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A
implementação do
Pro
inf
â
ncia
so
b
a ótica
das relações intergovernamentais
RIAEE
–
Revista I
bero
-
Americana de
Estudos em Educação
, Araraquara
,
v.
17
, n.
esp. 3
,
p.
2118
-
2138
,
n
ov. 2022
e
-
ISSN: 1982
-
5587
DOI:
https://doi.org/10.21723/r
iaee.v17iesp.3.
16621
2118
A IMPLEMENTAÇÃO DO PROINFÂNCIA SOB A ÓTICA DAS RELAÇÕES
INTERGOVERNAMENTAIS
1
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROINFÂNCIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS
RELACIONES INTERG
UBERNAMENTALES
THE IMPLEMENTATION OF PROINFANCIA FEDERAL PROGRAM FROM THE
PERSPECTIVE OF INTERGOVER
NMENTAL RELATIONS
Yasmim Mar
ques de
MELO
2
Sandra Cristina
GOMES
3
RESUMO
:
Um
dos aspectos destacado pela literatura de
implemen
tação de políticas públicas
refere
-
se às tensões que envolvem uma formulação centralizada na esfera federal e su
a
execução l
ocal. Com base em estudos da área, e
ste artigo analisa como se deu a
implemen
tação do Proinfância
–
um programa federal de apoio à construção e reforma de
escolas de Educação Infantil
–
e quais visões os gestores federais e municipais do progra
m
a
têm sobre
os problemas de
implemen
tação. Para
isso
, um estudo de caso em profundidade foi
feito para o município de Natal/RN utilizando
-
se de revisão bibliográfica, análise documental,
dados do programa e
entrevistas
com
gestores municipais e federais
.
O
s pri
ncipai
s achados
mostram que
a rigidez das no
rmas de adesão e execução
do programa
combinada a
não
existência
de
espa
ços institucionais
de diálogo,
pactuaç
õe
s ou
de partic
i
p
aç
ã
o dos governos
municipais
r
esultam em
ausência
de soluções
coletivas
d
e pro
b
lem
as típic
os d
e
implementação
em um estado federativo
.
PALAVRAS
-
CHAVE
:
Políticas
educacionais.
P
rograma
Proinfância
.
R
elações
intergovernamentais.
Formulação de políticas públicas
.
Implemen
tação de políticas.
RESUMEN
:
Uno de los aspectos que destaca
l
a liter
a
t
ur
a sobre la implementación de
políticas públicas se refiere a las tensiones que implican una formulación centralizada a nivel
federal y su ejecución local. Con base en estudios en el área, este artículo analiza la
implementación de Proinfância
–
u
n progr
a
m
a
federal de apoyo a la construcción y
renovación de escuelas de Educación Infantil
–
y qué visiones tienen los gestores federales y
municipales del programa sobre los problemas de implementación. Para ello, se realizó un
estudio de caso en profun
d
idad pa
r
a
l
a ciudad de Natal/RN utilizando revisión de literatura,
1
Agradece
mos
à Re
de de Estudos sobre I
mplementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE), com
a
colaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduções deste artigo para o inglês e o espanhol.
Este
artigo
apre
sen
ta parte
dos
resulta
do
s
da
dissertação
de
M
elo
(2020)
.
Um
a
versão preliminar deste
texto foi
apresentada
no IV
Encontro Na
cional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas
(ENE
PCP)
.
2
F
u
n
d
a
ç
ã
o
G
e
t
ú
l
i
o
V
a
r
g
a
s
(
FGV
/
EAESP
)
, São Paulo
–
SP
–
Brasil
. Do
utoran
da
em Admini
stração Pública e
Governo
.
OR
CID
:
http
s://orcid.org/0
0
00
-
0002
-
7262
-
0888
.
E
-
mail:
yasmimmarquesm@gmail.com
3
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(
UFRN
)
,
Natal
–
RN
–
Br
asil. Professora do
De
partamento de
Políticas Públicas (DPP/UFR
N) e d
o
P
rograma d
e Pós
-
graduação em Estudos
Ur
ban
o
s e R
egionais
(PPEUR/
UFRN)
.
Douto
ra e Mest
re em Ciên
cia Política (U
SP).
M
embro da Rede de Estudos sobre
Implementação de Polític
as Pública
s Educacionais (REIPPE)
.
ORCID:
http
s
://orcid.org/0000
-
0002
-
7703
-
648
8
.
E
-
mai
l:
sandra
.gome
s@ufrn.br
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Yasmim Marques de MELO
e
Sandra GOMES
RIAEE
–
Revista I
bero
-
Americana de
Estudos em Educação
, Araraquara
,
v.
17
, n.
esp. 3
,
p.
2118
-
2138
,
n
ov. 2022
e
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ISSN: 1982
-
5587
DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16621
2119
análisis de documentos, datos del programa y entrevistas con gestores municipales y
federales. Los principales hallazgos muestran que la rigidez de las reglas de adhesión y
ejecución del p
r
ograma,
s
um
ado a la inexistencia de espacios institucionales de diálogo,
concertación o participación de los gobiernos municipales, redundan en la ausencia de
soluciones a problemas típicos de implementación en un estado federal.
PALABRAS CLAVE
: Política
s
educat
i
v
as
. Programa Proinfancia. Relaciones
intergubernamentales. Formulación de políticas públicas. Implementación de políticas.
ABSTRACT
:
One of the aspects discussed by the
public policy
implemen
tation
literature
refers to the tensions involving a
c
e
ntralized
formulat
i
o
n
of policies
and the execution by
subnational governments
. Based o
n
are
a
studies
, this article
show
s
how
Proinfancia
–
a
federal program
fina
nci
ng the
e
xpansion
of
kindergarten
schools
–
was
implemented
and the
perceptio
ns
munici
pal a
n
d
federal a
gents
have concern
ing
the
problems of implement
ation.
An
in
-
depth case study is carried out analyzing the city of Natal, in the
State of Rio Grande
do
Norte, Brazil, using
bibliographical
revision, documen
t
and data anal
ysis, and interviews
wit
h
official
a
gents.
The ma
ins findings
s
uggest tha
t
extreme rigorous norms to adhere and to
execute federal programs
combined
with the
absence
of formal c
hannels of
dialogu
e,
participation and agreements with m
un
ici
pal governments
produce
no
collective
solu
t
i
ons for
pr
oblems that
should be
expected
in a federal
sta
t
e
during implementation
.
KEYWORDS
:
E
ducation policy. Proinfancia
Federal Program
. Intergovernmental relations.
Formulation of public policies.
Implemen
tation of
p
o
licies.
Introdução
A liter
atu
r
a de
imp
lemen
tação de políticas públicas é permeada por diferentes lentes
analíticas para explicar o processo complexo em que as políticas ganham forma na prática. N
o
contexto
das relações intergovernamentais n
o federalis
m
o
brasileiro
,
tal complexidade
é
e
levada
,
pois
, tipicamente,
envolve desenhos institucionais com formulação centralizada na
esfera federal e
implemen
tação loca
l pelos
governos subnacionais
,
que, por sua vez, detêm
realidades e capacidades muito diversa
s
e desiguais
(
ARRETCHE
,
2012
;
BIC
HIR
,
2020
;
G
OMES
,
2009
;
OLIVEIRA
;
LOTTA
,
20
19
).
Para
Oliveira
e
Lotta
(
2019
)
,
um dos problemas relacionados à formulação de políticas
nacionais está na
adoção de modelos únicos e rígidos pelos órgãos federais
que
não
perm
i
t
e
m
aos governos subnacionais ada
pta
r
em instr
umentos de planejamento e de gestão às suas
particularidades locais
.
O resultado seria
, então,
uma diminuição da autonomia administrativa
ou d
a
capacidade de execução dos entes subnacion
a
i
s
, elevando
os riscos de não se ati
n
gir os
objetivos de
uma
política
pública.
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A
implementação do
Pro
inf
â
ncia
so
b
a ótica
das relações intergovernamentais
RIAEE
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bero
-
Americana de
Estudos em Educação
, Araraquara
,
v.
17
, n.
esp. 3
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2118
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2138
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n
ov. 2022
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ISSN: 1982
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DOI:
https://doi.org/10.21723/r
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Este
artigo apresenta um caso ilustrativo desse processo
descrito por
Oliveira
e
Lotta
(
2019
)
ao analisar como se deu o processo de
implemen
tação de um programa federal em
nív
e
l
municipal
. Os achados mostram q
ue
a
rigidez das normas
de
adesão e
de
execução
combinada
s
a
não
existência de
espaços institucionais de diálogo, pactuações ou de
participação dos governos municipais
r
esultam em
ausência de soluções de problemas típicos
d
e
implemen
tação
.
Observa
-
se que
gesto
r
es federais
, por um
la
do,
atrib
uem à falta de
capacidade
de gestão
dos municípios a explicação para os problemas de execução de
programas federais e, de outro lado,
gestores municipais
consideram
que os entraves
são
g
erados pel
as
normas
inade
quadas
d
os ór
g
ãos federais.
Para
is
s
o
, o Pro
grama Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para
a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (PROINF
Â
NCIA) é utilizado
como caso
empírico
. O
Proinfância foi
instituído em
2
0
07
,
integrando uma série de outras
ações do
governo fe
der
al destin
adas ao enfrentamento das desigualdades de acesso existentes na
educação infantil (
FNDE
,
n.d.
).
O Programa consiste
em uma política de apoio à expansão
do acesso a
esse nível de
ensino
,
q
u
e
é ofertad
o
pelos municípios
,
por
m
eio de
projetos pa
r
a a
construç
ão e/ou reforma
de escolas de Educação Infantil (
c
reches
e pré
-
escola)
. O
Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE)
é o órgão federal responsável tanto pel
a aprovação
dos projet
o
s
enviados pelos municípios quanto
p
elo
estabeleciment
o
da
s normas
para
sua
execu
ção
.
O Proinf
â
ncia é
um
caso de interesse
,
uma vez que
,
de acordo com
Oliveira
e
Lotta
(
2019
)
,
é
exemplo de uma centralização
que vai além do
processo de formulação
e
se
este
n
d
e
para
uma
centralização também na
sua execução.
Ess
e
mo
delo de e
xecução
,
ao estilo
top
-
down
de indução federal
,
não é exclusivo das
políticas federais em educação.
Oliveira
e
Lotta
(
2019
), assim como
Pires
e
Gomide
(
2016
),
observa
ra
m movimentos semelhant
e
s
de centralização
no Programa Minh
a
Casa, Minha Vid
a
(P
MCMV), no
qual o desenho institucional também reflete a decisão de adoção de padrões
únicos e nacionais, muito rígidos e com
baixa possibilidade de adaptação às realidades e
aos
contextos locais, tan
t
o
na formulação como na
implemen
taç
ã
o. Uma das conse
q
uên
cias dess
a
baixa capacidade de
adaptação de projetos às realidades locais
é a inviabilidade ou
o
atraso na
execução da política ou, dito de outro modo, na
eficácia
e
na
efetividade de uma política
pú
b
l
ica
.
E
ste artigo objetiva analisa
r
como a
implemen
t
açã
o do Proi
nfância
ocorreu
na prática
e quais visões os gestores federais e municipais do programa têm sobre os problemas de
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Yasmim Marques de MELO
e
Sandra GOMES
RIAEE
–
Revista I
bero
-
Americana de
Estudos em Educação
, Araraquara
,
v.
17
, n.
esp. 3
,
p.
2118
-
2138
,
n
ov. 2022
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ISSN: 1982
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https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16621
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implemen
tação.
De acordo com a natureza do estudo e
com a final
i
d
ade de
atender ao
objetivo
proposto, foi escolh
i
do o caso do mun
i
cíp
io de Nat
al/RN para
uma
análise em
profundidade. Os
seguintes procedimentos metodológicos
foram adotados
: revisão
bibliográfica de trabalhos acadêmicos nesta temática; análise documental
d
as principais
legislações e documentos instituc
i
onais acerca do
P
rog
rama Proi
nfância; análise dos dados
sobre os recursos repassados para os municípios do Rio Grande do Norte
que aderiram ao
p
rograma e os tipos de obras executad
a
s
por
esses entes federados
-
,
dados
f
ornecidos pelo
FNDE, em 2020,
por me
i
o da
Lei de Aces
s
o à
Informaç
ão
;
e e
ntrevistas
estruturadas
para
captar as visões dos agentes
implemen
tadores em comparação
àquelas
dos agentes
formuladores
,
real
izadas em 2020
.
Os entrevistados cederam consentime
nto
livre e
esclarecido para as
e
ntrevistas e suas respostas
s
ã
o
anonimi
zada
s
.
À
l
uz desse contexto e objetivos delineados
, o artigo, além desta introdução, conta
com uma seção que resgata alguns dos elementos centrais do debate sobre as relações
intergovernamentais na
implemen
tação de
p
rogramas federais;
outra
qu
e
a
presenta
o desen
h
o
i
nstitucional do Proinfância
e as mudanças nas regras de execução
; e uma seção empírica que
apresenta os achados
para o caso do município de
Natal
/RN
.
A
s considerações finais
recu
p
e
ram os principais aspectos discutidos
neste trabalho
e
a
lgumas
d
e
suas
i
m
pli
cações
,
que
pode
m
permit
ir
uma
reformulação no modo de interação entre órgãos federais e
subnacionais
.
Relações intergovernamentais na
implemen
tação local de
p
rogramas
f
ederais
O
s
estudos sobre relações intergovernamentais no Bra
sil
c
onsolid
aram re
l
ativo
consenso de que as reformas adotadas por diferentes governos na esfera federal, desde a
década de 1990, tinham como objetivo produzir patamares mínimos nacionais na provisão de
po
l
íticas sociais a cargo de Estados e municípios (
AB
RUCIO, 2005;
ALMEIDA
, 2005;
ARRETCHE, 2002, 2012; BICHIR, 2011; BICHIR; SIMONI JUNIOR; PEREIRA, 2020;
FRANZESE; ABRUCIO, 2013
).
Ao adotar estratégias de normatização federal dessas políticas, o modelo f
ed
e
rativo
brasileiro teria se caracterizado pela form
ulaç
ã
o em ní
vel nac
i
onal
(
policy decision
-
making
)
com
implemen
tação (ou execução) subnacional (
policy
-
making
)
,
como propõe
Arretche
(
2012
). A expansão na provisão de serviços públicos
,
como em saúde, edu
ca
ç
ão ou
assistência social
,
seriam exemplos de instr
umen
t
os de i
ndução
n
acion
al de políticas
públicas
.
No entanto
, cresce uma literatura no Brasil que passa a se debruçar sobre o processo de
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