image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212118A IMPLEMENTAÇÃO DO PROINFÂNCIA SOB A ÓTICA DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS1LA IMPLEMENTACIÓN DE PROINFÂNCIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALESTHE IMPLEMENTATION OF PROINFANCIA FEDERAL PROGRAM FROM THE PERSPECTIVE OF INTERGOVERNMENTAL RELATIONSYasmim Marques deMELO2Sandra Cristina GOMES3RESUMO: Um dos aspectos destacado pela literatura de implementação de políticas públicas refere-se às tensões que envolvem uma formulação centralizada na esfera federal e suaexecução local. Com base em estudos da área, este artigo analisa como se deu a implementação do Proinfância –um programa federal de apoio à construção e reforma de escolas de Educação Infantil –e quais visões os gestores federais e municipais do programa têm sobreos problemas de implementação. Para isso, um estudo de caso em profundidade foi feito para o município de Natal/RN utilizando-se de revisão bibliográfica, análise documental, dados do programa e entrevistas com gestores municipais e federais.Os principais achados mostram que a rigidez das normas de adesão e execução do programa combinada a não existênciade espaços institucionaisde diálogo, pactuações oude participação dos governos municipais resultam em ausênciade soluções coletivas de problemas típicos de implementaçãoem um estado federativo.PALAVRAS-CHAVE: Políticas educacionais. Programa Proinfância. Relações intergovernamentais. Formulação de políticas públicas.Implementação de políticas.RESUMEN:Uno de los aspectos que destaca la literatura sobre la implementación de políticas públicas se refiere a las tensiones que implican una formulación centralizada a nivel federal y su ejecución local. Con base en estudios en el área, este artículo analiza la implementación de Proinfância –un programa federal de apoyo a la construcción y renovación de escuelas de Educación Infantil–y qué visiones tienen los gestores federales y municipales del programa sobre los problemas de implementación. Para ello, se realizó un estudio de caso en profundidad parala ciudad de Natal/RN utilizando revisión de literatura, 1Agradecemosà Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE), coma colaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduções deste artigo para o inglês e o espanhol.Este artigo apresenta parte dos resultadosda dissertaçãodeMelo(2020).Umaversão preliminar destetexto foi apresentadano IV Encontro Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas(ENEPCP).2FundaçãoGetúlioVargas(FGV/EAESP), São Paulo –SP–Brasil. Doutoranda em Administração Pública e Governo. ORCID:https://orcid.org/0000-0002-7262-0888. E-mail:yasmimmarquesm@gmail.com3Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Natal –RN–Brasil. Professora do Departamento de Políticas Públicas (DPP/UFRN) e do Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR/UFRN). Doutora e Mestre em Ciência Política (USP).Membro da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7703-6488.E-mail:sandra.gomes@ufrn.br
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212119análisis de documentos, datos del programa y entrevistas con gestores municipales y federales. Los principales hallazgos muestran que la rigidez de las reglas de adhesión y ejecución del programa,sumado a la inexistencia de espacios institucionales de diálogo, concertación o participación de los gobiernos municipales, redundan en la ausencia de soluciones a problemas típicos de implementación en un estado federal.PALABRAS CLAVE: Políticaseducativas. Programa Proinfancia. Relaciones intergubernamentales. Formulación de políticas públicas. Implementación de políticas.ABSTRACT:One of the aspects discussed by the public policy implementation literature refers to the tensions involving a centralizedformulationof policiesand the execution by subnational governments. Based on areastudies, this article showshow Proinfancia –a federal program financing the expansion of kindergarten schools–was implemented and the perceptions municipal andfederal agents have concerning theproblems of implementation. Anin-depth case study is carried out analyzing the city of Natal, in the State of Rio Grande do Norte, Brazil, using bibliographicalrevision, documentand data analysis, and interviews withofficialagents. The mains findings suggest that extreme rigorous norms to adhere and to execute federal programscombined with the absence of formal channels of dialogue, participation and agreements with municipal governments produce no collective solutions for problems that should be expected in a federal state during implementation. KEYWORDS:Education policy. Proinfancia Federal Program. Intergovernmental relations. Formulation of public policies. Implementation of policies.IntroduçãoA literatura de implementação de políticas públicas é permeada por diferentes lentes analíticas para explicar o processo complexo em que as políticas ganham forma na prática. No contextodas relações intergovernamentais no federalismobrasileiro, tal complexidadeé elevada, pois, tipicamente, envolve desenhos institucionais com formulação centralizada na esfera federal e implementação local pelos governos subnacionais,que, por sua vez, detêm realidades e capacidades muito diversase desiguais (ARRETCHE, 2012; BICHIR, 2020; GOMES, 2009; OLIVEIRA; LOTTA, 2019).Para Oliveira e Lotta (2019),um dos problemas relacionados à formulação de políticas nacionais está na adoção de modelos únicos e rígidos pelos órgãos federaisque não permitem aos governos subnacionais adaptarem instrumentos de planejamento e de gestão às suas particularidades locais.O resultado seria, então,uma diminuição da autonomia administrativa ou dacapacidade de execução dos entes subnacionais, elevando os riscos de não se atingir os objetivos de umapolíticapública.
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212120Esteartigo apresenta um caso ilustrativo desse processo descrito por Oliveira e Lotta (2019)ao analisar como se deu o processo de implementação de um programa federal em nívelmunicipal. Os achados mostram que arigidez das normas de adesão e de execução combinadasa não existência de espaços institucionais de diálogo, pactuações ou de participação dos governos municipais resultam em ausência de soluções de problemas típicos deimplementação. Observa-se que gestores federais, por umlado,atribuem à falta de capacidade de gestão dos municípios a explicação para os problemas de execução de programas federais e, de outro lado, gestores municipais consideram que os entraves sãogerados pelas normas inadequadasdos órgãos federais.Paraisso, o Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (PROINFÂNCIA) é utilizado como caso empírico. O Proinfância foiinstituído em 2007, integrando uma série de outrasações do governo federal destinadas ao enfrentamento das desigualdades de acesso existentes na educação infantil (FNDE, n.d.).O Programa consisteem uma política de apoio à expansão do acesso a esse nível de ensino,queé ofertadopelos municípios,por meio de projetos para aconstrução e/ou reforma de escolas de Educação Infantil (crechese pré-escola). OFundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)é o órgão federal responsável tanto pela aprovação dos projetosenviados pelos municípios quanto pelo estabelecimentodas normas para sua execução. O Proinfância é umcaso de interesse,uma vez que,de acordo com Oliveira e Lotta (2019),é exemplo de uma centralizaçãoque vai além do processo de formulação e se estendepara uma centralização também nasua execução.Essemodelo de execução,ao estilo top-downde indução federal,não é exclusivo das políticas federais em educação. Oliveira e Lotta (2019), assim como Pires e Gomide (2016), observaram movimentos semelhantesde centralizaçãono Programa MinhaCasa, Minha Vida(PMCMV), noqual o desenho institucional também reflete a decisão de adoção de padrões únicos e nacionais, muito rígidos e com baixa possibilidade de adaptação às realidades e aos contextos locais, tantona formulação como na implementação. Uma das consequências dessa baixa capacidade de adaptação de projetos às realidades locais é a inviabilidade ouoatraso na execução da política ou, dito de outro modo, na eficáciae na efetividade de uma política pública.Este artigo objetiva analisarcomo a implementação do Proinfânciaocorreu na práticae quais visões os gestores federais e municipais do programa têm sobre os problemas de
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212121implementação.De acordo com a natureza do estudo e com a finalidade de atender ao objetivo proposto, foi escolhido o caso do município de Natal/RN para uma análise em profundidade. Osseguintes procedimentos metodológicosforam adotados: revisão bibliográfica de trabalhos acadêmicos nesta temática; análise documentaldas principais legislações e documentos institucionais acerca do Programa Proinfância; análise dos dados sobre os recursos repassados para os municípios do Rio Grande do Norte que aderiram ao programa e os tipos de obras executadas por esses entes federados-,dados fornecidos pelo FNDE, em 2020, por meio da Lei de Acesso àInformação;e entrevistasestruturadas para captar as visões dos agentes implementadores em comparação àquelas dos agentes formuladores, realizadas em 2020. Os entrevistados cederam consentimento livre e esclarecido para asentrevistas e suas respostassão anonimizadas.Àluz desse contexto e objetivos delineados, o artigo, além desta introdução, conta com uma seção que resgata alguns dos elementos centrais do debate sobre as relações intergovernamentais na implementação deprogramas federais; outra que apresenta o desenho institucional do Proinfânciae as mudanças nas regras de execução; e uma seção empírica que apresenta os achados para o caso do município deNatal/RN. As considerações finais recuperam os principais aspectos discutidos neste trabalhoe algumas desuas implicações,que podempermitiruma reformulação no modo de interação entre órgãos federais e subnacionais.Relações intergovernamentais na implementação local de programas federaisOsestudos sobre relações intergovernamentais no Brasilconsolidaram relativoconsenso de que as reformas adotadas por diferentes governos na esfera federal, desde a década de 1990, tinham como objetivo produzir patamares mínimos nacionais na provisão de políticas sociais a cargo de Estados e municípios (ABRUCIO, 2005;ALMEIDA, 2005; ARRETCHE, 2002, 2012; BICHIR, 2011; BICHIR; SIMONI JUNIOR; PEREIRA, 2020; FRANZESE; ABRUCIO, 2013). Ao adotar estratégias de normatização federal dessas políticas, o modelo federativo brasileiro teria se caracterizado pela formulação em nível nacional (policy decision-making) com implementação (ou execução) subnacional (policy-making),como propõe Arretche (2012). A expansão na provisão de serviços públicos,como em saúde, educação ou assistência social,seriam exemplos de instrumentos de indução nacional de políticaspúblicas.No entanto, cresce uma literatura no Brasil que passa a se debruçar sobre o processo de
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212122implementação de políticas públicasque mostra uma diversidade de situaçõesnos modos e resultados da execução de políticas nacionais, afetadapor inúmeros fatores(FARIA, 2012; LOTTA, 2019; MELO, 2020; PIRES, 2019). Os contextos locais, com suas realidades próprias, impactam o modo de implementação a depender da percepção da burocracia implementadorasobre os valores embutidos na políticapública, do entendimento (diverso) de como se deve operacionalizar a política, de dificuldades locais não antecipadas no desenho institucional da política, dentre outros apontados pelos estudosda área.Também é destacado,por uma literatura mais recente,que o modo de implementação de políticas pode contribuir tanto para a redução das desigualdades quanto, ao contrário, para a sua reprodução, isto é, no lugarde combatê-las, políticas públicas podem manter ouaumentar a exclusão de grupos sociais mais vulneráveis a direitos eserviços públicosque a política, originalmente, procurava produzir acesso (PIRES, 2019). Essa discussão é de especial interesse neste estudo, pois a elevada centralização decisória e a rigidez dos instrumentos deexecução doProinfância,definidos pelo FNDE, um órgão federal central vinculado ao Ministério da Educação (MEC), afetaram negativamente a capacidade e agilidade das respostas em tempo oportuno aos gargalos de implementação desseprograma nacional.Em analogiaàs duas clivagens analíticas que inauguram o debate sobre implementação, o Proinfância pode ser caracterizado como uma política de estilo top-down, ou seja, o entendimento de que é possível “controlar” os agentes responsáveis pela sua execução na ponta dosistema ao seestabelecer normas específicas e rígidas para o cumprimento de etapas de implementação.Dito de outra forma, uma política ao estilo top-downparte da premissa de que os burocratas responsáveis pela formulação em nível central são capazes deestabelecerinstrumentos de gestão que controlem e induzam gestores nos municípios e Estados a fazerem exatamente o que se espera, sem “desvio de rota”. Nesse caso, a visão predominante é a de que os órgãos centraisdevem estabelecer uma série de normatizações eprocedimentos regulatórios para que os agentes implementadores sigam, com rigor, as etapas pré-definidas. Nessa perspectiva, os problemas de implementação se referem a “desvios de rotas” dos gestores locais, isto é, estes teriam se desviadodomodoplanejado (e previsto) de operacionalização da política.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212123A limitação dessa perspectiva analítica e de gestão é que, na prática, há diversos fatores que afetam a implementação local, mas que não puderam ser antecipados no momento da formulação de uma política pública. Asrazões para isso são as mais diversas4, mas uma nova visão do problema é inaugurada pela perspectiva analítica conhecida como bottom-upnos estudos deimplementação.Ao se questionar a possibilidade (real) de se ter o controle quase que total do comportamentode implementadores ou, ainda, da forma de implementação local por meio de rígidos ou minuciosos procedimentos de operacionalização de uma política,os estudiosos da perspectiva bottom-upinvertem os termos do debate: “da pergunta inicial por que os burocratas se desviam dos objetivos definidos na política formulada para como burocratas implementam, na prática, esta política” (GOMES, 2019, p. 45).Um dos aprendizados do debate entre uma implementação de tipo top-downversusoutra detipobottom-upé que nãose trata, ao final, de um dilema em que se deva escolher um modelo único de implementação. Em outras palavras, o acompanhamento de como determinadapolítica está sendo implementada na prática (ou na ponta do sistema) é um insumo de informaçãoimportante para identificar dificuldades que surjam e que não puderam ser antecipadas no momento de elaboração do desenho institucional da política ou dos instrumentos de implementação.Com isso, uma interação –que também pressupõe uma comunicação efetiva –entre osgestores da ponta do sistema e burocratas de órgãos centrais, que formulam os procedimentos de execução das políticas, poderiam produzir aprendizados que, em tese,permitiriam readequar normativas e desenhos institucionais para aumentar a capacidadede resposta e de entrega de bens e serviços públicos.A literatura brasileira tem mostrado que programas com maior capacidade relacional entre agentes públicos, inclusive os que incorporam a participação dos atores sociais afetados pelaspolíticas, produzemajustes que melhoram a resposta ou a solução de problemas ou entraves típicos de processos de implementação, produzindo o que Pires e Gomide (2016) chamam de capacidadede gerar inovação no desenho da política. Na próxima seção, é apresentado o Proinfância do ponto de vista dos formuladores em nível federal e como as normas para adesão dos municípios foram se tornando progressivamente mais rígidas(OLIVEIRA;LOTTA, 2019), ao estilo top-downde implementação.4Para um apanhadodessedebate, verLotta(2019),Bichir(2020) eGomes(2019).
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212124OPROINFÂNCIAno plano da formulação pelos gestores federaisO Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (PROINFÂNCIA) foi criado em 2007,através da Resolução/CD/FNDE nº 6,de 24 de abril de 2007(FNDE, 2007a), nas gestões do então Ministro da Educação, Fernando Haddad, e do então Presidente do FNDE, Daniel Silva Balaban, como uma ação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).O principal objetivo do programa consistia em ampliar o acesso das crianças de quatro meses a seis anosde idade à educação infantil por meio da construção de creches e pré-escolas e, paralelamente, reformar a infraestrutura física das que já existiam e equipá-las(FNDE, 2007a).O Proinfância,nessa fase inicial, possuíafundamentos que podem serdivididos em dois grupos, em que o primeiro estavarelacionado diretamente com o problema que essa política pública pretendiaatacar: a questão das dificuldades de acesso e da qualidade dos equipamentos da educação infantil, serviço públicotipicamente a cargodos municípios brasileiros; e o segundo tinha por objetivocorrigir as desigualdades de acesso das crianças à educação infantil, a partir da expansão da oferta devagas (FNDE, 2007a).Esses fundamentos consideram que o Brasil, por seulegado institucional e histórico, suas dimensões territoriais continentais e por outros fatores, agrega imensas desigualdades, dentre elas,a de capacidade fiscal e administrativa,além das desigualdades intramunicipais –especialmente relevantes nos municípios de maiorporte populacionale com realidades intra-urbanas também desiguais em termos de acesso, condições de vida e de oportunidadesde sua população. Todos esses elementos se expressam em desigualdades de acesso a serviços públicos, principalmentepelo segmento da população em situação de maiorvulnerabilidade social. Nesse sentido, o Proinfância se insere em um conjunto de políticas que procuram aumentar a inclusão social, a partir dacorreção das desigualdades de acesso ao serviço público.Cumpreressaltarque,na décadade 1990,a educação infantil não se configurava como uma prioridade para o governo federal,que centralizava seus esforços para o nível fundamental, até então o único obrigatórioe que ainda não havia alcançado a universalização do acessonaquele momento.As iniciativas de apoio à expansão de creches e pré-escolas eram poucas, como apoio financeiro para a aquisição de material didático para alunos da pré-escola (4 a 6 anos), formação de professores e suporte para a implementaçãodoReferencial Curricular Nacional de Educação Infantil de 1998(BRASIL, 1998)ou nos municípios inseridos no Programa Comunidade Solidária (IPEA, 2003). Apesar dessas poucas iniciativas,
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212125o cenário era de destinação de poucos recursos financeiros para a educação infantil, particularmente afetados pela diminuição dosrecursos arrecadados para o salário educação em 1999 (IPEA, 2003).Assim, o Proinfância surge em um contexto em que aexpansão do ensino fundamental já havia se consolidado e novos níveis e modalidades de ensinopassam a entrar como prioridade na agenda de discussões sobre políticas educacionais. Contudo, para que haja esse repasse de recursos, os municípios e o DistritoFederal, responsáveis pela oferta da educação infantil, devem se adequar às diretrizes do FundoNacional de Desenvolvimento da Educação presentes no Manual de Assistência Financeira (Resolução CD/FNDE n° 08,de 24 de abril de 2007) (FNDE, 2007b),que orientama elaboração dos projetos que devem ser enviados pelos entes federados ao FNDE e seguir todas as suas orientações.AResolução/CD/FNDE nº 6, de 24 de abril de 2007(FNDE, 2007a)também estabelecia critérios de priorização para os governossubnacionais quedesejassem receber o repasse do recurso na fase inicial do Programa. Esses critérios estãodispostos no Anexo I da Resoluçãoe abrangem três aspectos: populacional, educacional e de vulnerabilidade social.Na dimensão populacional, são classificadoscomoprioritários aqueles municípios que possuem maior crescimento populacional emaior população de crianças classificadas na idade da educação infantil e maior concentração de população em áreas urbanas. Na dimensão educacional, estabelece-se a priorização de municípios com menores indicadores de distorção idade-série no ensino fundamental e commaiores números de professores com nível superior. Já na dimensão de vulnerabilidade social, há a priorização de municípios com maiores percentuais de mulheres como únicas responsáveis pela provisão, alto índice de jovens em situação de vulnerabilidade socioeconômica e menor orçamento para educação infantil (FNDE, 2007a).Cumpre ressaltar que o Proinfância passou por mudanças institucionais ao longo dos anos,em que alguns critérios foram modificados, sobretudo quando o programa foi inseridonoescopo do Programa de Aceleração do Crescimento(PAC), visando ampliar o quantitativo de municípios atendidos e conferir mais celeridade ao processo de transferência de recursos. Oliveira e Lotta (2019) demonstram que as mudanças nas regras de adesão ao Proinfância foram respostas do FNDE frente às dificuldades que os municípios tinham para implementar a política. No primeiro período, de 2007 a 2011, o programa teve baixacapacidade de entrega: dos 2.542 projetos conveniados com os municípios, apenas 40% foram efetivamenteexecutados. Para as autoras, oinstrumento adotado para adesão –por meio de convênios –era
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212126uma das razões para a baixa capacidade de entrega do programa,tendo em vista diversos impedimentos burocráticos que as prefeituras enfrentavam. Nota-se, adicionalmente, que na fase inicialdo programa os critérios de prioridade não refletiam um princípio de justiça propriamente equitativo pois os critériospopulacional e de ter melhores condições educacionaisacabam por gerar a reprodução dasdesigualdades educacionais existentes e apenas o terceiro, que lista a vulnerabilidade social, tem uma intencionalidade corretiva. De modo mais claro,o critério populacional define como prioritários osmunicípios com maior população em idade de educação infantil, mas tambémcom maior concentração de população em áreas urbanas e o educacional define como prioritários os municípioscom menores taxas de distorção idade-série e maior quantitativo de profissionais com formação em nível superior, enquanto o critério de vulnerabilidade social prioriza municípios “com maiores percentuais de mulheres chefes de família, com maiores percentuais de jovens em situação de pobreza e com menores disponibilidades de recursos para financiamento da educação infantil” (FNDE, 2007a).Nesse sentido, o programa tinha, no seu desenho original, uma intencionalidade conflituosa por combinar princípiosde justiça que vão em sentidos opostos5. Contudo, o critério da vulnerabilidade social,comoprimeiro critério para atendimento, evidencia a priorização de destinaçãode recursos para municípios mais vulneráveis, mobilizando, portanto, um critério equitativo, visto que objetiva corrigir as desigualdades de acesso à educação infantil e atender à demanda de vagas paraa educação infantil a partir de creches e, assim, garantir igualdade na oferta do serviço, promovendo, em sua, maior inclusão social.Ainda que não seja suficiente, esse critério marca um importante movimento em direção à uma educação mais justa, sobretudo nessa etapa de ensino aindamarcadaporuma ampla desigualdade de acesso. Esse objetivo fica mais evidentenodesenho institucional do Programa Brasil Carinhoso,que surge,em 2012, como uma ação do Plano Brasil Sem Miséria e, posteriormente, torna-se um programa educacionalexecutado peloFNDEcomvistas a atuar de forma complementar e, ao mesmo tempo, paralela ao Proinfância na expansão das matrículas da educação infantil (CAMPELLO; FALCÃO; COSTA,2014), mas, dessa vez,comcritérios de priorização para municípios e famílias em situação de vulnerabilidade socialmais claros.5Agradecemos aparecerista anônimada revista por apontar a necessidade desse esclarecimento no texto.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212127Odesenho institucional do Proinfância,que estabelece financiamento para projetos que visam àconstrução e/ou à reforma das creches financiados pelo FNDE a serem executados à risca pelos entes subnacionais, compõe o que Oliveirae Lotta(2019, p.456) chamam de “modelos de políticas públicas prontos e acabados, estabelecidos pelo governo federal e sobre os quais os governos municipais têm pouca possibilidade de escolhas e/ou adequação às especificidades locais”.Eles resultam em inúmeros desafios e gargalosde implementação gerados por essa elevada rigidez. De acordo com Oliveirae Lotta(2019) esse movimento faz parte de um processo geral de recentralização de políticas públicas do governo Dilma, especialmente no primeiro mandato (2011-2014),e que o Proinfância ilustra bem.Conforme as autoras supracitadas, a partir de 2009,o MECe o FNDE optam, em virtude das dificuldades dos municípios, por padronizar os projetos arquitetônicosdas escolasde educação infantil que anteseram estruturados conforme modeloproposto por esses entes subnacionaise que acabaram por se tornar umdos gargalos de implementação do programa. Esses projetos poderiam ser do “tipo A (projeto não padronizado) ou tipos B e C (projetosarquitetônicospadronizados e que correspondem a 90%das obras selecionadas)” (OLIVEIRA; LOTTA, 2019, p. 454).Emsuma, o Proinfância tinha como objetivo corrigir desigualdades de acesso à creche eàpré-escola ao apoiar financeira e tecnicamente os municípios brasileiros no processo de construção e reforma de instituições de ensino voltadas à educação infantil. Entretanto, o Proinfância, por seu desenho institucional fortemente centralizadonão apenas em termos de formulação da política como também no que se refere às formas de execução da políticapública, tornou-se um caso claro da complexidade que envolve a produção de um padrãonacional. Nesse caso específico, baseia-se apenas no contexto urbano, não se adequando, portanto, às especificidades e às diversidades de situações de todo o território brasileiro. A implementação do PROINFÂNCIA no Município de NatalNo que tange àimplementação do Proinfância no Rio Grande do Norte, a análise dos dados fornecidos pelo FNDE, via Lei de Acesso à Informação, permitiuidentificar que,dos 167 municípios do Rio Grande do Norte, 111 receberam recursos oriundos do governo federal destinados à execução do Proinfânciano período de 2008 a 2019, isto é, cerca de 66% do total de municípios do Estado.Desses, o município de Natal recebeu omaior quantitativo de recursos em valores absolutos,em boa medida,porque se trata da maiorárea administrativaem termos de porte populacional do estado e com uma população-alvo maior.
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212128Em 2020, conforme Melo (2020),o município de Natal contava com 74 Centros Municipais de Educação Infantil (CMEIs) que ofertavam a educação infantil(crechee pré-escola), sendoque12 foram construídos com recursos do Proinfância. A tabela 1traz as informações da distribuição dos CMEIs por bairros dacidade e as informações sobre o quantitativo de salas disponíveis e de alunos atendidosem cada CMEI.Tabela 1–Escolasconstruídas com recursosdo Proinfânciaporbairro e região de localização, número de salas de aula e de alunosno município de Natal, 2020Nome do CMEIBairroRegião AdministrativaN° de salasN° de alunosAntonio Gurgel De MeloPotengiNorte10406Belchior Jorge de SáN.S. ApresentaçãoNorte4187Mailde Ferreira PintoPotengiNorte8360Maria de NazaréLagoa AzulNorte8358Professora Rosalba Dias de BarrosPotengiNorte8342Santa CecíliaPajuçaraNorte4176Telma Rejane Moura FreireLagoa AzulNorte8345Professora Terezinha de JesusPajuçaraNorte10467Clara CamarãoPlanaltoOeste5217Maria LuizaPlanalto/GuarapesOeste8283Professora Antônia Fernanda JallesPitimbuSul16337Maria dos Martírios Lisboa de MenezesPitimbuSul4153Total933.631Fonte: Elaborado pelas autoras com base emMelo(2020)A partir dosdados da Tabela 1, percebe-se que os CMEIs construídos a partir de recursos do Proinfância concentram-senas Zonas Norte (8), Oeste (2) e Sul (2) da cidade. Quando se analisam as regiões e, especificamente, os bairros escolhidos pela Prefeitura do Natal para aconstrução das escolas do Proinfância,nota-sea priorização de bairros com maior concentração de população em situação de vulnerabilidade social:dos 12 CMEIs, oito(66,6%) foram construídos na Região Administrativa Norte, área em que reside a população com menor poder aquisitivo agregadoe que possui os maiores indicadores de vulnerabilidade social daCidade; dois(16,6%) na Região Oeste, que é a segunda região com maior concentração da população de baixa renda da cidade; e dois(16,6%) na região Sul, área em que reside a população dacidadecom maior poder aquisitivo, mas com enclaves urbanos.Quando sobrepomosessesdados à localização espacial de favelas e de conjuntos habitacionais do município de Natal (MEDEIROS, 2018), identificamosque a maioria dos CMEIsconstruídos com recursos do Proinfância (83%) foialocadapróximaa esses dois tipos de aglomerados urbanosea vasta maioria nas franjas ou periferias da cidade. Mesmo no caso da região Sul,foram construídos CMEIs no bairro Pitimbu,em uma área de conjunto
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212129habitacionalque concentra população em situação de vulnerabilidade social.A distribuição espacial dos CMEIsconstruídos com recursos do Proinfância, além deoutras características dos espaços urbanos de Natal,pode ser visualizada no Mapa 1. Verifica-se, por outro lado,que hábairros caracterizadospor uma situação de alta precariedade social e urbana que não foram contemplados, ainda que houvesse uma alta demanda, como é o caso Igapó e Mãe Luíza.Mapa 1–Distribuição espacial das creches do município de Natal/RN, das escolas do Proinfância e localização das favelas e conjuntoshabitacionaisFonte: Melo (2020)
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212130Arazão pelaqual essesbairros,que cumprem comos critériosde prioridade do Proinfância, não teremnenhuma creche construída é que a elevada informalidade e adensamento construtivo desse tipo de ocupação urbana –compresença de favelas e outros assentamentos precários –não permite: 1) encontrar terrenos disponíveis para a construção de um equipamento escolar;e 2) quando há terrenos, não se tem a dominialidade, istoé, não há registropúblico e oficial depropriedade em cartórios, resultado da história de ocupações informais e irregularesdo Brasil urbano. Como será vistoadiante, esse problema não foi endereçado pelo programa federal,ainda que esta seja uma realidade não exclusiva de Natal. Assim, percebe-se, de maneira geral, que os CMEIs construídos com recursos do Proinfância em Natal foram alocados em áreas de alta vulnerabilidadesocial, com destaquepara um conjunto significativo de escolas construídas nos conjuntos habitacionais, espaços que contam com maiorordenamentoe planejamentourbanos-emtese, locais que possuem espaços para receber equipamentos públicos. Porém, também se observaescolas construídasem bairros periféricos ou emenclaves urbanos e próximos afavelas,em assentamentos precários, muitas vezes, irregulares administrativamente. Nesses casos, osproblemas de terrenos com terraplanagem e dominialidade de terrenos públicos são ainda maiorese tornaram-se um dos problemas para a execuçãodo Proinfâncianocaso do município de Natal.Direcionando o olhar para o quantitativo de matrículas, constata-se, a partir dos dados do Censo Escolarsintetizados pelo QEdu, um aumento expressivo na expansão de vagas para o segmento da educação infantil (creche e pré-escola) nos CMEIs que receberam recursosdo Proinfânciano período de 2014 a 20206. O Gráfico 1 permite identificar que a capacidade de atendimento dos CMEIs financiados pelo Proinfância vai crescendo ao longo dos anos,conforme os equipamentos são construídos, entreguese entram em funcionamento.6Optamos por restringir a análise para a partir de 2014 devido à ausência de informações para os CMEIs Belchior Jorge de Sá, Mailde Ferreira Pinto, Maria de Nazaré, Telma Rejane Moura Freiree Mariados Martírios Lisboa de Menezesno período anterior.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212131Gráfico 1–Evolução das matrículas nas escolas construídas ou reformadas com recursos do Proinfância, município de Natal, 2014-2020*Há ausência de dados para oCMEI Clara Camarãopara o ano de 2015. Fonte: Elaborado pelas autoras com base nas informações dispostas no Portal do QEdu (2022)O primeiro desembolso de recursos do FNDE para Natal ocorre em junho de 2010, mas é apenas em 2013 que 50% dos recursos são pagos. Atotalidade de liberação para todos os projetos se dá em outubrode2019, oquese reflete na capacidade de atendimentos dos equipamentos. Os dados do Gráfico 1 mostram um aumento gradativo no quantitativo de matrículas de todos os CMEIs do Proinfância em Nataldesde 2014. No entanto, nota-se que é somente a partir de 2017que háumaexpansão significativa na capacidade de atendimento desses equipamentos escolares. Foram também realizadas seisentrevistascom gestoresenvolvidos no Proinfância,buscando compreender melhor as informações apresentadas. Dessas seis entrevistas, uma foi exploratória e realizada com um(a)servidor(a) daUnião Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação –UNDIME. Das cincorestantes, três foram realizadas com gestores(as)e ex-gestores(as)do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (entrevistados 1, 2 e 3) e duas foram realizadas com gestores(as)da Secretaria Municipal de Educação de Natal (entrevistados4 e 5). Paraeste artigo, optou-se por focar na questão central, isto é, a visão dos gestorespúblicosacerca dos desafios e gargalos da implementação do Proinfância.De acordo com as falas dos(as)gestores(as)e ex-gestores(as)do FNDE, os desafios de implementação podem ser classificados em dois grandes grupos. Oprimeiro está relacionado à questão da motivaçãodas empreiteiras de executarem um projeto arquitetônico,como o do Proinfância,e de possuírem a capacidade técnica de executar o modeloproposto pelo FNDE,
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212132assim como se submeter ao modelo de recebimento de pagamento que é marcado por atrasos e interrompimentos.Dito de outraforma, os gestores apontam que esse modelo decontratação produz dificuldades de encontrar empresas capazes ouinteressadas em construir as escolas tendo em vista as diferentes e muito diversas realidades locais. No segundo grupo,estão asdificuldades técnicas, operacionais e fiscais dosmunicípiosque precisam realizar os procedimentos técnicos e burocráticos, conforme as orientações do FNDE e do MEC. Dentre elas, destaca-se a realização dos contratos, licitações e de disponibilidade de terreno de acordo com as especificações. Os trechos abaixo, publicados originalmente emMelo (2020),ilustram osargumentos: [...]o principal problema foi a capacidade brasileira de executar. Tanto capacidade pública, quanto capacidade privada. Nós não temos, ainda quea engenharia sejauma ciência já antiga e com padrões enormas e ABNTs, você não tem isso nacionalmente, umacapacidade de todas as construtoras fazerem com celeridade, com economicidade, com padrão. E ao mesmo tempo as prefeituras. O Proinfância,ele foidesenhado paraser uma construção linear, isso foi pensado por questão de segurança das crianças. Você tem dificuldades várias, e eu diria que uma grande dificuldade executiva das prefeituras, mas eu não isentaria o setor privado, ao contrário, eu acho que eleé corresponsável, ele não demonstrou capacidade. [...]um dos problemas do desenho do Proinfância é queele foi desenhado imaginando condições mínimas que seriam aceitáveis nacionalmente [...]um padrão mínimo que está muito acima de muitos estados emunicípios e depois implementar isso é um desafio gigante(entrevistado 1, gestor federal, 2020, grifosnossos).Nos municípios, muito problema de terreno, os terrenos não se viabilizavam, problemas de documentação para comprovar propriedade do terreno, um problema queeuachava que era básico,mas,enfim, foimaior do que eu imaginei, foi o problema da terraplanagem, os municípios eram responsáveis por entregar o terreno com terraplanagem, e não conseguiam.Enquanto não entregavam não davam a primeira fase.Então essa incapacidade da gestão dos municípios é umnegócio absurdo no País(entrevistado 2, gestor federal, 2020, grifosnossos).São 2 desafios:na captação de empreiteiras sérias que suportem o tempo de desembolso que a gente tem hoje para fazer o pagamento dasobras em execução e a questão da execuçãoda política.Odesafio é o município conseguir dissipar,porque a gente dá o projeto padronizado, fala das especificações do terreno,mas tem as dificuldades número 1 de eles não terem terreno, com adequação necessária para poder construir e nem pelas dimensões necessárias, principalmente nos grandes centrosurbanos, 2ªa capacidade de licitar obra pela dificuldade do processo licitatório como um todo e pela dificuldade de se ter engenheiros qualificadospara licitação da obra e a 3ªtambém que é muito importante é a questão da falta de recursos, a descontinuidade do programa.Agente não investe mais no programa para novas pactuações, são as principais dificuldades, a questão da execução desde a separaçãodo terreno àcontratação da empresa, a fiscalizaçãopor parte do município até a parte da falta de verbaspara dar continuidade aos
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212133que têm, e principalmente para novas pactuações. [...]eu estou trabalhando na parte do atendimento às prefeituras e vocêverifica o quanto eles são carentes de acesso à informação. Se a gente não tiver um bom corpo técnico paradar esse apoio, às vezes, o município não consegue fazer uma obra na vida, que é justo na obra do ProInfância que ele não consegue terminar, porque não tem engenheiro, não tem alguém que conheça que pode dar algum tipo de suporte no município, tanto na parte de execução, de licitação, de acompanhamento da obra, fiscalização da obra [...]muitas vezes eles não têm capacidade técnica para fazer isso,então o apoio do FNDE é fundamental para a execução de várias políticas(entrevistado 3, gestorfederal, 2020,grifosnossos).Na visão dos(as)gestores(as)municipais,osprincipaisdesafiosdestacadossãoencontrar o terreno adequado para a construção dascreches, tantopela necessidade de dominialidade do terreno quanto pela disponibilidade de um terreno deacordo com as especificações do FNDE. Além disso,há ainda problemas com oprocesso de desembolsos dos recursos financeiros pelo FNDE,o que torna o ritmo das obras lento e, em muitos casos, marcado por interrupções temporárias e/ou definitivas,como ilustramos trechos a seguir: As obras não estão paralisadas, estão sendo construídas. Mas é sempre tudo muito lento.Então,assim, há muitas interrupçõesdevido ao nãopagamento pelo MEC. A obra está andando,andandoaí para. Tanto que duas obraspraticamentejá eram pra ter sido entregues no meio do ano e não foram. Nós estamos aguardando a conclusão dessas obras pra fazermos a transferência dos espaços antigos, quesão casas alugadas, para esse espaço. Ea gente recebe muita cobrança tanto das diretoras comoda comunidade público-alvo. Então o que eu vejo é o problema da interrupção do pagamento da empresa de engenharia.[...]Não fica claro pra mim, maseuvejo queé uma questão de prioridade: ‘ah, esse mês o recurso vai para Pernambuco e não para o Rio Grandedo Norte. Eu vejo que é uma questão de uma opção política mesmo.Acho muito desgastante porque a Secretaria tem que ir a Brasília, o Prefeito tem queir a Brasília.É muito desgastante porque não é umprograma? Ou continua ou extingue. Se não tem condições,vai extinguir, mas,se ele está ativo,tem que ter os recursos(entrevistado 4,gestor municipal,2020, grifosnossos). Os principais desafiossão terrenos, já começa daí. Mas, por exemplo, terreno é muito difícil, porque tem que ter aquelas medidas certas, tem que ter dominialidade, a documentação pública, e aí que é o terrível. Para mim, dentro na nossa realidade, pelo pouco que eu acompanho, essa parte de ter a dominialidade do terreno é o maiordesafio para que a construção comece(entrevistado 5,gestor municipal, 2020, grifosnossos).Nota-se que os problemas de implementação, na visão dos gestores municipais,não se referem àfalta de capacidade de gestão, pois são fatores externos ao controle das secretarias municipais de educação. A questão daausência de registro formal de dominialidade dos terrenos é, inclusive, um problema nacional, não exclusivo do municípiode Natal, resultado dahistórica ocupação irregular nos grandes centros urbanos,como é o caso das favelas
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212134brasileirase de muitas periferias urbanas. O mesmo pode ser observado com relação às construtorasque vencem os processos licitatórios, são de pequeno porte e não suportam o(longo) tempo de desembolsos previstos pelo FNDE, atrasando o cronograma e a entrega do equipamento. Asrígidas normas para execuçãoda política, como definidas pelo FNDE,apesar de bem-intencionadasao tentar produzir insumos prontos e acabados-especialmente relevantes para os municípios com baixa capacidade estatal-, acabampor eliminar totalmente a capacidade de resposta a problemas típicos de implementaçãopelos próprios gestores municipais. Tendo em vista a enorme diversidade regional, em um país de dimensõescontinentais, permeado por desigualdadesmúltiplas, um projeto único e nacional sem adequaçõeslocais, tenderá a reproduzir atrasos e abandonos de obras públicas que, em seu objetivo original, buscava produzir maior inclusão social. Considerações finaisEste artigo procurou analisar como a implementação do Proinfância ocorreu naprática e quais visões os gestores federais e municipais do programa têm sobre os problemas de implementação. O programa teve uma eficácia parcial: por um lado, os equipamentosescolares localizam-se em áreas vulneráveise de alta vulnerabilidade;e, por outro, não conseguiuatender outras áreas prioritárias de acordo com o esperado no desenho institucional do programa. Deve-se isso a problemas de execução do projetoque não sãocontemplados nas normas federais. Os principais gargalos de implementaçãoapontados pelos gestores e ex-gestores da burocracia federal e local foram: as dificuldades de construção das creches em virtude da existência de poucas construtorasemcondições deexecutar o projeto, a forma demorada de transferência de recursos, o recorrente problema dafalta de terrenos públicos adequados às especificidades do projetocom comprovação da dominialidade e a baixa capacidade técnica-burocrática dos municípios. Este últimoaspecto, porém, é um dos fatores maiscitados pelos gestores federais como um problema na implementação da política, mas não é visto como o principal problema na visão dos próprios gestores municipais. Pode-se dizer que oestabelecimentodepadronizações nacionaisé, ao mesmo tempo, uma necessidade e um problema.O estudo aqui realizado ilustra os problemas de umdesenho institucional único para todo o país associado aos problemas de capacidade burocrática e sugere que o programa gera
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212135problemas de implementação que poderiam ser solucionados se existissem instâncias de negociação, pactuação e diálogo em que os governos locais tivessem assento e participação.Atentativa do FNDE de adotar um padrão de projetos que permitissesuperar os problemas conhecidos das desigualdades de capacidades entreos municípios brasileiros geraum efeito adverso: um modelo de execução excessivamenterígido que não permite adequações às realidades e aos contextos locais, resultando em demora e, em muitos casos, emabandono e não conclusão de obras.O argumento central trabalhado noartigo foi deque essa excessiva rigidez burocráticaao estilo top-down, caracterizado pela ausência de canais de diálogo, interação ou de pactuação entre gestores locais e órgãos centrais,impedeaidentificação dos problemas típicos (eesperados) do momento de implementação de políticas públicas. Como resultado, não se estabelecem revisões e ajustes normativos que permitiriam melhorar e agilizar a entrega de serviços e bens públicoseas respostas para os problemas de execução. Sem espaços de diálogo e trocas institucionalizados, o próprio sistema fica dependente de soluções caso a caso e exposto àsinfluências políticase ao clientelismo político.REFERÊNCIASABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: A experiência do períodoFHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Política, v. 24, p. 41-67,jun. 2005.Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/7zWs4By9mFRYQPskSGLSDjb/?format=html&lang=pt. Acesso em:11fev. 2022.ALMEIDA, M.H.T. Recentralizando a federação? Revista Sociologiae Política, v. 24, p. 29-40, jun. 2005.Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/NrMPyBxcmbPZQ6dR59zS44s/abstract/?lang=pt. Acesso em: 08 mar.2022.ARRETCHE, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV; Editora Fiocruz, 2012.ARRETCHE, M. Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil: A reforma dos programas sociais. Revista Dados, n. 45, v.3, p. 431-458, 2002.Disponível em: https://www.scielo.br/j/dados/a/B5nNKdtBqvvdBnNRbPyFnHp/?lang=pt. Acesso em: 14 fev. 2022.BICHIR, R. M. Para além da“fracassomania”: os estudos brasileiros sobre implementação de políticas públicas. In: MELLO, J.; RIBEIRO, V. M.; LOTTA, G.; BONAMINO,A.; CARVALHO,C. P. (org.). Implementação de políticas e atuação degestores públicos:Experiências recentes das políticas de redução das desigualdades. Brasília, DF: Ipea, 2020.
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212136BICHIR, R. Mecanismos federais de coordenaçãode políticas sociais e capacidades institucionais locais.2011.Tese (Doutorado em Sociologia e Ciência Política) –Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.Disponível em: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/12403. Acesso em: 06 mar. 2022.BICHIR, R.; SIMONIJUNIOR, S.; PEREIRA, G. Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação o caso do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 35, n. 102,p. 2-23,2020. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/c87HNnL8R5YNM95RpBVP7tN/abstract/?lang=pt. Acesso em: 17 jan. 2022.BRASIL. Referencial curricular nacional para a educação infantil. Brasília, DF: MEC; SEF, 1998.CAMPELLO, T.; FALCÃO. T.; COSTA, P. V.(org.). O Brasil sem miséria.Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2014.FARIA, C. A. P (org.). Implementaçãode políticas públicas: Teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012.FNDE.Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Resolução/CD/FNDE n.6, de 24 de abril de 2007. Estabelece as orientações e diretrizes para execuçãoe assistênciafinanceira suplementar aoPrograma Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para aRede Escolar Pública de Educação Infantil -PROINFÂNCIA.Brasília,DF: Presidente do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, 2007a.Disponível em:http://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3130-resolu%C3%A7%C3%A3o-cd-fnde-n%C2%BA-6-de-24-de-abril-de-2007.Acesso em: 12jul. 2020.FNDE.Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Resolução/CD/FNDE n.8, de 24 de abril de 2007. Aprova o Manual de Assistência Financeira que estabelece as orientações e diretrizes paraa operacionalização da assistência financeira suplementar a projetos educacionais, no exercício de 2007. Brasília, DF: Presidente do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, 2007b. Disponível em: https://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3132-resolu%C3%A7%C3%A3o-cd-fnde-n%C2%BA-8-de-24-de-abril-de-2007.Acesso em: 12 jul. 2020.FNDE.Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Sobre o Proinfância. Portal FNDE, n.d. Disponível em: https://www.fnde.gov.br/index.php/programas/proinfancia/sobre-o-plano-ou-programa/sobre-o-proinfancia. Acesso em: 12jul. 2020.FRANZESE, C.,ABRUCIO, F. L. Efeitos recíprocos entre federalismo e políticas públicas: os casos dos sistemas de saúde, assistência social e de educação. In: HOCHMAN, G.; FARIA, C. A. P. (org.). Federalismo e políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro:Editora Fiocruz, 2013.GOMES, S. Políticas Nacionais e ImplementaçãoSubnacional: Uma Revisão daDescentralização Pos-Fundef. Dados, v. 52, n. 3, p. 659-690, 2009.Disponível em:
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOe Sandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212137https://www.scielo.br/j/dados/a/SMzz68g4gpbPpyVMkTSpvBG/?lang=pt. Acesso em: 13 mar. 2022.GOMES, S. Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas, formulação e resultados. In: LOTTA, G.(org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: Enap, 2019.IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.Políticas sociais: Acompanhamento e análise. Brasília, DF: IPEA, 2003. Disponível em: https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/bps_07.pdf. Acesso em: 9jul. 2020.LOTTA, G. A política pública comoela é: contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas. In: LOTTA, G.(org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: Enap, 2019.MEDEIROS, S.R.F.Q. Segregação eGentrificação: Os conjuntos habitacionais de Natal. Natal: EDUFRN,2018.MELO, F. Y.M. Existem princípios de justiça equitativa na educação? Um estudo de programas educacionais executados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. 2020. Dissertação (Mestrado em Estudos Urbanos e Regionais) –Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2020.Disponível em: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/31399. Acessoem: 08 mar. 2022.OLIVEIRA, V.E.; LOTTA, G.S. Momentos da Recentralização: Repasses e relações intergovernamentais no Brasil (1995-2014). Planejamento e políticas públicas, n. 52, p. 437-458, jan./jun. 2019.Disponívelem: https://pesquisa-eaesp.fgv.br/sites/gvpesquisa.fgv.br/files/arquivos/momentos.pdf. Acesso em: 17 mar. 2022.PIRES,R. R. C. (org.). Implementando desigualdades: Reprodução de desigualdades na implementação de políticas públicas. Rio de Janeiro: Ipea, 2019.PIRES, R. R. C.; GOMIDE, A.Á. Governança e capacidades estatais: Uma análise comparativa deprogramas federais. Revista de Sociologia e Política, v. 24, n. 58, p. 121-143, jun. 2016.Disponívelem: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/L3fXLK7DBfmxRf9jB6dmrSc/abstract/?lang=pt. Acesso em: 09 mar. 2022.PORTAL QEDU. Quantitativo de matrícula em creches e pré-escolas. QEDU, 2014-2022. Disponível em: https://www.qedu.org.br/brasil/explorar?grade=5&discipline=1&dependence=0&zoom=2&sort=name&sortDirection=asc&visualization=isotope. Acesso em: 9jul.2020.
image/svg+xmlA implementação do Proinfância soba ótica das relações intergovernamentaisRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212138Como referenciar esteartigoMELO, Y. M.;GOMES, S.A implementação do Proinfância sob a ótica das relações intergovernamentais. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16621Submetido em:15/03/2022Revisões requeridas em:27/06/2022Aprovado em: 07/09/2022Publicado em: 30/11/2022Processamento e editoração: Editora Ibero-Americanade Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212118LA IMPLEMENTACIÓN DE PROINFÂNCIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES1A IMPLEMENTAÇÃO DO PROINFÂNCIA SOB A ÓTICA DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAISTHE IMPLEMENTATION OF PROINFANCIA FEDERAL PROGRAM FROM THE PERSPECTIVE OF INTERGOVERNMENTAL RELATIONSYasmim Marques deMELO2Sandra Cristina GOMES3RESUMEN:Uno de los aspectos que destaca la literatura sobre la implementación de políticas públicas se refiere a las tensiones que implican una formulación centralizada a nivel federaly su ejecución local. Con base en estudios en el área, este artículo analiza la implementación de Proinfância –un programa federal de apoyo a la construcción y renovación de escuelas de Educación Infantil–y qué visiones tienen los gestores federales y municipales del programa sobre los problemas de implementación. Para ello, se realizó un estudio de caso en profundidad parala ciudad de Natal/RN utilizando revisión de literatura, análisis de documentos, datos del programa y entrevistas con gestores municipales y federales. Los principales hallazgos muestran que la rigidez de las reglas de adhesión y ejecución del programa,sumado a la inexistencia de espacios institucionales de diálogo, concertación o participación de los gobiernos municipales,redundan enla ausencia de soluciones a problemas típicos de implementación en un estado federal.PALABRAS CLAVE: Políticaseducativas. Programa Proinfancia. Relaciones intergubernamentales. Formulación de políticas públicas. Implementación de políticas.RESUMO: Um dos aspectos destacado pela literatura de implementação de políticas públicas refere-se às tensões que envolvem uma formulação centralizada na esfera federal e suaexecução local. Com base em estudos da área, este artigo analisa como se deu aimplementação do Proinfância –um programa federal de apoio à construção e reforma de escolas de Educação Infantil –e quais visões os gestores federais e municipais do programa 1Agradecemos a la Red de Estudios sobre la Implementación de Políticas Públicas Educativas (REIPPE), con la colaboración del Itaú Social, apoyo financiero para las traducciones de este artículo al inglés y al español. Esteartículo presenta parte de los resultados de la disertación de Melo (2020). Una versión preliminar de este texto fue presentada en el IV Encuentro Nacional de Docencia e Investigación del Campo de la Audiencia Pública (ENEPCP).2Fundación Getúlio Vargas (FGV/EAESP),São Paulo –SP–Brasil.Estudiante de Doctorado en Administración Pública y Gobierno. ORCID:https://orcid.org/0000-0002-7262-0888. E-mail:yasmimmarquesm@gmail.com3Universidad Federal de Rio Grande do Norte (UFRN), Natal –RN–Brasil. Profesoradel Departamento de Políticas Públicas(DPP/UFRN) y el Programa de Posgrado en Estudios Urbanos y Regionales (PPEUR/UFRN). Doctorado y Máster en Ciencia Política (USP).Miembro de la Red de Estudios sobre Implementación de Políticas Públicas Educativas(REIPPE). ORCID: http://orcid.org/0000-0002-7703-6488.E-mail:sandra.gomes@ufrn.br
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212119têm sobre os problemas de implementação. Para isso, um estudo de caso em profundidade foifeito para o município de Natal/RN utilizando-se de revisão bibliográfica, análise documental, dados do programa e entrevistas com gestores municipais e federais.Os principais achados mostram que a rigidez das normas de adesão e execução do programa combinada a não existênciade espaços institucionaisde diálogo, pactuações oude participação dos governos municipais resultam em ausênciade soluções coletivas de problemas típicos de implementaçãoem um estado federativo.PALAVRAS-CHAVE: Políticas educacionais. Programa Proinfância. Relações intergovernamentais. Formulação de políticas públicas.Implementação de políticas.ABSTRACT:One of the aspects discussed by the public policy implementation literature refers to the tensions involving a centralizedformulationof policiesand the execution by subnational governments. Based on areastudies, this article showshow Proinfancia –a federal program financing the expansion of kindergarten schools–was implemented and the perceptions municipal andfederal agents have concerning theproblems of implementation. Anin-depth case study is carried out analyzing the city of Natal, in the State of Rio Grande do Norte, Brazil, using bibliographicalrevision, documentand data analysis, and interviews withofficialagents. The mains findings suggest that extreme rigorous norms to adhere and to execute federal programscombined with the absence of formal channels of dialogue, participation and agreements with municipal governments produce no collective solutions for problems that should be expected in a federal state during implementation. KEYWORDS:Education policy. Proinfancia Federal Program. Intergovernmental relations. Formulation of public policies. Implementation of policies.IntroducciónLa literatura de implementación de políticas públicas está permeada por diferentes lentes analíticos para explicar el complejo proceso en el que las políticas toman forma en la práctica. En el contexto de las relaciones intergubernamentales en el federalismo brasileño, esta complejidad es alta, porque típicamente involucra diseños institucionales con formulación centralizada en la esfera federal e implementación local por parte de gobiernos subnacionales, que, a su vez, tienen realidades y capacidades muy diversas y desiguales. (ARRETCHE, 2012; BICHIR, 2020; GOMES, 2009; OLIVEIRA; LOTTA, 2019).Para Oliveira y Lotta (2019), uno de los problemas relacionados con la formulación de políticas nacionales es la adopción de modelos únicos y rígidos por parte de las agencias federales que no permiten a los gobiernos subnacionales adaptar los instrumentosde planificación y gestión a sus particularidades locales. El resultado sería entonces una disminución de la autonomía administrativa o de la capacidad de implementaciónde las
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212120entidades subnacionales, lo que aumentaría los riesgos de no alcanzar los objetivos de una política pública. Este artículo presenta un caso ilustrativo de este proceso descrito por Oliveira y Lotta (2019) al analizar cómo se llevó a cabo el proceso de implementación de un programa federal a nivel municipal. Los hallazgos muestran que la rigidez de las reglas de membresía y ejecución combinada con la falta de espacios institucionales para el diálogo, los acuerdos o la participación de los gobiernos municipales resultan en la ausencia de soluciones a los problemas típicos de implementación. Se observa que los administradores federales, por un lado, atribuyen a la falta de capacidad de gestión de los municipios la explicación de los problemas de ejecución de los programas federales y, por otro lado, los administradores municipales consideran que los obstáculos son generados por las normas inadecuadas de las agencias federales. Para ello, el Programa Nacional de Reestructuración y Adquisición de Equipamiento para la Red de Escuelas Públicas de Educación Infantil (PROINFÂNCIA) se utiliza como caso empírico. Proinfância fue establecida en 2007, integrando una serie de otras acciones del gobierno federal destinadas a abordar las desigualdades de acceso existentes en laeducación de la primera infancia (FNDE, n.d.).El Programa consiste en una política de apoyo a la ampliación del acceso a este nivel educativo, que es ofrecido por los municipios, a través de proyectos para la construcción y/o reforma de escuelas de educación infantil (guarderías y preescolares). El Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación(FNDE)es la agencia federal responsable tanto de la aprobación de los proyectos presentados por los municipios como del establecimiento de normas para su implementación. Proinfância es un caso de interés, ya que, según Oliveira y Lotta (2019), es un ejemplo de una centralización que va más allá del proceso de formulación y se extiende a una centralización también en su ejecución. Este modelo de ejecución, al estilo de top-downno es exclusivo de las políticas federales en educación. Oliveira y Lotta (2019), así como Pires y Gomide (2016), observaron movimientos de centralización similares en el Programa Mi casa, mi vida (PMCMV), en el que el diseño institucional también refleja la decisión de adoptar estándares únicos y nacionales, muy rígidos y con baja posibilidad de adaptación a las realidades y contextos locales, tanto en formulación como en implementación. Una de las consecuencias de esta baja capacidad para adaptar los proyectos a las realidades locales es la inviabilidad o retraso en la
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212121implementación de la política o, de otra manera, en la efectividad y eficacia de una política pública.Este artículo tiene como objetivo analizar cómo ocurrió la implementación de Proinfância en la práctica y qué puntos de vista tienen los gestores federales y municipales del programa sobre los problemas de implementación. De acuerdo con la naturaleza del estudio y para cumplir con el objetivo propuesto, el caso del municipio de Natal/RN fue elegido para un análisis en profundidad. Se adoptaron los siguientes procedimientos metodológicos: revisión bibliográfica de trabajos académicos sobre este tema; análisis documental de las principales leyes y documentos institucionales sobre el Programa Proinfância; análisis de los datos sobre los recursos transferidos a los municipios de Rio Grande do Norte que se unieron al programa y los tipos de obras realizadas por estas entidades federadas -datos proporcionados por el FNDE, en 2020,a través de la Ley de Acceso a la Información; y entrevistas estructuradas para capturar las opiniones de los agentes implementadores en comparación con las de los agentes formuladores, realizadas en 2020. Los entrevistados dieron su consentimiento libre e informado a las entrevistas y sus respuestas son anónimas. A la luz de este contexto y objetivos esbozados, el artículo, además de esta introducción, tiene una sección que rescata algunos de los elementos centrales del debate sobre las relaciones intergubernamentales en la implementación de programas federales; otro que presenta el diseño institucional de Proinfância y los cambios en las reglas de ejecución; y una sección empírica que presenta los hallazgos para el caso del municipio de Natal/RN. Las consideraciones finales recuperan los principales aspectos discutidos en este trabajo y algunas de sus implicaciones, lo que puede permitir una reformulación en el modo de interacción entre las agencias federales y subnacionales.Relaciones intergubernamentales en la implementación local de programas federalesLos estudios sobre las relaciones intergubernamentales en el Brasil consolidaron un consenso relativo de que las reformas adoptadas por diferentes gobiernos a nivel federal desde el decenio de 1990 tenían por objeto producir niveles nacionales mínimos en la provisión de políticas sociales por los estados y municipios(ABRUCIO, 2005; ALMEIDA, 2005; ARRETCHE, 2002, 2012; BICHIR, 2011; BICHIR; SIMONI JUNIOR; PEREIRA, 2020; FRANZESE; ABRUCIO, 2013). Al adoptar estrategias de estandarización federal de estas políticas, el modelo federativo brasileño se habría caracterizado por la formulación a nivel nacional. (policy
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212122decision-making) con implementación (o implementación) subnacional (policy-making),como propone Arretche (2012). La expansión de la prestación de servicios públicos, como la salud, la educación o la asistencia social, sería un ejemplo de instrumentos de inducción nacional de políticas públicas. Sin embargo, una literatura crece en Brasil que comienza a centrarse en el proceso de implementación de políticas públicas que muestra una diversidad de situaciones en las formas y resultados de la implementación de políticas nacionales, afectadas por numerosos factores.(FARIA, 2012; LOTTA, 2019; MELO, 2020; PIRES, 2019). Los contextos locales, con sus propias realidades, impactan el modo de implementación dependiendo de la percepción de la burocracia implementadora sobre los valores incorporados en la política pública, la comprensión (diversa) de cómo la política debe ser operacionalizada, las dificultades locales no previstas en el diseño institucional de la política, entre otros señalados por estudios en el área. También se señala, en la literatura más reciente, que la forma en que se implementan las políticas puede contribuir tanto a la reducción de las desigualdades como, por el contrario, a su reproducción, es decir, en lugar de combatirlas, las políticas públicas pueden mantener o aumentar la exclusión de grupos sociales más vulnerables a los derechos y servicios públicos que la política. Originalmente se buscó producir acceso (PIRES, 2019). Esta discusión es de especial interés en este estudio, debido a la alta centralización de la toma de decisiones y la rigidez de los instrumentos deejecución de Proinfância, definidos por la FNDE, una agencia federal central vinculada al Ministerio de Educación (MEC), afectó negativamente la capacidad y agilidad de las respuestas oportunas a los cuellos de botella de la implementación de este programa nacional.En analogía con las dos divisiones analíticas que inauguran el debate sobre la implementación, Proinfância puede caracterizarse como una política de estilotop-down, es decir, el entendimiento de que es posible "controlar" a los agentes responsables de su ejecución en la punta del sistema estableciendo estándares específicos y estrictos para el cumplimiento de los pasos de implementación. Dicho de otra manera, una política al estilo top-downparte de la premisa de que los burócratas responsables de la formulación a nivel central son capaces de establecer herramientas de gestión que controlan e inducen a los gestores en municipios y estados a hacer exactamente lo que se espera, sin "desviación de ruta".En este caso, la opinión predominante es que las agencias centrales deben establecer una serie de normas y
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212123procedimientos regulatorios para que los agentes ejecutores sigan estrictamente los pasos predefinidos. Desde esta perspectiva, los problemas de implementación se refieren a "desviaciones de rutas" de losadministradores locales, es decir, se habrían desviado de la forma planificada (y prevista) de operacionalizar la política.La limitación de esta perspectiva analítica y de gestión es que, en la práctica, existen varios factores que afectan laimplementación local, pero que no pudieron anticiparse en el momento de la formulación de una política pública. Las razones de esto son las más diversas4, Pero una nueva visión del problema es inaugurada por la perspectiva analítica conocida comobottom-upen los estudios de implementación. Al cuestionar la posibilidad (real) de tener un control casi total del comportamiento de los implementadores o, incluso, de la forma de implementación local a través de procedimientos rígidos o exhaustivos de operacionalización deuna política, los estudiosos desde la perspectivabottom-upinvertir los términos del debate: "de la pregunta inicial de por qué los burócratas se mueven de los objetivos establecidos en la política formulada para cómo los burócratas implementan esta política en la práctica" (GOMES, 2019, p. 45).Uno de los aprendizajes del debate entre una implementación de tipo top-downversusotro tipo bottom-upes que nose trata, en definitiva, de un dilema en el que deba elegirse un único modelo de aplicación. En otras palabras, el monitoreo de cómo se está implementando una política determinada en la práctica (o en la punta del sistema) es una fuente de información importante para identificar las dificultades que surgen y que no podrían anticiparse en el momento de la elaboración del diseño institucional de la política o los instrumentos de implementación.Por lo tanto, una interacción -que también presupone una comunicación efectiva-entre los gerentes en la punta del sistema y los burócratas de las agencias centrales, que formulan los procedimientos para implementar políticas, podría producir aprendizajes que, en el caso, permitirían realinear regulaciones y diseños institucionales para aumentar la capacidad de respuesta y entrega de bienes y servicios públicos.La literatura brasileña ha demostrado que los programas con mayor capacidad relacional entre los agentes públicos, incluidos aquellos que incorporan la participación de actores sociales afectados por las políticas, producen ajustes que mejoran la respuestao solución de problemas u obstáculos típicos de los procesos de implementación, produciendo 4Para un resumen de este debate, véase Lotta (2019), Bichir (2020) y Gomes (2019).
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212124lo que Pires y Gomide (2016) llaman la capacidad de generar innovación en el diseño de la política. En la siguiente sección, Proinfância se presenta desdeel punto devista de los formuladores a nivel federal y cómo las reglas para la participación de los municipios se fueron volviendo progresivamente más estrictas(OLIVEIRA;LOTTA, 2019), al estilo top-downimplementación. PROINFÂNCIA en el plan de formulación por los administradores federalesEl Programa Nacional de Reestructuración y Adquisición de Equipamiento para la Red de Escuelas Públicas de Educación Infantil(PROINFÂNCIA) fue creado en 2007, mediante Resolución CD/FNDE No. 6 del 24 de abril de 2007 (FNDE, 2007a), en las administraciones del entonces ministro de Educación, Fernando Haddad, y del entonces presidente de la FNDE, Daniel Silva Balaban, como acción del Plan de Desarrollo de la Educación (PDE).El objetivo principal del programa era ampliar el acceso de los niños de cuatro meses a seis años de edad a la educación de la primera infancia a través de la construcción de guarderías y preescolares y, al mismo tiempo, reformar la infraestructura física de los que ya existían y equiparlos(FNDE,2007a).Proinfância, en esta fase inicial, tenía fundamentos que se pueden dividir en dos grupos, en los que el primero estaba directamente relacionado con el problema que esta política pública pretendía atacar: el tema de las dificultades de acceso y lacalidad de los equipos de educación de la primera infancia, un servicio público típicamente a cargo de los municipios brasileños; y el segundo tenía como objetivo corregir las desigualdades de acceso de los niños a la educación infantil, a partir de la ampliación de la oferta de vacantes (FNDE, 2007a).Estas fundaciones consideran que Brasil, debido a su legado institucional e histórico, sus dimensiones territoriales continentales y otros factores, agrega inmensas desigualdades, entre ellas, la de la capacidad fiscaly administrativa, además de las desigualdades intramunicipales–especialmente relevante en municipios con mayor tamaño poblacional y con realidades intraurbanas también desiguales en cuanto a acceso, condiciones de vida y oportunidades de su población. Todos estos elementos se expresan en desigualdades de acceso a los servicios públicos, principalmente por parte del segmento de la población en situaciones de mayor vulnerabilidad social. En este sentido, Proinfância forma parte de un conjunto de
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212125políticasque buscan aumentar la inclusión social, basadas en la corrección de las desigualdades en el acceso al servicio público.Cabe destacar que, en la década de 1990, la educación de la primera infancia no era una prioridad para el gobierno federal,que centralizó sus esfuerzos al nivel fundamental, hasta entonces el único obligatorio y que aún no había alcanzado la universalización del acceso en ese momento. Las iniciativas para apoyar la expansión de guarderías y centros preescolares fueron pocas, como el apoyo financiero para la adquisición de materiales didácticos para estudiantes de preescolar (4 a 6 años), la capacitación de maestros y el apoyo para la implementación del Marco Curricular Nacional para la Educación de la Primera Infancia de 1998 (BRASIL, 1998) o en los municipios insertados en el Programa Comunitario Solidario(IPEA, 2003). A pesar de estas pocas iniciativas, el escenario era la asignación de pocos recursos financieros para la educación de la primera infancia, particularmente afectada por la disminución de los fondos recaudados para el salario de la educación en 1999(IPEA, 2003).Así, Proinfância emerge en un contexto en el que la expansión de la escuela primaria ya se había consolidado y nuevos niveles y modalidades de enseñanza comienzan a entrar como prioridad en la agenda de discusiones sobre políticas educativas. Sin embargo, para transferir recursos, los municipios y el Distrito Federal, responsables de la provisión de educación infantil, deben adecuarse a los lineamientos delFondo Nacional para el Desarrollo de la Educación presentes en el Manual de Asistencia Financiera. (Resolução CD/FNDE n° 08,de 24 de abril de 2007) (FNDE, 2007b),que guían la elaboración de proyectos que deben ser enviados por las entidades federadas ala FNDE y siguen todos sus lineamientos.La Resolución CD/FNDE Nº 6 de 24 de abril de 2007 (FNDE, 2007a) también estableció criterios de priorización para los gobiernos subnacionales que deseen recibir la transferencia del recurso en la fase inicial del Programa. Estos criterios se recogen en el Anexo I de la Resolución y abarcan tres aspectos: población, vulnerabilidad educativa y social.En la dimensión poblacional, se clasifican como prioritarios los municipios con mayor crecimiento poblacional y mayor población deniños clasificados en edad de educación infantil y mayor concentración poblacional en zonas urbanas. En la dimensión educativa, se establece la priorización de los municipios con menores indicadores de distorsión edad-grado en la escuela primaria y con mayor número de maestros con educación superior. En la dimensión de vulnerabilidad social, existe la priorización de los municipios con mayores
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212126porcentajes de mujeres como únicos responsables de la provisión, una alta tasa de jóvenes en situaciónde vulnerabilidad socioeconómica y un menor presupuesto para educación infantil (FNDE, 2007a).Cabe destacar que Proinfância ha experimentado cambios institucionales a lo largo de los años, en los que algunos criterios han sido modificados, especialmente cuando el programa fue insertado en el ámbito del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), con el fin de aumentar el número de municipios atendidos y dar más velocidad al proceso de transferencia de recursos. Oliveira yLotta (2019) demostrar que loscambios en las normas de adhesión de Proinfância fueron respuestas FNDE a las dificultades que tuvieron los municipios para implementar la política. En el primer período, de 2007 a 2011, el programa tuvo baja capacidad de entrega: de los 2.542 proyectos contratados con los municipios, solo el 40% se ejecutaron efectivamente. Para los autores, el instrumento adoptado para la adhesión –a través de acuerdos –fue una de las razones de la baja capacidad de entrega del programa, en vista de varios impedimentosburocráticos que enfrentaron los municipios. También se observa que en la fase inicial del programa los criterios de prioridad no reflejaban un principio de justicia propiamente equitativo porque los criterios poblacionales y mejores condiciones educativas terminan generando la reproducción de las desigualdades educativas existentes y solo el tercero, que enumera la vulnerabilidad social, tiene una intención correctiva.Más claramente, el criterio poblacional define como prioritarios los municipios con mayor población en edad de educacióninfantil, pero también con mayor concentración de población en áreas urbanas y el educativo define como prioritarios los municipios con menores índices de distorsión edad-grado y mayor número de profesionales con educaciónsuperior, mientras que el criterio de vulnerabilidad social prioriza municipios "con mayores porcentajes de mujeres jefas de familia, con mayores porcentajes de jóvenes en situación de pobreza y con menor disponibilidad de recursos para financiar la educación infantil" (FNDE, 2007a).En este sentido, el programa tenía, en su diseño original, una intencionalidad conflictiva al combinar principios de justicia que van en direcciones opuestas5. Sin embargo, el criterio de vulnerabilidad social, como primer criterio de atención, evidencia la priorización de la asignación de recursos a los municipios más vulnerables, movilizando, por tanto, un criterio justo, ya que pretende corregir las desigualdades de accesoa la educación infantil y atender la demanda de vacantes paraeducación infantil de guarderías 5Agradecemos al revisor anónimo de la revistapor señalar la necesidad de esta aclaración en el texto.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212127y, así, garantizar la igualdad en la oferta del servicio, promoviendo, en su, una mayor inclusión social.Aunque no es suficiente, este criterio marca un importante avance hacia una educación más justa, especialmente en esta etapa de la enseñanza todavía marcada por una amplia desigualdad de acceso. Este objetivo es más evidente en el diseño institucional del Programa Brasil Afectuoso, que aparece, en 2012, como una acción del Plan Brasil Sin Miseria y, más tarde, se convierte en un programa educativo ejecutado por la FNDE con el objetivo de actuar demanera complementaria y, al mismo tiempo, paralela a Proinfância en la expansión de la educación de juerga de matrícula(CAMPELLO; FALCÃO; COSTA, 2014), pero esta vez, con criterios de priorización para municipios y familias en situación de vulnerabilidad social más claros.El diseño institucional de Proinfância, que establece el financiamiento para proyectos destinados a la construcción y/o reforma de guarderías financiadas porFNDE para ser ejecutadas al pie de la letra por entidades subnacionales, conforma lo que Oliveira y Lotta (2019, p.456) los llaman "modelos de políticas públicas listos para usar y terminados establecidos por el gobierno federal y en los que los gobiernos municipales tienen pocas opciones y / o adaptación a las especificidades locales".Resultan en numerosos desafíos de implementación y cuellos de botella generados por esta alta rigidez. Según Oliveira y Lotta (2019) este movimiento es parte deun procesogeneral de recentralización de las políticas públicas del gobierno de Dilma, especialmente en el primer mandato (2011-2014), y eso Proinfância ilustra bien.Según los autores antes mencionados, a partir de 2009, MECy FNDE optan, debido a las dificultadesde los municipios, por estandarizar los proyectos arquitectónicos de las escuelas de educación infantil que anteriormente estaban estructurados de acuerdo con el modelo propuesto por estas entidades subnacionales y que eventualmente se convirtieron en unode los cuellos de botella de implementación del programa. Estos proyectos podrían ser de "tipo A (diseño no estándar) o tipos B y C (proyectos arquitectónicos estandarizados que corresponden al 90% de las obras seleccionadas)" (OLIVEIRA; LOTTA,2019, p. 454).En resumen, Proinfância tuvo como objetivo corregir las desigualdades en el acceso a guarderías y preescolares mediante el apoyo financiero y técnico a los municipios brasileños en el proceso de construcción y reforma de las instituciones educativas centradas en la educación de la primera infancia. Sin embargo, Proinfância, debido a su diseño institucional fuertemente centralizado no sólo en términos de formulación de políticas sino también en lo
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212128que respecta a las formas de ejecución de laspolíticas públicas, se ha convertido en un caso claro de lacomplejidad que implica la producción de una norma nacional. En este caso específico, se basa sólo en el contexto urbano, no adaptándose, por lo tanto, a las especificidades y diversidades de lassituaciones en todo el territorio brasileño. La implementación de PROINFÂNCIA en el municipio de NatalEn cuanto a la implementación de Proinfância en Rio Grande do Norte, el análisis de los datos proporcionados por la FNDE, a través de la Ley de Acceso a la Información, permitió identificar que, de los 167 municipios de Rio Grande do Norte, 111 recibieron fondos del gobierno federal para la ejecución de Proinfância en el período de 2008 a 2019, es decir, 66% del total de municipios del estado.De estos, el municipio de Natal recibió la mayor cantidad de recursos en valores absolutos, en gran medida, porquees el área administrativa más grande en términos de tamaño de población en el estado y con una población objetivo más grande.En 2020, según Melo (2020), el municipio de Natal tenía 74 Centros Municipales de Educación Infantil (CMEIs) que ofrecían educación infantil (guardería y preescolar), y 12 fueron construidas con recursos de Proinfância. La Tabla 1 proporciona información sobre la distribuciónde CMEI porvecindarios de la ciudad e información sobre el número de habitaciones disponibles y estudiantes atendidos en cada CMEI.Tabla 1 -Escuelas construidas con recursos de Proinfância por barrio y región de ubicación, número de aulas y estudiantesen el municipio de Natal, 2020Nombre del CMEIVecindarioRegión administrativaNúmero de habitacionesNúmero de estudiantesAntonio Gurgel De MeloPotengiNorte10406Belchior Jorge de SáN.S. ApresentaçãoNorte4187Mailde Ferreira PintoPotengiNorte8360Maria de NazaréLagoa AzulNorte8358Professora Rosalba Dias de BarrosPotengiNorte8342Santa CecíliaPajuçaraNorte4176Telma Rejane Moura FreireLagoa AzulNorte8345Professora Terezinha de JesusPajuçaraNorte10467ClaraCamarãoPlanaltoOeste5217Maria LuizaPlanalto/GuarapesOeste8283Professora Antônia Fernanda JallesPitimbuSur16337Maria dos Martírios Lisboa de MenezesPitimbuSur4153Total933.631Fuente: Elaborado por los autores a partir de Melo (2020)
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212129A partir de los datos de la Tabla 1, se percibe que los CMEIsconstruidos a partir de recursos de Proinfância se concentran en las Zonas Norte(8), Oeste (2) y Sur (2) de la ciudad. Al analizar las regiones y, específicamente, los barrios elegidos porla Ciudad de Natal para la construcción de escuelas Proinfância, se advierte la priorización de los barrios con mayor concentración de población en situación de vulnerabilidad social: delos 12 CMEIs, ocho (66,6%) fueron construidos en la Región Administrativa Norte, área en la que reside la población con menor poder adquisitivo agregado y que tiene los mayores indicadores de vulnerabilidad social de la Ciudad; dos (16,6%) en la Región Occidental, que es la segunda región con mayor concentración de población de bajosingresos de la ciudad; y dos (16,6%) en la región Sur, zona en la que reside la población de la ciudad con mayor poder adquisitivo, pero con enclaves urbanos.Cuando superamos estos datos a la ubicación espacial de barrios marginales y urbanizaciones en el municipio de Natal (MEDEIROS, 2018), identificamos que la mayoría de los CMEIsconstruidas con recursos de Proinfância (83%) estaban ubicadas cerca de estos dos tipos de clusters urbanos y la gran mayoría en los márgenes o periferias de la ciudad. Incluso en el caso de la región Sur, los CMEIsse construyeron en el barrio Pitimbu, en una zona de complejo habitacional que concentra población en situación de vulnerabilidad social. La distribución espacial de los CMEIsconstruidas con recursos deProinfância, además de otras características de los espacios urbanos de Natal, puede ser visualizada en el Mapa 1. Por otro lado, se verifica que hay barrios caracterizados por una situación de alta precariedad social y urbana que no fueron contemplados, aunque hubo una alta demanda, como es el caso de Igapó y Mãe Luíza.
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212130Mapa 1 -Distribución espacial de las guarderías en el municipio de Natal/RN, escuelas Proinfância y ubicación de favelas y urbanizacionesFuente: Melo (2020)La razón por la cual estos barrios,que cumplen con los criterios de prioridad de Proinfância, no tienen guarderías construidas es que la alta informalidad y densidad constructiva de este tipo de ocupación urbana –con la presencia de barrios marginales y otros asentamientos precarios –no permite: 1) encontrar terrenos disponibles para la construcción de un equipo escolar; y2) cuando hay tierra,o tienes el dominio, istoé, no existe un registro público y oficial de propiedad en lanotaría,resultado de la historia de ocupaciones informales e irregulares en el Brasil urbano. Como se verá más adelante, este problema no fue abordado por el programa federal, a pesar de que esta es una realidad navideña no exclusiva. Así, se percibe, en general, que los CMEIsconstruidos con recursos de Proinfância en Natal fueron asignados en áreas de alta vulnerabilidad social, con énfasis en un conjunto significativo de escuelas construidas en urbanizaciones, espacios que tienen mayor planificación y planificación urbana -en teoría, lugares quetienen espacios para recibir equipamiento público. Sin embargo, también hay escuelas construidas en barrios periféricos o en enclaves urbanos y cerca de barrios marginales, en asentamientos precarios, a menudo
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212131irregulares administrativamente. En estos casos, los problemas de tierras con movimiento de tierras y dominalidad de tierras públicas son aún mayores y se han convertido en uno de los problemas para la ejecución de Proinfância en el caso del municipio de Natal. Dirigiendo la vista al número de matrículas, se verifica, a partir de los datos del Censo Escolar sintetizados por el QEdu, un aumento significativo en la ampliación de vacantes para el segmento de educación de la primera infancia (guardería y preescolar) en los CMEIsque recibieron recursos deProinfânciaen el período de 2014 a 20206. El Gráfico 1 permite identificar que la capacidad de servicio de las CMEI financiadas por Proinfância está creciendo a lo largo de los años, a medida que los equipos son construidos, entregados y puestos en operación.Gráfico 1 -Evolución de la matrícula en escuelas construidas o reformadas con recursos Proinfância, municipio de Natal, 2014-2020* No hay datos para CMEI Clara Camarão para el año 2015. Fuente: Elaborado por los autores a partir de la información contenida en el Portal QEdu (2022)El primer desembolso de recursos para Navidad tiene lugar en junio de 2010, pero no es hasta 2013 que se paga el 50% de los fondos. La liberación total para todos los proyectos tiene lugar en octubre de 2019, lo quese refleja en la capacidad de los servicios de equipos. Los datos del Gráfico 1 muestran un aumento gradual en el número de inscripciones de todas los CMEIsde Proinfância en Natal desde 2014. Sin embargo, se observa que es solo a partir 6Se optó por restringir el análisis a partir de 2014 debido a la falta de información para los CMEIsBelchior Jorge de Sá, Mailde Ferreira Pinto, Maria de Nazaré, Telma Rejane Moura Freire y Mariados Martírios Lisboa de Menezes en el período anterior.
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212132de 2017 que hay una expansión significativa en la capacidadde atención de estos equipos escolares. También se realizaron seis entrevistas con gerentes involucrados en Proinfância, buscando comprender mejor las informaciones presentadas. De estas seis entrevistas, una fueexploratoriay se realizó con un servidor del Sindicato Nacional de Líderes Educativos Municipales (UNDIME). De los cinco restantes, tres se realizaron con gerentes y ex gerentes del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (entrevistados 1, 2 y 3) y dos con gerentes del Departamento Municipal de Educación Natal (entrevistados 4y 5). Para este artículo, elegimos enfocarnos en el tema central, es decir, la visión de los gestores públicos sobre los desafíos y cuellos de botella de la implementaciónde Proinfância.De acuerdo con las declaraciones de gerentes y ex gerentes de la FNDE, los desafíos de implementación se pueden clasificar en dos grandes grupos. El primero está relacionado con la cuestión de la motivación de los contratistas para realizarun proyectoarquitectónico, como la Proinfância, y tener la capacidad técnica para ejecutar el modelo propuesto por la FNDE, así como para someterse al modelo derecibo de pago que está marcado por retrasos e interrupciones.De otras maneras, los directivos señalan que este modelo de contratación produce dificultades para encontrar empresas capaces o interesadas en construir escuelas ante las diferentes y muy diversas realidades locales. En el segundo grupo, están las dificultades técnicas, operativas y fiscales de los municipios que necesitan realizar los trámites técnicos y burocráticos, de acuerdo con los lineamientos de la FNDE y el MEC. Entre ellos, destacamos la ejecución de contratos, licitaciones y disponibilidad de terrenos según especificaciones.Los extractos a continuación, publicados originalmente en Melo (2020), ilustran los argumentos: [...] el principal problema era la capacidad brasileña para desempeñarse. Tanto la capacidad pública como la capacidad privada. No tenemos, a pesar de que laingeniería es una ciencia antigua y con estándares y estándares y ABNTs, No tienes eso a nivel nacional, una capacidad de todas las empresas de construcción para hacerlo rápidamente, con economía, con estándar. Y al mismo tiempo los ayuntamientos. El Proinfância, fuediseñado para ser una construcción lineal, esto fue pensado en aras de la seguridad de los niños. Usted tiene varias dificultades, y yo diría una gran dificultad ejecutiva de las prefecturas, pero no eximiría al sector privado, al contrario, creo que es corresponsable, no ha demostrado capacidad. [...]Uno de los problemas del diseño Proinfantil es que fue diseñado imaginando condiciones mínimas que serían aceptables a nivel nacional. [...]Un estándar mínimo que está muy por encima de muchos estados y municipios y luego implementarlo es undesafío gigante (Entrevistado 1, Gerente Federal, 2020, Nuestros grifos).
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212133En los municipios, muchos problemas de tierra, la tierra no era factible, problemas de documentación para probar la propiedad de la tierra, un problema que pensé que era básico, pero, finalmente, fue más grande de lo que imaginaba, fue el problema del movimiento de tierras, los municipios se encargaron de entregar la tierra con movimientos de tierra, y no pudieron. Hasta que cumplieron,no abandonaron la primera fase. Así que esta incapacidad de la gestión de los municipios es un negocio absurdo en elpaís (entrevistado 2, gerente federal, 2020, nuestros grifos).Hay 2 retos: en la captación de contratistas serios que soporten el tiempode desembolso que tenemos hoy para realizar el pago de las obras en ejecución y el tema de la ejecución de la póliza. El reto es que el municipio pueda disiparse, porque damos el diseño estandarizado, habla de las especificaciones del terreno, pero tienelas dificultades número 1 de ellos al no tener terreno, con adecuación necesaria para poder construir o por las dimensiones necesarias, sobre todo en grandes núcleos urbanos, 2º la capacidad de licitar obra debido a la dificultad del proceso de licitaciónen su conjunto y la dificultad de contar con ingenieros calificados para licitar la obra y el 3º También lo que es muy importante es el tema de la falta de recursos, la discontinuidad delprograma. Ya no invertimos en el programa para nuevos contratos, son las principales dificultades, el tema de ejecución desde la separación del terreno hasta la contratación de la empresa, la supervisión por parte del municipio a la parte de la falta de fondos para continuar los que tienen, y sobre todo para nuevos contratos. [...] Estoy trabajando en la parte del servicio a los ayuntamientos y compruebes cuánto lesfalta el acceso a la información.Si no tenemos un buen personal técnico para dar este apoyo, a veces el municipio no puede hacer un trabajo en la vida, lo cual es justo en el trabajo de ProInfância que no puede terminar, porque no hay ingeniero, no hay alguien que sepa que pueda dar algúntipo de apoyo en el municipio, tanto en la parte de ejecución, licitación, seguimiento de la obra, supervisión de la obra [...] muchas veces no tienen la capacidad técnica para hacerlo, por lo que el apoyo de la FNDE es fundamental para la ejecución de diversas políticas(entrevistado 3, gerente federal, 2020, nuestros grifos).En opinión de los gestores municipales, los principales desafíos destacadosson encontrar el terreno adecuado para la construcción de guarderías, tanto por la necesidad de terrenos como por la disponibilidad de un terreno acorde a las especificaciones de la FNDE. Además, también existen problemas con elproceso de desembolso de recursos financieros por parte de la FNDE, lo que hace que el ritmo de las obras sea lento y, en muchos casos, marcado por interrupciones temporales y/o definitivas, como se ilustra en los siguientes extractos: Las obras no están paralizadas, se están construyendo. Pero siempre es muy lento.Entonces, por lo tanto, hay muchas interrupciones debido a la falta de pago por parte de MEC. El trabajo es caminar, caminar allí. Tanto es así que prácticamente se suponía que dos obras debían haber sido entregadas a mediados de año y no lo fueron. Estamos a la espera de la finalización de estas obras para hacer el traslado de los espacios antiguos, que son viviendas alquiladas, a este espacio. Y recibimos mucho dinero tanto
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212134de los directorescomo de la comunidad del público objetivo. Así que lo que veo es el problema de la interrupción salarial de la empresa de ingeniería. [...]No me queda claro, pero veo que es una cuestión prioritaria: 'ah, este mes el recurso va a Pernambuco y no a Rio Grande do Norte.Veo que es una cuestión de una opción política en sí misma. Me parece muy agotador porque la Secretaría tiene que ir a Brasilia, el alcalde tiene que ir a Brasilia.¿Es demasiado agotador porque no es un espectáculo? O continúa o se extingue. Si no tiene condiciones, se extinguirá, pero si está activo, debe tenerlos recursos(entrevistado 4, gerente municipal, 2020, nuestros grifos). Los principales desafíos son la tierra, comienza desde allí. Pero, por ejemplo, el terreno es muy difícil, porque tiene que tener esas medidas correctas, tiene que tener dominio, documentación pública, y eso es lo terrible. Para mí, dentro de nuestra realidad, para lo poco que sigo, esta parte de tener el dominio de la tierra es el mayor desafío para que comience la construcción(entrevistado 5, gerente municipal, 2020, nuestros grifos).Se observa que los problemas de implementación, en opinión de los gerentes municipales, no se refieren a la falta de capacidad de gestión, ya que son factores externos al control de los departamentos municipales de educación. La cuestión de la ausencia de registro formal de la dominalidad de la tierra es incluso un problema nacional, no exclusivo del municipio de Natal, resultante de la ocupación irregular histórica en grandescentros urbanos, como es el caso de las favelas brasileñas y muchas periferias urbanas. Lo mismo se puede observar con respecto a las empresas constructoras que ganan los procesos de licitación, son pequeñas y no soportan el (largo) tiempo de desembolsosproporcionado por la FNDE, retrasando el cronograma y entrega de los equipos. Las estrictas reglas para implementar la política, definidas por la FNDE, aunque bien intencionadas cuando se trata de producir sumas confeccionadas y terminadas, especialmenterelevantes para municipios con baja capacidad estatal, terminan eliminando totalmente la capacidad de respuesta a los problemas típicos de la implementación por parte de los propios gerentes municipales. En vista de la enorme diversidad regional, en un país de dimensiones continentales, permeado por múltiples desigualdades, un proyecto único y nacional sin adaptaciones locales, tenderá a reproducir retrasos y abandonos de obras públicas que, en su objetivo original, buscaban producir una mayor inclusión social. Consideraciones finalesEste artículo buscó analizar cómo ocurrió la implementación de Proinfância en la práctica y qué puntos de vista tienen los gestores federales y municipales del programa sobre los problemas de implementación. El programa tuvo una eficacia parcial: por un lado, el
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212135equipamiento escolar está ubicado en zonas vulnerables y de alta vulnerabilidad; y, por otro lado, no pudo cumplir con otras áreas prioritarias como se esperaba en el diseño institucional del programa. Esto se debe aproblemas de implementación del proyecto que no están contemplados en las normas federales. Los principales cuellos de botella de implementación señalados por los gerentes y ex gerentes de la burocracia federal y local fueron: las dificultades de construir guarderías debido a la existencia de pocas empresas constructoras capaces de ejecutar el proyecto, la forma lenta de transferencia de recursos, el problema recurrente de la falta de terrenos públicos adecuados a las especificidades del proyecto con prueba de la dominalidad y la baja capacidad técnico-burocrática de los municipios. Este último aspecto, sin embargo, es uno de los factores más citados por los administradores federales como un problema en la implementación de la política, pero no es visto como el principal problema en opinión de los propios administradores municipales. Se puede decir que el establecimiento de normas nacionales es, al mismo tiempo, una necesidad y un problema.El estudio realizado aquí ilustra los problemas de un diseño institucional único para todo el país asociados a problemas de capacidad burocrática y sugiere que el programa genera problemas de implementación que podrían resolverse si hubiera instancias de negociación, acuerdo y diálogo en las que los gobiernos locales tuvieran asientoy participación. El intento de la FNDE de adoptar un patrón de proyectos que supere los problemas conocidos de desigualdades de capacidad entre los municipios brasileños tiene un efecto adverso: un modelo de ejecución excesivamente rígido queno permite adaptaciones a las realidades y contextos locales, lo que resulta en demoras y, en muchos casos, abandono y no finalización de las obras. El argumento central elaborado en el artículo fue que esta excesiva rigidez burocrática al estilotop-down, caracterizada por la ausencia de canales El diálogo, la interacción o el acuerdo entre los gestores locales y las agencias centrales, impide la identificación de problemas típicos (y esperados) del momento de implementación de las políticas públicas. Como resultado,no se establecen revisiones y ajustes regulatorios que mejoren y agilicen la prestación de servicios y bienes públicos y las respuestas a los problemas de ejecución. Sin espacios para el diálogo y los intercambios institucionalizados, el propio sistema depende de soluciones caso por caso y está expuesto a influencias y clientelismo políticos.
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212136REFERENCIASABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: A experiência do períodoFHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Política, v. 24, p. 41-67,jun. 2005.Disponible en: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/7zWs4By9mFRYQPskSGLSDjb/?format=html&lang=pt. Acceso: 11 feb. 2022.ALMEIDA, M.H.T. Recentralizando a federação? Revista Sociologiae Política, v. 24, p. 29-40, jun. 2005.Disponible en: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/NrMPyBxcmbPZQ6dR59zS44s/abstract/?lang=pt. Acceso el: 08 mar. 2022.ARRETCHE, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV; Editora Fiocruz, 2012.ARRETCHE, M. Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil: A reforma dos programas sociais. Revista Dados, n. 45, v.3, p. 431-458, 2002.Disponible en: https://www.scielo.br/j/dados/a/B5nNKdtBqvvdBnNRbPyFnHp/?lang=pt. Acceso: 14 feb. 2022.BICHIR, R. M. Para além da“fracassomania”: os estudos brasileiros sobre implementação de políticas públicas. In: MELLO, J.; RIBEIRO, V. M.; LOTTA, G.; BONAMINO,A.; CARVALHO,C. P. (org.). Implementação de políticas e atuação degestores públicos:Experiências recentes das políticas de reduçãodas desigualdades. Brasília, DF: Ipea, 2020.BICHIR, R. Mecanismos federais de coordenaçãode políticas sociais e capacidades institucionais locais.2011.Tese (Doutorado em Sociologia e Ciência Política) –Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.Disponible en: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/12403. Acceso el: 06 mar. 2022.BICHIR, R.; SIMONIJUNIOR, S.; PEREIRA, G. Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação o caso do Sistema Únicode Assistência Social (SUAS). Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 35, n. 102,p. 2-23,2020. Disponible en:https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/c87HNnL8R5YNM95RpBVP7tN/abstract/?lang=pt. Acceso: 17 enero2022.BRASIL. Referencial curricular nacional para a educação infantil. Brasília, DF: MEC; SEF, 1998.CAMPELLO, T.; FALCÃO. T.; COSTA, P. V.(org.). O Brasil sem miséria.Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2014.FARIA, C. A. P (org.). Implementaçãode políticas públicas:Teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012.FNDE.Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Resolução/CD/FNDE n.6, de 24 de abril de 2007. Estabelece as orientações e diretrizes para execuçãoe assistênciafinanceira suplementar aoPrograma Nacionalde Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOySandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212137Rede Escolar Pública de Educação Infantil -PROINFÂNCIA.Brasília,DF: Presidente do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, 2007a.Disponible en:http://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3130-resolu%C3%A7%C3%A3o-cd-fnde-n%C2%BA-6-de-24-de-abril-de-2007.Acceso: 12 jul.2020.FNDE.Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Resolução/CD/FNDE n.8, de 24 de abril de2007. Aprova o Manual de Assistência Financeira que estabelece as orientações e diretrizes paraa operacionalização da assistência financeira suplementar a projetos educacionais, no exercício de 2007. Brasília, DF: Presidente do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, 2007b. Disponible en: https://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3132-resolu%C3%A7%C3%A3o-cd-fnde-n%C2%BA-8-de-24-de-abril-de-2007. Acceso en: 12 jul. 2020.FNDE.FundoNacional deDesenvolvimento da Educação. Sobre o Proinfância. Portal FNDE, n.d. Disponible en: https://www.fnde.gov.br/index.php/programas/proinfancia/sobre-o-plano-ou-programa/sobre-o-proinfancia. Acceso: 12 jul.2020.FRANZESE, C.,ABRUCIO, F. L. Efeitos recíprocos entre federalismo e políticas públicas: os casos dos sistemas de saúde, assistência social e de educação. In: HOCHMAN, G.; FARIA, C. A. P. (org.). Federalismo e políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro:Editora Fiocruz, 2013.GOMES, S. Politicas Nacionais e ImplementaçãoSubnacional: Uma Revisao daDescentralizacao Pos-Fundef. Dados, v. 52, n. 3, p. 659-690, 2009.Disponible en: https://www.scielo.br/j/dados/a/SMzz68g4gpbPpyVMkTSpvBG/?lang=pt. Acceso: 13 mar. 2022.GOMES, S. Sobre aviabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas, formulação e resultados. In: LOTTA, G.(org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: Enap, 2019.IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.Políticas sociais: Acompanhamento e análise. Brasília, DF: IPEA, 2003. Disponible en: https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/bps_07.pdf. Acceso: 9 jul.2020.LOTTA, G. A política pública comoela é: contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas. In: LOTTA, G.(org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: Enap, 2019.MEDEIROS, S.R.F.Q. Segregação eGentrificação:Os conjuntos habitacionais de Natal. Natal: EDUFRN,2018.MELO, F. Y.M. Existem princípios de justiça equitativa na educação? Um estudo de programas educacionais executados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. 2020. Dissertação (Mestrado em Estudos Urbanos e Regionais) –Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2020.Disponible en: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/31399. Acceso el: 08 mar. 2022.
image/svg+xmlLa implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentalesRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212138OLIVEIRA, V.E.; LOTTA, G.S. Momentos da Recentralização: Repasses e relações intergovernamentais no Brasil (1995-2014). Planejamento e políticas públicas, n. 52, p. 437-458, jan./jun. 2019.Disponible en: https://pesquisa-eaesp.fgv.br/sites/gvpesquisa.fgv.br/files/arquivos/momentos.pdf. Acceso: 17 mar. 2022.PIRES,R. R. C. (org.). Implementando desigualdades: Reprodução de desigualdades na implementação de políticas públicas. Rio de Janeiro: Ipea, 2019.PIRES, R. R. C.; GOMIDE, A.Á. Governança e capacidades estatais: Uma análise comparativa deprogramas federais. Revista de Sociologia e Política, v. 24, n. 58, p. 121-143, jun. 2016.Disponible en: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/L3fXLK7DBfmxRf9jB6dmrSc/abstract/?lang=pt. Acceso el: 09 mar. 2022.PORTAL QEDU. Quantitativo de matrícula em creches e pré-escolas. QEDU, 2014-2022. Disponible en: https://www.qedu.org.br/brasil/explorar?grade=5&discipline=1&dependence=0&zoom=2&sort=name&sortDirection=asc&visualization=isotope. Acceso: 9 jul.2020.Cómo hacer referencia a este artículo MELO, Y. M.;GOMES, S.La implementación de Proinfância desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2118-2138, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16621Presentado en:15/03/2022Revisiones requeridas en:27/06/2022Aprobado en: 07/09/2022Publicado en: 30/11/2022Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación -EIAE.Corrección, formateo, normalización y traducción.
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212117THE IMPLEMENTATION OF PROINFANCIA FEDERAL PROGRAM FROM THE PERSPECTIVE OF INTERGOVERNMENTAL RELATIONSA IMPLEMENTAÇÃO DO PROINFÂNCIA SOB A ÓTICA DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS1LA IMPLEMENTACIÓN DE PROINFÂNCIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALESYasmim Marques deMELO2Sandra Cristina GOMES3ABSTRACT: One of the aspects discussed by the public policy implementation literature refers to the tensions involving a centralized formulation of policies and the execution by subnational governments. Based on area studies, this article shows how Proinfancia –a federal program financing the expansion of kindergarten schools–was implemented and the perceptions municipal and federal agents have concerningthe problems of implementation. An in-depth case study is carried out analyzing the city of Natal, in the State of Rio Grande do Norte, Brazil, using bibliographical revision, document and data analysis, and interviews with official agents. The mains findings suggest that extreme rigorous norms to adhere and to execute federal programs combined with the absence of formal channels of dialogue, participation and agreements with municipal governments produce no collective solutions for problems that should beexpected in a federal state during implementation. KEYWORDS: Education policy. Proinfancia Federal Program. Intergovernmental relations.Formulation of public policies. Implementation of policies.RESUMO: Um dos aspectos destacado pela literatura de implementação de políticas públicas refere-se às tensões que envolvem uma formulação centralizada na esfera federal e sua execução local. Com base em estudos da área, este artigo analisa como se deu a implementação do Proinfância–um programa federal de apoio à construção e reforma de escolas de Educação Infantil –e quais visões os gestores federais e municipais do programa têm sobre os problemas de implementação. Para isso, um estudo de caso em profundidade foi feito para o município de Natal/RN utilizando-se de revisão bibliográfica, análise documental, dados do 1We thank the Network for Studies on the Implementation of Public Educational Policies (REIPPE in the Portuguese abbreviation), with the collaboration of Itaú Social, for the financial support for the translations of this article into English and Spanish. This article presents part of the results of the dissertation by Melo (2020). A preliminary version of this text was presented at the IV Encontro Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas(ENEPCP).2Fundação Getúlio Vargas(FGV/EAESP), São Paulo –SP–Brazil. PhD candidate in Public Administration and Government. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7262-0888. E-mail: yasmimmarquesm@gmail.com3Federal University of Rio Grande do Norte(UFRN), Natal –RN–Brazil. Professor at the Department of Public Policy (DPP/UFRN) and at the Postgraduate Program in Urban and Regional Studies (PPEUR/UFRN). PhD and Master in Political Science (USP). Member of the Network for Studies on Implementation of Public Educational Policies(REIPPE). ORCID: http://orcid.org/0000-0002-7703-6488.E-mail: sandra.gomes@ufrn.br
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212118programa e entrevistas com gestores municipais e federais. Os principais achados mostram que a rigidez das normas de adesão e execução do programa combinada a não existência de espaços institucionais de diálogo, pactuações ou de participação dos governos municipais resultam em ausência de soluções coletivas de problemas típicos de implementação em um estado federativo.PALAVRAS-CHAVE: Políticas educacionais. Programa Proinfância. Relações intergovernamentais. Formulação de políticas públicas.Implementação de políticas. RESUMEN:Uno de los aspectos que destaca la literatura sobre la implementación de políticas públicas se refiere a las tensiones que implican una formulación centralizada a nivel federal y su ejecución local. Con base en estudios en el área, este artículo analiza laimplementación de Proinfância –un programa federal de apoyo a la construcción y renovación de escuelas de Educación Infantil–y qué visiones tienen los gestores federales y municipales del programa sobre los problemas de implementación. Para ello, se realizó un estudio de caso en profundidad para la ciudad de Natal/RN utilizando revisión de literatura, análisis de documentos, datos del programa y entrevistas con gestores municipales y federales. Los principales hallazgos muestran que la rigidez de las reglas de adhesión y ejecución del programa, sumado a la inexistencia de espacios institucionales de diálogo, concertación o participación de los gobiernos municipales, redundan en la ausencia de soluciones a problemas típicos de implementación en un estado federal.PALABRAS CLAVE: Políticas educativas. Programa Proinfancia. Relaciones intergubernamentales. Formulación de políticas públicas. Implementación de políticas.IntroductionThe literature on public policy implementation is permeated by different analytical lenses to explain the complex process in which policies take shape in practice. In the context of intergovernmental relations in Brazilian federalism, such complexity is high, as it typically involves institutional designs with formulation centralized in the federal sphere and local implementation by subnational governments, which, in turn, hold very diverse and unequal realities and capabilities (ARRETCHE, 2012; BICHIR, 2020; GOMES, 2009; OLIVEIRA; LOTTA, 2019). For Oliveira and Lotta (2019), one of the problems related to the formulation of national policies lies in the adoption of single and rigid models by federal agencies that do not allow subnational governments to adapt planning and management instruments to their local particularities. The result would then be a decrease in the administrative autonomy or in the execution capacity of subnational entities, increasing the risks of not achieving the objectives of a publicpolicy.
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212119This article presents an illustrative case of this process described by Oliveira and Lotta (2019) by analyzing how the implementation process of a federal program at the municipal level took place. The findings show that the rigidity of the adhesion and execution rules combined with the lack of institutional spaces for dialogue, pacts, or participation of municipal governments result in the absence of solutions to typical implementation problems. It can be observed that federal managers, on one hand, attribute to the lack of management capacity of municipalities the explanation for the implementation problems of federal programs and, on the other hand, municipal managers consider that the obstacles are generated by the inadequate rules of federal agencies. To this end, the National Program for the Restructuring and Acquisition of Equipment for the Public School Network of Early Childhood Education (PROINFÂNCIA) is used as an empirical case study. Proinfância was instituted in 2007, as part of a series of other federal government actions designed to address inequalities of access in early childhood education (FNDE, n.d.).The Program consists of a policy to support the expansion of access to this level of education, which is offered by the municipalities through projects for the construction and/or renovation of pre-school and nursery schools. The National Fund for Education Development (FNDE in the Portuguese acronym) is the federal agency responsible for both the approval of the projects submitted by the municipalities and for establishing the rules for their execution. Proinfância is a case of interest since, according toOliveira and Lotta (2019), it is an example of a centralization that goes beyond the formulation process and extends to a centralization in its execution as well. This top-down, federal induction-style model of execution is not unique to federal policiesin education. Oliveira and Lotta (2019), as well as Pires and Gomide (2016), observed similar centralization movements in the Minha Casa, Minha VidaProgram (PMCMV), in which the institutional design also reflects the decision to adopt single, national standards, very rigid and with low possibility of adaptation to local realities and contexts, both in formulation and implementation. One of the consequences of this low capacity to adapt projects to local realities is the infeasibility or delay in policy execution, or, to put it another way, in the efficacy and effectiveness of a public policy.This article aims to analyze how the implementation of Proinfância occurred in practice and what views the federal and municipal managers of the program have about the problems of implementation. According to the nature of the study and in order to meet the proposed
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212120objective, the case of the municipality of Natal/RN was chosen for an in-depth analysis. The following methodological procedures were adopted: bibliographic review of academic works on this theme; document analysis of the main legislations and institutional documents about the Proinfância Program; analysis of the data on the resources passed on to the municipalities of Rio Grande do Norte that joined the program and the types of works executed by these federated entities -data provided by the FNDE, in 2020, through the Access to Information Law; and structured interviews to capture the views of the implementing agents in comparison to those of the formulating agents, carried out in 2020. Interviewees provided informed consent for the interviews and their responses are anonymized. In light of this context and the objectives outlined, the article, in addition to this introduction, has a section that recalls some of the central elements of the debate on intergovernmental relations in the implementation of federal programs; another section that presents the institutional design of Proinfância and the changes in the implementation rules; and an empirical section that presents the findings for the case of Natal, capital city of Rio Grande do Norte State. The final remarksrecover the main aspects discussed in this paper and some of its implications, which may allow a reformulation in the mode of interaction between federal and subnational agencies.Intergovernmental relations in the local implementation of federal programsStudies on intergovernmental relations in Brazil have consolidated a relative consensus that the reforms adopted by different governments at the federal level, since the 1990s, aimed to produce national minimum standards in the provision of social policiesunder the responsibility of states and municipalities (ABRUCIO, 2005; ALMEIDA, 2005; ARRETCHE, 2002, 2012; BICHIR, 2011; BICHIR; SIMONI JUNIOR; PEREIRA, 2020; FRANZESE; ABRUCIO, 2013). By adopting federal normatization strategies for these policies, the Brazilian federative model would have been characterized by formulation at the national level (policy decision-making) with subnational implementation (or execution) (policy-making), as proposed by Arretche (2012). The expansion in the provision of public services, as in health, education or social assistance, would be examples of instruments of national induction of public policies. However, there is a growing literature in Brazil that starts to address the process of public policy implementation that shows a diversity of situations in the modes and results of national policy
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212121execution, affected by numerous factors (FARIA, 2012; LOTTA, 2019; MELO, 2020; PIRES, 2019). Local contexts, with their own realities, impact the mode of implementation depending on the perception of the implementing bureaucracy about the values embedded in the public policy, the (diverse) understanding of how the policy should be operationalized, local difficulties not anticipated in the institutional design of the policy, among others pointed out by studies in the area. It is also highlighted, by a more recent literature, that the mode of implementation of policies can contribute both to the reduction of inequalities and, on the contrary, to their reproduction, that is, instead of fighting them, public policies can maintain or increase the exclusion of more vulnerable social groups to rights and public services that the policy originally sought to produce access to (PIRES, 2019). This discussion is of special interest in this study, because the high centralization of decision-making and the rigidity of the instruments of implementation of Proinfância, defined by the FNDE, a central federal agency linked to the Ministry of Education (MEC), have negatively affected the capacity and agility of timely responses to the implementation bottlenecks of this national program.In analogy to the two analytical cleavages that inaugurate the debate on implementation, Proinfância can be characterized as a top-down style policy, that is, the understanding that it is possible to "control" the agents responsible for its execution at the tip of the system by establishing specific and rigid norms for the fulfillment of implementation steps. In other words, a top-down policy assumes that the bureaucrats responsible for formulating the policy at the central level are able to establish management instruments that control and induce managers at the municipalities and states to do exactly what is expected, without "deviating from course". In this case, the predominant view is that the central agencies should establish a series of norms and regulatory procedures for the implementing agents to strictly follow the pre-defined steps. In this perspective, implementation problems refer to "route deviations" by local managers, that is, they would have deviated from the planned (and expected) way of operationalizing the policy.The limitation of this analytical and management perspective is that, in practice, there are several factors that affect local implementation but that could not be anticipated at the time of formulating a public policy. The reasons for this are the most diverse4, but a new view of the 4For an overview of this debate, see Lotta (2019), Bichir (2020) and Gomes (2019).
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212122problem is inaugurated by the analytical perspective known as bottom-up in implementation studies.When questioning the (real) possibility of having almost total control over the behavior of implementers or, even, the form of local implementation through rigid or meticulous operationalization procedures of a policy, scholars of the bottom-up perspective invert the terms of the debate: “from the initial question why bureaucrats deviate from the objectives defined in the formulated policy to how bureaucrats implement this policy in practice” (GOMES, 2019, p. 45).One of the learnings from the debate between a top-down implementation versus a bottom-up implementation is that it is not, in the end, a dilemma in which one should choose a single implementation model. In other words, monitoring how a given policy is being implemented in practice (or at the end of the system) is an important source of information to identify difficulties that arise and that could not be anticipated when drawing up the institutional design of the policy or the implementation instruments.With this, an interaction –which also presupposes effective communication –between managers at the top of the system and bureaucrats from central bodies, who formulate the procedures for implementing policies, could produce learning that, in theory, would allow readjusting regulations and institutional designs to increase responsiveness and delivery of public goods and services.The Brazilian literature has shown that programs with greater relational capacity between public agents, including those that incorporate the participation of social actors affected by policies, produce adjustments that improve the response or solution of problems or obstacles typical of implementation processes, producing what Pires and Gomide (2016) call it the ability to generate innovation in policy design.In the next section, Proinfância is presented from the point of view of formulators at the federal level and how the norms for adherence by municipalities have become progressively stricter (OLIVEIRA; LOTTA, 2019), in a top-down style of implementation.
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212123PROINFÂNCIA in terms of formulation by federal managersThe National Program for Restructuring and Acquisition of Equipment for the Public School Network of Early Childhood Education (PROINFÂNCIA) was created in 2007, through Resolution/CD/FNDE nº 6, of April 24, 2007 (FNDE, 2007a), in the by the xMinister of Education, Fernando Haddad, and the formerPresident of the FNDE, Daniel Silva Balaban, as part of the Education Development Plan (PDEin the Portuguese acronym).The main objective of the program was to expand the access of children from four months to six years of age to early childhood education by building daycare centers and preschools and, at the same time, renovating the physical infrastructure of those that already existed and equipping them ( FNDE, 2007a). Proinfância, in this initial phase, had foundations that can be divided into two groups, in which the first was directly related to the problem that this public policy intended to tackle: the issue of difficulties in accessing and quality of early childhood education equipment, service public typically in charge of Brazilian municipalities; and the second aimed to correct inequalities in children's access to early childhood education, based on the expansion of the number of vacancies (FNDE, 2007a).These fundamentals consider that Brazil, due to its institutional and historical legacy, its continental territorial dimensions and other factors, aggregates immense inequalities, among them, fiscal and administrative capacity, in addition to intra-municipal inequalities -especially relevant in municipalities with larger populations. and with intra-urban realities that are also unequal in terms of access, living conditions and opportunities for its population. All these elements are expressed in inequalities of access to public services, mainly by the segment of the population in a situationof greater social vulnerability. In this sense, Proinfância is part of a set of policies that seek to increase social inclusion, based on the correction of inequalities in access to the public service.It should be noted that, in the 1990s, early childhood education was not a priority for the federal government, which centralized its efforts to the fundamental level, until then the only mandatory one and which had not yet achieved universal access at that time. There were few initiatives to support the expansion of day care centers and pre-schools, such as financial support for the acquisition of didactic material for pre-school students (4 to 6 years old), teacher training and support for the implementation of the National Curriculum Reference for Early Childhood Education in 1998 (BRASIL, 1998) or in municipalities included in the Comunidade Solidária Program (IPEA, 2003). Despite these few initiatives, the scenario was one of
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212124allocation of few financialresources for early childhood education, particularly affected by the decrease in resources collected for the education salary in 1999 (IPEA, 2003).Thus, Proinfância emerged in a context in which the expansion of fundamental education had already been consolidated and new levels and modalities of education started to become a priority in the agenda of discussions on educational policies. However, in order for this transfer of resources to take place, the municipalities and the Federal District, responsible for offering early childhood education, must comply with the guidelines of the National Fund for the Development of Education present in the Financial Assistance Manual (Resolution CD/FNDE No. 08 , April 24, 2007) (FNDE, 2007b), which guide the preparation of projects that must be sent by the federal entities to the FNDE and follow all its guidelines.Resolution/CD/FNDE nº 6, of April 24, 2007 (FNDE, 2007a) also established prioritization criteria for subnational governments that wished to receive the transfer of resources in the initial phase of the Program. These criteria are set out in Annex I of the Resolution and cover three aspects: population, education and social vulnerability.In the population dimension, those municipalities with the highest population growth and the highest population of children classified at kindergarten age and the highest concentration of population in urban areas are classified as priority. In the educational dimension, prioritization is established for municipalities with lower indicators of age-grade distortion in fundamental education and with greater numbers of teachers with higher education. In the dimension of social vulnerability, there is prioritization of municipalities with higher percentages of women as solely responsible for provision, a high rate of young people in socioeconomically vulnerable situations and a smaller budget for early childhood education (FNDE, 2007a).It should be noted that Proinfância underwent institutional changes over the years, in which some criteria were modified, especially when the program was included in the scope of the Growth Acceleration Program (PACin the Portuguese acronym), aiming to expand the number of municipalities served and provide more speed to the resource transfer process. Oliveira and Lotta (2019) demonstrate that the changes in the rules for joining Proinfância were FNDE responses to the difficulties that municipalities had to implement the policy. In the first period, from 2007 to 2011, the program had a low delivery capacity: of the 2,542 projects agreed with the municipalities, only 40% were effectively executed. For the authors, the instrument adopted for adherence –through agreements –was one of the reasons for the low delivery
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212125capacity of the program, in view of several bureaucratic impediments that cities and townsfaced. It is also noted that, in the initial phase of the program, the priority criteria did not reflect a properly equitable principle of justice, since the population criteria and having better educational conditions end up generating the reproduction of existing educational inequalities and only the third, which lists social vulnerability has a corrective intention. More clearly, the population criterion defines as priority the municipalities with the largest population of early childhood education age, but also with a greater concentration of population in urban areas, and the educational criterion defines as priority the municipalities with lower age-grade distortion rates and higher number of professionals with higher education, while the criterion of social vulnerability prioritizes municipalities “with higher percentages of female heads of household, with higher percentages of young people in poverty and with lower availability of resources to finance early childhood education” (FNDE , 2007a). In this sense, the program had, in its original design, a conflicting intentionality by combining principles of justice that go in opposite directions5. However, the criterion of social vulnerability, as the first criterion for assistance, highlights the prioritization of resource allocation to the most vulnerable municipalities, thus mobilizing an equitable criterion, as it aims to correct inequalities in access to early childhood education and meet the demand for vacancies for early childhood education from day care centers and, thus, guarantee equality in the offer of the service, promoting, in its, greater social inclusion.Even if it is not enough, this criterion marks an important movement towards a fairer education, especially in this stage of education still marked by a wide inequality of access. This objective is more evident in the institutional design of the Brasil Carinhoso Program, which emerged, in 2012, as an action of the Brasil Sem Miséria Plan and, later, became an educational program carried out by the FNDE with a view to acting in a complementary way and, at the same time, at the same time, parallel to Proinfância in expanding enrollments in early childhood education (CAMPELLO; FALCÃO; COSTA, 2014), but this time with clearer prioritization criteria for municipalities and families in situations of social vulnerability.The institutional design of Proinfância, which establishes funding for projects aimed at building and/or renovating daycare centers financed by the FNDE to be executed strictly by subnational entities, composes what Oliveira and Lotta (2019, p. 456) call “ ready-made models 5We are grateful to the journal's anonymous reviewer for pointing out the need for clarification in the text.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212126of public policies, established by the federal government and over which municipal governments have little choice and/or adequacy to local specificities”. They result in numerous challenges and implementation bottlenecks generated by this high rigidity. According to Oliveira and Lotta (2019), this movement is part of a general process of recentralization of public policies by DilmaRousseff’sgovernment, especially in the first term (2011-2014), and which Proinfância illustrates well.According to the authors mentioned above, from 2009 onwards, the MEC and the FNDE opted, due to the difficulties of the municipalities, to standardize the architectural projects of early childhood education schools that were previously structured according to the model proposed by these subnational entities and that ended up becoming become one of the program implementation bottlenecks. These projects could be of “type A (non-standard project) or types B and C (standard architectural projects that correspond to 90% of the selected works)” (OLIVEIRA; LOTTA, 2019, p. 454).In short, Proinfância aimed to correct inequalities in access to daycare and preschool by providing financial and technical support to Brazilian municipalities in the process of building and renovating teaching institutions dedicated to early childhood education. However, Proinfância, due to its strongly centralized institutional design, not only in terms of policy formulation but also with regard to the ways in which public policy is implemented, has become a clear case of the complexity involved in the production of a national standard. In this specific case, it is based only on the urban context, therefore not adapting to the specificities and diversity of situations throughout the Brazilian territory. The implementation of PROINFÂNCIA in NatalWith regard to the implementation of Proinfância in Rio Grande do Norte, the analysis of the data provided by the FNDE, via the Law of Access to Information, made it possible to identify that, of the 167 municipalities in Rio Grande do Norte, 111 received resources from the federal government destined for the execution of Proinfância in the period from 2008 to 2019, that is, about 66% of the total number of municipalities in the State. Of these, the municipality of Natal received the largest amount of resources in absolute terms, largely because it is the largest administrative area in terms of population size in the state and with a larger target population.In 2020, according to Melo (2020), the municipality of Natal had 74 Municipal Centers for Early Childhood Education (CMEIs) that offered early childhood education (day care and
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212127preschool), 12 of which were built with Proinfância funds. Table 1 brings information on the distribution of CMEIs by neighborhoods in the city and information on the number of rooms available and students served in each CMEI.Table1–Schools built with Proinfância resources by neighborhood and region, number of classrooms and students in Natal, 2020CMEI’s nameNeighborhoodAdministrative RegionNo. of roomsNumber of studentsAntonio Gurgel De MeloPotengiNorth10406Belchior Jorge de SáN. S. ApresentaçãoNorth4187Mailde Ferreira PintoPotengiNorth8360Maria de NazaréLagoa AzulNorth8358Professora Rosalba Dias de BarrosPotengiNorth8342Santa CecíliaPajuçaraNorth4176Telma Rejane Moura FreireLagoa AzulNorth8345Professora Terezinha de JesusPajuçaraNorth10467Clara CamarãoPlanaltoWest5217Maria LuizaPlanalto/GuarapesWest8283Professora Antônia Fernanda JallesPitimbuSouth16337Maria dos Martírios Lisboa de MenezesPitimbuSouth4153Total933.631Source: Prepared by the authors based onMelo (2020)From the data in Table 1, it can be seen that the CMEIs built using Proinfânciaresources are concentrated in the North (8), West (2) and South (2) zones of the city. When analyzing the regions and, specifically, the neighborhoods chosen by the Municipality of Natal for the construction of the Proinfância schools, it is noted the prioritization of neighborhoods with the highest concentration of population in a situation of social vulnerability: of the 12 CMEIs, eight (66, 6%) were built in the North Administrative Region, an area where the population with the lowest aggregate purchasing power resides and which has the highest indicators of social vulnerability in the City; two (16.6%) in the West Region, which is the second region with the highest concentration of low-income population in the city; and two (16.6%) in the South region, where the population of the city with the highest purchasing power resides, but with urban enclaves.When we superimpose these data on the spatial location of favelas and housing complexes in the municipality of Natal (MEDEIROS, 2018), we identified that most CMEIs built with Proinfância resources (83%) were allocated close to these two types of urban agglomerations and the vast majority on the fringes or outskirts of the city. Even in the case of
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212128the South region, CMEIs were built in the Pitimbu neighborhood, in a housing development area that concentrates a population in a situation of social vulnerability. The spatial distribution of CMEIs built with resources from Proinfância, in addition to other characteristics of urban spaces in Natal, can be seen on Map 1. It is verified, on the other hand, that there are neighborhoods characterized by a situation of high social and urban precariousness that were not contemplated, even though there was a high demand, as is the case of Igapó and Mãe Luíza.Map1–Spatial distribution of kindergartens in the city of Natal/RN, Proinfância schools and location of slums and housing complexesSource: Melo (2020)The reason why these neighborhoods, which meet Proinfância'spriority criteria, do not have any kindergartens built is that the high informality and constructive density of this type of urban occupation -with the presence of slums and other precarious settlements -does not allow:
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.1662121291) find land available for the construction of school facilities; and 2) when there are lands, there is no ownership, that is, there is no public and official registration of ownership in notaries, a result of the history of informal and irregular occupations in urban Brazil. As will be seen below, this problem was not addressed by the federal program, even though this is not a reality exclusive to Natal.Thus, it can be seen, in general, that the CMEIs built with resources from Proinfância in Natal were allocated in areas of high social vulnerability, with emphasis on a significant number of schools built in housing complexes, spaces that have greater organization and planning. urban -in theory, places that have spaces to receive public equipment. However, schools built in peripheral neighborhoods or in urban enclaves and close to slums are also observed, in precarious settlements, often administratively irregular. In these cases, the problems of land with earthworks and ownership of public land are even greater and have become one of the problems for the execution of Proinfância in the case of the municipality of Natal.Looking at the number of enrollments, based on the School Census data summarized by QEdu, it can be seen that there has been a significant increase in the expansion of vacancies for the early childhood education segment (daycare and preschool) in the CMEIs that received resources from the Pre-childhood in the period from 2014 to 2020. Graph 1 shows that the service capacity of the CMEIs financed by Proinfância grows over theyears, as the equipment is built, delivered and goes into operation.
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212130Graph1–Evolution of enrollments in schools built or renovated with Proinfância funds, Natal, 2014-2020* There is no data for the CMEI Clara Camarãofor the year 2015.Source: Prepared by the authors based on information available on the QEdu Portal (2022)The first disbursement of FNDE resources for Natal takes place in June 2010, but it is only in 2013 that 50% of the resources are paid. The total release for all projects takes place in October 2019, which is reflected in the service capacity of the equipment. The data in Graph 1 show a gradual increase in the number of enrollments of all Proinfância CMEIs in Natal since 2014. However, it is noted that it is only from 2017 onwards that there is a significant expansion in the service capacity of these school facilities.Six interviews were also carried out with managers involved in Proinfância, seeking to better understand the information presented. Of these six interviews, one was exploratory and carried out with an employee of the National Union of Municipal Education Directors -UNDIME. Of the remaining five, three were carried out with managers and former managers of the National Education Development Fund (interviewees 1, 2 and 3) and two were carried out with managers of the Municipal Secretary of Education of Natal (interviewees 4 and 5). For this article, we chose to focus on the central question, that is, the public managers' view of the challenges and bottlenecks in the implementation of Proinfância.According to the speeches of FNDE managers and former managers, the implementation challenges can be classified into two large groups. The first is related to the question of the motivation of contractors to carry out an architectural project, such as Proinfância, and having the technical capacity to execute the model proposed by the FNDE, as well as submitting to the payment receipt model that is marked by delays and interruptions. In 100015002000250030003500201420152016201720182020
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212131other words, managers point out that this contracting model makes it difficult to find companies capable or interested in building schools in view of the different and very diverse local realities.In the second group, there are the technical, operational and fiscal difficulties of the municipalities that need to carry out the technical and bureaucratic procedures, according to the guidelines of the FNDE and the MEC. Among them, we highlight the realization of contracts, bids and availability of land according to specifications. The excerpts below, originally published in Melo (2020), illustrate the arguments: [...]the main problem was the Brazilian ability to execute. Both public capacity and private capacity. We don't have, even though engineering is an old science and with standards and norms and ABNTs, you don't have this nationally, a capacity of all construction companies to do it quickly, economically, with a standard. And at the same time the city halls. The Proinfância was designed to be a linear construction, this was thought for the safety of children. You have several difficulties, and I would say a great executive difficulty for city halls, but I would not exempt the private sector, on the contrary, I think that it is co-responsible, it has not shown capacity. [...] one of the design problems of Proinfância is that it was designed imagining minimum conditions that would be acceptable nationally[...] a minimum standard that is far above many states and municipalities and then implementing it is a huge challenge ( interviewee 1, federal manager, 2020, emphasis added).In the municipalities, a lot of land problems, the lands were not viable, documentation problems to prove ownership of the land, a problem that I thought was basic, but, in the end, it was bigger than I imagined, it was the problem of earthworks, the municipalities were responsible for delivering the land with earthworks, and they couldn't. While they didn't deliver, they didn't give the first phase. So this incapacity of municipal management is an absurd business in the country(interviewee 2, federal manager, 2020, our emphasis).There are 2 challenges: attracting serious contractors that can support the disbursement time that we have today to pay for works in progress and the issue of implementing the policy. The challenge is for the municipality to be able to dissipate it, because we give the standardized project, talk about the specifications of the land, but there is the number 1 difficulty that they do not have land, with the necessary adaptation to be able to build and not even the necessary dimensions, especially in large centers urban projects, 2nd the ability to bid for work due to the difficulty of the bidding process as a whole and the difficulty of having qualified engineers to bid for the work and 3rd, which is also very important, is the issue of lack of resources, the discontinuity of the program. We do not invest more in the program for new agreements, the main difficulties are the issue of execution, from the separation of the land to the hiring of the company, the inspection by the municipality, even the lack of funds to continue those that have, and mainly for new agreements. [...] I'm working on the service to city halls and you see how much they lack access to information. If we don't have a good technical body to provide this support, sometimes the municipality is unable to carry out a project in life, which is precisely in the work of ProInfância that it cannot finish,
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212132because there is no engineer, there is no one who knows that can provide some kind of support in the municipality, both in terms of execution, bidding, work monitoring, work inspection [...] they often do not have the technical capacity to do this, so support from the FNDE is essential for the execution of various policies(interviewee 3, federal manager, 2020, emphasis added)).In the view of municipal managers, the main challenges highlighted are finding suitable land for the construction of day care centers, both due to the need for ownership of the land and the availability of land in accordance with the specifications of the FNDE. In addition, there are still problems with the disbursement process of financial resources by the FNDE, which makes the pace of works slow and, in many cases, marked by temporary and/or permanent interruptions, as illustrated in the following excerpts: The works are not paralyzed, they are being built. But it's always very slow. So, there are many interruptions due to non-payment by the MEC. The work is moving forward, moving forward. So much so that two works were practically supposed to be delivered inthe middle of the year and they weren't. We are waiting for the completion of these works so that we can transfer the old spaces, which are rented houses, to this space. And we receive a lot of demand from both the directors and the target audience community. So what I see is the problem of interruption of payments to the engineering company. [...] It is not clear to me, but I see that it is a matter of priority: 'ah, this month the resource will go to Pernambuco and not to Rio Grande do Norte. I see it asa matter of political choice. I find it very exhausting because the Secretariat has to go to Brasília, the Mayor has to go to Brasília. Is it too exhausting because it's not a program? Either continue or extinguish. If there are no conditions, it will extinguish, but if it is active, it has to have the resources (interviewee 4, municipal manager, 2020, our emphasis).The main challenges are earthly, it starts from there. But, for example, land is very difficult, because you have to have the right measurements, you have to have ownership, public documentation, and that's the terrible thing. For me, within our reality, from the little I follow, this part of having ownership of the land is the biggest challenge for construction to begin(interviewee 5, municipal manager, 2020, our emphasis).It is noted that the implementation problems, in the view of the municipal managers, do not refer to the lack of management capacity, as they are factors external to the control of the municipal education departments. Theissue of the lack of formal registration of ownership of land is even a national problem, not exclusive to the municipality of Natal, as a result of the historical irregular occupation in large urban centers, as is the case of Brazilian slums and many urban peripheries. The same can be observed in relation to the construction companies that win the bidding processes, are small and do not support the (long) time of disbursements foreseen by the FNDE, delaying the schedule and the delivery of the equipment.
image/svg+xmlThe implementation of Proinfanciafederal program from the perspective of intergovernmental relationsRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212133The rigid norms for implementing the policy, as defined by the FNDE, although well-intentioned in trying to produce ready-made and finished inputs -especially relevant for municipalities with low state capacity -end up completely eliminating the ability to respond to typical implementation problems by city managers themselves. In view of the enormous regional diversity, in a country of continental dimensions, permeated by multiple inequalities, a single and national project without local adaptations will tend to reproduce delays and abandonment of public works that, in their original objective, sought to produce greater social inclusion. Final remarksThis article sought to analyze how the implementation of Proinfância occurred in practice and what views federal and municipal managers of the program have about the problems of implementation. The program has had a partial effectiveness: on one hand, the school equipment is located in vulnerable and high vulnerability areas; and on the other hand, it has not been able to attend other priority areas as expected in the institutional design of the program. This is due to project implementation problems that are not contemplated in the federal regulations. The main implementation bottlenecks pointed out by managers and former managers of the federal and local bureaucracy were: the difficulties in building the day-care centers due to the existence of few construction companies in a position to execute the project, the slow transfer of resources, the recurrent problem of the lack of public land suitable to the specificities of the project with proof of ownership, and the low technical and bureaucratic capacity ofthe municipalities. This last aspect, however, is one of the factors most cited by federal managers as a problem in the implementation of the policy, but it is not seen as the main problem in the view of the municipal managers themselves. It can be said that the establishment of national standardization is both a necessity and a problem. The study carried out here illustrates the problems of a single institutional design for the whole country associated with problems of bureaucratic capacity and suggests that the program generates implementation problems that could be solved if there were instances of negotiation, agreement and dialogue in which local governments had a seat and participation. The FNDE's attempt to adopt a pattern of projects that would allow overcoming the known problems of unequal capacities among Brazilian municipalities generates an adverse effect: an excessively
image/svg+xmlYasmim Marques de MELOandSandra GOMESRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2117-2137, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166212134rigid execution model that does not allow adaptations to local realities and contexts, resulting in delays and, in many cases,in abandonment and non-completion of works. The central argument worked on in the article was that this excessive top-down bureaucratic inflexibility, characterized by the absence of dialogue, interaction or pactualization channels between local managersand central agencies, prevents the identification of typical (and expected) problems at the moment of implementation of public policies. As a result, normative revisions and adjustments that would improve and speed up the delivery of services and public goods and the responses to implementation problems are not established. Without institutionalized spaces for dialogue and exchange, the system itself becomes dependent on case-by-case solutions and exposed to political influences and political clientelism.REFERENCESABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: A experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Política, v. 24, p. 41-67, jun. 2005.Available at: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/7zWs4By9mFRYQPskSGLSDjb/?format=html&lang=pt. Acess on: 11 Feb. 2022.ALMEIDA, M. H. T. Recentralizando a federação? Revista Sociologia e Política, v. 24, p. 29-40, jun. 2005. Available at: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/NrMPyBxcmbPZQ6dR59zS44s/abstract/?lang=pt. Access on: 08 Mar. 2022.ARRETCHE, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV; Editora Fiocruz, 2012.ARRETCHE, M. Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil: A reforma dos programas sociais. Revista Dados, n. 45, v. 3, p. 431-458, 2002. Available at: https://www.scielo.br/j/dados/a/B5nNKdtBqvvdBnNRbPyFnHp/?lang=pt. Access on: 14 Feb. 2022.BICHIR, R. M. Para além da “fracassomania”: os estudos brasileiros sobre implementação de políticas públicas. In: MELLO, J.; RIBEIRO, V. M.; LOTTA, G.; BONAMINO, A.; CARVALHO, C. P. (org.). Implementação de políticas e atuação de gestores públicos:Experiências recentes das políticas de redução das desigualdades. Brasília, DF: Ipea, 2020.BICHIR, R. Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e capacidades institucionais locais. 2011. Tese (Doutorado em Sociologia e Ciência Política) –Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. Available at: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/12403. Access on: 06 Mar. 2022.BICHIR, R.; SIMONI JUNIOR, S.; PEREIRA, G. Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação o caso do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
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