PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL EN EL MARCO DE LA ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLAN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN DE ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
PARTICIPATION AND SOCIAL CONTROL IN THE CONTEXT OF PREPARATION AND APPROVAL OF THE MUNICIPAL EDUCATION PLAN OF ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
Elizabeth Gottschalg RAIMANN1 Sandra Rosimere Hermes dos SANTOS2
RESUMO: Objetivando compreender os possíveis mecanismos democráticos utilizados na elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia-MT (2015/2025), tendo como pressuposto a qualidade social e politicamente referenciada de educação, o artigo traz resultados parciais de pesquisa desenvolvida no Programa de Pós-Graduação, Mestrado em Educação, da UFG/Regional Jataí. O corpus metodológico constituiu-se por análise documental e pesquisa empírica. Dos documentos analisados, teve-se acesso àqueles produzidos pela comissão representativa dos segmentos da sociedade civil incumbida da elaboração do documento base do PME. A pesquisa empírica fez uso de questionário mediante a plataforma Google Forms, com questões encaminhadas a 20 representantes daqueles segmentos participantes da reformulação e aprovação do PME. A análise das categorias participação e controle social teve como pressuposto o referencial teórico-metodológico do materialismo histórico e dialético. Como resultados parciais, pode-se afirmar que a participação e o controle social se fizeram presentes de alguma forma durante o processo de (re)formulação e aprovação do PME, considerando inclusive as três audiências públicas promovidas; quanto à representatividade, essa se configurou por uma pseudoparticipação.
RESUMEN: Con el objetivo de comprender los posibles mecanismos democráticos utilizados en la elaboración y aprobación del Plan Municipal de Educación del Alto Araguaia-MT (2015/2025), teniendo como supuesto la calidad social y políticamente referenciada de la educación, el artículo trae resultados parciales de la investigación desarrollada en el Programa de Posgrado, Maestría en Educación, UFG/Regional Jataí. El corpus metodológico
1 Universidade Federal de Jataí (UFJ), Jataí – GO – Brasil. Docente nos Cursos de graduação e no Programa de Pós-Graduação em Educação. Doutora em Educação (UFU). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4359-5828. E- mail: elizabeth_raimann@ufj.edu.br
2 Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso (SEDUC-MT), Araguaia – MT – Brasil. Docente Efetiva da rede Estadual de Educação de Alto. Mestrado em Educação (UFG). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4631- 4094. E-mail: ksandrahermes@gmail.com
estuvo constituido por el análisis documental y la investigación empírica. De los documentos analizados, hemos tenido acceso a los elaborados por la comisión representativa de los segmentos de la sociedad civil encargada de preparar el documento base del PME. La investigación empírica hizo uso de un cuestionario utilizando la plataforma Google Forms, con preguntas enviadas a 20 representantes de los segmentos que participan en la reformulación y aprobación del PME. El análisis de las categorías participación y control social se basó en el marco teórico y metodológico del materialismo histórico y dialéctico. Como resultados parciales, se puede afirmar que la participación y el control social se hicieron presentes de alguna forma durante el proceso de reformulación y aprobación del PME, considerando inclusive las tres audiencias públicas promovidas; en cuanto a la representatividad, ésta se configuró por una seudoparticipación.
PALABRAS CLAVE: Plan Municipal de Educación. Participación. Control social. Política pública de educación.
ABSTRACT: Aiming to understand the possible democratic mechanisms used in the elaboration and approval of the Municipal Education Plan of Alto Araguaia-MT (2015/2025), based on the social and politically referenced quality of education, the article presents partial results of research developed in the Education Program. Graduate, Master in Education, UFG/Regional Jataí. The methodological corpus consisted of document analysis and empirical research. From the documents analyzed, we had access to those produced by the representative commission of the segments of civil society responsible for the elaboration of the MEP base document. The empirical research made use of a questionnaire through the Google Forms platform, with questions sent to 20 representatives of those segments participating in the reformulation and approval of the MEP. The analysis of the categories of participation and social control was based on the theoretical-methodological framework of historical and dialectical materialism. As partial results, it can be said that participation and social control were present in some way during the process of (re)formulation and approval of the MEP, including the three public hearings promoted; as for representativeness, this was configured by a pseudo-participation.
KEYWORDS: Municipal Education Plan. Participation. Social control. Educational public policy.
A elaboração dos Planos Municipais de Educação para a década 2015/2025 está em consonância com as exigências do Plano Nacional de Educação, Lei n.º 13.005, de 25 de junho de 2014 (BRASIL, 2014). Nesta lei, estabeleceu-se que cada município deveria elaborar ou revisar o seu Plano Municipal de Educação, doravante PME, estabelecendo metas e estratégias, conforme o PNE (2014-2024). Desse modo, caberia aos municípios, no prazo de um ano, criar comissões ou grupos de trabalho para (re)elaborar seus respectivos planos segundo orientações recebidas do MEC.
Nesse sentido, o desafio dos municípios seria, dentro do princípio da gestão democrática, com a participação e colaboração dos vários segmentos da sociedade civil organizada, elaborar ou rever metas educacionais para a próxima década. Ou seja, ter a participação de gestores, professores, funcionários, família e alunos, organizações sociais e instituições para esse desafio de projetar a educação municipal a partir de um diagnóstico inicial e propor ações, metas e estratégias para a qualidade social da educação municipal.
Nesse contexto, os Conselhos Municipais de Educação (CME) teriam o potencial de ter um protagonismo salutar, uma vez que, na percepção do MEC, são compreendidos como mecanismos de abertura à participação social: “uma das atribuições mais importantes dos conselhos municipais é a de cobrar e orientar a elaboração do Plano Municipal de Educação, política que vai reger os rumos da educação da cidade para a década seguinte” (AGÊNCIA, 2014, p. 1).
Segundo o documento ‘PNE em Movimento’, “torna-se necessário que o Conselho Municipal de Educação (CME) e o Fórum Municipal de Educação (FME) sejam partícipes da comissão, contribuindo assim com a mobilização e a participação social no processo” (BRASIL, 2016, p. 6).
A Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE), durante o processo de elaboração dos planos municipais, teve como função orientar os Grupos de Trabalho para que se efetivasse a participação de diversos setores da sociedade, levando o PME, de uma mera formalidade burocrática, a ser um documento elaborado pelo coletivo da comunidade, apontando para o controle social, pois, para além da construção do plano, haveria a necessidade do acompanhamento social para a sua efetivação.
Considerando o encaminhamento dado pelo MEC, a articulação da SASE junto aos municípios e a efetivação do PME em forma de lei municipal, se fez necessário analisar os possíveis mecanismos democráticos utilizados na (re)elaboração e aprovação do PME de Alto Araguaia-MT (2015/2025).
Este artigo traz um recorte da pesquisa documental e empírica, realizada junto aos participantes do grupo de trabalho que elaborou o PME de Alto Araguaia/MT, desenvolvida no Programa de Mestrado em Educação na UFG/Regional Jataí. A questão central que conduziu a pesquisa foi problematizar de que modo e em que medida a participação dos representantes da sociedade civil contribuiu para o processo de formulação e aprovação do documento base para o PME de Alto Araguaia – MT (2015-2025).
A temática da investigação, Plano Municipal de Educação, alinha-se à pesquisa interinstitucional em andamento desenvolvida pelo GEP-CMEBr, Grupo de Estudos e Pesquisa
sobre os Conselhos Municipais de Educação no Brasil, sob o título “Implementação e controle social dos PMEs: a atuação dos CMEs no Brasil”.
No primeiro momento, delineiam-se os procedimentos da pesquisa e, na sequência, a discussão dos dados levantados.
A pesquisa esteve pautada em procedimentos de coleta de dados documentais, seguidos por entrevista, mediante questionário aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa (CEP) nº. 25591019.3.0000.8155, Parecer nº. 3.979.092 e emenda Parecer nº. 4.304.003, sendo a análise de dados realizada sob a luz do Materialismo Histórico-Dialético (MHD).
A pesquisa documental consistiu na análise de atas, ofícios, cartas, convocações, decretos, comunicados, convites, produzidos pela Comissão Organizadora e Executora das Medidas Exigidas (COEME). Neles, observou-se a organização, para quem foram destinados e em que momento foram produzidos.
Importante destacar que além de poucos documentos disponibilizados, tanto pelo CME quanto pela Secretaria Municipal de Educação (SME), estes estavam desorganizados, sendo necessária a seleção por ano de produção (2013-2014-2015). Dentre os documentos encontrados, destacamos: composição das Comissões e Grupos de trabalhos (GT), leis (3), decretos (2), atas (2), ofícios (3), e-mails (2). Buscou-se igualmente nas mídias, site da prefeitura e jornais de notícias locais dados sobre as conferências municipais.
A pesquisa empírica selecionou 20 (vinte) indivíduos entre gestores municipais, representantes do CME, sindicato e sociedade civil. A escolha desses respondentes esteve vinculada à colaboração que tiveram no processo de reformulação do PME e cujos nomes foram identificados na pesquisa documental como participantes dos grupos de trabalho (GT). Participaram aqueles que se dispuseram a responder ao questionário mediante leitura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE). Devido ao isolamento social decorrente da COVID-19, o questionário foi submetido de forma remota, utilizando-se o formulário do Google Forms, por e-mail.
Do total de 20 indivíduos contactados, 16 responderam ao questionário. Participaram 9 mulheres e 7 homens, todos com ensino superior completo, em sua maioria representantes de segmentos, segundo o Decreto Municipal nº 104/2013, que estabeleceu a composição da Comissão de apreciação e atualização do PME. A devolutiva das questões foi tabulada e analisada, sendo que as categorias participação social, representatividade e controle social
ficaram evidenciadas. Os respondentes foram identificados pela letra R e numerados, ou seja, R1, R2, R3 e assim sucessivamente. As respostas foram transcritas mantendo-se o seu formato original.
Os dados coletados foram analisados, organizados e compreendidos no movimento da história e dos fatos que geraram as diferentes formas de produção das ideias, desde o início até a forma atual do PME vigente. Sob inspiração do MHD compreende-se que pela historicidade do fenômeno estudado deve-se investigá-lo sob a perspectiva histórico-dialética, método que indica os princípios no quais o/a pesquisador/a crítico/a deve se apoiar para compreender a realidade, desvelando os conflitos, as contradições, os interesses e as ideologias presentes quando da reformulação do PME de Alto Araguaia/MT (2015/2025).
O município de Alto Araguaia situa-se no Sudeste do estado de Mato Grosso. Atualmente ocupa o quadragésimo segundo lugar dentre os municípios mais populosos do estado; em relação ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM), aponta para um bom resultado, com nível alto comparado ao estadual e nacional, e a escolarização de crianças dos 6 aos 14 anos é de 96,7% (IBGE, 2019). O cenário educacional no município abrange escolas públicas (estaduais e municipais), instituições privadas de ensino básico, universidades públicas e privadas.
Em observação aos dados do Educacenso (INEP, 2019) referente às matrículas, o município é responsável pelo atendimento de 42,45% dos alunos matriculados em todos os níveis da educação básica. Os dados demonstram também que o município é responsável por 91,5% da demanda com a etapa da creche e pré-escola; 60,5% da demanda com a etapa dos anos iniciais e apenas 31% da demanda com a etapa dos anos finais do ensino fundamental.
Em termos de Educação Superior, o município conta com a Universidade Estadual do Mato Grosso (UNEMAT) na oferta de cursos de Letras, Jornalismo e Ciências da Computação e, na modalidade parceladas, cursos de Pedagogia e Direito. Atuam igualmente o polo da Universidade Aberta do Brasil (UAB), Universidade do Norte do Paraná (UNOPAR) e Universidade Paulista (UNIP), além do Serviço de Aprendizagem Industrial (SENAI).
O município de Alto Araguaia tem em sua história a construção de dois Planos Municipais de Educação, o primeiro aprovado no ano de 2006, pela Lei nº 2.116, e o segundo, após reformulação, aprovado pela Lei Municipal nº 3.636/2015. Ambos os planos tiveram como
documentos norteadores os Planos Nacionais de Educação aprovados respectivamente em 2001 e 2014.
O município tem o Conselho Municipal de Educação aprovado pela Lei nº 1.478/2003, porém não exerce a função normativa, uma vez que o município não tem um sistema de ensino próprio e integra o Sistema Estadual de Educação, estando assim submetido ao Conselho Estadual de Educação (CEE).
O processo de reformulação do PME teve seu início a partir do Decreto Municipal que instituiu e designou os membros pertinentes da Comissão Organizadora e Executora das Medidas Exigidas (COEME). Essa comissão desenvolveu os trabalhos de organização das comissões divididas por eixos de estudo, bem como das conferências que foram realizadas no município.
O Decreto Municipal nº 104, de 01 outubro de 2013, instituído pelo executivo e designando os membros pertinentes da COEME para apreciação e atualização do PME a partir do Plano vigente, estabeleceu objetivos, atribuições, recursos e prazos para seus trabalhos, incluindo as Conferências Municipais de Educação (CONFESME) (ALTO ARAGUAIA, 2013, p. 1).
Este decreto, em cinco páginas e seis artigos, indica a consultoria de um professor da UNEMAT. Nomeia e esclarece quais as obrigações da comissão organizadora e executora dos trâmites legais, ressalta o Ministério Público como convidado de honra para todas as conferências. Além da Secretária Municipal como presidente da comissão, designa um membro da Secretaria Municipal de Educação para secretariar e responder pelas questões pertinentes. Consta a descrição da obrigatoriedade das atas de cada reunião da comissão e no artigo 5º a determinação, conforme cronograma, de prazos para a condução e finalização do processo, considerando a convocação, as três audiências públicas, a versão final do documento base para apreciação e o acompanhamento, controle e avaliação da execução do PME (ALTO ARAGUAIA, 2013).
Ainda neste decreto, no artigo 2º, descreve-se os quatro membros representantes do poder executivo, sendo eles: secretários municipais da Administração, de Finanças e da Educação, como presidente e vice membro do CME, e o Procurador ou Assessor Jurídico; como membros de outros Órgão Públicos e da Sociedade Civil Organizada estão representados o Assessor Pedagógico da Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso (SEDUC-MT), o presidente do Sindicato dos Trabalhadores da Educação Pública de Mato Grosso (SINTEP- MT), representantes dos Conselhos Deliberativos da Comunidade Escolar (CDCE), sendo três das escolas municipais e três das escolas estaduais; dos outros segmentos de cada nível
(municipal e estadual), são eles: Pais (um) Professores (um), Educando (um), no total de seis membros, além do Presidente do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (ALTO ARAGUAIA, 2013)
A partir do decreto em tela, com as representações designadas, pode-se depreender que houve uma preocupação, ao menos no plano ideal, em se estabelecer uma gestão democrática no processo de reelaboração e aprovação do PME. Por outro lado, é preciso analisar o contexto político e econômico em que se insere esse processo para se perceber e averiguar as escolhas dos integrantes desta comissão COEME.
Quanto à representatividade, há no decreto em tela duas questões que precisam de reflexão. A primeira diz respeito à indicação de um consultor e/ou assessor para o processo de reformulação do PME, ou seja, de que forma foi realizado o trabalho desse consultor e/ou assessor?
Não foram encontrados registros que pudessem esclarecer se foi apenas uma assessoria técnica para a construção metodológica e sistematização na reformulação do PME ou se foi estabelecida uma assessoria de controle por parte do executivo, como característica alheia a uma construção democrática.
Segunda questão: a comissão foi designada por decreto instituído pelo Executivo. Nesse caso, considerando que são os partidos políticos que elaboram e implementam as políticas públicas, isso envolve a concepção política de cada governante e de seus apoiadores, delineando assim a racionalidade presente nos documentos. Ressalta-se que, tanto na elaboração do primeiro PME, em 2006, quanto no processo de reformulação, em 2014, estava à frente do executivo o mesmo prefeito municipal, ligado ao então Partido Republicano (PR), hoje Partido Liberal (PL).
Desse modo, observa-se que no cenário político não houve mudanças. A manutenção ou as mudanças no cenário municipal situam-se na questão financeira, ou seja, na racionalidade financeira. Verifica-se que a elaboração dos planos e atos jurídico-normativos não são neutros, pois o contexto político não é separado do contexto socioeconômico.
Apesar de haver orientação por parte do MEC que prefeitos e secretários de educação tivessem papel de destaque no processo de elaboração e/ou reformulação dos planos municipais, o fato de o executivo instituir o processo de reformulação configura-se como um papel hierarquizado, uma vez que não partiu de uma ação democrática e não foi estabelecido pelo Conselho Municipal de Educação que deveria ser protagonista nesse processo.
A representatividade presente no decreto precisa ser tensionada, uma vez que a escolha dos representantes para compor a comissão nem sempre é feita de forma democrática, ou seja,
escolha mediante a aprovação de seus pares ou dos grupos que representam. Segundo os respondentes desta pesquisa, estes afirmaram que a sua participação nessa comissão se deu a partir de convite, indicação e mesmo por convocação.
Desse modo, estabelece-se um embate entre o Estado e a sociedade na reformulação do PME, evidenciando os limites e as possibilidades de construção de um processo democrático frente às condições desfavoráveis apresentadas pela hegemonia política presente no município. Definir o processo de construção de um plano como democrático depende de como o município faz o encaminhamento para tal. As limitações pela falta de documentos que descrevessem o processo inviabilizaram um conhecimento mais amplo para se verificar se o princípio democrático ocorreu, bem como se aconteceram debates e embates nesse percurso. Recorreu-se aos entrevistados para que esclarecessem, na sua percepção, se houve uma participação da comunidade, ou seja, da sociedade civil na elaboração do documento base do
PME.
Nesse sentido, os respondentes destacaram que: “Houve discussão nas escolas, estudos com o grupo de trabalho, apresentação do documento para todos os profissionais da educação na Câmara dos Vereadores, onde foi feita a apresentação e a votação para que o documento foi encaminhado para o prefeito. Depois para a Câmara Municipal para votação. O documento foi votado na íntegra e tornou-se lei” (R 13). “Através de reuniões e discussões dos participantes” (R 3). “A elaboração do documento base do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia - MT aconteceu através de muitas reuniões com a comissão de coordenadores e diretores das escolas municipal, estadual e particulares. Para que pudesse realizar esse processo com a participação de toda comunidade, as escolas não tiveram aulas no dia da audiência pública, houve ampla divulgação em rádio e televisão. Foram enviados ofícios para todas as escolas, UNEMAT e autoridades do poder executivo e legislativo” (R 15). “A elaboração do Plano Municipal de Educação ocorreu conforme o princípio constitucional de “gestão democrática do ensino público” (C.F. art. 206, inciso VI), gestão democrática de ensino e da educação, garantindo os princípios como a transparência e impessoalidade, autonomia e participação, liderança e trabalho coletivo, representatividade e competência. Em consonância com as normas definidas no Plano Nacional de Educação estabelecidas na Lei n° 10.172, de 9 de janeiro de 2001” (R 14).
As respostas evidenciaram que ocorreram, de fato, várias reuniões, debates nas escolas, participação nas audiências. Percebe-se um movimento nas discussões e pode ser entendido que, pelo fato de o PME ser um documento da educação municipal, foi debatido pela fração da comunidade que participou do processo de reformulação.
Assim como previsto no decreto, foram realizadas as três conferências para apresentação e aprovação das propostas apresentadas pelos GTs, além da estimulação da participação da sociedade.
O Respondente 8 afirma que a reformulação aconteceu “de acordo com todas as orientações, o Plano Municipal baseia-se no Plano Nacional e Estadual, respeitando todas as especificidades locais, sociais e econômicas”, fato que demonstraria acordo com o “Caderno de Orientações” do MEC, que considerava, entre diferentes procedimentos, ter o conhecimento do cenário local e estar alinhado ao PNE e PEE como fatores indispensáveis a serem observados para a elaboração do PME. Por outro lado, ao se analisar o PME (2015/2025) nas metas relativas à valorização docente, isso não se efetivou. A pesquisa revelou que o PME apresentou falta de metas e estratégias, especialmente as metas 15, 16, 17 e 18 que se referem à valorização docente, fato que se opõe a esse pareamento com o PNE (2014/2024) e o PEE (2006/2016) (SANTOS, 2021).
No município de Alto Araguaia, dentre as etapas de reformulação do PME, foram organizadas três conferências. A 1ª conferência aconteceu na data de 26 de fevereiro de 2014, no prédio da Câmara Municipal de Vereadores, durante os períodos matutino e vespertino. Foram enviados convites para as escolas, instituições, imprensa, vereadores e membros do judiciário, sendo suspensas as aulas municipais.
Segundo dados dessa conferência, ata nº 07/2014, a única que foi disponibilizada para a pesquisa, na parte da manhã consta como convidado o presidente do Sindicato dos Trabalhadores do Ensino Público de Mato Grosso (SINTEP-MT), e no período da tarde houve o debate das comissões, sendo que, segundo a ata, “todas as proposições foram apresentadas e aprovadas por unanimidade”. Esta participação é ressaltada na página de notícias da prefeitura, online, como se lê,
O encontro foi marcado por uma série de discussões visando à atualização e melhoria da política pública educacional por um período de 10 anos. Além das discussões, palestras e apresentações culturais também marcaram a conferência. Professores e educadores de todas as escolas da zona urbana e rural participaram do encontro (ALTO ARAGUAIA, 2014a).
A segunda conferência aconteceu um mês e meio depois da primeira, no dia 11 de abril de 2014, e seguiu a mesma metodologia de convites enviados para os diferentes segmentos da sociedade: escolas, instituições, imprensa, vereadores, membros do judiciário; as aulas também foram suspensas naquele dia. Da mesma forma, a prefeitura noticia, de forma online:
Pela segunda vez consecutiva, em menos de 45 dias, os educadores do município de Alto Araguaia (Sudeste de Mato Grosso) voltaram a se reunir. O objetivo foi abrir novas vias de discussões para reformulação do Plano Municipal de Educação (PME) visando à atualização e melhoria da política pública educacional por um período de 10 anos. O encontro aconteceu durante praticamente toda esta sexta-feira (11/04) na Câmara Municipal de Vereadores. Por conta do evento, não houve aula na rede municipal de ensino nesta sexta-feira, visto que todos os profissionais da educação estiveram envolvidos nas discussões, que foram iniciadas ainda nas unidades de ensino com a realização de estudos e apresentação de propostas ao documento base. As proposições, ao longo dos debates, poderão ser aditivas, supressivas ou substitutivas (ALTO ARAGUAIA, 2014b).
A terceira e última conferência só foi acontecer no ano seguinte, na data de 29 de abril de 2015, tendo em vista a aprovação e a sanção do novo Plano Nacional (Lei 13.005/2014). A versão final do plano foi entregue no dia 03/06/2015 para aprovação na Câmara Municipal e para votação, sendo homologada em 17 de julho de 2015 e sancionada pela Lei Municipal nº 3.636/2015 (ALTO ARAGUAIA, 2015).
Desse modo, foram realizadas as três conferências dentro do processo de elaboração e aprovação do PNE. Perguntado aos respondentes quais estratégias foram utilizadas para estimular a participação da escola, da família e demais segmentos da sociedade na discussão do Plano Municipal de Educação, nas conferências municipais, destacam-se: “Todas as escolas foram orientadas a enviar profissionais de todos os segmentos para participar da discussão do PME, bem como convidar alunos, pais e/ou responsáveis para também participar” (R 3). “Convocação de todos os membros da Comunidade Escolar, orientações sobre a importância da participação de todos, distribuição de tarefas tanto para a organização como para a apresentação” (R 4). “A Comissão de Articulação, Mobilização e Infraestrutura juntamente com a SEME elaboraram e encaminharam convites esclarecedores sobre a importância da presença de todos os seguimentos da sociedade para a melhoria da Educação” (R 14). “Cada unidade escolar teve um representante que foi o responsável em repassar para a sua comunidade escolar a qual estava representando” (R 12). “Houve grande divulgação no rádio e televisão, convidando pais de alunos, professores, coordenadores, prefeito, vereadores e sociedade em geral, falando da importância da participação deles na criação do novo Plano Municipal de Educação do município nesta audiência” (R 16).
Segundo os respondentes, houve uma mobilização em torno do processo de reformulação do PME, com a participação de diferentes atores nas conferências, espaço que se configura como oportunidade para tomada de decisão coletiva; segundo o Respondente 11: “O documento base foi enviado para todas as escolas (municipal, estadual e privadas, universidades) para leitura e discussão, sendo que os respectivos gestores deveriam ampliar a
discussão convidando o Conselho Deliberativo da escola para participar, uma vez que esse conselho tem representação dos segmentos dos pais, servidores, professores e alunos. A Secretaria Municipal de Educação mobilizou a imprensa para divulgar os trabalhos realizados pelo grupo de trabalho de elaboração do PME. E no dia da audiência não houve aula, todos foram convocados para participar da audiência”.
Contudo, a materialidade desses dados não pôde ser comprovada pela falta de atas, relatórios e/ou outros documentos que descrevessem como se deu todo o processo de reformulação. Nesse sentido, atenta-se, conforme coloca Dagnino (2004), que no nível do discurso há referências comuns, um mesmo vocabulário, os mesmos procedimentos e mecanismos institucionais, que obscurecem as distinções e divergências entre um projeto de alargamento da democracia e outro projeto para o ideário neoliberal.
Outra questão a se analisar, na perspectiva do controle social, é que o chamamento tem que se dar por seu caráter efetivo de garantir a qualidade da participação como ferramenta para o processo democrático de reformulação do Plano. Porém, ao se identificar documentos com a lista de frequência assinada pelos profissionais da educação nas datas da primeira e da segunda conferências, ficou evidente que os educadores não foram convidados, mas sim convocados. Ou seja, no sentido de mandá-los comparecer, pois o fato de se ter liberado as aulas nos dias das conferências não deu a eles a escolha de participar ou não, já que tinham que confirmar presença.
Esse posicionamento vai contra o respeito e o princípio da autonomia desses profissionais e se configura em um movimento que, ao invés de garantir a construção de uma participação ativa e democrática, acaba por oprimir e limitar. Dessa maneira, Gohn (2011, p. 356) observa que:
Há muitos desafios a serem enfrentados, é preciso alterar a cultura política de nossa sociedade (civil e política), ainda fortemente marcada pelo clientelismo, fisiologismo e por diversas formas de corrupção; reestruturar a cultura administrativa de nossos órgãos públicos, ainda estruturados sobre os pilares da burocracia e do corporativismo; contribuir para o fortalecimento de uma cultura cidadã que respeite os direitos e os deveres dos indivíduos e das coletividades, pois a cidadania predominante se restringe ao voto e é ainda marcada pelas heranças coloniais da subserviência e do conformismo.
Participação ativa é aquela com poder de decisão, independentemente do que aconteça dentro dos espaços de participações e manipulação por interesses de governantes, que por vezes veem nas participações ativas um obstáculo aos seus interesses; é uma participação
democrática, na qual a organização favoreça mecanismos de tomada de decisões de forma compartilhada.
A participação social e política deve ser aquela que possibilita que diferentes atores sociais (aqueles que não são ocupantes de cargos públicos) elaborem, implementem e avaliem as decisões políticas, efetivando uma gestão democrática e participativa, na qual a fração dos indivíduos envolvidos no processo possa manifestar suas aspirações de forma intencional e não neutra, como também exercer o poder.
Conclui-se, a partir do apresentado sobre o processo de reformulação e participação do PME, que pode-se questionar sobre o quão democraticamente se deu esse processo, posto que partiu de uma proposta do Executivo, demonstrando que o movimento pode ser considerado apenas um ato do legislativo instituído por um decreto, com interesse e olhar sistêmico por parte da administração, como coloca um respondente: “Não foi alterado em função da construção do plano ter sido trabalho conjunto da educação com a administração” (R 7).
O fato desse decreto propor a reformulação antes da aprovação do PME (2015/2025) que passou a instituir a obrigatoriedade dos estados e municípios de elaborarem ou revisarem seus planos vem corroborar o entendimento de que o processo de reformulação se apresentou como um projeto de lei sistêmico, que deveria ser apenas atualizado e regularizado em relação à legislação anterior, posto que o município já tinha um PME aprovado no ano de 2006.
Considerando esse posicionamento tomado através do decreto de reformulação do PME, o município passou a atuar como descreve Lima (2011, p. 09), apoiando-se em Saes (2011):
O Estado tem, pois, o caráter de classe (dominante) e está longe de defender os interesses do povo, está longe de ser uma organização a serviço de ‘todo o povo’ ou de ‘todos os indivíduos’; ele tem um caráter de classe, quaisquer que sejam a complexidade e a seriedade das vias de concretização desse caráter.
O fato da “convocação” dos professores para participarem das conferências municipais de reformulação se coloca contra a autonomia esperada, que deveria ser de diálogo com todo espaço escolar, no sentido de uma participação coletiva em busca de conquistas. As conferências deveriam acontecer com a participação ativa de todos envolvidos com a educação municipal, para que então pudessem fortalecer a formação política de todos os atores sociais no sentido de influenciarem nas decisões políticas, em oposição ao afastamento burocrático e ao tecnicismo presentes nos espaços públicos e que são características da participação gerencial.
Ao passo que as conferências se caracterizam como espaços impulsionadores de mudanças na gestão pública e de possibilidade de instituição de novas relações entre Estado e
sociedade civil, a cobrança coercitiva da participação dos professores se estabelece como um espaço de correlações de forças e limitações.
Evidencia-se que questões político-partidárias permearam o processo de reformulação do PME no município, pois ao mesmo tempo em que foram delineados elementos orientadores para a elaboração/reformulação dos planos, a autonomia conferida ao município foi bastante relativa, fato que corrobora o entendimento de que o processo de reformulação se vinculou a uma exigência burocrática.
Pelo apontado pelos respondentes, existiram pontos que aspiravam a uma construção democrática do plano, se compreendido que dentro das possibilidades houve uma mobilização a fim de realizar um processo participativo, que foram realizados estudos e debates em diferentes ambientes e em diferentes grupos e foram realizadas três conferências para apresentação e aprovação do PME.
Contudo, também as conferências podem se configurar como espaços de disputa entre governo e sociedade civil, adquirindo outros contornos e intencionalidades frente às relações estabelecidas, especialmente para legitimar decisões parciais como coletivas, colocando de forma não tão democrática como aparentemente declarado.
Assim posto, o processo de reformulação do PME se apresenta no horizonte democrático porque o documento base passou pelas etapas de discussão, que foram iniciadas ainda nas unidades de ensino, com a realização de estudos e apresentação de propostas; houve as conferências e a aprovação pela fração dos segmentos educacionais que participaram do processo, também asseguradas pelas formas de convocação e divulgação.
Todavia, destaca-se que para que acontecesse a reformulação do PME, como processo que deveria ser democrático, não bastava apenas seguir as regras propostas como um processo convencional do legislativo, pois para além de criar o PME seria necessário atentar-se para essa que fosse uma política educacional municipal elaborada pelo coletivo e voltada às necessidades e transformações para o próximo decênio, constituindo-se, ainda, em um documento de Estado e não de governo.
A prática hierarquizada presente em muitas relações se reveste de uma pseudoparticipação, pois reserva a centralização do poder ao executivo, limitando a participação democrática, afastando a sociedade dos processos decisórios de elaboração, implementação e controle social das políticas educacionais municipais.
Lima (2011, p. 34) reforça que a educação é um território de disputa por projetos societários onde a “atuação social real, no qual as relações sociais são vastas, pode ocorrer experiências que contribuam ou não para a conservação ou para a emancipação humana”.
O mesmo autor destaca que o Estado possui caráter de classe, que negligencia defender os interesses da população. Nesse sentido, a democracia é exercida apenas no aspecto político, tornando-se frágil e “excluindo a perspectiva de igualdade, da soberania popular e da socialização dos meios de produção” (LIMA, 2011, p. 29).
Objetivou-se aqui problematizar a reformulação e aprovação do documento base para o PME de Alto Araguaia – MT (2015/2025), tendo como princípio a participação e o controle social dos representantes da sociedade civil e os possíveis mecanismos democráticos utilizados nesse processo.
Verificou-se que, no plano ideal, houve a participação de vários segmentos da sociedade civil e política na reformulação e aprovação do PME: as três conferências municipais dão indícios para esta participação e controle social. Por outro lado, segundo a opção teórica norteadora desta pesquisa, pode-se também afirmar que o Estado não é uma entidade neutra e isenta de conflitos, mas sim dividido pelas contradições entre as classes sociais, a serviço dos interesses das classes dominantes.
Ressalta-se que a elaboração do PME, baseada nos princípios neoliberais, tem sua implantação como um espaço de regulação social, no qual, por meio de discursos semelhantes, utiliza-o como estratégia para dominação burguesa da educação.
Considerando a participação dos representantes da sociedade civil no processo de formulação e aprovação do documento base para o PME de Alto Araguaia – MT, pode-se inferir, pelos resultados da pesquisa, um processo contraditório. Significa dizer que se a participação social e política deveria ser um processo democrático, em que a escolha dos representantes da COEME fosse realizada por eleição, de fato isso não ocorreu. Sendo assim, a representação não se deu realmente pela base, mas foi uma participação dirigida, uma pseudoparticipação. Diante disso, os que ali estavam supostamente sendo representantes careciam de autonomia, pressuposto para uma participação social e política, princípio fundamental de uma gestão democrática educacional.
AGÊNCIA Brasil. Número de conselhos municipais de educação cresce, mas ainda há desafios. Disponível em: http://noticias.terra.com.br/educacao/numero-de-conselhos- municipais-de-educacao-cresce-mas-ainda-ha- desafios,47bcda10ff474410VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html. Acesso em: 6 jul. 2019.
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ALTO ARAGUAIA. DECRETO n. 104/2013. Institui e designa os membros pertinentes à Comissão Organizadora e Executora das Medidas Exigidas (COEME) para apreciação e atualização do PME a partir do Plano vigente, estabelecendo os objetivos, atribuições, recursos e prazos para seus trabalhos, incluindo as Conferências Municipais de Educação (CONFESME). Alto Araguaia, MT, 2013.
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LIMA, A. B. Estado, educação e controle social. Uberlândia, MG: EDUFU, 2011.
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RAIMANN, E. G.; SANTOS, S. R. H. Participação e controle social no contexto de elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia/MT (2015/2025). Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 1, p. 0521-0536, jan./mar. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i1.15537
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
PARTICIPATION AND SOCIAL CONTROL IN THE CONTEXT OF PREPARATION AND APPROVAL OF THE MUNICIPAL EDUCATION PLAN OF ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
Elizabeth Gottschalg RAIMANN1 Sandra Rosimere Hermes de SANTOS2
RESUMO: Objetivando compreender os possíveis mecanismos democráticos utilizados na elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia-MT (2015/2025), tendo como pressuposto a qualidade social e politicamente referenciada de educação, o artigo traz resultados parciais de pesquisa desenvolvida no Programa de Pós-Graduação, Mestrado
1 Universidad Federal de Jataí (UFJ), Jata – IR – Brasil. Profesor en cursos de pregrado y el Programa de Posgrado en Educación. Doctorado en Educación (UFU). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4359-5828. E-mail: elizabeth_raimann@ufj.edu.br
2 Secretario de Estado de Educación de Mato Grosso (SEDUC-MT), Araguaia – MT – Brasil. Maestro efectivo de la Red Estatal de Educación de Alto. Mestralboroto Educación (UFG). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4631- 4094. E-mail: ksandrahermes@gmail.com
em Educação, da UFG/Regional Jataí. O corpus metodológico constituiu-se por análise documental e pesquisa empírica. Dos documentos analisados, teve-se acesso àqueles produzidos pela comissão representativa dos segmentos da sociedade civil incumbida da elaboração do documento base do PME. A pesquisa empírica fez uso de questionário mediante a plataforma Google Forms, com questões encaminhadas a 20 representantes daqueles segmentos participantes da reformulação e aprovação do PME. A análise das categorias participação e controle social teve como pressuposto o referencial teórico-metodológico do materialismo histórico e dialético. Como resultados parciais, pode-se afirmar que a participação e o controle social se fizeram presentes de alguma forma durante o processo de (re)formulação e aprovação do PME, considerando inclusive as três audiências públicas promovidas; quanto à representatividade, essa se configurou por uma pseudoparticipação.
PALAVRAS-CHAVE: Plano Municipal de Educação. Participação. Controle social. Política pública educacional.
ABSTRACT: Aiming to understand the possible democratic mechanisms used in the elaboration and approval of the Municipal Education Plan of Alto Araguaia-MT (2015/2025), based on the social and politically referenced quality of education, the article presents partial results of research developed in the Education Program. Graduate, Master in Education, UFG/Regional Jataí. The methodological corpus consisted of document analysis and empirical research. From the documents analyzed, we had access to those produced by the representative commission of the segments of civil society responsible for the elaboration of the MEP base document. The empirical research made use of a questionnaire through the Google Forms platform, with questions sent to 20 representatives of those segments participating in the reformulation and approval of the MEP. The analysis of the categories of participation and social control was based on the theoretical-methodological framework of historical and dialectical materialism. As partial results, it can be said that participation and social control were present in some way during the process of (re)formulation and approval of the MEP, including the three public hearings promoted; as for representativeness, this was configured by a pseudo-participation.
KEYWORDS: Municipal Education Plan. Participation. Social control. Educational public policy.
La elaboración de los Planes Municipales de Educación para la década 2015/2025 está en línea con los requisitos del Plan Nacional de Educación, Ley N° 13.005, del 25 de junio de 2014 (BRASIL, 2014). En esta ley se estableció que cada municipio debe elaborar o revisar su Plan Municipal de Educación, en adelante PME, estableciendo metas y estrategias, de acuerdo con el PNE (2014-2024). Así, correspondería a los municipios, en el plazo de un año, crear comisiones o grupos de trabajo para (re)elaborar sus respectivos planes de acuerdo a lineamientos recibidos del MEC.
En este sentido, el reto de los municipios sería, dentro del principio de gestión democrática, con la participación y colaboración de los diversos segmentos de la sociedad civil organizada, elaborar o revisar metas educativas para la próxima década. Es decir, contar con la participación de directivos, docentes, empleados, familia y estudiantes, organizaciones sociales e instituciones para este reto de diseñar la educación municipal desde un diagnóstico inicial y proponer acciones, metas y estrategias para la calidad social de la educación municipal.
En este contexto, los Consejos Municipales de Educación (CME) tendrían el potencial de tener un rol saludable, ya que, en la percepción del MEC, se entienden como mecanismos de apertura a la participación social: "una de las atribuciones más importantes de los consejos municipales es encargar y orientar la elaboración del Plan Municipal de Educación, política que regirá los rumbos de la educación de la ciudad para la próxima década" (AGENCIA, 2014, p. 1).
Según el documento 'PNE em Movimento', "es necesario que el Consejo Municipal de Educación (CME) y el Foro Municipal de Educación (FME) participen en el comité, contribuyendo así a la movilización y participación social en el proceso" (BRASIL, 2016, p. 6). La Secretaría de Articulación con sistemas educativos (SASE), durante el proceso de elaboración de planes municipales, tuvo la función de orientar a los Grupos de Trabajo para que sea efectiva la participación de diversos sectores de la sociedad, llevando a la PME, desde una mera formalidad burocrática, a ser un documento elaborado por el colectivo comunitario, apuntando al control social, por lo tanto, además de la construcción del plan, habría una
necesidad de monitoreo social para su implementación.
Considerando la remisión dada por el MEC, la articulación del SASE con los municipios y la implementación de la PME en forma de ley municipal, fue necesario analizar los posibles mecanismos democráticos utilizados en la (re)elaboración y aprobación de la PME de Alto Araguaia-MT (2015/2025).
Este artículo trae una sección de investigación documental y empírica, realizada con los participantes del grupo de trabajo que elaboró la PME de Alto Araguaia/MT, desarrollada en el Programa de Maestría en Educación de la UFG/Regional Jataí. La cuestión central que llevó a la investigación fue problematizar cómo y en qué medida la participación de representantes de la sociedad civil contribuyó al proceso de formulación y aprobación del documento base para la PME de Alto Araguaia – MT (2015-2025).
El tema de la investigación, El Plan Municipal de Educación, se alinea con la investigación interinstitucional en curso desarrollada por GEP-CMEBr, un Grupo de Estudio e
Investigación sobre Consejos Municipales de Educación en Brasil, bajo el título "Implementación y control social de las PME: el desempeño de las CME en Brasil".
Al principio, se delinean los procedimientos de investigación y, luego, la discusión de los datos recopilados.
La investigación se basó en procedimientos de recolección de datos documentales, seguidos de entrevistas, a través de un cuestionario aprobado por el Comité de Ética en Investigación (CEP) no. 25591019.3.0000.8155, Opinión No. 3.979.092 y enmienda Dictamen No. 4,304,003, y el análisis de datos se realiza a la luz del Materialismo Histórico-Dialéctico (MHD).
La investigación documental consistió en el análisis de actas, cartas, cartas, citaciones, decretos, anuncios, invitaciones, producidas por el Comité Organizador y Ejecutor de las Medidas Requeridas (COEME). En ellos se observaba la organización, para quién estaban destinados y a qué hora se producían.
Es importante destacar que además de los pocos documentos puestos a disposición, tanto por el CME como por el Secretaría Municipal de Educación (SME), estos fueron desorganizados, siendo necesaria la selección por año de producción (2013-2014-2015). Entre los documentos encontrados, destacamos: composición de comisiones y grupos de trabajo (GT), leyes (3), decretos (2), actas (2), oficinas (3), correos electrónicos (2). También se buscó en los medios de comunicación, el sitio web de la ciudad y los periódicos locales datos sobre las conferencias municipales.
La investigación empírica seleccionó a 20 (veinte) personas entre gerentes municipales, representantes de la CME, sindicatos y sociedad civil. La elección de estos encuestados estuvo vinculada a la colaboración que tuvieron en el proceso de reformulación de la PME y cuyos nombres fueron identificados en la investigación documental como participantes de los grupos de trabajo (Wg). Los participantes fueron aquellos que estaban dispuestos a responder el cuestionario leyendo el Formulario de Consentimiento Informado (TCLE). Debido al aislamiento social resultante del COVID-19, el cuestionario se envió de forma remota, utilizando el formulario de Google Forms, por correo electrónico.
Del total de 20 personas contactadas, 16 respondieron al cuestionario. Participaron 9 mujeres y 7 hombres, todos con educación superior completa, en su mayoría representantes de segmentos, según el Decreto Municipal N° 104/2013, que estableció la composición de la
Comisión para la evaluación y actualización de la Pyme. Se tabuló y analizó la evolución de las preguntas, y se evidenciaron las categorías participación social, representatividad y control social. Los encuestados fueron identificados por la letra R y numerados, es decir, R1, R2, R3, etc. Las respuestas fueron transcritas manteniendo su formato original.
Los datos recolectados fueron analizados, organizados y comprendidos en el movimiento de la historia y los hechos que generaron las diferentes formas de producción de ideas, desde el inicio hasta la forma actual de la PME actual. Inspirándose en el MHD, se entiende que debido a la historicidad del fenómeno estudiado, debe investigarse desde la perspectiva histórico-dialéctica, método que indica los principios en los que el investigador/crítico debe apoyarse para comprender la realidad, descubre los conflictos, contradicciones, intereses e ideologías presentes al reformular la PME de Alto Araguaia/MT (2015/2025).
El municipio de Alto Araguaia está ubicado en el sureste del estado de Mato Grosso. Actualmente ocupa el cuadragésimo segundo lugar entre los municipios más poblados del estado; en relación al Índice de Desarrollo Humano (IDHM), apunta a un buen resultado, con un alto nivel en comparación con el nivel estatal y nacional, y la escolaridad de los niños de 6 a 14 años es de 96.7% (IBGE, 2019). El escenario educativo en el municipio abarca escuelas públicas (estatales y municipales), instituciones privadas de educación básica, universidades públicas y privadas.
En observación de los datos del Educacenso (INEP, 2019) respecto a las matrículas, el municipio es responsable de la asistencia del 42.45% de los estudiantes matriculados en todos los niveles de la educación básica. Los datos también muestran que el municipio es responsable del 91.5% de la demanda con la etapa de guardería y preescolar; 60.5% de la demanda con la etapa de años iniciales y solo 31% de la demanda con la etapa de los últimos años de la escuela primaria.
En materia de Educación Superior, el municipio cuenta con la Universidad Estatal de Mato Grosso (UNEMAT) en la oferta de cursos de Letras, Periodismo e Informática y, en la modalidad de modalidad por entregas, cursos de pedagogía y derecho. También operan el centro de la Universidad Abierta de Brasil (UAB), la Universidade do Norte do Paraná (UNOPAR) y la Universidade Paulista (UNIP), además del Servicio de Aprendizaje Industrial (SENAI).
El municipio de Alto Araguaia tiene en su historia la construcción de dos Planes Municipales de Educación, el primero aprobado en 2006, por la Ley N° 2.116, y el segundo, luego de su reformulación, aprobado por la Ley Municipal N° 3.636/2015. Ambos planes se basaron en los Planes Nacionales de Educación aprobados en 2001 y 2014, respectivamente.
El municipio cuenta con el Consejo Municipal de Educación aprobado por la Ley Nº 1.478/2003, pero no cumple la función normativa, ya que el municipio no cuenta con un sistema educativo propio y forma parte del Sistema Educativo Estatal, por lo que se somete al Consejo Estatal de Educación (CEE).
El proceso de reformulación de la PME se inició a partir del Decreto Municipal que instituyó y designó a los miembros pertinentes del Comité Organizador y Ejecutor de las Medidas Requeridas (COEME). Este comité desarrolló la labor de organización de los comités divididos por ejes de estudio, así como las conferencias que se celebraban en el municipio.
Decreto Municipal N° 104, de 1 de octubre de 2013, establecido por el ejecutivo y designando a los miembros relevantes del COEME para la evaluación y actualización de la PME a partir del Plan vigente, estableció objetivos, atribuciones, recursos y plazos para su trabajo, incluyendo las Jornadas Municipales de Educación (CONFESME) (ALTO ARAGUAIA, 2013, p. 1).
Este decreto, en cinco páginas y seis artículos, indica el asesoramiento de un profesor de la UNEMAT. Nombra y aclara las obligaciones del comité organizador y ejecutor de los procedimientos judiciales, señala el Ministerio Público como invitado de honor para todas las conferencias. Además del Secretario Municipal como presidente del comité, nombra a un miembro del Departamento Municipal de Educación para la secretaría y responde a las preguntas pertinentes. Es una descripción de las actas obligatorias de cada reunión de comité y en el artículo 5 la determinación, de acuerdo con el cronograma, de los plazos para la realización y finalización del proceso, considerando la convocatoria, las tres audiencias públicas, la versión final del documento base para evaluación y monitoreo, control y evaluación de la implementación del SM (ALTO ARAGUAIA, 2013).
También en este decreto, artículo 2, se describen los cuatro miembros que representan al Poder Ejecutivo: los secretarios municipales de Administración, Hacienda y Educación, como presidente y vicepresidente del CME, y el Procurador o Asesor Jurídico; como miembros de otros Organismos Públicos y Sociedad Civil Organizada están representados el Asesor Pedagógico del Departamento Estatal de Educación de Mato Grosso (SEDUC-MT), el presidente del Sindicato de Trabajadores de la Educación Pública de Mato Grosso (SINTEP- MT), representantes de los Consejos Deliberantes de la Comunidad Escolar (CDCE), tres de
las escuelas municipales y tres de las escuelas estatales; de los otros segmentos de cada nivel (municipal y estatal), son: Padres (uno) Maestros (uno), Educadores (uno), en total de seis miembros, además del Presidente del Consejo Municipal por los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (ALTO ARAGUAIA, 2013)
A partir del decreto en la pantalla, con las representaciones designadas, se puede instar que hubo una preocupación, al menos en el plan ideal, por establecer una gestión democrática en el proceso de reelaboración y aprobación de la PME. Por otro lado, es necesario analizar el contexto político y económico en el que se incluye este proceso para percibir y verificar las elecciones de los miembros de este comité COEME.
En cuanto a la representatividad, hay dos cuestiones en el decreto en la pantalla que necesitan reflexión. El primero se refiere al nombramiento de un consultor y/o asesor para el proceso de reformulación de las PME s, es decir, ¿cómo se llevó a cabo el trabajo de este consultor y/o asesor?
No se encontraron registros que pudieran aclarar si se trataba sólo de una asesoría técnica para la construcción metodológica y sistematización en la reformulación del PME o si se estableció una asesoría de control por parte del ejecutivo, como una característica ajena a una construcción democrática.
Segunda pregunta: el comité fue designado por decreto establecido por el Ejecutivo. En este caso, considerando que son los partidos políticos los que elaboran e implementan las políticas públicas, esto implica la concepción política de cada gobernante y sus partidarios, delineando así la racionalidad presente en los documentos. Está claro que, tanto en la preparación del primero PME, en 2006, como en el proceso de reformulación, en 2014, se adelantó al ejecutivo el mismo alcalde municipal, vinculado al entonces Partido Republicano (PR), hoy Partido Liberal (PL).
Así, se observa que en el escenario político no hubo cambios. El mantenimiento o los cambios en el escenario municipal se sitúan en la cuestión financiera, es decir, en la racionalidad financiera. Se verifica que la elaboración de planes y actos jurídico-normativos no son neutrales, porque el contexto político no está separado del contexto socioeconómico.
Si bien existe orientación por parte del MEC de que los alcaldes y secretarios de educación tuvieron un rol destacado en el proceso de elaboración y/o reformulación de planes municipales, el hecho de que el ejecutivo instituya el proceso de reformulación es un rol jerárquico, ya que no partió de una acción democrática y no fue establecido por el Consejo Municipal de Educación que debería ser el protagonista en este proceso.
La representatividad presente en el decreto necesita ser tensada, ya que la elección de los representantes para conformar la comisión no siempre se hace democráticamente, es decir, elegir por la aprobación de sus pares o de los grupos que representan. Según los encuestados de esta encuesta, declararon que su participación en este comité se basó en la invitación, la indicación e incluso por convocatoria.
Así, se establece un choque entre el Estado y la sociedad en la reformulación del PME, evidenciando los límites y posibilidades de construir un proceso democrático frente a las condiciones desfavorables que presenta la hegemonía política presente en el municipio.
Definir el proceso de construcción de un plan como democrático depende de cómo el municipio haga la referencia para hacerlo. Las limitaciones debidas a la falta de documentos que describieran el proceso hicieron imposible tener un conocimiento más amplio para verificar si el principio democrático se produjo, así como si hubo debates y enfrentamientos a lo largo de esta ruta. Los entrevistados fueron utilizados para aclarar, en su percepción, si hubo una participación de la comunidad, es decir, de la sociedad civil en la elaboración del documento base del PME.
En este sentido, los encuestados señalaron que: "Hubo discusión en colegios, estudios con el grupo de trabajo, presentación del documento a todos los profesionales de la educación en el Ayuntamiento, donde se hizo la presentación y votación para que el documento fuera remitido al alcalde. Luego al ayuntamiento para una votación. El documento fue votado en su totalidad y se convirtió en ley" (R 13). "A través de reuniones y discusiones de los participantes" (R 3). "La elaboración del documento básico del Plan Municipal de Educación de Alto Araguaia
- MT se dio a través de muchas reuniones con el comité de coordinadores y directores de colegios municipales, estatales y privados. Para realizar este proceso con la participación de toda la comunidad, las escuelas no tuvieron clases el día de la audiencia pública, hubo amplia difusión en radio y televisión. Se enviaron cartas a todas las escuelas, a la UNEMAT y a las autoridades de los poderes ejecutivo y legislativo" (R 15). "La elaboración del Plan Municipal de Educación se produjo de acuerdo con el principio constitucional de "gestión democrática de la educación pública" (C.F. art. 206, inciso VI), gestión democrática de la enseñanza y la educación, asegurando principios como la transparencia y la impersonalidad, la autonomía y la participación, el liderazgo y el trabajo colectivo, la representatividad y la competencia. En línea con las normas definidas en el Plan Nacional de Educación establecido en la Ley N° 10.172 de 9 de enero de 2001" (R 14).
Las respuestas mostraron que hubo, de hecho, varias reuniones, debates en las escuelas, participación en las audiencias. Se percibe un movimiento en las discusiones y se puede
entender que, debido a que el SME es un documento de educación municipal, fue debatido por la fracción de la comunidad que participó en el proceso de reformulación.
Según lo previsto en el decreto, las tres conferencias se realizaron para la presentación y aprobación de las propuestas presentadas por los TGs, además de estimular la participación de la sociedad.
El encuestado 8 afirma que la reformulación ocurrió "de acuerdo a todos los lineamientos, el Plan Municipal se basa en el Plan Nacional y Estatal, respetando todas las especificidades locales, sociales y económicas", hecho que demostraría de acuerdo al "Libro de Orientación" del MEC, que consideró, entre diferentes procedimientos, tener conocimiento del escenario local y estar alineado con el PNE y PEE como factores indispensables a observar para la elaboración del PME. Por otro lado, al analizar el PME (2015/2025) en las metas relacionadas con la valorización docente, esto no fue efectivo. La investigación reveló que la pyme carecía de metas y estrategias, especialmente las metas 15, 16, 17 y 18 que se refieren a la apreciación docente, hecho que se opone a este binomio con el PNE (2014/2024) y el pis (2006/2016) (SANTOS, 2021).
En el municipio de Alto Araguaia, entre las etapas de reformulación del PME, se organizaron tres conferencias. La primera conferencia tuvo lugar el 26 de febrero de 2014, en el edificio del Ayuntamiento de Concejales, durante los períodos de mañana y tarde. Se enviaron invitaciones a escuelas, instituciones, prensa, concejales y miembros del Poder Judicial, y se suspendieron las clases municipales.
Según datos de esta conferencia, acta nº 07/2014, la única que se puso a disposición para la investigación, por la mañana se invita al presidente del Sindicato de Trabajadores de la Educación Pública de Mato Grosso (SINTEP-MT), y por la tarde se produjo el debate de las comisiones, y, según el acta, "todas las propuestas fueron presentadas y aprobadas por unanimidad". Esta participación se destaca en la página de noticias de la ciudad, en línea, como se lee,
La reunión estuvo marcada por una serie de discusiones destinadas a actualizar y mejorar la política de educación pública por un período de 10 años. Además de las discusiones, conferencias y presentaciones culturales también marcaron la conferencia. En el encuentro participaron docentes y educadores de todas las escuelas de las zonas urbanas y rurales (ALTO ARAGUAIA, 2014a).
La segunda conferencia tuvo lugar un mes y medio después de la primera, el 11 de abril de 2014, y siguió la misma metodología de invitaciones enviadas a los diferentes segmentos de
la sociedad: escuelas, instituciones, prensa, concejales, miembros del poder judicial; las clases también se suspendieron ese día. Del mismo modo, la ciudad informa, en línea:
Por segunda vez consecutiva, en menos de 45 días, los educadores del municipio de Alto Araguaia (Sudeste de Mato Grosso) se reunieron nuevamente. El objetivo fue abrir nuevas vías de discusión para la reformulación del Plan Municipal de Educación (PME) con el objetivo de actualizar y mejorar la política educativa pública por un período de 10 años. La reunión tuvo lugar durante casi todo este viernes (11/04) en el Ayuntamiento de Regidores. Debido al evento, no hubo clase en el sistema escolar municipal el viernes, ya que todos los profesionales de la educación participaron en las discusiones, que también se iniciaron en las unidades docentes con estudios y propuestas al documento base. Las proposiciones, a lo largo de los debates, pueden ser aditivas, supresoras o sustitutivas (ALTO ARAGUAIA, 2014b).
La tercera y última conferencia se celebró hasta el año siguiente, el 29 de abril de 2015, con miras a la aprobación y sanción del nuevo Plan Nacional (Ley 13.005/2014). La versión definitiva del plan fue entregada el 03/06/2015 para su aprobación en el Concejo Municipal y para votación, siendo aprobada el 17 de julio de 2015 y sancionada por la Ley Municipal N° 3.636/2015 (ALTO ARAGUAIA, 2015).
Así, las tres conferencias se realizaron dentro del proceso de preparación y aprobación del PNE. Preguntaron a los encuestados qué estrategias se utilizaron para estimular la participación de la escuela, la familia y otros segmentos de la sociedad en la discusión del Plan Municipal de Educación, en las conferencias municipales, se destacó: "Se instruyó a todas las escuelas a enviar profesionales de todos los segmentos para participar en la discusión del PME, así como para invitar a los estudiantes, padres y / o tutores a participar también" (R 3). "Convocatoria a todos los miembros de la Comunidad Escolar, orientación sobre la importancia de la participación de todos, distribución de tareas tanto para la organización como para la presentación" (R 4). "La Comisión de Articulación, Movilización e Infraestructura junto con semesticó y remitió invitaciones esclarecedoras sobre la importancia de la presencia de todos los segmentos de la sociedad para la mejora de la Educación" (R 14). "Cada unidad escolar tenía un representante que era responsable de transmitir a su comunidad escolar a la que representaba" (R 12). "Hubo una gran difusión en radio y televisión, invitando a padres de alumnos, maestros, coordinadores, alcalde, concejales y sociedad en general, hablando de la importancia de su participación en la creación del nuevo Plan Municipal de Educación del municipio en esta audiencia" (R 16).
Según los encuestados, hubo una movilización en torno al proceso de reformulación del PME, con la participación de diferentes actores en las conferencias, un espacio que se configura
como una oportunidad para la toma de decisiones colectivas; según el encuestado 11: "El documento base fue enviado a todas las escuelas (municipales, estatales y privadas, universidades) para su lectura y discusión, y los respectivos gerentes deben ampliar la discusión invitando al Concejo Deliberante de la Escuela a participar, ya que este consejo tiene representación de los segmentos de padres, servidores, maestros y estudiantes. El Departamento Municipal de Educación movilizó a la prensa para difundir el trabajo realizado por el grupo de trabajo de preparación del PME. Y el día de la audiencia no hubo clase, todos fueron invitados a participar en la audiencia".
Sin embargo, la materialidad de estos datos no pudo ser probada por la falta de actas, informes y/u otros documentos que describieran cómo se llevó a cabo todo el proceso de reformulación. En este sentido, como dice Dagnino (2004), que a nivel del discurso existen referencias comunes, el mismo vocabulario, los mismos procedimientos y mecanismos institucionales, que oscurecen las distinciones y divergencias entre un proyecto de extensión de la democracia y otro proyecto de la ideología neoliberal.
Otro tema a analizar, desde la perspectiva del control social, es que se tiene que hacer un llamado por su carácter efectivo de asegurar la calidad de la participación como herramienta para el proceso democrático de reformulación del Plan. Sin embargo, al identificar los documentos con la lista de asistencia firmada por los profesionales de la educación en las fechas de la primera y segunda conferencia, fue evidente que los educadores no fueron invitados, sino convocados. Es decir, para que asistieran, porque el hecho de que las clases se publicaran en días de conferencia no les daba la opción de participar o no, ya que tenían que confirmar presencia.
Esta posición va en contra del respeto y del principio de autonomía de estos profesionales y se configura en un movimiento que, en lugar de asegurar la construcción de una participación activa y democrática, termina oprimiendo y limitando. Así, Gohn (2011, p. 356) señala que:
Hay muchos desafíos que enfrentar, necesitamos cambiar la cultura política de nuestra sociedad (civil y política), todavía fuertemente marcada por el clientetismo, el fisitismo y las diversas formas de corrupción; reestructurar la cultura administrativa de nuestros organismos públicos, aún estructurada sobre los pilares de la burocracia y el corporativismo; contribuir al fortalecimiento de una cultura ciudadana que respete los derechos y deberes de los individuos y las colectividades, pues la ciudadanía predominante se restringe al voto y sigue marcada por las herencias coloniales del servilismo y el conformismo.
La participación activa es aquella con poder de decisión, independientemente de lo que ocurra dentro de los espacios de participación y manipulación por parte de los intereses de los gobernantes, que a veces ven las participaciones activas como un obstáculo para sus intereses; es una participación democrática, en la que la organización favorece los mecanismos de toma de decisiones de manera compartida.
La participación social y política debe ser aquella que permita a los diferentes actores sociales (aquellos que no son ocupantes de cargos públicos) elaborar, implementar y evaluar decisiones políticas, implementando una gestión democrática y participativa, en la que la fracción de los individuos involucrados en el proceso pueda manifestar sus aspiraciones de manera intencional y no neutral, así como ejercer el poder.
Se concluye, a partir de lo presentado sobre el proceso de reformulación y participación del SME, que se puede cuestionar sobre cuán democráticamente se desarrolló este proceso, ya que partió de una propuesta del Ejecutivo, demostrando que el movimiento puede ser considerado sólo un acto del legislativo instituido por un decreto, con interés y mirada sistémica por parte de la administración, como dice un encuestado: "No se ha modificado en función de que la construcción del plan haya sido un trabajo conjunto de educación con la administración" (R 7).
El hecho de que este decreto proponga la reformulación antes de la aprobación del PME (2015/2025) que comenzó a instituir la obligación de los estados y municipios de elaborar o revisar sus planes corrobora el entendimiento de que el proceso de reformulación se presentó como un proyecto de ley sistémico, que solo debe actualizarse y regularizarse en relación con la legislación anterior, el municipio ya tenía un PME aprobada en 2006.
Considerando esta posición tomada a través del decreto de reformulación del PME, la municipalidad comenzó a actuar como lima describe (2011, p. 09), apoyándose en Saes (2011):
El Estado, por lo tanto, tiene el carácter de clase (dominante) y está lejos de defender los intereses del pueblo, está lejos de ser una organización al servicio de "todo el pueblo" o "todos los individuos"; tiene un carácter de clase, cualquiera que sea la complejidad y seriedad de las formas de realizar ese carácter.
El hecho de que la "convocatoria" de docentes participe en conferencias municipales de reformulación va en contra de la autonomía esperada, que debe ser el diálogo con todo el espacio escolar, en el sentido de la participación colectiva en busca de logros. Las conferencias deben realizarse con la participación activa de todos los involucrados con la educación municipal, para que luego puedan fortalecer la formación política de todos los actores sociales
para influir en las decisiones políticas, en oposición al distanciamiento burocrático y el tecnicismo presente en los espacios públicos y que son característicos de la participación gerencial.
Si bien las conferencias se caracterizan por ser espacios que están impulsando cambios en la gestión pública y la posibilidad de establecer nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil, el cobro coercitivo de la participación docente se establece como un espacio de correlaciones de fuerzas y limitaciones.
Es evidente que las cuestiones político-partidistas impregnaron el proceso de reformulación de los PMEs en el municipio, pues al mismo tiempo que se delinearon elementos rectores para la elaboración/reformulación de planes, la autonomía conferida al municipio fue muy relativa, hecho que corrobora el entendimiento de que el proceso de reformulación estaba vinculado a un requerimiento burocrático.
Según los encuestados, hubo puntos que aspiraban a una construcción democrática del plan, se entiende que dentro de las posibilidades hubo una movilización con el fin de llevar a cabo un proceso participativo, en el que se realizaron estudios y debates en diferentes ambientes y en diferentes grupos y se realizaron tres conferencias para la presentación y aprobación del PME.
Sin embargo, las conferencias también pueden configurarse como espacios de disputa entre gobierno y sociedad civil, adquiriendo otros contornos e intenciones en relación a las relaciones establecidas, especialmente para legitimar decisiones parciales como colectivas, colocando de una manera no tan democrática como aparentemente declarada.
Así, el proceso de reformulación del PME se presenta en el horizonte democrático porque el documento base pasó por las etapas de discusión, que aún se iniciaron en las unidades docentes, con la realización de estudios y presentación de propuestas; hubo conferencias y aprobación por parte de la fracción de los segmentos educativos que participaron en el proceso, aseguradas también por las formas de convocatoria y difusión.
Sin embargo, cabe destacar que para que se llevara a cabo la reformulación del PME, como un proceso que debía ser democrático, no bastaba con seguir las reglas propuestas como un proceso legislativo convencional, pues además de crear el PME habría que darle un uso cercano a lo que era una política educativa desarrollada por el colectivo y enfocada en necesidades y transformaciones para la próxima década, constituyendo también un documento estatal y no gubernamental.
La práctica jerárquica presente en muchas relaciones es una pseudo-participación, porque reserva la centralización del poder al ejecutivo, limitando la participación democrática,
distanciando a la sociedad de los procesos de toma de decisiones de elaboración, implementación y control social de las políticas educativas municipales.
Lima (2011, p. 34) refuerza que la educación es un territorio de disputa para proyectos sociales donde "la acción social real, en la que las relaciones sociales son vastas, pueden darse experiencias que contribuyan o no a la conservación o emancipación humana".
El mismo autor señala que el Estado tiene un carácter de clase, que descuida defender los intereses de la población. En este sentido, la democracia se ejerce sólo en el aspecto político, volviéndose frágil y "excluyendo la perspectiva de igualdad, soberanía popular y socialización de los medios de producción" (LIMA, 2011, p. 29).
El objetivo aquí fue problematizar la reformulación y aprobación del documento base para el PME de Alto Araguaia - MT (2015/2025), teniendo como principio la participación y control social de los representantes de la sociedad civil y los posibles mecanismos democráticos utilizados en este proceso.
Se verificó que, en el plan ideal, hubo la participación de varios segmentos de la sociedad civil y política en la reformulación y aprobación del PME: las tres conferencias municipales dan evidencia de esta participación y control social. Por otro lado, de acuerdo con la opción teórica que es la guía de esta investigación, también se puede afirmar que el Estado no es una entidad neutral libre de conflictos, sino dividida por las contradicciones entre las clases sociales, al servicio de los intereses de las clases dominantes.
Se enfatiza que la elaboración del PME, basada en principios neoliberales, tiene su implementación como un espacio de regulación social, en el cual, a través de discursos similares, la utiliza como estrategia de dominación burguesa de la educación.
Considerando la participación de representantes de la sociedad civil en el proceso de formulación y aprobación del documento base para el PME de Alto Araguaia - MT, se puede inferir, a partir de los resultados de la investigación, un proceso contradictorio. Significa que si la participación social y política debe ser un proceso democrático, en el que la elección de los representantes del COEME se llevó a cabo por elección, en realidad esto no ocurrió. Por lo tanto, la representación no estaba realmente dada por la base, sino que era una participación dirigida, una pseudo participación. Por lo tanto, quienes supuestamente eran representantes allí carecían de autonomía, presupuesto para la participación social y política, principio fundamental de la gestión democrática educativa.
AGÊNCIA Brasil. Número de conselhos municipais de educação cresce, mas ainda há desafios. Disponible en: http://noticias.terra.com.br/educacao/numero-de-conselhos- municipais-de-educacao-cresce-mas-ainda-ha- desafios,47bcda10ff474410VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html. Acceso en: 6 jul. 2019.
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ALTO ARAGUAIA. DECRETO n. 104/2013. Institui e designa os membros pertinentes à Comissão Organizadora e Executora das Medidas Exigidas (COEME) para apreciação e atualização do PME a partir do Plano vigente, estabelecendo os objetivos, atribuições, recursos e prazos para seus trabalhos, incluindo as Conferências Municipais de Educação (CONFESME). Alto Araguaia, MT, 2013.
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LIMA, A. B. Estado, educação e controle social. Uberlândia, MG: EDUFU, 2011.
SANTOS, S. R. H. Processo de elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia-MT e a valorização do magistério. 2021. 154 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal de Goiás, Jataí, 2021.
RAIMANN, E. G.; SANTOS, S. R. H. Participación y control social en el contexto de la elaboración y aprobación del Plan Municipal De Educación de Alto Araguaia/MT (2015/2025). Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 1, p. 0524-0534, enero/marzo 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i1.15537
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL EN EL MARCO DE LA ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLAN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN DE ALTO ARAGUAIA/MT (2015/2025)
Elizabeth Gottschalg RAIMANN1 Sandra Rosimere Hermes dos SANTOS2
RESUMO: Objetivando compreender os possíveis mecanismos democráticos utilizados na elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação de Alto Araguaia-MT (2015/2025), tendo como pressuposto a qualidade social e politicamente referenciada de educação, o artigo traz resultados parciais de pesquisa desenvolvida no Programa de Pós-Graduação, Mestrado em Educação, da UFG/Regional Jataí. O corpus metodológico constituiu-se por análise
1 Federal University of Jataí (UFJ), Jataí – GO – Brazil. Professor in the Undergraduate Courses and Graduate Program in Education. PhD in Education (UFU). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4359-5828. E-mail: elizabeth_raimann@ufj.edu.br
2 Mato Grosso State Secretary of Education (SEDUC-MT), Araguaia – MT – Brazil. Effective Teacher of the State Education Network of Alto. Master in Education (UFG). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4631-4094. E-mail: ksandrahermes@gmail.com
documental e pesquisa empírica. Dos documentos analisados, teve-se acesso àqueles produzidos pela comissão representativa dos segmentos da sociedade civil incumbida da elaboração do documento base do PME. A pesquisa empírica fez uso de questionário mediante a plataforma Google Forms, com questões encaminhadas a 20 representantes daqueles segmentos participantes da reformulação e aprovação do PME. A análise das categorias participação e controle social teve como pressuposto o referencial teórico-metodológico do materialismo histórico e dialético. Como resultados parciais, pode-se afirmar que a participação e o controle social se fizeram presentes de alguma forma durante o processo de (re)formulação e aprovação do PME, considerando inclusive as três audiências públicas promovidas; quanto à representatividade, essa se configurou por uma pseudoparticipação.
PALAVRAS-CHAVE: Plano Municipal de Educação. Participação. Controle social. Política pública educacional.
RESUMEN: Con el objetivo de comprender los posibles mecanismos democráticos utilizados en la elaboración y aprobación del Plan Municipal de Educación del Alto Araguaia-MT (2015/2025), teniendo como supuesto la calidad social y políticamente referenciada de la educación, el artículo trae resultados parciales de la investigación desarrollada en el Programa de Posgrado, Maestría en Educación, UFG/Regional Jataí. El corpus metodológico estuvo constituido por el análisis documental y la investigación empírica. De los documentos analizados, hemos tenido acceso a los elaborados por la comisión representativa de los segmentos de la sociedad civil encargada de preparar el documento base del PME. La investigación empírica hizo uso de un cuestionario utilizando la plataforma Google Forms, con preguntas enviadas a 20 representantes de los segmentos que participan en la reformulación y aprobación del PME. El análisis de las categorías participación y control social se basó en el marco teórico y metodológico del materialismo histórico y dialéctico. Como resultados parciales, se puede afirmar que la participación y el control social se hicieron presentes de alguna forma durante el proceso de reformulación y aprobación del PME, considerando inclusive las tres audiencias públicas promovidas; en cuanto a la representatividad, ésta se configuró por una seudoparticipación.
PALABRAS CLAVE: Plan Municipal de Educación. Participación. Control social. Política pública de educación.
The preparation of the Municipal Education Plans for the decade 2015/2025 is in line with the requirements of the National Education Plan, Law No. 13.005, of June 25, 2014 (BRASIL, 2014). This law established that each municipality should prepare or revise its Municipal Education Plan, henceforth PME, establishing goals and strategies, according to the PNE (2014-2024). Thus, it would be up to the municipalities, within one year, to create commissions or working groups to (re)elaborate their respective plans according to guidelines received from the MEC.
In this sense, the challenge for the municipalities would be, within the principle of democratic management, with the participation and collaboration of the various segments of organized civil society, to elaborate or review educational goals for the next decade. That is, to have the participation of managers, teachers, employees, family and students, social organizations and institutions for this challenge to design municipal education from an initial diagnosis and propose actions, goals and strategies for the social quality of municipal education.
In this context, the Municipal Education Councils (CME) would have the potential to have a salutary protagonism, since, in the MEC's perception, they are understood as mechanisms of opening to social participation: "one of the most important attributions of municipal councils is to charge and guide the preparation of the Municipal Education Plan, a policy that will govern the directions of the city's education for the next decade" (AGÊNCIA, 2014, p. 1).
According to the document 'PNE em Movimento', "it becomes necessary that the Municipal Education Council (CME) and the Municipal Education Forum (FME) be participants of the commission, thus contributing to the mobilization and social participation in the process" (BRAZIL, 2016, p. 6).
The Secretariat of Articulation with Teaching Systems (SASE), during the process of preparation of municipal plans, had the function of guiding the Working Groups so that the participation of various sectors of society could be effective, leading the PME, from a mere bureaucratic formality, to be a document prepared by the community collective, pointing to social control, since, in addition to the construction of the plan, there would be the need for social monitoring for its effectiveness.
Considering the referral given by the MEC, the articulation of the SASE with the municipalities and the effectiveness of the PME in the form of municipal law, it was necessary to analyze the possible democratic mechanisms used in the (re)preparation and approval of the PME of Alto Araguaia-MT (2015/2025).
This article brings a cut of the documentary and empirical research, conducted with the participants of the working group that prepared the PME of Alto Araguaia/MT, developed in the Master's Program in Education at UFG/Regional Jataí. The central question that led the research was to question how and to what extent the participation of representatives of civil society contributed to the process of formulation and approval of the base document for the PME of Alto Araguaia - MT (2015-2025).
The theme of the investigation, Municipal Education Plan, is aligned with the ongoing inter-institutional research developed by GEP-CMEBr, Study and Research Group on
Municipal Councils of Education in Brazil, under the title "Implementation and social control of the PMEs: the performance of the CMEs in Brazil".
In the first part, the research procedures are outlined, followed by a discussion of the data collected.
The research was based on documental data collection procedures, followed by interviews, using a questionnaire approved by the Research Ethics Committee (CEP) nº. 25591019.3.0000.8155, Opinion nº. 3.979.092 and amendment Opinion nº. 4.304.003, with data analysis carried out in the light of the Historical-Dialectical Materialism (MHD).
The documental research consisted in the analysis of minutes, letters, summonses, decrees, communications, invitations, produced by the Organizing and Executing Commission of the Required Measures (COEME). In them, we observed how they were organized, to whom they were addressed, and at what time they were produced.
It is important to note that, in addition to the few documents made available by both the CME and the Municipal Secretariat of Education (SME), they were disorganized, making it necessary to select them by year of production (2013-2014-2015). Among the documents found, we highlight: composition of the Commissions and Work Groups (WG), laws (3), decrees (2), minutes (2), letters (3), emails (2). We also searched the media, city hall websites and local newspapers for data about the municipal conferences.
The empirical research selected 20 (twenty) individuals among municipal managers, CME representatives, union representatives, and civil society. The choice of these respondents was linked to the collaboration they had in the process of reformulating the PME and whose names were identified in the documentary research as participants of the working groups (WG). Those who were willing to answer the questionnaire after reading the Free and Informed Consent Form (ICF) participated. Due to the social isolation resulting from COVID-19, the questionnaire was submitted remotely, using Google Forms, by e-mail.
Of the total 20 individuals contacted, 16 completed the questionnaire. Nine women and seven men participated, all with complete higher education, mostly representatives of segments, according to the Municipal Decree No. 104/2013, which established the composition of the Commission for the appreciation and updating of the PME. The feedback of the questions was tabulated and analyzed, and the categories social participation, representativeness and social
control were evidenced. The respondents were identified by the letter R and numbered, i.e., R1, R2, R3, and so on. The answers were transcribed keeping their original format.
The data collected were analyzed, organized and understood in the movement of history and the facts that generated the different forms of production of ideas, from the beginning to the current form of the PME in force. Under the inspiration of the MHD, it is understood that the historicity of the studied phenomenon must be investigated under the historical-dialectical perspective, a method that indicates the principles on which the critical researcher must rely to understand the reality, unveiling the conflicts, contradictions, interests and ideologies present when the PME of Alto Araguaia/MT (2015/2025) was reformulated.
The municipality of Alto Araguaia is located in the southeast of the state of Mato Grosso. It currently ranks forty-second among the most populous municipalities in the state; in relation to the Human Development Index (HDI), it points to a good result, with a high level compared to the state and national levels, and the schooling of children aged 6 to 14 years is 96.7% (IBGE, 2019). The educational scenario in the municipality encompasses public schools (state and municipal), private basic education institutions, public and private universities.
In observation of Educacenso data (INEP, 2019) regarding enrollments, the municipality is responsible for attending 42.45% of students enrolled in all levels of basic education. The data also show that the municipality is responsible for 91.5% of the demand with the daycare and preschool stage; 60.5% of the demand with the early years stage and only 31% of the demand with the final years of elementary education.
In terms of Higher Education, the municipality has the Mato Grosso State University (UNEMAT), which offers courses in Languages, Journalism and Computer Science, and, in the piecemeal modality, courses in Pedagogy and Law. There is also a branch of the Open University of Brazil (UAB), the University of the North of Paraná (UNOPAR) and Paulista University (UNIP), as well as the Industrial Learning Service (SENAI).
The municipality of Alto Araguaia has in its history the construction of two Municipal Education Plans, the first approved in 2006, by Law No. 2.116, and the second, after reformulation, approved by Municipal Law No. 3.636/2015. Both plans had as guiding documents the National Education Plans approved respectively in 2001 and 2014.
The municipality has a Municipal Education Council approved by Law 1.478/2003, but it does not exercise a normative function, since the municipality does not have its own education
system and is part of the State Education System, thus being subject to the State Education Council (CEE).
The PME reformulation process started with the Municipal Decree that instituted and appointed the relevant members of the Organizing and Executing Committee for the Required Measures (COEME). This commission developed the work of organizing the commissions divided into study axes, as well as the conferences that were held in the municipality.
Municipal Decree No. 104, of October 1, 2013, instituted by the executive and designating the relevant members of COEME for the appreciation and updating of the PME from the Plan in effect, established objectives, attributions, resources, and deadlines for its work, including the Municipal Education Conferences (CONFESME) (ALTO ARAGUAIA, 2013, p. 1).
This decree, in five pages and six articles, indicates the consultancy of a UNEMAT professor. It appoints and clarifies the obligations of the organizing commission and executor of the legal procedures, highlights the Public Ministry as guest of honor for all conferences. In addition to the Municipal Secretary as chairperson of the commission, it appoints a member of the Municipal Secretary of Education to act as secretary and answer for the pertinent questions. The description of the requirement for minutes of each meeting of the commission is included, as well as in Article 5 the determination, according to a schedule, of deadlines for the conduct and completion of the process, considering the call, the three public hearings, the final version of the base document for consideration and the monitoring, control and evaluation of the implementation of the PME (ALTO ARAGUAIA, 2013).
Also in this decree, article 2 describes the four members representing the executive branch, namely: municipal secretaries of Administration, Finance and Education, as president and vice member of the CME, and the Attorney or Legal Advisor; As members of other Public Bodies and the Organized Civil Society are represented the Pedagogical Advisor of the Mato Grosso State Education Secretary (SEDUC-MT), the president of the Public Education Workers Union of Mato Grosso (SINTEP-MT), representatives of the School Community Deliberative Councils (CDCE), being three from municipal schools and three from state schools; from the other segments of each level (municipal and state), they are: Parents (one) Teachers (one), Educando (one), in total six members, in addition to the President of the Municipal Council of the Rights of Children and Adolescents (ALTO ARAGUAIA, 2013).
From the decree in question, with the designated representations, one can deduce that there was a concern, at least on the ideal level, to establish a democratic management in the process of re-drafting and approval of the PME. On the other hand, it is necessary to analyze
the political and economic context in which this process is inserted in order to understand and investigate the choices made by the members of this COEME committee.
As for representativeness, there are two issues in the decree that need reflection. The first concerns the appointment of a consultant and/or advisor for the PME reformulation process, that is, how was the work of this consultant and/or advisor carried out?
No records were found that could clarify whether it was only a technical advisor for the methodological construction and systematization of the PME reformulation or whether an advisor for control by the executive branch was established, as a characteristic alien to a democratic construction.
Second question: The commission was appointed by a decree issued by the Executive. In this case, considering that it is the political parties that design and implement public policies, this involves the political conception of each ruler and his supporters, thus delineating the rationality present in the documents. It is noteworthy that, both in the preparation of the first PME, in 2006, and in the reformulation process in 2014, the same municipal mayor, linked to the then Republican Party (PR), now Liberal Party (PL), was in charge of the executive.
Thus, it can be seen that there were no changes in the political scenario. The maintenance or changes in the municipal scenario are located in the financial issue, that is, in financial rationality. We can see that the elaboration of plans and legal-normative acts are not neutral, since the political context is not separate from the socioeconomic context.
Despite the guidance of the MEC that mayors and education secretaries should have a prominent role in the process of preparation and/or reformulation of municipal plans, the fact that the executive instituted the reformulation process appears to be a hierarchical role, since it did not come from a democratic action and was not established by the Municipal Education Council, which should be a protagonist in this process.
The representativeness present in the decree needs to be tensioned, since the choice of representatives to make up the commission is not always made in a democratic way, i.e., choice by approval of their peers or of the groups they represent. According to the respondents of this research, they affirmed that their participation in this commission was based on invitation, indication, and even by summons.
In this way, a clash between the State and society is established in the reformulation of the PME, highlighting the limits and possibilities of building a democratic process in face of the unfavorable conditions presented by the political hegemony present in the municipality.
Defining the construction process of a plan as democratic depends on how the municipality goes about it. The limitations due to the lack of documents describing the process
made it impossible to have a broader knowledge to verify if the democratic principle occurred, as well as if debates and clashes took place along the way. The interviewees were asked to clarify, in their perception, if there was community participation, i.e., civil society participation, in the preparation of the base document of the PME.
In this matter, the respondents highlighted that: "There was discussion in the schools, studies with the working group, presentation of the document to all education professionals in the City Council, where the presentation was made and the vote was taken so that the document was forwarded to the mayor. Then to the City Council for voting. The document was voted on in its entirety and became law" (R 13). "Through meetings and discussions of the participants" (R 3). "The elaboration of the base document of the Municipal Education Plan of Alto Araguaia
- MT happened through many meetings with the commission of coordinators and directors of municipal, state, and private schools. In order to carry out this process with the participation of the whole community, schools did not have classes on the day of the public hearing, and there was ample publicity on radio and television. Letters were sent to all the schools, UNEMAT and authorities of the executive and legislative branches of government" (R15). "The elaboration of the Municipal Education Plan occurred according to the constitutional principle of "democratic management of public education" (C.F. art. 206, item VI), democratic management of teaching and education, ensuring principles such as transparency and impersonality, autonomy and participation, leadership and collective work, representativeness and competence. In consonance with the norms defined in the National Education Plan established in Law # 10.172, of January 9, 2001" (R 14).
The answers made it evident that several meetings, debates in the schools, and participation in the hearings had in fact taken place. It can be understood that, because the PME is a municipal education document, it was debated by the fraction of the community that participated in the reformulation process.
As foreseen in the decree, the three conferences were held to present and approve the proposals presented by the WGs, in addition to stimulating the participation of society.
Respondent 8 states that the reformulation happened "according to all the guidelines, the Municipal Plan is based on the National and State Plan, respecting all the local, social and economic specificities", a fact that would demonstrate agreement with the MEC's "Guidelines Notebook", which considered, among different procedures, having knowledge of the local scenario and being aligned with the PNE and PEE as indispensable factors to be observed for the preparation of the PME. On the other hand, when analyzing the PME (2015/2025) on the goals related to teacher appreciation, this did not happen. The research revealed that the PME
lacked goals and strategies, especially goals 15, 16, 17, and 18, which refer to teacher appreciation, a fact that opposes this pairing with the PNE (2014/2024) and the PEE (2006/2016) (SANTOS, 2021).
In the municipality of Alto Araguaia, among the stages of reformulation of the PME, three conferences were organized. The 1st conference took place on February 26, 2014, in the City Council building, during the morning and afternoon periods. Invitations were sent to schools, institutions, the press, councilors, and members of the judiciary, and municipal classes were suspended.
According to data from this conference, minutes number 07/2014, the only one that was made available for the research, in the morning the president of the Union of Public Education Workers of Mato Grosso (SINTEP-MT) was invited, and in the afternoon there was the debate of the committees, and, according to the minutes, "all proposals were presented and approved unanimously. This participation is highlighted on the city hall news page, online, as it reads,
The meeting was marked by a series of discussions aimed at updating and improving the public educational policy for a period of 10 years. Besides the discussions, lectures and cultural presentations also marked the conference. Teachers and educators from all schools in urban and rural areas participated in the meeting (ALTO ARAGUAIA, 2014a).
The second conference took place a month and a half after the first, on April 11, 2014, and followed the same methodology of invitations sent to different segments of society: schools, institutions, press, city councilors, members of the judiciary; classes were also suspended that day. In the same way, the city government reported online:
For the second consecutive time, in less than 45 days, educators in the municipality of Alto Araguaia (southeastern Mato Grosso) met again. The goal was to open new avenues of discussion for reformulation of the Municipal Education Plan (PME) aimed at updating and improving public education policy for a period of 10 years. The meeting took place almost all day Friday (April 11) at the City Council Chamber. Because of the event, there were no classes in the municipal education system this Friday, since all the education professionals were involved in the discussions, which started even in the teaching units with studies and the presentation of proposals to the base document. The proposals, during the debates, may be additive, suppressive or substitutive (ALTO ARAGUAIA, 2014b).
The third and last conference was only held the following year, on April 29, 2015, in view of the approval and sanction of the new National Plan (Law 13.005/2014). The final version of the plan was delivered on June 3, 2015 for approval in the City Council and for
voting, being approved on July 17, 2015 and sanctioned by Municipal Law No. 3.636/2015 (ALTO ARAGUAIA, 2015).
Thus, the three conferences were held within the process of drafting and approval of the PNE. The respondents were asked what strategies were used to encourage the participation of the school, the family and other segments of society in the discussion of the Municipal Education Plan, in the municipal conferences, the following stand out: "All schools were instructed to send professionals from all segments to participate in the discussion of the PME, as well as invite students, parents and/or guardians to also participate" (R 3). "Summoning all members of the School Community, guidance on the importance of everyone's participation, distribution of tasks for both organization and presentation" (R 4). "The Commission of Articulation, Mobilization and Infrastructure, along with SEME, prepared and sent clarifying invitations about the importance of the presence of all segments of society for the improvement of Education" (R 14). "Each school unit had a representative who was responsible for informing the school community he or she was representing" (R 12). "There was great publicity on the radio and television, inviting parents, teachers, coordinators, the mayor, councilmen, and society in general, talking about the importance of their participation in the creation of the new Municipal Education Plan in this hearing" (R 16).
According to the respondents, there was a mobilization around the process of reformulation of the PME, with the participation of different actors in the conferences, a space that is configured as an opportunity for collective decision-making; according to Respondent 11: "The base document was sent to all schools (municipal, state and private, universities) to be read and discussed, and the respective managers should broaden the discussion by inviting the school's Deliberative Council to participate, since this council has representation from the segments of parents, employees, teachers and students. The Municipal Secretary of Education mobilized the press to publicize the work done by the PME working group. And on the day of the hearing there were no classes, everyone was invited to participate in the hearing.
However, the materiality of this data could not be verified due to the lack of minutes, reports and/or other documents describing how the whole reformulation process took place. In this sense, as Dagnino (2004) points out, there are common references at the discourse level, the same vocabulary, the same institutional procedures and mechanisms, which obscure the distinctions and divergences between a project of widening democracy and another project for the neoliberal ideology.
Another issue to be analyzed, from the perspective of social control, is that the call has to be effective in guaranteeing the quality of participation as a tool for the democratic process
of reformulating the Plan. However, when identifying documents with the attendance list signed by the education professionals on the dates of the first and second conferences, it became evident that the educators were not invited, but rather summoned. That is, in the sense that they were ordered to attend, since the fact that classes were released on the days of the conferences did not give them the choice of participating or not, since they had to confirm attendance.
This position goes against the respect and the principle of autonomy of these professionals and configures itself in a movement that, instead of ensuring the construction of an active and democratic participation, ends up oppressing and limiting. In this way, Gohn (2011, p. 356) observes that:
There are many challenges to be faced, it is necessary to change the political culture of our society (civil and political), still strongly marked by clientelism, physiologism, and various forms of corruption; to restructure the administrative culture of our public agencies, still structured on the pillars of bureaucracy and corporatism; to contribute to the strengthening of a citizen culture that respects the rights and duties of individuals and collectivities, because the predominant citizenship is restricted to voting and is still marked by the colonial legacies of subservience and conformism.
Active participation is that with decision-making power, regardless of what happens within the spaces of participation and manipulation by governing interests, which sometimes see active participation as an obstacle to their interests; it is a democratic participation, in which the organization favors decision-making mechanisms in a shared way.
Social and political participation should be that which enables different social actors (those who do not hold public positions) to elaborate, implement, and evaluate political decisions, making effective a democratic and participatory management, in which the fraction of individuals involved in the process can manifest their aspirations in an intentional and non- neutral way, as well as exercise power.
We conclude, from what was presented about the process of reformulation and participation of the PME, that one can question how democratically this process took place, since it came from a proposal from the Executive, showing that the movement can only be considered an act of the legislative instituted by a decree, with interest and systemic look by the administration, as one respondent puts it: "It was not changed because the construction of the plan was a joint work of education with the administration" (R 7).
The fact that this decree proposed the reformulation before the approval of the PME (2015/2025) that established the obligation of states and municipalities to prepare or revise their plans corroborates the understanding that the reformulation process was presented as a systemic
bill, which should only be updated and regularized in relation to previous legislation, since the municipality already had an PME approved in 2006.
Considering this position taken through the decree reformulating the PME, the municipality began to act as described by Lima (2011, p. 09), based on Saes (2011):
The state thus has the character of a (dominant) class and is far from defending the interests of the people, it is far from being an organization at the service of 'all the people' or 'all individuals'; it has a class character, whatever the complexity and seriousness of the ways of realizing this character.
The fact that teachers are "called" to participate in the municipal reformulation conferences goes against the expected autonomy, which should be of dialogue with the whole school space, in the sense of a collective participation in search of achievements. The conferences should take place with the active participation of everyone involved in municipal education, so that they can then strengthen the political formation of all social actors in the sense of influencing political decisions, in opposition to the bureaucratic and technical distancing present in public spaces and that are characteristics of managerial participation.
While the conferences are characterized as spaces that promote changes in public management and the possibility of establishing new relationships between the State and civil society, the coercive demand for teacher participation is established as a space of correlations of forces and limitations.
It is evident that party-political issues permeated the process of reformulating the PME in the municipality, because at the same time that guiding elements for the preparation and reformulation of the plans were outlined, the autonomy granted to the municipality was quite relative, a fact that corroborates the understanding that the reformulation process was linked to a bureaucratic requirement.
As pointed out by the respondents, there were points that aspired to a democratic construction of the plan, if it is understood that within the possibilities there was a mobilization in order to carry out a participatory process, that studies and debates were carried out in different environments and in different groups, and that three conferences were held to present and approve the PME.
However, the conferences can also be configured as spaces of dispute between government and civil society, acquiring other contours and intentionalities in view of the relationships established, especially to legitimize partial decisions as collective, placing them in a way that is not as democratic as apparently declared.
Thus put, the process of reformulation of the PME is presented in the democratic horizon because the base document has gone through the stages of discussion, which were started even in the teaching units, with the carrying out of studies and the presentation of proposals; there were the conferences and the approval by the fraction of the educational segments that participated in the process, also ensured by the forms of convocation and disclosure.
However, it is noteworthy that for the PME reformulation to take place, as a process that should be democratic, it was not enough just to follow the rules proposed as a conventional legislative process, because in addition to creating the PME, it would be necessary to pay attention to the fact that it was a municipal educational policy drawn up by the collective and focused on the needs and transformations for the next decade, constituting, furthermore, a State document and not a government one.
The hierarchical practice present in many relationships is dressed up as a pseudo- participation, since it reserves the centralization of power to the executive, limiting the democratic participation, keeping the society away from the decision-making processes of preparation, implementation and social control of municipal educational policies.
Lima (2011, p. 34) reinforces that education is a territory of dispute for societal projects where the "real social performance, in which social relations are vast, can occur experiences that contribute or not to the conservation or human emancipation".
The same author highlights that the State has a class character, which neglects to defend the interests of the population. In this sense, democracy is exercised only in the political aspect, becoming fragile and "excluding the perspective of equality, popular sovereignty and socialization of the means of production" (LIMA, 2011, p. 29).
The objective here was to problematize the reformulation and approval of the base document for the PME of Alto Araguaia - MT (2015/2025), having as a principle the participation and social control of civil society representatives and the possible democratic mechanisms used in this process.
It was verified that, in the ideal plan, there was the participation of several segments of civil and political society in the reformulation and approval of the PME: the three municipal conferences give evidence for this participation and social control. On the other hand, according to the theoretical option guiding this research, it can also be stated that the State is not a neutral
entity, free of conflicts, but rather divided by the contradictions between social classes, serving the interests of the dominant classes.
It is noteworthy that the elaboration of the PME, based on neoliberal principles, has its implementation as a space for social regulation, in which, through similar discourses, it uses it as a strategy for the bourgeois domination of education.
Considering the participation of civil society representatives in the process of formulation and approval of the base document for the PME of Alto Araguaia - MT, we can infer, from the research results, a contradictory process. This means that if social and political participation should be a democratic process, in which the choice of COEME representatives was made through elections, this did not actually happen. Thus, the representation did not really happen from the base, but was a directed participation, a pseudo-participation. Therefore, those who were supposedly there as representatives lacked autonomy, a prerequisite for social and political participation, a fundamental principle of a democratic educational management.
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Management of translations and versions: Editora Ibero-Americana de Educação Translator: Thiago Faquim Bittencourt
Translation reviewer: Alexander Vinícius Leite da Silva