), no pensé que tenía que tirar todo [de las prácticas anteriores] e implementar la orientación Pnaic y ya está. No para mí. Pensé que podría mezclar. (Profesora Bruna).
Los testimonios de los agentes también demuestran que los cursos de formación se realizaban de forma simplificada y acelerada, lo que provocaba la insatisfacción de los alumnos y la no adhesión en los años siguientes.
[...] porque las matemáticas (la formación) no respondieron a sus expectativas (de los profesores). En primer lugar, porque la propuesta era de 20 reuniones y se redujo a 10. Era un desastre en términos de organización. Y esto es muy desalentador para el profesor porque se da cuenta de que la formación ha sido puntual. [...] para el año siguiente es lógico que haya habido un descenso [...], muchos de ellos abandonaron. (Coordinadora Pedagógica Laura).
Además de estos problemas, según dos OE, hubo problemas en la organización de los cursos de formación. Laura, coordinadora pedagógica (Escuela B), señala las dificultades para organizar los cursos: "era un lío en cuanto a la organización, ¿sabes? Ana, ATE de la DRE, considera que las condiciones de participación variaron, lo que generó problemas en la adherencia de los profesores a los cursos (en un momento, se realizaron los sábados y, en otro, durante el horario laboral de los profesores). En sus palabras: "En horario de oficina, teníamos toda la logística preparada para no estorbar. Y hemos dado prioridad a todos los que participan en esta formación. Pero [para el sábado] la gente no siempre tiene disponibilidad". En otras palabras, la beca ofrecida a los alumnos no era un incentivo suficiente para evitar la baja adherencia cuando la formación tenía lugar fuera del horario laboral.
Corroborando a Arretche (2001), los datos anteriores indican que el Programa tuvo, en cuanto a la adhesión, problemas de implementación. Para este autor, el éxito de un programa depende principalmente de conseguir la adhesión de los agentes ejecutores a los objetivos y la metodología de funcionamiento. En caso de resistencia parcial o total a los objetivos y métodos, el agente puede crear sus propias interpretaciones de las normas o incluso negarse a participar en el programa o a aplicarlo.
La investigación muestra que hubo básicamente tres razones principales para el retiro o la falta de adhesión en las escuelas: 1) las creencias sobre los métodos de alfabetización; 2) la simplificación del contenido de la capacitación y la desorganización en la organización de los cursos, especialmente de Matemáticas, generando el entendimiento entre los agentes escolares de
que el Programa no era algo entendido por los ejecutores a nivel macro como una pauta que llegaría para quedarse; 3) la oferta de capacitación fuera del horario de trabajo. No hay informes que nos permitan afirmar la resistencia a los objetivos del Pnaic.
Según Hill (2003) y Torres et al. (2010), la formación y el entrenamiento de los agentes son primordiales para la alineación de conceptos, habilidades y prácticas, además de buscar la reducción de las adaptaciones y distorsiones promovidas por los ejecutores cuando se enfrentan a decisiones vagas y conflictivas. En varias entrevistas se habló de las experiencias en los cursos de formación del Pnaic, ya sea por parte de los gestores, de los EB o incluso de los profesores, lo que era de esperar, teniendo en cuenta que la formación continua es uno de los principales pilares del programa, y que en el RMESP se llevó a cabo de forma muy intensa, con la participación de varios profesionales en sus diferentes etapas de planificación, organización y ejecución. Sin embargo, la implementación del Pnaic en la capital paulista, a pesar de movilizar a varios profesionales y recursos, y de haber sido considerada muy fructífera por los participantes y organizadores, presentó, según la investigación, algunos problemas en sus capacitaciones que generaron rechazos y adaptaciones del programa y sus materiales.
Una de estas cuestiones se refiere a la prescripción de contenidos y prácticas pedagógicas orientadas al desarrollo de la conciencia fonológica, que, al ser malinterpretada, se confundió con la propuesta de métodos tradicionales de alfabetización, como el método fónico o silábico, tal y como explica la gestora María, Directora de la División Pedagógica y Coordinadora Regional del Paic, al respecto:
[...] el material [propuesto por Pnaic] planteaba algunas cuestiones que eran nuevas y tenían distorsiones en la comprensión, por ejemplo, la conciencia fonológica. Emilia Ferreiro ya hablaba de conciencia fonológica en sus libros al principio, pero muchos educadores pensaban que era silabeo. Y no fue. (Gestora Maria).
Hubo, entonces, controversias, dudas y rechazos, debido a concepciones arraigadas en la red construida en otros procesos de formación, con fuerte hegemonía de preceptos constructivistas, difundidos por el Profa (Programa de Alfabetización Docente)8 y Ler e
8 El Profa fue lanzado en diciembre de 2000 por la Secretaría de Educación Básica del Ministerio de Educación (SEF/MEC) con el objetivo de ofrecer nuevas técnicas de alfabetización a los profesores, a partir de las
Escrever (Lectura y Escritura), implantados previamente en el municipio. La coordinadora pedagógica y OE de Pnaic, Karen (Escuela A), se refiere a este momento polémico:
[...] La red municipal no había estado trabajando con esta línea conceptual [de base fonológica], había estado trabajando con una mirada más socioconstructivista. Cuando el programa llega aquí, a São Paulo, choca un poco con los propios profesores [guías de estudio], que habían estado recibiendo formación en esta línea y ahora tienen contacto con esta otra línea [...]. (Coordinadora Pedagógica Karen).
Otra crítica recurrente a la formación fue la discontinuidad por parte de los participantes. Algunos de los profesores entrevistados dijeron haber participado sólo en algunas ediciones de los cursos de formación. Esta ausencia se justifica por el hecho de que no estaban alfabetizando en el momento de los cursos y, por tanto, no podían participar en la formación. Esta situación fue denunciada por los profesores más jóvenes y confirmada por los profesionales de la DRE. En el año de la formación, no disponían de un aula fija y no daban clases exclusivamente de alfabetización, que era un requisito del programa. Al año siguiente, si entraban en el aula de alfabetización, no recibían la formación. La profesora Bruna (Escuela A) confirma este hecho, cuando no pudo participar en la formación de Matemáticas, en 2014, porque no estaba dando clases de alfabetización en ese momento, y terminó perdiendo este contenido: "En el segundo año que era de Matemáticas, no participé porque estaba con otra clase, no estaba en el ciclo de alfabetización y por eso no pude participar.”
Según los testimonios, también se dio el caso de las capacitaciones realizadas en 2015, abordando otras áreas de conocimiento (Historia, Geografía y Artes) y, en 2016, sobre evaluación, realizadas en pocas reuniones, con tiempo restringido para discutir los temas y sin material didáctico de apoyo. La coordinadora pedagógica y EO Laura (Escuela B) cuenta cómo fue su experiencia como formadora, teniendo en cuenta estos aspectos:
La edición náica de las áreas de conocimiento era "Vapt-vupt". Era muy rápido, por lo que no se profundizaba, era muy superficial, lo cual era muy malo, porque los profesores estaban ansiosos por hablar de Historia, Geografía, Ciencias, Artes, incluso Educación Física. [...]. Y faltaba material, ese material no ha llegado hasta hoy. [...] Era un curso que debía tener 20 reuniones, luego se redujo a 10, luego se redujo a 5. Y las otras horas eran todas de educación a distancia.. (Coordenadora Pedagógica Laura).
investigaciones de Emília Ferreiro y Ana Teberosky, en la obra "Psicogénesis del lenguaje escrito". (MENEZES; SANTOS, 2001).
Otra cuestión problemática se refiere a la distribución de material didáctico y de apoyo pedagógico, tanto para su uso en los cursos (cuadernos de formación) como en el aula (juegos de alfabetización y libros de literatura). Laura también dice que la distribución de los materiales de apoyo se produjo de forma desincronizada con los cursos, lo que compromete el seguimiento de los participantes: "[...] una cosa es que vayas a un curso de formación el primer día, ya recibes el material y luego tienes la formación. [...]. Ahora bien, en Pnaic, en las tres ediciones que trabajé, el material llegaba al final o el curso ya había terminado.
Además, esta misma coordinadora también critica que este material de apoyo venga en formato digital, ya sea en distribución en CD o para su descarga a través de internet:
No todos los profesores pueden acceder a esta cuestión del uso de la tecnología. Los profesores siguen muy apegados a esto de los libros, al material físico. Así es. Porque el tipo está aquí a diario, va a clase, si tiene material impreso lo lleva consigo, lo raya, lo subraya, lo consulta. Las escuelas aún no disponen de equipos con una mega potencia de Internet, que se puede consultar o imprimir todo el tiempo. [...]. Así que esta es una de las cosas que creo que fue muy mala. (Coordinadora pedagógica Laura).
Según las percepciones de los agentes ejecutores, hubo varios obstáculos en la formación de los agentes: la organización de las capacitaciones efectuadas con variaciones en las formas de organizar los cursos; la controversia en cuanto a la prescripción de contenidos orientados a la conciencia fonológica frente a los conocimientos y experiencias previas de los profesores sobre la alfabetización; la precaria distribución de los materiales de capacitación y apoyo, efectuada de manera desarticulada; la imposibilidad de participación de los profesores jóvenes, que, en ese momento, no enseñaban en alfabetización; y la discontinuidad de los cursos, realizados de manera simplificada y reducida. Considerando que la formación continua era una estrategia básica del Pnaic, los problemas señalados, abren un abanico de riesgos para la política, ya sea por problemas de interpretación de sus objetivos y directrices, o por la toma de decisiones vagas, conflictivas o de mala conducta, como afirma Hill (2003). El proceso de interpretación de sus directrices, objetivos e incluso prescripciones se circunscribe a los conocimientos y experiencias previas de los agentes, especialmente de los profesores, que pueden generar algo muy diferente a lo establecido y previsto como objetivo. Hill (2003) y Torres et al. (2010) también afirman la importancia del desarrollo de capacidades en el marco de la implementación, como medio para dotar a los implementadores de más recursos intelectuales en forma de conocimientos, habilidades y razones para hacer la política, que, en este caso, se vio eclipsada por problemas de valores, de orden funcional y organizativo.
Según Lipsky (2010) y Lotta (2014), los agentes ejecutores hacen juicios sobre las diferentes situaciones que se presentan y tienen cierta libertad para elegir qué conducta adoptarán (discreción). Este juicio y elección se guían por su interpretación personal de las normas y por sus propias referencias. La investigación denotó el uso de la discreción por parte de los OE, que consideraron que era necesario acercar el material aportado por Pnaic a la realidad de la red municipal de São Paulo. Evaluaron que el público objetivo de la formación no pudo recibir las orientaciones descritas, debido, sobre todo, a los conflictos entre los conocimientos y experiencias previas de los profesores, procedentes de procesos de formación anteriores, frente a los contenidos y las prácticas pedagógicas prescritas por el Pnaic, especialmente el establecimiento de contenidos centrados en la conciencia fonológica en la alfabetización, interpretados como la reanudación de los métodos tradicionales de alfabetización fónica y silábica. Tal y como describe la coordinadora pedagógica Laura (Escuela B):
Los grupos de formadores de las regiones establecieron otras directrices para su región. Recibimos la formación y poco pudimos utilizar, porque pensamos que no se dirigía a nuestros profesores. [...]. Así que tuvimos que construir otro curso. (Coordinadora pedagógica Laura).
Una adaptación considerada exitosa, identificada en el lugar investigado, se refiere a la inclusión de coordinadores pedagógicos en los cursos de formación del Pnaic. São Paulo es un municipio que cuenta con este tipo de profesionales de la educación en su red educativa; sin embargo, el diseño del programa no establecía esta formación, y ni siquiera ofrecía becas o puntos para los que participaran voluntariamente en la formación. La gerente María (DRE), Coordinadora Regional del Pnaic, informa:
[...] Creamos un grupo de estudio de la DRE y en las reuniones hablábamos de todo lo que ocurría en Pnaic en general, para que ellos [los coordinadores] también pudieran hacer un seguimiento. E incluso porque los profesores aportaron tareas y actividades. (Gestora Maria).
Como destaca Lipsky (2010), este caso muestra la injerencia de los agentes ejecutores, haciendo uso de su discrecionalidad, pero para proponer acciones que buscan optimizar los resultados de la política: el involucramiento de los coordinadores en las sesiones de capacitación, situación no prevista en el diseño del Pnaic.
También se informó de las adaptaciones realizadas por las instituciones escolares y sus profesores, con el fin de adaptar los contenidos y las prácticas con los alumnos. En este caso,
los profesores consideraron que había contenidos que no se ajustaban a las necesidades de los alumnos. Como expresó la profesora Bruna (Escuela A):
Trato de seguir el currículo, pero eventualmente necesitamos hacer adaptaciones, porque cuando hay un niño que tiene una u otra especificación, más dificultad, tenemos que adaptarnos y es necesario porque necesitamos llegar a ese niño, aunque nos detengamos [...] y esa actividad que programamos para desarrollar tres, la desarrollamos sólo una. (Maestra Bruna).
El rechazo a la propuesta de trabajar con la conciencia fonológica también trajo consigo una resistencia a la enseñanza de los juegos con este enfoque, lo que llevó a realizar adaptaciones, como cita la coordinadora Laura (Escuela B): "[...] al principio del año pregunto qué profesores quieren utilizar [los juegos y materiales didácticos proporcionados por el Pnaic], porque muchos profesores no están de acuerdo con ese material, no les gusta, así que lo dejo libre.
La coordinadora pedagógica Karen (Escuela A) también menciona el rechazo:
[...] Me ha parecido muy interesante, los juegos dentro de la concepción fónica. Eran juegos diferentes, cosas a las que no teníamos acceso. Ahora bien, no conozco una escuela o un consultorio que haya desarrollado este trabajo y abrazado a todos allí, literalmente elemento por elemento. Incluso porque, como he dicho, veo esta gran distancia [entre el náico y las acciones ya utilizadas] en el ámbito de la base alfabética. (Coordinadora pedagógica Karen).
La investigación sugiere que la propia institución escolar fomentó y dio amplia libertad a los profesionales para realizar adaptaciones. Esta investigación no se propuso evaluar las características de estas adaptaciones, su alcance o incluso su impacto en la aplicación del Pnaic en las escuelas. Por lo tanto, no se puede afirmar si se hicieron con el único objetivo de satisfacer las necesidades de aprendizaje de los estudiantes o incluso si han logrado los resultados efectivamente esperados. Sin embargo, se puede decir que están relacionados en gran medida con los valores e interpretaciones de los profesionales, corroborando así la literatura sobre la implementación de políticas públicas: para Lipsky (2010), la discrecionalidad de los agentes implementadores está en determinar la naturaleza, cantidad y calidad de los beneficios, pudiendo haber diferentes distribuciones de los mismos, con sanciones o con mayor o menor implicación e intensidad, dependiendo de su análisis sobre quién es o no merecedor del beneficio. Este sería un punto importante de investigación para el futuro: ¿adaptaron los profesores los contenidos práxicos para que los alumnos favorecieran el aprendizaje porque consideraron que facilitarían el aprendizaje de los
contenidos o lo hicieron porque creyeron que no serían capaces de aprenderlos? Esta cuestión es de interés ya que Alves et al. (2015) indica la existencia de estigmas sobre los estudiantes de las favelas y localidades consideradas "nativamente" más vulnerables.
Las relaciones interpersonales y las condiciones de trabajo interfieren en el desempeño profesional de los agentes ejecutores y son susceptibles de interferir en los resultados de las políticas públicas, por lo que es importante conocer las relaciones y los aspectos institucionales que influyen en sus acciones (ARRECTHE, 2001; LOTTA, 2014).
Como mencionó la coordinadora pedagógica Karen (Escuela A):
[...] es un facilitador cuando tienes al equipo en sintonía conceptual. Porque el director... es el que dirige el barco, el jefe de la unidad, pero tiene que tener un proyecto político pedagógico más alineado y esto pasa por la dirección y el equipo más o menos en sintonía. (Coordinadora pedagógica Karen).
Las entrevistas permiten inferir que el intercambio de experiencias entre colegas de profesión durante los cursos de formación fue evaluado por los educadores como enriquecedor para la mejora de los conocimientos. La profesora Neusa (Escuela B) comenta: "[...] lo que aportó Pnaic fue precisamente esta cuestión del intercambio de experiencias, hablamos mucho. Y se aprende de la experiencia de los demás [...]". Investigando en otras dos escuelas, en el mismo territorio, Breches (2015) anunció que existe entre los profesores una especie de intercambio informal entre pares que, teniendo en cuenta los requisitos de formación explicados por la literatura (TARDIF, 2014; IMBERNÓN, 2009), no podría dar todas las respuestas a las preguntas de los profesores sobre las necesidades de aprendizaje de los alumnos. Al analizar la valoración positiva de los profesores participantes, sobre la incidencia de la formación en el intercambio entre compañeros, se puede inferir que la formación Pnaic puede haber contribuido al aprendizaje profesional, proporcionando medios de formación más estructurados y menos informales para el entorno escolar.
Sin embargo, otras afirmaciones permiten cuestionar que Pnaic haya conseguido este resultado. Considerando el entorno institucional, muchos informes de los profesionales de la escuela coinciden en señalar el excesivo número de alumnos por aula, la falta de apoyo de las familias en los procesos educativos y la presencia de alumnos con discapacidad en las aulas ordinarias como factores que dificultan su trabajo. La profesora Renata (Escuela B) afirmó: "[...] luego viene la ausencia de los padres (como punto de obstaculización) [...]. Los niños
con discapacidades también están en las aulas, y no recibimos apoyo. Tengo un alumno especial y es un trabajo duro porque no tengo a nadie que me ayude [...]". La profesora Bruna (Escuela A) dice: "Creo que si hubiera un número ligeramente reducido (de alumnos en el aula), tendríamos más tiempo para ver realmente a cada alumno en su especificidad”.
Los relatos de estos profesores llevan a inferencias distintas de las anteriores: que las interacciones institucionales en las escuelas estudiadas no fueron suficientes para ofrecer el apoyo que los profesores necesitaban para dar respuestas efectivas en cuanto a su capacidad de enseñar a todos, el foco de la política educativa. Los informes denotan que se sintieron solos. Y mencionaron cuestiones ajenas a la escuela para justificar las dificultades encontradas, como la falta de apoyo de los familiares. La afirmación de Bruna de que no puede mirar a cada alumno para ver sus necesidades específicas de aprendizaje contradice las directrices del PNAIC, cuyos cursos de formación pretenden ayudar a los profesores a conseguir la alfabetización de todos los alumnos a la edad adecuada. Se puede inferir, por tanto, que el Pnaic, en las escuelas estudiadas, a pesar de la buena valoración de los profesores sobre el intercambio de experiencias que permitía, tenía dificultades para generar un ambiente institucional escolar con interacciones capaces de establecer estrategias para el aprendizaje de todos. Evidentemente, es necesario seguir investigando para verificar el alcance de este fenómeno. Si es amplio, el Programa no habría podido enfrentar, por ejemplo, en la red estudiada, el problema del intercambio informal entre pares, como único medio formativo (insuficiente, sobre todo en territorios vulnerables), como reporta Breches (2015). Tampoco habría podido interferir en las interacciones escolares para que el profesor sintiera que tenía el apoyo necesario para ver las dificultades de cada alumno en el proceso de enseñanza y aprendizaje, condición para lograr los aprendizajes esperados para todos en la edad adecuada.
El proceso de implementación del Pnaic, justo en su inicio, entre los años 2012 y 2013, en la región estudiada, enfrentó cambios e incertidumbres cuando se produjo el traspaso del alcalde de la ciudad, de Gilberto Kassab (2009-2012) a Fernando Haddad (2013-2016). El gerente María (DRE) informa:
Cuando nos hicimos cargo de la gestión, ya había algunas personas designadas para impartir la formación a la primera clase de Pnaic aquí en la DRE. Por supuesto, cuando cambió la dirección, muchas personas que habían sido nombradas no quisieron seguir haciéndolo [...]. Así que tuvimos que buscar nuevos entrenadores. (Gestora Maria).
Se percibe que, con el cambio de gestión, el programa se enfrentó a la discontinuidad en la forma en que estaba siendo organizado por el grupo anterior. María (DRE) también explica que el nuevo equipo se enfrentó a dudas e incertidumbres, teniendo que lidiar con muchas asimilaciones de un programa en sus primeros días de organización, pero con unas pautas establecidas:
[...]Tuvieron reuniones con todos los directivos [de las PYME]. Fue justo al principio de la administración, en la reunión de organización. Por supuesto, surgieron muchas dudas .... Imagínate, gente asumiendo una nueva administración, explicando algo nuevo que también llegaba a São Paulo y, por eso, al principio, surgieron muchas dudas. (Gestora Maria).
Las profesoras Mirela (Escuela A) y Bruna (Escuela A) consideraron la discontinuidad del programa como un punto negativo de Pnaic:
[...] Tendría que haber una política de Estado y de hecho no la hay. Porque llega un gobierno y quiere borrar lo que hizo el anterior. Cuando en realidad lo que está siendo bueno hay que mantenerlo y lo que no, hay que intentar ajustarlo para mejorar. Más aún, esta discontinuidad. Porque en la primera (primera formación en 2013) teníamos un horario extenso, había dos, tres reuniones mensuales, era muy detallado. Con el paso del tiempo, parece que sólo fue para cumplir... sólo mantuvo algunas reuniones y se aburrió. (Maestra Mirela).
Si vinieran como el primer año, con una formación más completa, para abarcar a más profesionales, creo que tendrían un trabajo más dirigido, creo que llegarían más. ¿Y luego qué pasó? Los entrenamientos se volvieron más escasos. [...] Creo que un proyecto que podría haber sido genial, un proyecto que podría haber sido completo, un proyecto que podría haber tenido una influencia mucho mayor, terminó perdiéndose. (Maestra Bruna).
La profesora Bruna (Escuela A) resume este tema de la discontinuidad no sólo del Pnaic, sino en general de las políticas públicas: "Es nuestra política, lamentablemente, partidista y no educativa."
La investigación corrobora a Torres et al. (2008) en cuanto a la afirmación de que la discontinuidad genera inestabilidad en la escuela e implementación incompleta de las acciones, sin procesos de transición, trayendo dificultades para la plena colaboración o adhesión. Los datos indican que nos encontramos con agentes de nivel meso que estaban bastante comprometidos con las acciones del Pnaic, sin embargo, no podían hacer frente a los problemas generados en los niveles jerárquicos superiores y que también se refieren a los conflictos propios de las relaciones entre las diferentes entidades federales.
Cuando se le pregunta por las razones por las que se produjo la discontinuidad del Pnaic en 2016 -la formación programada para ese año sólo se produjo en el municipio en los dos últimos meses-, la gerente María menciona que:
[...]Fue más una cuestión de contratación, los acuerdos del gobierno federal y municipal, no fue una decisión tomada por la Secretaría. Incluso con estos cambios que tuvimos este año, el Pnaic no se discutió a nivel federal. De hecho, cuando se discutía, estaba todo este proceso que estamos viviendo [el proceso de impeachment contra la presidenta Dilma Roussef]. [...] No sé si algún otro estado pudo hacerlo, o si alguna otra ciudad pudo hacerlo... porque luego se hacen los contratos, pero para São Paulo no llegó [la orientación para promover la formación de]. (Gestora Maria).
El análisis de los datos denota que tales contingencias reforzaron la creencia, por parte de los entrevistados, de que había una falta de interés por parte de los organizadores en aplicar realmente una política que proporcionara una mejora en la calidad de la Educación. La discontinuidad, los problemas en la distribución de los materiales, la rápida puesta en marcha de lo que requiere más reflexión, son signos que parecen referirse a algo que viene de lejos, evocando recuerdos con los burócratas de la calle, que los hacen simplemente desacreditar. Como si no mereciera la pena invertir en cambios en sus prácticas, cuando hay indicios de que no es "de verdad".
Al hablar de los factores que dificultan el desarrollo de su trabajo y el desempeño de los aprendizajes de los alumnos, los docentes se refirieron reiteradamente a diversos aspectos relacionados con la falta de apoyo que ofrecen las familias al proceso escolar, especialmente al enfrentar factores de vulnerabilidad social asociados.
[...] sientes que el niño que llega con una visión del mundo más amplia (con acceso a los libros), llega más abierto a otras posibilidades, a su forma de hablar, a lo que aporta, a cómo contribuye a las actividades que estás desarrollando. Y el niño que no tiene acceso, y hay "n" razones, como vemos, se queda corto. (Maestra Bruna).
En cuanto a las expectativas en relación a los alumnos provenientes de hogares con alta vulnerabilidad social, la profesora Mirela (Escuela A), expresa, entre líneas, la contradicción entre percibirse como una profesional que debe estar comprometida con la evolución del aprendizaje de los alumnos, -refiriéndose a Lipsky (2010) con sus
observaciones de que los profesores son burócratas de calle comprometidos- y, al mismo tiempo, estar en un contexto en el que la expectativa sobre estos alumnos es baja.
Como profesor, nuestra expectativa es siempre que puedan evolucionar, que como cualquier ciudadano puedan tener su lugar en la sociedad y tener éxito [...]. Y a veces nos sorprendemos cuando vemos que el alumno ha mejorado, que ha habido un cambio y otras, por desgracia, que siguen igual o peor. Así que son situaciones en las que tenemos las mejores expectativas, pero a saber, depende de cada caso, [...]. No está en nuestras manos. (Mestra Mirela, destacado añadido).
Al afirmar que "a veces" estos alumnos son sorprendentes, la profesora denota que su expectativa es que efectivamente no aprendan. Por eso cierra su pasaje afirmando que el aprendizaje de estos alumnos es algo que se refiere a algo ajeno a la relación enseñanza- aprendizaje, porque está fuera de "sus manos".
La profesora Neusa (Escuela B) expresa la dificultad de ser la profesora que necesita enseñar y generar aprendizajes y, al mismo tiempo, estar frente a alumnos que viven situaciones sociales que crean límites a su acción.
[...] Siempre pienso que estoy haciendo lo mejor que puedo y que realmente lo estoy haciendo, si estoy haciendo esto... ¿qué más se puede hacer? [Tenemos que trabajar juntos. Cuando ya no podemos hacerlo tenemos que saber, ser lo suficientemente humildes para entender que cuando no puedes hacerlo solo, tienes que pedir ayuda a tus compañeros. Tanto si los socios son profesores, como coordinadores o directivos. (Profesora Neusa).
La coordinadora Laura (Escuela B) menciona la vulnerabilidad social en el territorio y su relación con la alfabetización, afirmando que la situación no puede ser una excusa para que los alumnos no aprendan, pero informando de las dificultades del contexto.
Entiendo que el tema de la vulnerabilidad requiere tener una red de apoyo, pero no justifica que el chico no aprenda, no existe. Esto conlleva más desafíos. Hoy estamos en un universo que no podemos decir que sea redondo. Nos ocupamos de todo... la constitución de la familia hoy ya no es la misma, pero existe, está ahí, y tenemos que entender que el niño tiene que aprender. (Coordinadora Laura).
También cita el derecho a la alfabetización y el hecho de que hay profesores que no tienen claro este derecho, que es independiente del contexto:
[...]Nuestro papel no es resolver la pobreza, nuestro papel es asegurarnos de que estos niños tengan garantizado su derecho al aprendizaje. Para muchos profesores esto todavía no está claro. Esto es algo que no está claro para muchos profesores, pero es una lucha. Por eso estoy en los cursos de
formación... porque creo que es importante difundir esta bandera.
(Coordinadora Laura).
Los datos indican que los profesores no ven que las políticas públicas inviertan en ayudar a los estudiantes en condiciones vulnerables. La profesora Renata (Escuela B) verbaliza este conflicto y ubica un problema que sería externo a sus posibilidades de acción: la falta de interés por parte de la propia política en actuar para brindar apoyo, lo que genera un sentimiento de impotencia por parte de los docentes. Los datos sugieren que el Pnaic no consolidó entre los profesores la opinión de que los ejecutores de la política a nivel macro estarían interesados en garantizar el derecho al aprendizaje de los niños con los que trabajan, un objetivo defendido por el programa aquí analizado.
[...]En el fondo, queremos hacer algo diferente, queremos ayudar, y mi expectativa es que tengan muchas oportunidades. El municipio, por ejemplo, cuántas cosas creo que se podrían hacer de otra manera, sobre todo con los niños, porque están muy solos, están abandonados. Están a su merced. No son sólo las dificultades con la comida, pero creo que la mayor dificultad es la ausencia de una familia, la ausencia de alguien que cuide de ellos. Me gustaría que (los gobiernos) miraran a los niños de otra manera. Porque podemos verlo, porque vivimos con ellos, y muchas veces lloras y te sientes triste. Es una sensación terrible la que tenemos. De sentirse un poco impotente, muchas veces no tienes mucho que hacer. (Professora Renata, grifo nosso).
La maestra Bruna (Escuela A) aporta una narrativa que corrobora las investigaciones que afirman que la escuela suele ser el equipamiento público más fuerte en el contexto de vulnerabilidad social en el territorio de las grandes ciudades (ERNICA; BATISTA, 2012), destacando la importancia de la escuela, el maestro y el conocimiento en la vida de estos niños, como medio para superar el aislamiento en términos de información:
[...]La escuela es a menudo el único medio, la única oportunidad que tiene de ampliar su visión. Porque su mundo, su mundo familiar, sus relaciones sociales son tan restringidas, tan precarias. Entonces te das cuenta de que si no le ofrezco a mi alumno algo para que sepa que hay otros medios de información, que hay libros que contribuyen a construir su imaginario, que hay otro universo más allá del familiar/social en el que vive, te preguntas si tendrá esa oportunidad en otro lugar y qué lugar es ese... (Maestra Bruna).
El profesor expone una narrativa inmersa en la contradicción entre creer que el alumno puede superar este aislamiento y estar en medio de una situación social que le es bastante adversa, situando a la escuela en esta brecha entre estar en este contexto y tener el potencial de contribuir a romper el ciclo de reproducción de la desigualdad.
Creo que puede romper este vínculo, este ciclo. Creo que aquí hay una puerta a este nuevo mundo y entender que tiene la capacidad de romper este ciclo, incluso los más vulnerables, creo en esto. Por supuesto que es más difícil y los retos son mayores, porque entonces hay que hacer un trabajo de cambio de concepción y pensamiento y visión del niño para que llegue también al padre. [Entonces, este cambio de concepción, de visión es muy difícil, es muy difícil romper lo que se está reproduciendo, pero creo que nuestro papel aquí es fundamental. Creo que es una pequeña semilla que plantamos [...]. (Profesora Bruna).
Para el directivo Miguel (DRE) la falta de seguridad en las escuelas es un factor fundamental que afecta negativamente la implementación de políticas públicas en regiones de alta vulnerabilidad social: "Creo que hay que estudiar cómo se puede resolver la seguridad en las escuelas. Tenemos que aumentar la protección de las escuelas. Hay que resolverlo porque cuando se ataca al profesor, se crea un mal clima". Miguel también se refiere a la falta de oferta cultural en la región. Su consideración de esta cuestión implica el hecho de que los propios educadores están atrapados en este entorno aislado de las actividades culturales valoradas.
[...] Creo que nuestros educadores deberían leer más, saber más, tener más acceso a la cultura, al teatro, al cine, a la música... y la gente de la región necesita tener una experiencia cultural más permanente, una cultura diferenciada. Esto ayuda mucho al profesor. Hay mucho compromiso, mucha dedicación, mucho empeño, pero creo que a veces falta esa comprensión más clara y profunda de algunos procesos culturales. Esto debe ser superado. (Gestor Miguel).
Estos datos corroboran la hipótesis planteada por Breches (2015), al estudiar las escuelas de esta región: no son sólo los alumnos los que están involucrados en el aislamiento social reportado por la literatura sobre la vulnerabilidad social en los territorios de las grandes ciudades, los profesores también. ATE Ana (DRE), que fue DPE, se refiere a la falta de oferta cultural, entre otras, presente en la región.
Un reto a superar es tener más zonas de convivencia en grupo. El ocio... Creo que falta mucho. El CEU fue un gran paso adelante para estas regiones. Es un lugar para la educación, el ocio y el entretenimiento. Pero se necesitan más cosas, como el transporte y la seguridad... todo está interconectado. (ATE Ana).
El hecho de que la escuela sirva de apoyo logístico en caso de tragedias también aparece en su relato. "En la última inundación, una escuela tuvo que acoger a la mayoría de los habitantes de la región". Érnica y Batista (2012) abordan este aspecto al hablar de la vulnerabilidad escolar y social. Los autores afirman que cuando hay una falta de beneficios
sociales alrededor de la escuela, la institución se ve abocada a lidiar con situaciones adversas, para las que no está preparada y que ciertamente interfieren en su vida diaria, como en este caso relatado aquí por Ana (ATE de la DRE).
Se observa que los informes aquí presentes confirman los datos aportados por la literatura en el ámbito de la Educación en territorios vulnerables en las grandes ciudades (RIBEIRO; VÓVIO, 2017). Las situaciones superpuestas que generan la desigualdad social en los territorios vulnerables crean desafíos específicos para la escuela. El análisis de los documentos del Pnaic no denota que exista una directriz para los agentes ejecutores que se encuentran en territorios de alta vulnerabilidad social en las grandes ciudades. Vargas, Bizelli y Santos Cruz (2020, p. 884), estudiando los datos e índices calculados por el Inep, concluyen que:
La red municipal [incluso en São Paulo] tiene más insumos positivos - escuelas con niveles de gestión menos complejos, profesores más regulares y menos sobrecargados, menor promedio de alumnos por clase y una carga de trabajo similar a la del Estado en los primeros años de la enseñanza primaria- y, sin embargo, muestra resultados inferiores a los de la red estatal: mayor índice de distorsión por edad/grado y menor rendimiento en el IDEB.
Una de las hipótesis explicativas de estos autores es que las escuelas municipales suelen estar ubicadas en regiones periféricas, en lugares que presentan más desafíos para la gestión escolar. Esta hipótesis permite inferir que los estudios sobre la vulnerabilidad social en el territorio están explicitando un conocimiento relevante: promover la alfabetización (o cualquier aprendizaje escolar) en medio de la condición de desigualdades superpuestas es un desafío. Y, en esta investigación, este reto es reconocido explícitamente por los agentes ejecutores de nivel meso. Sin embargo, no hay informes de adaptaciones de prácticas relacionadas con el Pnaic debido a que están actuando en territorios vulnerables. Los informes indican la existencia de una comprensión, entre los ejecutores del nivel meso, del impacto de la vulnerabilidad social del territorio en la escuela, como un problema "latente", que no se convierte en estrategias de implementación que apoyen a los profesores que lidian con tales situaciones a diario. A la hora de enfrentarse a las desigualdades superpuestas que afectan a los alumnos en este territorio, los profesores se perciben solos, enfrentándose a su difícil papel de burócrata de calle comprometido, como señala Lispky (2010), inmerso en las contradicciones entre las representaciones sociales desfavorables de los alumnos y su papel de responsable de su aprendizaje.
Este artículo tuvo como objetivo analizar la implementación del Pnaic en una región de alta vulnerabilidad social en el municipio de São Paulo. Para ello, se realizaron entrevistas a 10 profesionales que participaron en esta implementación, además de un consultor profesional en el área de Educación. Se buscó verificar cómo se produjeron los procesos de implementación de acuerdo a las siguientes categorías previas: adhesión de los agentes a los procesos de implementación; formación y capacitación propuestas; discrecionalidad presente en sus acciones; procesos de interacción y contexto institucional; discontinuidad de los programas y directrices; además de la influencia del contexto de vulnerabilidad social.
Se concluye que, en la región estudiada, no fue posible contar con la plena adhesión de los profesores a los procesos de implementación del Pnaic. Aunque las capacitaciones han sido consideradas enriquecedoras para promover, según los profesores, el intercambio de experiencias y también para aclarar dudas, los datos de las escuelas muestran pocos cambios en las prácticas de enseñanza y gestión e indican la hipótesis de que el Pnaic puede no haber impactado en el ambiente educativo desde el punto de vista de constituir interacciones capaces de generar una enseñanza centrada en el aprendizaje para todos en la edad adecuada. Otras investigaciones podrían centrarse en este tema con más detalle. Los datos también indican que hubo rechazo, desmotivación y falta de interés entre los profesores por las propuestas, los materiales didácticos y los cursos de formación del Pnaic, motivados especialmente por factores como: fallos en la planificación y ejecución del programa, relacionados con la discontinuidad de los cursos; falta de acceso a los materiales de apoyo; criterios de elección de los participantes (no adaptados al contexto del municipio, excluyendo a los coordinadores y a los profesores jóvenes); y, sobre todo, comprensión parcial o distorsionada de la propuesta de trabajo (debido a los valores y referencias previas de los agentes, como las actividades con conciencia fonológica, confundidas con el método fónico); además de la creencia de falta de interés gubernamental en el programa.
Se utilizó la discreción para ajustar las directrices según el público al que se dirigían, debido al rechazo de aspectos del programa (como el tema de la conciencia fonológica). También se aprovechó para corregir lo que se consideraba un defecto del Programa: la ausencia de coordinadores pedagógicos en las formaciones, incluidos por los responsables de la DRE en cursos paralelos.
Los agentes del nivel meso afirmaron entender la cuestión de la vulnerabilidad como un problema "latente", con desigualdades superpuestas, sin embargo, no hubo estrategias de
apoyo a las escuelas y a los profesores para garantizar la plena alfabetización en estas condiciones. Los profesores se vieron inmersos en la contradicción entre estar en un entorno que propicia las bajas expectativas sobre los alumnos y ser agentes ejecutores del tipo "comprometido", como señala Lipsky (2010), responsables de la alfabetización de los niños. Las adaptaciones que hicieron, dijeron, estaban destinadas a generar aprendizaje. Sin embargo, no está claro si estas adaptaciones se produjeron por una creencia en el aprendizaje o por valores que indicaban que los alumnos no serían capaces de aprender el contenido de los materiales. Una investigación más profunda podría aclarar esta cuestión.
Este estudio ratifica las consideraciones que surgen de otras investigaciones realizadas en territorios vulnerables (RIBEIRO; VOVIO, 2017; TORRES et al., 2008): para aumentar la calidad de la educación en estos territorios y eliminar las desigualdades educativas, se debe promover y monitorear la implementación de políticas públicas integradas, con acciones que consideren las especificidades de estos contextos; identificar y considerar valores, creencias y referencias de los agentes ejecutores; planificar objetivos plausibles y de largo plazo, asegurando su continuidad y procesos de transición. Añade a dichos estudios otros puntos: la necesidad de promover una formación continua que aborde los valores de los profesionales y la cultura institucional que sustenta la forma de interactuar de los profesionales entre sí, ya que ésta parece ser la clave del apoyo que dichos profesionales necesitan para asegurar el aprendizaje de todos los alumnos. Y también la necesidad de promover la formación específica de los profesionales que atienden las situaciones de vulnerabilidad e inclusión para que estén mejor preparados para garantizar los aprendizajes básicos con calidad y equidad educativa.
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A IMPLEMENTAÇÃO DO PNAIC EM TERRITÓRIO VULNERÁVEL NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
LA IMPLEMENTACIÓN DE PNAIC EN TERRITORIO VULNERABLE EN EL MUNICIPIO DE SÃO PAULO
Silvana Menegoto Nogueira DI GIUSTO1
Vanda Mendes RIBEIRO2 Claudia Lemos VÓVIO3
RESUMO: Este artigo trata da implementação do Programa Pacto Nacional para Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) na Rede Municipal de Ensino de São Paulo (RMESP), em território de vulnerabilidade social. A pesquisa empregou entrevistas entre agentes implementadores de nível macro, meso e micro, analisadas a partir de categorias advindas da literatura sobre políticas públicas. Constatou-se resistência ao Pnaic no município estudado devido às prescrições didáticas para o desenvolvimento da consciência fonológica e às situações interpretadas como descompromisso dos agentes de nível macro com o programa. Implementadores do Programa usaram de sua discricionariedade por meio de adequações nas diretrizes para lidar com tais resistências e para incluir coordenadores
pedagógicos nas formações. Estratégias específicas para garantia da alfabetização nos contextos de vulnerabilidade social não foram observadas.
PALAVRAS-CHAVE: Pnaic. Políticas educacionais. Implementação de políticas públicas. Alfabetização. Vulnerabilidade social no território.
RESUMEN: Este artículo trata de la implementación del Programa Pacto Nacional de Alfabetización en Edad Adecuada (Pnaic) en la Red Municipal de Educación de São Paulo (RMESP), en un territorio de vulnerabilidad social. La investigación empleó entrevistas entre agentes implementadores a nivel macro, meso y micro, analizadas a partir de categorías derivadas de la literatura sobre políticas públicas. La resistencia al Pnaic se encontró debido a prescripciones didácticas para el desarrollo de la conciencia fonológica y a situaciones interpretadas como desvinculación del programa. Se realizaron ajustes a las directrices para hacer frente a estas resistencias e incluir coordinadores pedagógicos en la formación. No se observaron estrategias para garantizar la alfabetización en contextos de vulnerabilidad social.
PALABRAS CLAVE: Pnaic. Políticas educativas. Implementación de políticas públicas. Literatura. Vulnerabilidad social en el territorio.
This article presents research4 results whose objective was to study the implementation of the National Pact for Literacy in the Right Age Program (Pnaic, our translation) in the Municipal Education Network of São Paulo (RMESP), in a territory of social vulnerability. The Pnaic was a policy established by Ordinance 867 of 4 July 2012 (BRASIL, 2012a), implemented by the Ministry of Education (MEC), whose main strategy was the continued formation and dissemination of subsidies and teaching and pedagogical materials for literacy teachers, providing for its implementation the adhesion and partnership of federated entities (federal government, Federal District, states and municipalities) and public Higher Education Institutions (HEI). It counted on the annual adhesion of more than 5 thousand municipalities, during its execution, according to MEC data.
4 The text originates from a master's thesis entitled “A Implementação do Pnaic na rede ensino do município de São Paulo em territórios vulneráveis” (The Implementation of the Pnaic in the education system of the city of São Paulo in vulnerable territories), carried out within the scope of a larger research, “Implementação de Políticas Educacionais e Equidade em Contextos de Vulnerabilidade Social” (Implementation of Educational Policies and Equity in Contexts of Social Vulnerability), financed by the Foundation for Research Support of the State of São Paulo (FAPESP), process number 2018/11257-6. This research brought together a group of researchers from various national and international institutions, several of them from the Network of Studies on the Implementation of Educational Public Policies (Reippe), under the coordination of Vanda Mendes Ribeiro, from Unicid. The opinions, hypotheses and conclusions or recommendations expressed in this material are the responsibility of the author(s) and do not necessarily reflect the views of FAPESP.
Two broad reviews to identify studies on the Program were carried out by Alferes and Mainardes (2019) and Xavier and Bartholo (2019). Alferes and Mainardes (2019) analyzed 64 works published on the Pnaic, between the years 2013 and 2016, and found the emphasis on studies that seek to describe the Program and analyze formation documents and notebooks and the opinion of educators and teachers about their strategies to the detriment of those who approach the Program as an educational policy. In this regard, they signal the need for studies that focus on policy production (at a macro level) and its execution (at meso and micro levels). The review produced by Xavier and Bartholo (2019), with an emphasis on the Program's impacts and effects, also points to shortcomings: of the 121 studies analyzed by the authors, only four of them “estimated the possible effects of the Pnaic” and no study was found on its implementation.
The implementation comprises the achievement of a public policy, in which several factors interfere, from those related to the values, interests, conceptions and formation of implementers, through the context of policy execution, to those related to the degree of discretion of agents in taking decisions and actions (LOTTA, 2019). For Arretche (2001, p. 48, our translation), this stage is characterized by “a certain degree of uncertainty regarding the convergence of the implementers' actions and, by extension, the perfect adequacy between the original formulation and the effective implementation”. Thus, analyzing the implementation of the Pnaic seems to be of great value, since it is a national program, based on commitment and cooperation between states and municipalities, in a federative and multi- party country, in which entities have political autonomy and the Ministry Education has an inducing role. As Arretche (2001) points out, this context can generate uncooperative and competitive behaviors.
Studies in the Sociology of Education have found that social vulnerability in the territory affects schools in terms of their organization, functioning and provision of human and material resources, with negative impacts on the performance of students who inhabit these locations and attend these schools, posing challenges to educational policies (RIBEIRO; VOVIO, 2017). This study intends to contribute to fill the gap detected by the mentioned literature review, focusing on the issue of the implementation of the Pnaic and the understanding of this process in territories of social vulnerability.
Pnaic is inspired by the Learning in the Right Age Program (Paic, Portuguese initials), implemented by the State of Ceará in 2007, having as its origin the recognition of the social phenomenon of school illiteracy. In the Ordinance that institutes it, it was foreseen: to ensure that all children were literate by the end of the 3rd year of Elementary School, to reduce the age-grade distortion in Basic Education and to improve the Basic Education Development Index (Ideb, Portuguese initials) (BRASIL, 2012). The Pact corresponded to the fulfillment of two goals of the National Education Plan: Goal 05, which defines the obligation of literacy by the end of the 3rd year of Elementary School, and Goal 02, which establishes the universalization of 9-year Elementary Education, sustained by the commitment assumed by the federated entities.
The Program was also justified by the wide debate on the relationship between teacher education and the quality of educational opportunities and was supported by previous research and experiences, of a federal initiative, such as Pro-literacy and the National Network for Continuing Education, which it brought together public universities as key actors in their networking actions, together with public education systems and public schools (XAVIER; BARTHOLO, 2019).
In its formulation, the actions were structured around four main axes: 1) Continuing education (both the formation and constitution of a network of local educators and study advisors – SA – and the formation of literacy teachers from the participating public education networks) ; 2) Teaching materials, literature and educational technologies (textbooks and teacher manuals for the literacy cycle, pedagogical works complementary to textbooks, distributed from the National Textbook Program, reference, literature and research works, distributed by the National Library at School Program, pedagogical games aimed at literacy and educational support works for teachers); 3) Assessments (through the annual application of Provinha Brasil to students from participating schools, at the beginning and end of the 2nd year of Elementary School and treatment of the results, making them available for public networks, and universal external assessment of the literacy level at the end of the 3rd year of Elementary School); 4) Management Control (mobilization and social control, responsible for monitoring and ensuring program implementation).
The institutional and hierarchical arrangement between the federal, state and municipal instances, responsible for monitoring and supervising the implementation process of the Pact was organized by a National Management Committee, Institutional Coordination,
State Coordination and Municipal Coordination, being the responsibility of the MEC the design of teacher formation and its contents, the preparation and distribution of teaching and teaching materials, the granting of scholarships to participants, distribution of literature collections, the institution of standardized assessment. It should be noted that the federal government, through the Ministry of Education, concentrated efforts on formulating, regulating and distributing resources. The execution was under the responsibility of local agents, HEIs and public education networks.
According to Resolution CD/FNDE n. 4, of 27 February 2013 (BRASIL, 2013), it was up to the HEIs to define the general coordinator, the deputy coordinator, the supervisor and the educator. In addition to local formation, the university took on a complementary action to that of the MEC, in formulating the policy, defining guidelines and contents and producing subsidies for continuing education. The Center for Studies in Education and Language (CEEL), of the Federal University of Pernambuco (UFPE), was in charge of producing the Formation Notebooks, in a total of 34, and the literacy games. This production was based on formative materials from the Program that preceded it, the Pro-literacy, and the Notebooks were enhanced with new content and approaches to the literacy process, an example of which was the inclusion of the notion of phonological awareness and its defense as a whole of skills that favors the mastery of the alphabetic writing system, an aspect that also underlies the pedagogical games distributed within the scope of Pnaic. In addition to the treatment of teaching objects, the Notebooks brought reports from the classroom, prescribed successful pedagogical practices and ways of managing the routine (LOVATO, 2016; MANZANO, 2015). In addition to Portuguese language and literacy, other subjects were incorporated, such as Mathematics. The local HEIs also prepared texts and indicated complementary works. All these materials were aimed at SA and literacy teachers.
The adhesion of the municipality of São Paulo took place in November 2012, at the end of Gilberto Kassab's term, contemplating the choice of implementing agents, both at the level of the Municipal Education Secretariat of São Paulo (SMESP) and at the level of the formative HEI. With the beginning of Fernando Haddad's administration, in 2013, there were a number of changes in the implementing agents, from those registered for management to course participants. RMESP, one of the largest public education networks in Latin America, is organized from 13 Regional Education Boards (DRE, Portuguese initials), which at the time of the study occupied 538 Elementary Schools, had 232,916 enrolled students and 10,223 professors.
It is also noteworthy that the implementation of the Pnaic in São Paulo took place at the same time as the implementation of a new municipal educational policy, the More Education Program (SÃO PAULO, 2014). The Program provided for the curricular and administrative reorganization and the expansion and strengthening of the RMESP, resulting both in the organization of the literacy cycle, as provided for by Pnaic, and in the adoption of the Curriculum Guidelines provided for in the Pact by municipal schools5, instead of the established curriculum and teaching materials previously distributed by RMESP.
In February 2013, the SA formation courses began in the municipality. The program was managed by the State Management Committee and two Higher Education Institutions, the Federal University of São Carlos (UFSCar) and the São Paulo State University (Unesp). Educational professionals from SMESP and DRE were involved at the meso level, and at the micro level, pedagogical coordinators and literacy teachers. This program was completed at the end of the first half of 2018.
Lipsky (2010) and Lotta (2014; 2019) argue that the implementation stage should be considered as a dynamic, broad and comprehensive process, consisting of decisions, clashes and interactions between different agents. Lotta (2012), especially, considers that the goals are not always achieved due to several factors, among those listed by the author, interests us: the possibility of different interpretations and discretionary actions, the involvement of a multiplicity of actors and agencies in the implementation, communication and interaction between actors and instances, the interests and values of implementing agents and agencies and the motivations for implementation.
The centrality of agents in implementation is justified, according to Lipsky (2010), because they translate the guidelines with the target audience, being mediators between the State and the citizen, providing benefits or sanctions. Lipsky (2010) identified that implementing agents make use of discretion, a relative autonomy that can affect the distribution of resources. They are responsible for determining the nature, quantity and quality of services, and do so according to subjective conceptions arising from their trajectories, values, education, formation and professional experience, in addition, they are influenced by the political, institutional and economic context in which operate (LIPSKY, 2010).
5 See Ordinance n. 5930/13 of 14 October 2013; Ordinance n. 6,571 of 25 November 2014 and document More Education Program São Paulo: subsidies for implementation (SÃO PAULO, 2014).
Lipsky (2010) and Lotta (2014; 2019) point out that there may be different levels of discretion, depending on personal and institutional factors. As for the implementing agents, Arretche (2001) indicates three issues to be considered: if they know the program, so as not to elect other references for implementation; if they accept the objectives and rules of the program, because if they disagree, they can choose their own; if institutional conditions are adequate, thus avoiding adaptations that often deviate from the planned design.
According to Hill (2003), formative processes collaborate to promote, in the implementation, knowledge, skills and reasons for making policy, to stimulate change and improve final results and avoid the weight of subjectivity or previous experiences in decision making, in processes of negotiation or mismatches of conduct.
Dealing specifically with educational programs, which involve different actors and institutional instances, Torres et al. (2010) highlight factors that interfere in the performance of teachers (such as salary, motivation, models and images about students, especially the poorest, workplace) that can generate the differentiation of educational opportunities between distinct beneficiaries of the policy, creating or reinforcing discrimination processes. These authors also deal with the discontinuity of guidelines and actions that promote instability at school, especially the differences in procedures and conduct when there is a change of government, with implementations carried out quickly, incompletely and without transition processes.
Torres et al. (2010) also discuss the challenges of implementing universal educational public policies in heterogeneous urban spaces, in view of the conditionalities that intervene in this process, for example, the characteristics of institutions; formation and communication processes; the characteristics of the strategies adopted; the legitimacy of decisions made by the government authority; interactions between institutions and agents; the agents' values, preferences, beliefs and degree of autonomy; the degree of discretion; the conflicts and interests involved in the implementation processes; the agents' professional and personal trajectories; the characteristics of hierarchical relationships in institutions; the motivation and formation of agents; the cultural, political, historical contexts of institutions and agents; the language and construction of meanings with agents; the working conditions of the implementing agents.
For Kaztman (2000), vulnerable territories are characterized by restricted access to conditions to improve well-being, with fragile ties between individuals and the labor market, sociocultural and political isolation, social homogeneity, low education and low access to public services and private. This author states that social vulnerability cannot be captured only by the dimension of family income, being broader than the phenomenon of poverty.
The literature on social vulnerability in the territory has considered schooling as one of the resources that most contributes to obtaining goods and services, and that contributes the most to the families that live there, including regarding social mobility. Ribeiro and Koslinski (2010), in a study on the neighborhood effect at school, state that the characteristics of the place of residence have an impact on the living conditions, social mobility and educational destination of its residents, interfering with educational opportunities.
Érnica and Batista (2012), Koslinski, Alves and Lange (2013), Ribeiro and Koslinski (2010) identified that students in schools in more vulnerable regions tend to have worse school performance. Christovão and Santos (2010) and Marcucci (2015) found that negative stigmas and low expectations towards students in these conditions lead to behaviors such as low pedagogical investment, simplification of content and reduction of time dedicated to learning.
Pereira-Silva (2016) shows, after conceptual analysis and research results carried out in São Paulo and Rio de Janeiro, that social vulnerability in the territory greatly challenges the fair distribution of knowledge in the school6, with internal and external factors overlapping, which, alone, they already have the potential to negatively impact school inequality. Acting together in these territories, they do not allow the institution to fully develop its functions as a promoter of knowledge.
This is a qualitative study, whose main instrument was the application of semi- structured interviews. The application took place in the city of São Paulo, between September 2016 and June 2017, four years after the implementation of the Pnaic in the city. Ten implementing agents at macro, meso and micro levels participated, belonging to the
6 Ribeiro (2014) recalls that skills and learning not acquired in school in an equitable way compromise the school trajectory of students and, consequently, the acquisition of other valued social goods, such as better paid jobs, reproducing inequalities processes.
Municipal Secretary of Education of São Paulo, to one of the Boards of Regional Education in the municipality and two schools in the vulnerable territory of which the aforementioned Boards of Regional Education is a part. The São Miguel Paulista Board of Regional Education, the privileged locus of this study, is located in the far east, houses 51 municipal elementary schools and 203 preschools, serves around 9,000 students, spread across its seven districts: Itaim Paulista, Jardim Helena, Lajeado, São Miguel, Vila Curuçá, Vila Jacuí and Vila Maria. Its choice was due to the consideration that it is a socially vulnerable location, with the São Paulo Social Vulnerability Index (IPVS) of 4.2 (SEADE, 2010), meeting the criteria of this study, and having participated in other investigations dealing with the territory effect on educational opportunities (ALVES et al., 2015; BATISTA; CARVALHO-SILVA, 2013; ERNICA; BATISTA, 2012).
The interviews were used to capture the perception of implementing agents in the city of São Paulo about the Pnaic. The roadmap explored the following topics: the Pnaic implementation process; the attributions of different agents in these processes; the positive and negative points of formation and pedagogical proposals; the facilities and difficulties encountered during implementation; and the possible adaptations made, also considering the needs imposed by the social vulnerability of the territory.
Table 1 presents a brief profile of the 10 agents interviewed, representatives of SMESP, the DRE of São Miguel Paulista and two municipal schools in this board. Each of them had the opportunity to prepare their answers and testimonies spontaneously and freely.
Name7 | Employment Position | Time in function | Role in Pnaic | Level of implementat ion | Workplac e |
Aurora | Assistant Secretary of Education. | 6 months | Municipal and State Coordinator | Macro | SMESP |
Miguel | Regional director | 10 years | Meso | DRE/SME SP | |
Maria | Director of the Pedagogical Division | 3 years | Regional Coordinator | Meso | DRE/ SMESP |
Ana | Education Technician Assistant (ETA) | 4 years | SA – Educator | Meso | DRE/ SMESP |
Karen | Pedagogical Coordinator | 8 years | SA – Educator | Micro | School A |
Laura | Pedagogical Coordinator | 6 years | SA – Educator | Micro | School B |
Bruna | Child and Elementary School Teacher I | 12 years | Literacy Teacher | Micro | School A |
Mirela | Child and Elementary School Teacher I | 7 years | Literacy Teacher | Micro | School A |
Renata | Child and Elementary School Teacher I | 14 years | Literacy Teacher | Micro | School B |
7 In order to preserve the identity of the interviewees, the names are fictitious.
Neusa | Child and Elementary School Teacher I | 17 years | Literacy Teacher | Micro | School B |
Source: Devised by the authors
The two participating schools were identified as A and B. They are structurally different schools (one larger and older and another smaller and newer), physically close and similar in terms of the public served. They have similar educational results and below the municipal average. As for the management complexity index (MCI), according to the National Institute of Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP, 2018), school A is classified at level 3, while school B is at level 5, on a scale of up to 6. The average proficiencies in Portuguese Language and Mathematics, in 2015, in the early years of elementary school, were 198.04 and 215.13 in school A and 202.3 and 216.2 in school B and were below the average of the municipal schools in São Paulo at the time (QEDu, 2018). The IDEB, in 2015, for both was 5.6, below the established target of 5.8 (INEP, 2018). The failure rates for the initial years of elementary school were, in 2016, 0.2% in school A and 0.7% in school B (QEdu, 2018).
The interviews were audio-recorded and later transcribed. The first organization of the data was based on the exhaustive reading of each one of them, ordering the messages according to pre-defined categories. These categories were based on the theoretical framework on the implementation of public and educational policies mobilized in this study, focusing on the following intervening factors in this process, namely: 1) Adherence of implementing agents to the program's objectives and methodologies. 2) Appropriate and coherent qualification and formation, with clear objectives and program rules. 3) Discretionary of implementing agents. 4) Interaction processes and institutional context. 5) Discontinuation of programs and guidelines. In addition to these categories, another was chosen, based on studies on the relationship between educational opportunities and social vulnerability in the territory: 6) Context of social vulnerability and other social factors that hinder favorable conditions for learning. As a result of the immersion in the data, a comparative table was elaborated, with the answers and the treatment given to each of these categories, based on the narratives of the implementing agents.
In 2013, among the 490 literacy teachers working at the DRE in São Miguel at the time, only 53% completed the continuing education in Portuguese Language (PL) offered by Pnaic. In 2014, with a lower membership, around 33% of teachers who started formation in Mathematics completed it. The testimonies of DRE managers indicate that many abandoned the training or implementation of the program for various reasons, including sick leave or retirement.
The survey data suggest that the factor that most contributed to this phenomenon was the knowledge, previous experiences, values and beliefs of DRE professionals and schools that led them to a certain interpretation of Pnaic's pedagogical proposals. In the Formation Program and Notebooks, the development of phonological awareness was defended as a means to favor the process of appropriation of the alphabetic writing system of students. The development of pedagogical practices that favored “phonological awareness” was prescribed, which was considered inadequate by professionals who were long used to a certain constructivist approach to literacy. The understanding, on the part of the course participants, that the Pnaic proposed literacy based on traditional methods, of synthetic march, which provided the phoneme or the syllable as a teaching unit, also generated resistance. Maria, Director of the Pedagogical Division and Regional Coordinator of Pnaic, says that there was this “distortion in understanding”. Teacher Bruna (School A, our translation) explains: “When the Pnaic first arrived, it was strange because it was another proposal”. And she continues: “So much so that many colleagues who started the training gave up. We had many cases like this [...]”.
Bruna (School A) also explains the resistance to the literacy games distributed by Pnaic, which emphasized contents aimed at phonological awareness, such as oral and written word analysis, focusing on units such as syllables, rhymes, alliteration, for example. Her testimony suggests that she was based on previous references, coming from other formations, such as the Read and Write Program8:
8 The Programa Ler e Escrever (Read and Write Program) began in 2007 in the state education system, it is a set of articulated actions that include teacher formation, pedagogical and technical coordinators, monitoring of student learning, preparation and distribution of teaching materials and other subsidies (OBSERVATÓRIO DO PNE, 2017).
I did not abandon some practices, because I thought it was interesting and today I continue with these practices in this more constructivist view, with more orientation from the program we worked on, Read and Write. I thought it (Pnaic) was presenting a different proposal, which in a way widened and opened the range more. I even used the activities a few times (referring to the games), I didn't understand that I needed to throw everything out [from previous practices] and implement the Pnaic guidance and that's it. Not for me. I thought I might mix it (Teacher Bruna, our translation).
The agents' testimonies also show that there were formations being carried out in a simplified and accelerated way, which promoted the students' dissatisfaction and non- adherence in subsequent years.
[...] because the (formation in) Mathematics did not meet their expectations (teachers). First, because the proposal was for 20 meetings, it was reduced to 10. It was a mess in terms of organization. And this discourages the teacher a lot because he realizes that the formation was a money limited [...] for the next year it is logical that there was a downfall [...], many gave up (Pedagogical Coordinator Laura, our translation).
In addition to these problems, according to two SAs, there were problems in the organization of formation courses. Laura, Pedagogical Coordinator (School B), points out the difficulties in organizing the courses: “it was a confusion in terms of organization, do you understand?”. Ana, ETA from DRE, considers that the conditions of participation varied, which caused problems in the adhesion of teachers to the courses (at one time, they were held on Saturdays and, at another, during the teachers' working hours). In her words, “During service hours, we had all the logistics to avoid getting in the way. And we privileged everyone to participate in this formation. But [for Saturday] people are not always available”. In other words, the scholarship offered to course participants was not enough incentive to prevent low adherence, when the formation took place outside working hours.
Corroborating Arretche (2001), the data above indicate that the Program had, in terms of adherence, implementation problems. For this author, the success of a program depends, firstly, on getting the implementing agents to adhere to the objectives and methodology of operation. In case of partial or total resistance to the objectives and methods, the agent may create their own interpretations of the rules or even refuse to participate in the program or implement it.
The research shows that there were basically three main reasons for dropouts or lack of adherence in schools: 1) beliefs regarding literacy methods; 2) simplification of formative contents and disorganization in the organization of courses, especially in Mathematics, generating an understanding among school agents that the Program was not understood by the implementers at the macro level as a guideline that would have come to stay; 3) the offer of formation outside office hours. There were no reports that allow for asserting resistance to the Pnaic's objectives.
According to Hill (2003) and Torres et al. (2010), the education and training of agents are essential to align concepts, skills and practices, in addition to seeking to reduce the adaptations and distortions promoted by implementers in the face of vague and conflicting decisions. In several interviews, the experiences in the Pnaic formation courses, both by the managers, the SA or even the teachers were thematized, which was expected, considering that continuing education is one of the main pillars of the program, and, at RMESP, was carried out in a very intense way, with the involvement of several professionals in its different stages of planning, organization and execution. However, the implementation of the Pnaic in São Paulo, despite mobilizing several professionals and resources, and having been considered very fruitful by the participants and organizers, presented, according to the research, some issues in their formation that generated rejections and adaptations of the program and your materials.
One of these issues concerns the prescription of pedagogical content and practices aimed at the development of phonological awareness, which, being misinterpreted, was confused with the proposition of traditional literacy methods, such as the phonic or syllabic method, as explained by the manager Maria, Director of the Pedagogical Division and Regional Coordinator of PAIC, in this regard:
[...] the material [proposed by Pnaic] brought up some questions that were new and had distortions in understanding, for example, phonological awareness. Emilia Ferreiro already spoke of phonological awareness in her books right at the beginning, but many educators thought it was syllabation. And it wasn't. (Manager Maria, our translation).
There were, then, controversies, doubts and rejections, due to concepts rooted in the network and built-in other formative processes, with strong hegemony of constructivist precepts, disseminated by PFLT (Program for the Formation of Literacy Teachers) 9 and by Ler escrita, previously implemented in the municipality. The Pnaic Pedagogical Coordinator and SA, Karen (School A), refers to this controversial moment:
[...] The municipal network had not been working with this conceptual line [of a phonological basis], it had been working with a closer look at the socio-constructivist issue. When the program arrives here in São Paulo, it kind of shocks the educators themselves [study advisors] who had been
9 Profa (PFLT) was launched in December 2000 by the Secretariat of Fundamental Education of the Ministry of Education (SEF/MEC) with the aim of offering new literacy techniques to teachers, based on research by Emília Ferreiro and Ana Teberosky, in the work “Psicogenesis of Written Language" (MENEZES; SANTOS, 2001).
receiving formation in this line and start to have contact with this other line [...]. (Pedagogical Coordinator Karen, our translation).
Another recurring criticism regarding formation was the discontinuity on the part of the participants. Some teachers interviewed report participation in only a few editions of the formation. This absence is justified by the fact that they were not teaching in literacy at the time the courses were held and, therefore, were unable to participate in the formation. This situation was reported by the younger teachers and ratified by DRE professionals. In the year of graduation, they did not have a fixed room and did not teach exclusively in literacy, which was a requirement of the Program. The following year, if they entered a literacy classroom, they would not receive formation. Teacher Bruna (School A, our translation) confirms this fact, when she was unable to participate in Mathematics training in 2014, because she was not teaching literacy at that time, and ended up losing this content: “In the second year it was Mathematics, I did not participate because I was with another group, I wasn't in the literacy cycle and that's why I couldn't participate.”
According to testimonies, there was also the case of formation carried out in 2015, addressing other areas of knowledge (History, Geography and Arts) and, in 2016, on evaluation, carried out in a few meetings, with limited time for discussion of the issues and no support material didactic. The pedagogical coordinator and SA Laura (School B) narrates her experience as an educator, considering these aspects:
The Pnaic edition of the knowledge areas was really fast, so it didn't go any further, it was very superficial, which was very bad, because the teachers were anxious to discuss History, Geography, Science, Arts, Physical Education itself. [...]. And there was a lack of material, this material has not arrived until today. [...] It was a course that was supposed to be in 20 meetings, then it was reduced to 10, then it was reduced to 5. And the other hours were all in DE (distance education). (Pedagogical Coordinator Laura, our translation).
Another problematic issue refers to the distribution of teaching materials and pedagogical support, both for use in courses (Formation Books) and in the classroom (literacy games and literature books). Laura also says that the distribution of support materials occurred out of sync with the courses, compromising follow-up by the participants: “[...] one thing is for you to go to formation on your first day, you already receive the material and then you have the formation. [...]. Now at Pnaic, in the 3 editions I worked on, the material either came in the end or when the course had already ended” (our translation).
In addition, this same coordinator also criticizes the fact that this support material
comes in digital format, whether in CD distribution or for download over the internet:
Not every teacher is able to access this issue of the use of technology. Teacher is still very attached to this thing about the book, the physical material. What's right! Because the guy is here on a daily basis, he goes to the classroom, if he has a printed material he carries it with him, crosses it, underlines, consults. Schools still do not have equipment with a mega power internet, which you can consult or print at all times. [...]. So that's one of the things I think was really bad. (Pedagogical Coordinator Laura, our translation).
Based on the perception of the implementing agents, there were several obstacles faced in the formation of agents: the organization of formation carried out with variations in the ways of organizing the courses; the controversial one in relation to the prescription of contents aimed at phonological awareness vis-à-vis teachers' previous knowledge and experiences about literacy; the precarious distribution of formation and support materials, carried out in a disjointed manner; the impossibility of participation by young teachers who, at the time, did not teach literacy; and the discontinuity of courses, carried out in a simplified and reduced manner. Considering that continuing education was a basic strategy of the Pnaic, the problems mentioned open a range of risks for the policy, whether due to problems in interpreting its objectives and guidelines, or due to vague, conflicting decisions or mismatched conduct, as asserted by Hill (2003). The process of interpreting its guidelines, objectives and even prescriptions was limited to the agents' prior knowledge and experience, especially teachers, which can generate something quite different from what is established and foreseen as a goal. Hill (2003) and Torres et al. (2010) also assert the importance of formation in the implementation framework, as a means of providing implementers with more intellectual resources in the form of knowledge, skills and reasons for making the policy, which, in the present case, was obscured by problems of order of values, functional and organizational.
According to Lipsky (2010) and Lotta (2014), implementing agents make judgments about the different situations that present themselves and have some freedom to choose which conduct they will adopt (discretionary). This judgment and choice are guided by personal interpretation of the rules and one's own references. The research denoted the use of discretion by the SA who thought it was necessary to bring the material brought by Pnaic closer to the reality of the São Paulo municipal network. They assessed that the target audience of the formation could not receive the guidelines as described, mainly due to conflicts between teachers' previous knowledge and experiences, arising from previous formative processes versus the pedagogical contents and
practices prescribed by the Pnaic, especially the establishment of contents aimed at phonological awareness in literacy, interpreted as the resumption of traditional methods of literacy, phonic and syllabic. As described by the pedagogical coordinator Laura (School B):
The groups of educators in the regions were establishing other guidelines for their region. We received the formation and little of it could be used, because we thought we didn't talk to our teachers. [...]. So, we had to build another course. (Pedagogical Coordinator Laura, our translation).
An adaptation considered successful, identified in the investigated location, refers to the inclusion of pedagogical coordinators in Pnaic formation courses. São Paulo is a municipality that has this type of professional education in its teaching network, however, the design of the program did not establish this formation, nor did it provide scholarships or scores to those who voluntarily participated in the formation. Manager Maria (DRE), Regional Coordinator of Pnaic, reports:
[...] we made a study group of the DRE and in the meetings we talked about everything that was happening in Pnaic in general, so that they [coordinators] could also follow. And even because the teachers took tasks and activities (Manager Maria, our translation).
It appears in this case, as highlighted by Lipsky (2010), the interference of implementing agents, making use of their discretion, but in the sense of proposing actions that seek to optimize policy results: the involvement of coordinators in formation, a situation not foreseen in the Pnaic drawing.
Adaptations made by school institutions and their teachers were also notified, with the purpose of adapting content and practices with students. In this case, the teachers judged that there was content that was not consistent with the needs of the students. As expressed by teacher Bruna (School A):
I try to follow the curriculum, but eventually we need to make adaptations, depending on when it's a child who has one or another specification, more difficulty, we have to adapt and it's necessary because we need to reach this child, even if we have to stop [...] and that activity that we programmed to develop three, we develop only one (Teacher Bruna, our translation).
The rejection of the work proposal with phonological awareness also brought resistance to didactic games with this approach, leading to adaptations, as mentioned by coordinator Laura (School B, our translation): “[...] at the beginning of the year I ask which teachers want to use [games and teaching materials provided by Pnaic], because many teachers don't agree with that material, they don't like it, so I leave it free”.
The pedagogical coordinator Karen (School A) also mentions about the rejection:
[...] I found it very interesting, games within the phonic concept. They were different games, things we didn't have access to. Now, I don't know of a school or a practice that has developed this work and that literally embraced everything item by item, I don't know. Also, because, as I told you, in the domain of the alphabetic base I see this great distance between Pnaic and the actions already used (Pedagogical Coordinator Karen, our translation).
The research suggests that the school institution itself stimulated and gave ample freedom to professionals to make adaptations. This research was not intended to assess the characteristics of these adaptations, their scope or even their impact on the implementation of Pnaic in schools. Therefore, it cannot be said whether they were carried out with the sole purpose of meeting the learning needs of students or even if they have actually achieved the expected results. It can, however, be stated that they are largely related to the values and interpretations of professionals, thus corroborating the literature on public policy implementation: for Lipsky (2010), the implementing agents' discretion is to determine the nature, quantity and quality of benefits, and there may be different distributions of these benefits, with sanctions or with greater or lesser involvement and intensity, depending on the analysis they make about who is or is not deserving of the benefit. This would be an important research point for the future: did teachers adapt Pnaic content for students to favor learning because they thought it would facilitate the learning of the content or did they do so because they believed they could not learn it? This question is of interest since Alves et al. (2015) indicates the existence of stigmas on students from favelas and locations considered “natively” more vulnerable.
Interpersonal relationships and working conditions interfere in the professional performance of implementing agents and are likely to interfere in the results of public policies, thus, it is important to know the relationships and institutional aspects that influence their actions (ARRECTHE, 2001; LOTTA, 2014).
As the pedagogical coordinator Karen (School A) mentions:
[...] it is a facilitator when you have the team conceptually tuned. Because the director... he's the one who runs the boat, the head of the unit, but he has to have a more aligned political pedagogical project and that goes through the direction and a more or less tuned team (Pedagogical Coordinator Karen, our translation).
The interviews allow us to infer that the exchanges of experiences among professional colleagues, which took place during the formation courses, were evaluated by the educators as enriching for the improvement of knowledge. teacher Neusa (School B, our translation) comments: “[...] what Pnaic provided was exactly this issue of exchanging experiences, we talked a lot. And you learn from the experience of the other [...]”. Researching in two other schools in the same territory, Breches (2015) announced that there was a type of informal peer exchange among teachers that, considering the formation requirements explained in the literature (TARDIF, 2014; IMBERNÓN, 2009), would not be able to give all the answers to the teachers' questions regarding the students' learning needs. When analyzing the positive evaluation of the participating teachers, on the incidence of formation in exchange between peers, it can be inferred that Pnaic formation may have contributed to professional learning, providing more structured and less informal formative means for the school environment.
However, other statements make it possible to question whether Pnaic has achieved this result. Considering the institutional environment, many reports from school professionals coincide in pointing out, as factors that hampered their performance, the excessive number of students per classroom, the lack of support from families in educational processes and the presence of students with disabilities in the regular rooms. Teacher Renata (School B, our translation) states: “[...] that's where the absence of parents comes in (as a point that makes it difficult) [...]. Children with disabilities in the room too, and we're not getting support. I have a special student and it's hard work because I don't have anyone to help me [...]”. Teacher Bruna (School A, our translation) says: “I think that if there were a slightly reduced number (of students in the classroom), we would have more time to really look at each student in their specificity”.
These teachers' reports lead to different inferences from the previous ones: that institutional interactions in the studied schools were not enough to offer the support that teachers needed to give effective answers regarding their ability to teach everyone, which is the focus of educational policy. The reports show that they felt alone. And they mentioned issues outside the school to justify the difficulties encountered, such as lack of support from family members. Teacher Bruna's speech, when she says that she cannot focus on each student to see their specific learning needs, contradicts the guidelines of the Pnaic, whose formation aims to help the teacher to alphabetize all students at the right age. It can be inferred, therefore, that the Pnaic, in the schools studied, despite the teachers' good assessment of the exchange of experiences that it allowed, had difficulty in generating an institutional school environment with interactions capable of establishing strategies for
everyone's learning. Further research is needed to verify the extent of this phenomenon. As it is broad, the Program would not have, for example, been able to face, in the studied network, the problem of informal peer exchange between teachers, as the only formative means (insufficient, especially in vulnerable territories), reported by Breches (2015). And it would also not have been able to interfere in the interactions of schools so that the teacher felt they had the necessary support to see the difficulties of each student in the teaching and learning process, a condition to achieve the expected learning of everyone at the right age.
The Pnaic implementation process, right at its beginning, between the years 2012 and 2013, in the studied region, faced changes and uncertainties when there was the transfer of the city's mayor, from Gilberto Kassab (2009-2012) to Fernando Haddad (2013 -2016). Manager Maria (DRE) reports:
When we took over the management, there were already some people appointed to provide formation for the first Pnaic group here at DRE. Of course, when the management changed, many people who had been nominated didn't want to do it anymore [...]. So, we had to look for new educators (Manager Maria, our translation).
It is noticed that, with the change in management, the program faced discontinuity in the way it was being organized by the previous group. Maria (DRE) also explains that the new team faced doubts and uncertainties, having to deal with many assimilations of a program in its organizational beginnings, but already with some established guidelines:
[...] they held meetings with all managers [SME]. It was at the very beginning of the administration, at the organization meeting. Of course, many doubts arose... Imagine, people taking over management, explaining something new that was also coming to São Paulo, and so, at the beginning, there were many doubts (Manager Maria, our translation).
Teachers Mirela (School A) and Bruna (School A) considered the discontinuity of the program as a negative point of Pnaic:
[...] there would have to be a State policy that in fact it doesn't exist. Because a government enters and wants to erase the previous one. When in fact what is good should be maintained and what is not, we try to adjust to improve. Even more so, this discontinuity. Because in the first one (the first formation in 2013) we had an extensive schedule, there were two, three monthly meetings, it was very detailed. As time went by, it seems that it was
just doing the bare minimum... only a few meetings were held and got scarce
(Teacher Mirela, our translation).
If it came as in the first year, from more complete formation, to include more professionals, I think it would have a more focused work, I think it would reach more. So, what happened? The formations became scarcer. [...] I think that it is a project that could have been cool, a project that could have been completed, a project that could have had a much greater influence, ended up stray (Teacher Bruna, our translation).
Teacher Bruna (School A, our translation) summarizes this issue of discontinuity not only in Pnaic, but in general in public policies: “It is our policy, unfortunately, partisan and not educational.”
The research corroborates Torres et al. (2008) regarding the statement that discontinuity generates instability in the school and incomplete implementation of actions, without transition processes, bringing difficulties for full collaboration or adherence. The data indicate that it was faced with meso-level agents who were quite committed to the actions of the Pnaic, however, they could not face problems generated in higher hierarchical instances and which also refer to conflicts inherent in the relationships between different federated entities.
When asked about the reasons why Pnaic was discontinued in 2016 – the formation scheduled for that year only took place in the municipality in the last two months – manager Maria says that:
[...] it was more a matter of hiring, the federal and municipal government agreements, it was not a decision of the Secretariat. Even with these changes this year that we had, the Pnaic was not discussed at the federal level. In fact, when I was arguing, there was this whole process that we are going through [impeachment process against President Dilma Roussef]. [...] I don't know if any other state did it, or some other city did it... because from then on, they make contracts, but for São Paulo [the guidance to promote formation] hasn't arrived (Manager Maria, our translation).
Data analysis shows that such contingencies reinforced the belief, on the part of the interviewees, that the organizers were not interested in actually implementing a policy that would improve the quality of education. Discontinuity, problems in the distribution of materials, quick execution of what requires more reflection, are signs that seem to refer to something that comes from afar, evoking memories with street bureaucrats, which make them simply discredit. As if it was not worth investing in changes in their practices, when there are indications that it is not “for real”.
When talking about the factors that affect the development of their work and the students' learning performance, the teachers repeatedly referred to several aspects related to the lack of support offered by families to the school process, especially when faced with associated social vulnerability factors.
[...] you feel that the child who arrives with a broader view of the world (with access to books), they arrive more open to other possibilities, the form of conversation, what they bring, how they contribute to activities that you are developing. And the child who does not have access, due to “n” reasons, as we see, he falls short (Teacher Bruna, our translation).
As for the expectations regarding students coming from homes with high social vulnerability, teacher Mirela (School A) expresses, between the lines, the contradiction between perceiving herself as a professional who must be engaged in the evolution of student learning, - referring to Lipsky (2010) with his observations that teachers are engaged street bureaucrats – and, at the same time, being in a context where expectations for these students are low.
As a teacher, our expectation is always that they can evolve, as well as any and every citizen they can have their place in society and be successful [...]. And we are surprised at times, when we see that the student has improved, that there has been change and others, unfortunately, that continue to be the same or worse. So, these are situations that we have the best expectations, but to find out, it goes from case to case, [...]. It's not like... it is in our hands (Teacher Mirela, authors' highlights, our translation).
By stating that “sometimes” these students are surprising, the teacher indicates that her expectation is that he does not actually learn. This is why she ends her speech saying that the learning of these students is something that refers to something outside the teaching-learning relationship, as it is out of “their hands”.
Teacher Neusa (School B) expresses the difficulty in being that teacher who needs to teach and generate learning and, at the same time, face students who experience social situations that create limits to their action.
[...] I always think that I'm doing my best and I'm really doing my best, if I'm doing this... what else can be done? [...] We have to work together. When it's not possible anymore, we have to know, be humble enough to understand that when it's not possible for you alone, you have to ask your partners for help. Whether the partners are teachers, or coordinators, or management (Teacher Neusa, our translation).
Coordinator Laura (School B) mentions the social vulnerability in the territory and its relationship with literacy, stating that the situation cannot be an excuse for the students not learning, but reporting the difficulties of the context.
I understand that the issue of vulnerability requires having a support network, but it doesn't justify the boy not learning, that doesn't exist. It brings more challenges. Today we are in a universe that you cannot say that this school is complete. We deal with everything... the constitution of a family today is no longer the same, but it exists, it is there, and we have to understand that the child has to learn (Coordinator Laura, our translation).
And she also mentions the right to literacy and the fact that there are teachers who are not clear about this right, which is independent of the context:
[...] our role is not to solve poverty, our role is to ensure that this boy has his right to learn guaranteed. This for many teachers is still not clear. This is something that is not clear to many teachers, but it is a struggle. That's why I'm in the formations... because I think it's important to raise this flag (Coordinator Laura, our translation).
Data indicate that teachers do not see public policy investment to help students in vulnerable conditions. Teacher Renata (School B) verbalizes this conflict and locates a problem that would be external to her possibilities of action: the lack of interest on the part of the policy itself in acting in a way to provide support, which generates a feeling of impotence on the part of teachers. The data suggest that the Pnaic did not consolidate, with the teachers, the view that the macro level policy implementers would be interested in guaranteeing the right to learning of the children they work with, an objective advocated by the Program analyzed here.
[...] deep down, we want to do it differently, we want to help, and my expectation is that they would have a lot of opportunity. The city hall, for example, how many things I think could be done differently, especially with children, because they are very alone, they are abandoned. They are on their own. It's not just difficulty with food, but I think the biggest one is the absence of a family, the absence of someone to take care of them. I would like them (governors) to look at children differently. Because we can see it, because we live with each other, and you often cry and feel sad. It's a terrible feeling we have. We feel kind helpless, you often can't do much (Professor Renata, authors' highlights, our translation).
Teacher Bruna (School A) brings a narrative that corroborates research that claims that the school is often the strongest public facility in the context of social vulnerability in the territory of large cities (ERNICA; BATISTA, 2012), emphasizing the importance of the
school, the teacher and knowledge in the lives of these children, as a way to overcome isolation in terms of information:
[...] often the school is the only way, the only opportunity for them to broaden this vision. Because their family world, social relationships are so restricted, so precarious. Then you realize that if I don't offer my student
something so that he can know that there are other means of information, that there are books that contribute to building his imagination, that there is another universe besides the family/social one in which he lives in, you wonder if he will have this opportunity in another place and what is this place? (Teacher Bruna, our translation).
The teacher exposes a narrative immersed in the contradiction between believing that the student can overcome this isolation and be in the midst of a social situation that is very adverse to him, placing the school in this gap between being in this context and having the potential to contribute to the rupture of inequality reproduction cycle.
I do believe that he can break this bond, this cycle. I think that here is a door to this new world and to understand that he has the capacity to break this cycle, even the most vulnerable one, I believe in that. Of course, it is more difficult and the challenges are greater, because then you need to change the child's conception and thinking and vision so that he can reach the father as well. [. ] So, this change of conception, of vision is very difficult, it is very
difficult for you to break what is being reproduced, but I believe that our role here is fundamental. I think it's a little seed that we plant [. ] (Teacher
Bruna, our translation).
For manager Miguel (DRE), the lack of security in schools is a fundamental factor that negatively affects the implementation of public policies in regions of high social vulnerability: “I think we need to study how school security can be resolved. There is a need to increase the protection of schools. This needs to be resolved because when the teacher is attacked, it creates a bad mood” (our translation). Miguel also refers to the lack of cultural offerings in the region. Your consideration of this issue involves the fact that educators themselves are involved in this environment that is isolated from valued cultural activities.
[...] I think that our educators should read more, know more, they should have more access to culture, theater, cinema, music... and people in the region need to have a more permanent cultural experience, a differentiated culture. This helps the teacher a lot. There is a lot of commitment, a lot of dedication, a lot of commitment, but I think that sometimes this clearer and deeper understanding of some cultural processes is lacking. This needs to be overcome (Manager Miguel, our translation).
This finding corroborates the hypothesis raised by Breches (2015), when studying schools in this region: it is not only the students who are involved in the social isolation
reported by the literature on social vulnerability in the territories of large cities, it is also the teachers. ETA Ana (DRE), which was SA, reports the lack of cultural offerings, among others, present in the region.
A challenge to be overcome is to have more areas for groups to live with. Leisure... I think there's a lot to do. The CEU was a tremendous advance for these regions. It is a place for formation, leisure, entertainment. But it needs more, like the issue of transport and security... everything is intertwined. (ETA Ana, our translation).
The fact that the school serves as a logistical support in case of tragedies also appears in her report. “In the last flood, a school had to house most of the people in the region” (our translation). Érnica and Batista (2012) address this aspect when they talk about school and social vulnerability. The authors state that when there is a lack of social benefits around the school, the institution is led to deal with adverse situations, for which it is not prepared and that certainly interfere in its daily life, as in this case reported here by Ana (ETA from DRE).
It is observed that the reports presented here confirm the data brought by the literature in the field of Education in vulnerable territories in large cities (RIBEIRO; VÓVIO, 2017). The overlapping of situations that generate social inequality in vulnerable territories creates specific challenges for the school. The analysis of the Pnaic documents does not show that there is a guideline for implementing agents who are located in territories of high social vulnerability in large cities. Vargas, Bizelli and Santos Cruz (2020, p. 884, our translation), studying data and indices calculated by Inep, conclude that:
the municipal network [including in São Paulo] has more positive inputs – schools with less complex levels of management, more regular and less overloaded teachers, lower average number of students per class and similar hours to the state in the early years of elementary school – and, however, it presents results inferior to those obtained by the state network: higher rate of age-grade distortion and lower performance in IDEB.
One of the explanatory hypotheses of these authors is that municipal schools are usually located in peripheral regions, in locations that present more challenges to school management. This hypothesis leads to the inference that studies on social vulnerability in the territory are showing relevant knowledge: promoting literacy (or any school learning) amidst the overlapping condition of inequalities is a challenge. And, in this research, this challenge is explicitly recognized by meso-level implementing agents. There are, however, no reports of adaptations of practices related to the Pnaic because they are operating in vulnerable territories. The reports indicate the existence of an understanding, among meso-level
implementers, of the impact of the social vulnerability of the territory on the school, as a "latent" problem, which does not translate into implementation strategies that support teachers who deal daily with such situations. About how is to face the overlapping of inequalities that affect students in this territory, teachers perceive themselves alone, given their difficult role as an engaged street bureaucrat, as pointed out by Lispky (2010), immersed in the contradictions between social representations that are unfavorable to students and their role as responsible for their learning.
This article aimed to analyze the implementation of the Pnaic in a region of high social vulnerability in the city of São Paulo. Therefore, interviews were conducted with 10 professionals who participated in this implementation, in addition to a consultant in the field of Education. We tried to verify how the implementation processes took place according to the following previous categories: adhesion of agents to the implementation processes; proposed formations and training; discretionary actions present in your shares; interaction processes and the institutional context; discontinuity of programs and guidelines; in addition to the influence of the context of social vulnerability.
It is concluded that, in the studied region, it was not possible to count on the full adhesion of teachers to the Pnaic implementation processes. Although the formations were considered enriching for promoting, according to the teachers, exchanges of experiences and also for clarifying doubts, the data from the schools show few changes in teaching and management practices and indicate the hypothesis that the Pnaic may not have impacted the environment educational from the point of view of constituting interactions capable of generating teaching focused on learning for all at the right age. New research could focus on this issue in more detail. The data also indicate that there was rejection, lack of motivation and disinterest on the part of teachers in the proposals, teaching materials and formative courses of the Pnaic, especially motivated by factors such as: failures in the planning and execution of the program, related to the discontinuity of the courses; failure to access support materials; criteria for choosing participants (not adapted to the context of the municipality, excluding coordinators and young teachers); and, above all, partial or distorted understanding of the work proposal (due to the agents' previous values and references, such as activities with phonological awareness, confused with the phonic method); in addition to the belief in the government's lack of interest in the program.
Discretion was used to adjust guidelines according to the target audience, due to the rejection of aspects of the program (such as the issue of phonological awareness). It was also used to correct what was considered a flaw in the Program: the absence of pedagogical coordinators in training, included by DRE managers in parallel courses.
Meso level agents stated that they understand the issue of vulnerability as a “latent” problem, with overlapping inequalities, however, there were no strategies that supported schools and teachers in order to guarantee full literacy in these conditions. Teachers were immersed in the contradiction between being in an environment conducive to low expectations for students and being “engaged” implementing agents, as pointed out by Lipsky (2010), responsible for children's literacy. The adaptations they made, as they said, were intended to generate learning. However, it is not clear whether these adaptations occurred due to the belief in learning or due to values that indicate that students would not be able to learn the contents of the materials. Further research could clarify this issue.
This study ratifies considerations arising from other research carried out in vulnerable territories (RIBEIRO; VOVIO, 2017; TORRES et al., 2008): in order to increase the quality of education in these territories and eliminate educational inequalities, it is necessary to promote and monitor the implementation of integrated public policies, with actions that consider the specificities of these contexts; identify and consider values, beliefs and references of implementing agents; plan plausible and long-term goals, ensuring their continuity and transition processes. It adds other points to such studies: the need to promote continuing formation that deal with the values of professionals and the institutional culture that supports the way professionals interact with each other, since this seems to be the key to the support that such professionals need to ensure the learning of all students. And also, the need to promote specific formation for professionals who deal with situations of vulnerability and inclusion in order to better prepare them to guarantee basic learning with quality and educational equity.
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