image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952139RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BRASIL PROFISSIONALIZADO: O CASO DA BAHIA RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA IMPLEMENTACÍON DEL PROGRAMA BRASIL PROFESIONALIZADO: EL CASO DE BAHÍAINTERGOVERNMENTAL RELATIONS ON THE IMPLEMENTATION OF THE 'BRASIL PROFISSIONALIZADO' PROGRAM: BAHIA'S CASEMichele PAZOLINI1Gilda Cardoso de ARAUJO2RESUMO: Objetiva analisar a implementação do Programa Brasil Profissionalizado e problematizar o papel das relações intergovernamentais para sua concretização a partir do estudo de caso no Estado da Bahia (2007-2020). Por meio de análise documental, buscou-se compreender de que modo a cooperação entre os entes federados, influenciounaimplementação do referido programa. Para tanto, utilizou-se as contribuições teóricas de Leonardo Secchi sobre o ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre a implementação de políticas, Sônia Draibe sobre os subprocessos de implementação e Marta Arretche acerca da influência das relações intergovernamentais na implementação de programas. Os resultados evidenciam os entraves entre formuladores e implementadores do programa, e a importância da função de assistência técnica da União. Considera-se que o processode implementação do PBP no Estado da Bahia teve obstáculos tanto no nível federal quanto no nível estadual, com traços marcantes de ausência de mecanismos de cooperação entre os entes federados.PALAVRAS-CHAVE:Federalismo. Implementação de políticas públicas. Relações intergovernamentais. Programa Brasil Profissionalizado.RESUMEN: El artículo tiene como objetivo analizar la implementación del Programa Brasil Profesionalizado y problematizar el papel de las relaciones intergubernamentales para su implementación a partir del estudio de caso en el estado de Bahía (2007-2020). Con base en el análisis de documentos, buscamos comprender cómo la cooperación entre las entidades federativas, observada en la documentación de los instrumentos de acuerdo, influyó en la implementación de ese programa. Para ello, se utilizaron los aportes teóricos de Leonardo Secchi sobre el ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre la implementación de políticas, Sônia Draibe sobre los subprocesos de implementación y Marta Arretche sobre la influencia de las relaciones intergubernamentales en la implementación de programas. Los resultados muestran 1Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), Vitória –ES –Brasil. Doutoranda em Educação. Bolsista CAPES. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7657-5420. E-mail: michelepazolini@hotmail.com2Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), Vitória –ES –Brasil. Professora Associada. Doutorado em Educação (USP). Estágio de pós-doutorado na Generalitat da Catalunya (Barcelona-Espanha). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3562-9779. E-mail: gilda.araujo@ufes.br
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952140los obstáculos entre los formuladores y los ejecutores del programa, que prácticamente hicieroninviable la propuesta inicial del gobierno de Bahia y la importancia de la función de asistencia técnica de la Unión. Se considera que el proceso de implementación del PBP en el Estado de Bahía tuvo obstáculos tanto a nivel federal como estatal, con marcados rasgos de ausencia de mecanismos de cooperación entre las entidades federativas en la resolución de los asuntos pendientes identificados durante la ejecución.PALABRAS CLAVE: Federalismo. Implementación de políticas públicas. Relaciones Intergubernamentales. Programa Brasil Profesionalizado.ABSTRACT: This paper has per object analyze the implementation of the Brasil Profissionalizado(Professionalized Brazil, in loose translation) program and problematize the role of intergovernmental relations formed for its concretion, from a case study on the state of Bahia (2007-2020). Starting from a documental analysis, it is sought to comprehend how the cooperation between the federate entities, observed in the pact instruments documentation, influenced on the implementation of the said program. For such, the theoretical contributions from Leonardo Secchi, about the cycle of politics; Gabriela Lotta, about the implementation of politics; Sônia Draibe, about the subprocesses of implementation, and Marta Arretche, about the influence of intergovernmental relations on program implementations, were used. The results show the obstacles between formulators and implementers of the program, which practically made the initial proposal of the government of Bahia and the importance of the technical assistance function of the Union unfeasible. It is considered that the PBP implementation process in the State of Bahia had obstacles both at the federal and state levels, with marked traits of absence of cooperation mechanisms between the federated entities in the resolution of pending issues identified during the execution.KEYWORDS: Federalism. Public policies implementation. Intergovernamental relations. Programa Brasil Profissionalizado.IntroduçãoA Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) definiu que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (DF), conforme rege o Art. 1º e, optou pelo modelo de federalismo cooperativo. Esse modelo implica o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados em que esses possuem autonomia e, ao mesmo tempo, devem atuar de modo cooperativo por meio das relações intergovernamentais, visando assegurar o exercício dos direitos descritos nesta Carta. As determinações constitucionais (BRASIL, 1988) estimularam a criação de diversas políticas e programas sociais com o intuito de garantir os direitos universais dos cidadãos. Essas políticas e programas foram moldados por meio da coordenação federativa do Governo Federal,
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952141utilizando diversos mecanismos para a implementação das diretrizes formuladas. Para Segatto (2012), alguns desses mecanismos de coordenação são a redistribuição de recursos, a regulamentação nacional e o estabelecimento de padrões nacionais, que objetivam assegurar a equidade em todo o território nacional por meio das políticas públicas e dos programas.Políticas públicas e programas, embora interdependentes, são diferentes. São interdependentes, na medida em que ambos expressam as diretrizes a serem adotadas. As políticas podem ser entendidas como uma proposta institucionalizada de solução de um problema central e são implementadas por meio de programas (LASSANCE, 2021). Os programas são os modos pelos quais as diretrizes devem ser operacionalizadas, ou seja, são estratégias para solucionar o problema, daí a sua estreita relação com a análise de implementação das políticas (BERNARDES; GUARESCHI, 2007;LASSANCE, 2021).As políticas públicas e os programas no Brasil são criados nos moldes do federalismo cooperativo, o que implica na distribuição de responsabilidades e no diálogo constante entre os entes. Não obstante, os conflitos, dilemas e desafios são inerentes ao federalismo, pois estão articulados às relações intergovernamentais estruturadas em cada federação (ANDERSON, 2009).Dessa forma, a análise das políticas públicas e dos programas deve considerar a dinâmica federativa. Nesse artigo, partimos da perspectiva de que a implementação não é um processo determinado pelo desenho de uma política, mas depende das relações intergovernamentais instituídas pelos burocratas envolvidos nesse processo, que estimulam o compromisso dos entes federados na concretização das políticas públicas e dos programas. Nesses termos, a proposta desse artigo, é "analisar a implementação do Programa Brasil Profissionalizado (PBP) e problematizar o papel das relações intergovernamentais para sua concretização, a partir do estudo de caso no Estado da Bahia no período entre 2007 e 2020".O PBP é um programa federal criado pelo Ministério da Educação (MEC), por meio do Decreto nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a), com o objetivo de estimular a oferta estadual de ensino médio integrado à educação profissional. Esse programa teve uma significativa adesão dos estados brasileiros, pois das 27 unidades da federação, somente Amazonas e Rondônia não foram contempladas com as ações dessa política3. Entre os anos de 2007 e 2017 o PBP somou um valor total pactuado de R$2,1 bilhões, contemplando cerca de 736 instituições de ensino com reforma, ampliação e construção em todo o território nacional. 3Os dados apresentados no artigo sobre o PBP no Brasil e na Bahia correspondem à sistematização (realizada pelas autoras) de informações concedidas pelo MEC, solicitadas no siteeletrônico da Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação, por meio da Manifestação nº 23480.013744/2020-96.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952142No entanto, a sua implementação apresentou problemas em diferentes localidades. O Tribunal de Contas da União (2015) identificou obras atrasadas, paralisadas ou canceladas, projetos inadequados, material sem utilização e ausência de prestação de contas dos estados com recursos recebidos do governo federal para o PBP.Essa situação também foi constatada em estudos de caso nos estados do Espírito Santo (PAZOLINI, 2018), em Alagoas (SILVA, 2014) e no Rio Grande do Norte (SILVA, 2016). Esse artigo analisa o caso da Bahia, com ênfase nas variáveis das relações intergovernamentais entre o Governo Federal e o governo estadual. Os dados apresentados foram organizados e sistematizados a partir de documentos concedidos pelo MEC, solicitados no siteeletrônico da Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (e-SIC), por meio da Manifestação nº 23480.013744/2020-96 (BRASIL, 2020), em que foram disponibilizados, entre outros, o Processo nº 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b) digitalizado, que trata do processo de implementação do PBP no Estado da Bahia para reforma e ampliação de unidades escolares da rede estadual.Por meio de análise documental de uma fonte primária, ou seja, de um material que ainda não recebeu tratamento analítico e com o intuito de interpretar, sintetizar as informações e fazer inferências (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009), analisou-se o referido processo enfatizando as variáveis das relações intergovernamentais entre o Governo Federal e o governo estadual da Bahia na implementação do PBP. Para tanto, utilizou-se as contribuições teóricas de Secchi (2010) sobre o ciclo de políticas, Lotta (2019) sobre a implementação de políticas, Draibe (2001) sobre os subprocessos de implementação e Arretche (2001) sobre a influência das relações intergovernamentais na implementação de programas.O texto está dividido em quatro partes, além desta introdução e das considerações finais. A primeira seção discute o ciclo de políticas, destacando a fase da implementação de políticas públicas; a segunda, a implementação de programas federais; a terceira, a relação entre o PBP e as relações intergovernamentais quanto aos aspectos relativos aos propósitos do Governo Federal e adesão dos estados e; a quarta seção, analisa a implementação do PBP no Estado da Bahia, destacando as dificuldades dos formuladores e implementadores no plano federal e no plano estadual, bem como a importância da assistência técnica da União.
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952143Implementação de políticas públicasAs políticas públicas são elaboradas para suprir determinados problemas que tenham relevância para a coletividade. São formuladas pelo poder estatal e contam com a ação de burocratas e dos instrumentos da ação estatal para a sua implementação (LOTTA, 2019).A bibliografia indica diversas possibilidades de análise de políticas, como o modelo de múltiplos fluxos de John Kingdon (1997), o modelo de policy analysisde Klaus (2000) e o modelo de coalizão de defesa de Paul Sabatier (1988). Apesar dos vários modelos, podemos considerar comuns a todos as fases de formulação, implementação e avaliação de uma política. Os estudos sobre a implementação de políticas têm como ponto de partida a ideia de que as políticas podem ser analisadas como um ciclo composto de diferentes fases (LOTTA, 2019). Assim, esses estudos recorrem à classificação instituída pelo ciclo de políticas e permitem analisar suas dimensões de modo isolado e/ou articulado. Nessa pesquisa, abordamos o ciclo de políticas proposto por Secchi (2010).De acordo com a sistematização realizada pelo autor, o ciclo de políticas pode ser sintetizado em sete fases principais: a) identificação do problema, b) formação de agenda, c) formulação de alternativas, d) tomada de decisão, e) implementação, f) avaliação e,g) extinção. Figura 1 –Ciclo de PolíticasFonte: Secchi (2010, p. 33). Imagem adaptada pelas autoras
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952144O ciclo de políticas públicas refere-se à vida de uma política, que é composta por fases sequenciais e interdependentes, mas nem sempre refletem a real dinâmica de uma política, pois as fases podem misturar-se e alterar a sequência da figura 1 (SECCHI, 2010). Apesar disso, o ciclo de políticas permite que a complexidade de uma política seja simplificada, contribuindo para sua análise. A implementação da política pública é a fase posterior à tomada de decisão e anterior aos esforços de avaliação. É nessa fase que são operacionalizados os marcosconcretos da política pública (SECCHI, 2010). De modo geral, os estudos sobre a implementação de políticas buscam definir variáveis que expliquem o sucesso ou fracasso de sua execução (LIMA; D’ANCENZI, 2013). Os estudos sobre a implementação de políticas públicas avançaram a partir da década de 1970 nos Estados Unidos e na Europa, apontando a necessidade de sistematização e de aprofundamento dessa fase do ciclo de políticas. Tais estudos passaram a evidenciar que, pordiversos motivos, “a atuação das burocracias públicas não é neutra” e que a implementação envolve “[...] escolhas e decisões tomadas por agentes não eleitos, quais sejam, as burocracias públicas” (FARIA, 2012, p. 08-09).Entre os trabalhos publicados, a obra de Pressman; Wildavsky (1973), é considerada um dos marcos para o avanço no campo de estudos sobre a implementação, tendo em vista que a definem como um processo interativo entre os objetivos propostos e as ações para atingi-los. Os autores destacaram o caráter problemático do processo de implementação de políticas públicas, buscando elucidar o porquê e como acontecem as falhas de implementação, que, muitas vezes, resultam em seu fracasso. Ao longo das décadas, os avanços nos estudos sobre a implementação de políticas públicas indicaram diversos modelos de análise (Top-Down; Bottom-Up, modelos alternativos e modelos múltiplos)(LOTTA, 2019). Essa pesquisa situa-se nos marcos dos modelos múltiplos que incluem diferentes enfoques de análise como: governança, instrumentos de ação pública, relação entre atores estatais e não estatais, novos arranjos institucionais, sistemas de coordenação, capacidades estatais e processos multinível (LOTTA, 2019).
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952145Implementação de programas federaisA implementação é o momento que os planos formulados se tornarão realidade e depende fortemente da ação de burocratas e dos instrumentos de ação estatal (LOTTA, 2019). Essa fase busca compreender as diferenças entre aquilo que foi formulado, o que foi executado e o papel desempenhado por diferentes agentes nesse processo de transformação das políticas públicas.No entanto, são muitos os exemplos de programas que não são implementados ou são implementados de forma parcial e de políticas que acabam desvirtuadas(SECCHI, 2010). O estudo sobre essa fase das políticas públicas se faz necessário por buscar visualizar os obstáculos e falhas que costumam acontecer no processo de implementação, considerando os diferentes atores e níveis governamentais, tornando esse processo ainda mais complexo. Arretche (2001, p. 47) salienta que a criação de um programa expressa o “resultado de uma combinação complexa de decisões de diversos agentes”. A existência de um programa advém de uma série de articulações que não ocorrem de modo isolado, mas é resultado de acordos entre diferentes formuladores.A autora alerta que a formulação de um programa envolve diferentes interesses que interferem também em sua execução, podendo comprometer o alcance de seus objetivos. Quanto à implementação, esta pode ser compreendida como “um jogo em que a autoridade central procura induzir agentes (implementadores) a colocarem em prática objetivos e estratégias” (ARRETCHE, 2001, p.47). Assim, para obter a adesão e “obediência” aos objetivos do programa,o poder central pode desenvolver uma gama de estratégias de incentivos aos governos subnacionais.Ao tratar dos subprocessos da implementação, Draibe (2001), indica que toda política ou programa apoia-se em uma estrutura organizacional e estão submetidos a um sistema gerencial e decisório. Desse modo, deve-se considerar a estrutura hierárquica, o grau de centralização ou descentralização, a autonomia ou dependência entre as partes, as características de gestão do tempo e a capacidade de implementar decisões. Draibe (2001) destaca que é importante compreender a natureza e os atributos das autoridades que conduzem o processo para uma melhor compreensão do processo de implementação.Tendo em vista esses apontamentos e considerando que o federalismo cooperativo pressupõe um compartilhamento de responsabilidades e uma ordem política democrática, com efetiva participação das unidades federativas, passamos a analisar o PBP.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952146Relações Intergovernamentais no Programa Brasil ProfissionalizadoO Programa Brasil Profissionalizado (PBP) foi criado no rol de programas federais, lançados a partir de 2007, e foi instituído pelo Decreto nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a). Conforme esse decreto, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios interessados em apresentarem propostas para aderirem ao programa, precisam formalizar a assinatura do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (PMTPE)4e montar o seu plano de trabalho de acordo com o Plano de Ações Articuladas (PAR). O PBP foi elaborado pelo MEC e, segundo o Decreto nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a), tem como objetivo estimular a oferta de ensino médio integrado à educação profissional nas redes estaduais visando à articulação entre formação geral e educação profissional considerando os arranjos produtivos e as vocações locais e regionais, segundo assegura o Art. 1º. Para tanto, o programa prevê a construção, reforma, ampliação e modernização de escolas técnicas estaduais, laboratórios, formação e qualificação dos profissionais atuantes e o fornecimento de recursospedagógicos. Criado e coordenado pela União, o PBP destina recursos financeiros (99%) e assistência técnica aos Estados, mas depende da atuação direta dos governos subnacionais para o seu funcionamento, já que devem arcar com uma contrapartida de recursos (1%), bem como gerir, fiscalizar e garantir a execução dos objetos pactuados. De acordo com o portal eletrônico do MEC5, os Estados interessados em aderir ao PBP devem elaborar planos de ação, conforme o PAR, levando em consideração as orientações do projeto formulado pela coordenação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Para a implementação do programa, o MEC, por meio da Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), posiciona-se como instituição gestora, enquanto o FNDE, uma autarquia do MEC, assume o papel de concedente, representando a União. Os estados, como convenentes, são representados pelas Secretarias Estaduais de Educação Tecnológica.Desse modo, a implementação desse programa está condicionada à plena articulação dos entes e ao cumprimento das incumbências delegadas a cada um por meio da celebração de Convênios e Termos de Compromisso entre os estados, DF e municípios e o FNDE, como representante do governo central.O PBP teve expressiva adesãonacional. Entre os anos de 2007 e 2017 foram firmadas 135 pactuações em todo o país, das quais 107 foram por meio de Convênio e 28 por Termo de 4Decreto6.094/2007 (BRASIL, 2007b).5Disponível em: http://portal.mec.gov.br/brasil-profissionalizado. Acesso em: 15 mar. 2022.
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952147Compromisso, contemplando cerca de 736 instituições de ensino com pactuações que abarcavam reforma, ampliação econstrução de escolas6. Essas celebrações somaram um valor total pactuado de R$2,1 bilhões, o que demonstra o considerável investimento de recursos para a implementação desse programa com o intuito de ampliar a oferta do ensino médio integrado no Brasil.Analisando o investimento por região, a Região Nordeste se destacou, já que, do montante de R$2,1 bilhões pactuados, R$1 bilhão foi nessa região, o que correspondeu a 51,1%, ou seja, mais da metade do total de recursos pactuados em todo o país. Além disso, essa região apresentou uma supremacia também em relação à quantidade de celebrações, tanto por Convênio como por Termo de Compromisso, que correspondeu a 43,7% do total nacional.A partir desses indicadores, esse artigo buscou analisar a implementação do PBP no Estado da Bahia, considerando que é o maior estado da região, com uma área de 1.558.000 km², representando 18% do território brasileiro. Além disso, a Bahia possui 15 milhões de habitantes, o que a situa como 4º maior Estado em termos de população, atrás de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sendo que a densidade demográfica é extremamente desigual, tendo Salvador e Feira de Santana como os municípios mais populosos dentre os 417 existentes (G1BA, 2021).Ademais, consideramos relevante a situação educacional do Estado, particularmente do ensino médio, conforme estudo do Fórum Estadual de Educação da Bahia, divulgado em 2020, com dados dos anos anteriores ao da suspensão das aulas em decorrência da Pandemia da Covid-19. Segundo esse estudo, grande parte da população de 15 a 17 anos não estava na escola e a proporção de atendimento vinha diminuindo (FÓRUM ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DA BAHIA, 20207).Em relação ao ensino médio integrado à educação profissional, o referido documento afirma que se trata de uma política do Estado da Bahia, mas que a tendência de implementação ainda é muito insuficiente, sendo que o ensino médio se concentra na formação propedêutica, demonstrando o impacto que o PBP poderia ter na expansão dessa etapa de ensino de forma integrada. 6Informações sistematizadas pelas autoras a partir dos dados disponibilizados pelo MEC por meio da Manifestação nº 23480.013744/2020-96 (BRASIL, 2020).7Disponível em: http://www.feeba.uneb.br. Acesso em: 03 de abr. 2022.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952148A implementação do Programa Brasil Profissionalizado no Estado da Bahia (2007-2020)No período analisado (2007 a 2020), o Estado da Bahia celebrou, por meio do PBP, quatro convênios: dois no ano de 2008 (nº 750011 e nº 750028), dois em 2009 (nº 657621 e nº 658378) e um termo de compromisso (nº 201403302) em 2014, totalizando cinco pactuações no Estado, com investimento total de R$ 57,6 milhões. Tabela 2–Pactuações no Estado da Bahia por meio do PBPEstadoNúmeroAnoTipoObjetoBA7500112008ConvênioInfraestruturaBA7500282008ConvênioGenéricoBA6576212009ConvênioInfraestruturaBA6583782009ConvênioGenéricoBA2014033022014Termo de CompromissoGenéricoFonte: Elaboradopelas autorasa partir dos dados disponibilizados pelo MEC (Manifestação nº 23480.013744/2020-96) (BRASIL, 2020)Os objetos de pactuação são definidos como genéricos (materiais didáticos, formação de profissionais, mobiliário e equipamentos) e objetos de infraestrutura (construção, ampliação e reformas de unidades de ensino).Quanto aos objetos genéricos, foi informado pelo MEC que não há um detalhamento de dados consolidados que poderiam ser disponibilizados.Sobre os objetos de infraestrutura, foi disponibilizado um detalhamento com a descrição dos recursos totais por Estado e a situação das obras, conforme o relatório da última vistoria realizada, permitindo identificar as obras concluídas, as obras canceladas, as obras inacabadas, as obras paralisadas eas obras em execução.Esse estudo terá como objeto de análise o Processo nº 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b), que detalha os trâmites da implementação do PBP no Estado da Bahia e, especificamente, o Convênio nº 657621 que corresponde às obras de infraestrutura, com seus desdobramentos até o ano de 2020. Esse recorte se deu a partir da documentação disponibilizada pelo MEC, pois, apesar de solicitarmos o acesso a todas as pactuações, apenas esse processo (da Bahia) foi concedido por meio eletrônico. Conforme descrito no referido processo, durante o ano de 2009, a Secretaria de Educação da Bahia submeteu à Coordenadoria Geral de Projetos Especiais do FNDE, 28 propostas arquitetônicas para a implantação de laboratórios, reforma e ampliação, sendo 14 propostas por meio do Ofício nº 213/09; 2 propostas por meio do Ofício nº 215/09 e 12 propostas por meio do Ofício nº431/2009.
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952149Os Ofícios (nº 213/09, 215/09 e 431/09) de encaminhamento enviados pela Secretaria de Educação do Estado da Bahia ao FNDE, indicaram queos projetos estavam de acordo com as recomendações do MEC e apresentaram os seguintes elementos: Ofício de Encaminhamento, Documento de Dominialidade, Relatório Fotográfico, Planta de Localização, Planta de Situação, Quadro descritivo de Cursos/Laboratórios, Planta Baixa, Memorial Descritivo, Orçamento e Cronograma Físico-Financeiro (Processo nº 23400.004954/2009, p. 14) (BRASIL, 2009b).O valor total dessas solicitações iniciais ao FNDE foi de R$11,6 milhões. Após análise da equipe técnica do FNDE, constatou-se que 11 unidades não apresentaram os requisitos e a documentação do terreno exigida por essa autarquia para a celebração do convênio, não sendo, portanto, incluídas no processo. Além disso, outras 5 unidades foram transferidas para outro convênio e não encontramos, no processo, a justificativa para tal.Dessa forma, aequipe do FNDE mostrou-se favorável ao atendimento da proposta do Estado da Bahia de 12 unidades, com um valor correspondente à R$2 milhõespara reforma e R$3,3 milhõespara ampliação das unidades escolares. Portanto, o valor total pactuado foi de R$5, 3 milhões, sendo a União responsável por custear 99% dos recursos e o Estado da Bahia, uma contrapartida de 1%, conforme descrito no Convênio.Em 29 de Dezembro de 2009, foi celebrado o Convênio nº 657621/2009 entre o FNDE e o Estado da Bahia para reforma e ampliação de 12 unidades escolares, com vigência de 540 dias, a contar da data da assinatura do convênio, com provável data de conclusão até o dia 21 de junho de 2010.A aprovação de recursos aconteceu em dezembro de 2009, mas a sua liberação dependia de análise jurídica, excepcionalmente após a celebração do Convênio, que só foi realizada em dezembro de 2010, pela Procuradoria Geral da União (PGU), por meio do Parecer nº1.660/2010,anexado ao Processo nº 23400.004954/2009, (BRASIL, 2009b), sendo que até esse período, as obras não haviam sido iniciadas.O Parecer indicou diversas inconsistências na documentação fornecida pelo Estado da Bahia referente à documentação enviada sobre as unidades escolares a serem custeadas, tais como: a) plano de trabalho em que não constavam etapas ou fases de execução da aplicação dos recursos financeiros, bem como indicação da conclusão das etapas ou fases programadas; b) ausência do projeto básico, peça elementar para a liberação da primeira parcela dos recursos; c) comprovação da regularidade quanto à comprovação do exercício pleno da propriedade do imóvel pela Procuradoria do FNDE; d) análise técnica com pareceres que não atendiam aos
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952150requisitos do Anexo I da Resolução CD/FNDE n° 19/2009 (FNDE, 2009); d) ausência de formalizaçãode termo de adesão ao Compromisso Todos pela Educação e do compromisso de realização da Prova Brasil, exigidos para a celebração de convênios no âmbito do PDE nos termos art. 10, §1°, do Decreto n° 6.094/2007 (BRASIL, 2007b) e; e) falta de comprovação, por parte do FNDE, de que dispunha de estrutura para acompanhar e fiscalizar a execução do objeto, faltando, nos autos,a designação do representante para acompanhar a execução do convênio.A partir desse parecer, emitido pela Procuradoria, o FNDE comunicou à Secretaria de Educação do Estado da Bahia as constatações realizadas pela PGU, solicitando pronunciamento e resolução das pendências de sua competência. Desde então, a Secretaria de Educação do Estado da Bahia vinha tentando solucionar as pendências indicadas, porém sem sucesso.Esses entraves de ordem técnica deveriam ter sido observados antes mesmo da celebração do Convênio, visto que as constatações da PGU indicaram que diversos requisitos mínimos exigidos para a pactuação e a liberação dos recursos financeiros não haviam sido atendidos, demonstrando uma fragilidade administrativa e técnica do próprio FNDE, como instância formuladora e implementadora deste programa (NOVATO; NAJBERG; LOTTA, 2020).Em junho de 2011, a Coordenadoria Geral de Programas para o Desenvolvimento do Ensino questionou à Diretoria de Programas Educacionais (DIRPE), por meio de ofício, o papel do FNDE frente ao grande volume de convênios firmados por essa autarquia. Destacou prejuízos à execução dos convênios considerando, entre outros, a insuficiência de técnicos do FNDE das áreas responsáveis e a capacidade técnica dos convenentes e outros setores, que também faziam parte do processo de execução e interferiam na realização de suas etapas,conforme os trechos a seguir:O FNDE, no intuito de viabilizar a implementação das políticas educacionais definida pelo Ministério da Educação, a cada ano, vem assumindo a execução de novos programas e projetos educacionais, utilizando a modalidade detransferência voluntária de recursos financeiros, via convênio, sem, contudo, acrescer o efetivo técnico das áreas responsáveis pelas etapasdo processo de execução na mesma proporção, ocasionando à sobrecarga de trabalho.Em razão do descompasso entre fatores como volume e diversidade de demandas, capacidade técnica-operacional e obrigatoriedade de se fazer cumprir os dispositivos legais, outros setores que, também, fazem parte do Processo de execução, interferem nas etapas do processo, tornando-o denso e menos célere, impactando inclusive na inviabilização na conclusão do objeto pactuado.Ademais, o processo de execução das transferências voluntárias é recorrentemente prejudicado por fatores motivados pelo convenente.
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952151Muitos dos municípios não contam com pessoal qualificado para gerenciamento dos convênios, o que resulta na não-observância dos procedimentos legais a serem adotados para a prorrogação de vigência, especialmente no que tange ao cumprimento de prazos.Em todos os convênios firmados consta cláusula específica sobre a vigência e as condições para a solicitação de sua prorrogação, por parte dos convenentes. No entanto, parte dos convênios firmados têm seus prazos expirados, sem que haja tempo hábil para a formalização dos trâmites legais necessários.[...] Embora estes mecanismos preventivos estejam em pleno funcionamento, uma quantidade expressiva de convênios, principalmente aqueles que envolvem obras de construção, ampliação ou reforma de prédio público, tem seus prazos expirados por inércia do convenente ou por ausência de tempo suficiente para análise do instrumento de prorrogação, conforme explanado anteriormente (Processo n°: 23034.000712/2010-17, folha 824, 2011, p. 53, Volume V -grifos nossos).Os trechos destacados acima mostram que a implementação do PBP no Estado da Bahia sofreu entraves por parte de ambos os entes federados responsáveis pela sua execução. Quanto à concedente (FNDE), foram destacados, entre outros, o grande volume de convênios firmados e a ausência de técnicos responsáveis pelo acompanhamento de cada etapa. Em relação ao convenente (Estado da Bahia), também foi destacada a insuficiência do quadro de pessoal qualificado para gerenciar os convênios, o que provocou a não observância dos procedimentos legais e o cumprimento dos prazos. Além disso, vale ressaltar que a capacidade técnica dos municípios foi questionada. No entanto, esse ente federado não foi incluído como partícipe direto do Convênio nº 657621/2009 (celebrado entre o FNDE e o Estado da Bahia) (BRASIL, 2009a), o que indica a necessária articulação dos governos subnacionais por meio das relações intergovernamentais para a implementação de programas federais, visto que a execução perpassa todas as instâncias de forma direta ou indireta. O processo de implementação do PBP na Bahia contou com diversos entraves tanto em nível federal, quanto em nível estadual, que resultaram em inúmeras solicitações de prorrogação de prazo de vigência do Convênio nº 657621/2009 (BRASIL, 2009a). Em maio de 2011, a Secretaria Estadual de Educação solicitou o primeiro Termo Aditivo de prorrogação de prazo (Ofício nº136/2011) por mais 365 dias, sob a justificativa de que os recursos da primeira parcela do convênio só foram liberados em fevereiro de 2011. Assim, o novo prazo passou a ser junho de 2012.Em março de 2012, o segundo Termo Aditivo foi solicitado (Ofício nº 69/2012) e prorrogou o prazo por mais 365 dias. A justificativa para tal foi de que os procedimentos para a execução do valor encontravam-se em andamento. Dessa maneira, mediante a realização do processo licitatório, o novo prazo passou a ser junho de 2013.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952152O terceiro Termo Aditivo, solicitado (Ofício nº82/2013) em março de 2013, prorrogou prazo por mais 500 dias, com nova data até novembro de 2014, no qual a secretaria estadual apresentou como justificativa ao FNDE os argumento de que duas unidades já estavam com licitação finalizada, quatro unidades encontravam-se em fase de elaboração de documentos técnicos e outras duas estavam em processo de regularização das respectivas dominialidades (Ofício nº 82/2013).Após a solicitação de três Termos Aditivos de prorrogação de vigência e diante da impossibilidade de solucionar determinadas pendências, em julho de 2013, o convenente optou pela exclusão de 6 unidades que já haviam sido contempladas com o referido convênio e em novembro de 2013, solicitou a exclusão demais uma unidade. Dentre as justificativas citadas está a falta de espaço para implantação de laboratório, escolas que não tinham oferta de educação profissional, pendência de dominialidade e de implantação dos módulos de ampliação e reforma (BRASIL, 2009a). A secretaria estadual apontou que o plano de trabalhohavia sido formalizado em 2009, buscando atender à realidade daquela época. Portanto, em razão do lapso temporal (2009 a 2013), verificou-se a necessidade de mudança e alteração no plano, com significativa redução dos objetivos iniciais traçados. Vale ressaltar que o Convênio nº 657621 foi assinado em 29 de dezembro de 2009 (BRASIL, 2009a)e tinha uma vigência inicial de 540 dias para a conclusão das obras. Por meio da análise do Processo 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b), verificamos que, até o ano de 2020, 11 Termos Aditivos de Prazo haviam sido formalizados com o objetivo de tentar solucionar as pendências e garantir a execução dos objetos8. No entanto, as várias solicitações de prorrogação de prazo para a execução das obras foram insuficientes, visto que as irregularidades não foram totalmente sanadas. Após mais de 10 anos da data inicial da celebração do referido convênio, constatamos que a maior parte das obras não foram concluídas, indicandoum processo complexo de implementação, com diversos entraves e sem êxito. Das 12 unidades que haviam sido contempladas no convênio para reforma e ampliação, 7 foram canceladas e excluídas da pactuação; 1 encontrava-se paralisada com 47,2% de execução (C.E EP do Paraguaçu); 2 estavam em fase de contratação (C.E Presidente Costa e 8Em relação aos valores das referidas obras, já haviam sido pagos pelo convenente, de modo que a Coordenadoria de Infraestrutura orientou que esses recursos deveriam ser restituídos e corrigidos, por ocasião da prestação de contas do referido Convênio, bem como a aplicação financeira, referente ao montante de todas as ações canceladas, deveria ser igualmente restituída ao erário a título de atualização de valor (Processo nº 23400.004954/2009, BRASIL, 2009b, p. 113).
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952153Silva e C.E Luís Viana) e apenas 2 haviam sido concluídas (C.E Constantino Catarino de Souza e C.E Joaquim da Rocha Medeiros), demonstrando uma execução muito distante do desenho inicial firmado na pactuação entre o FNDE e o Estado da Bahia. Considerações finais O objetivo deste artigo foi analisar a implementação do Programa Brasil Profissionalizado e problematizar o papel das relações intergovernamentais para sua concretização a partir do estudo de caso no Estado da Bahia.Em geral, o artigo evidenciou que o processo de implementação do PBP no Estado da Bahia teve obstáculos tanto no nível federal quanto no nível estadual, com traços marcantes de ausência de mecanismos de cooperação entre os entes federados na resolução das pendências identificadas durante a execução.Especificamente, a pesquisa mostrou que os burocratas do governo estadual não observaram ou tiveram dificuldades técnicas para inserir documentos relevantes do processo, tais como plano de trabalho completo, comprovantes de propriedade dos terrenos, além da falta de formalização de termos de compromisso. No nível federal, destacamos a falta de técnicos responsáveis para acompanhar e fiscalizar programas no FNDE, bem como a expiração de prazos de convênios, principalmente dos que envolvem obras em prédios públicos, sem que os entes federados fossem admoestados, o que fez com que fossem paralisadas ou canceladas, como constatado na análise documental do Processo nº 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b). Assim, fatores de ordem técnica-burocrática no plano das relações intergovernamentais distanciaram formuladores e implementadores do PBP no âmbito federal dos implementadores no Estado da Bahia, indicando fragilidade na cooperação e colaboração entre os entes na execução desse programa. Apesar de o Estado da Bahia demonstrar interesse inicial comum ao MEC quanto à implementação do PBP, tendo em vista a sua adesão ao programa como política pública, as dificuldades técnicas se sobressaíram e o FNDE não soube ou não pôde garantir a função de assistência técnica da União, conforme estabelece o artigo 211 da CF de 1988 (BRASIL, 1988).Em relação à adesão do PBP pelo Estado da Bahia, entre os anos de 2008 e 2014 foramfirmados cinco pactuações, sendo quatro Convênios e um Termo de Compromisso, com uma destinação de R$ 57,1 milhões por parte do governo federal.Diante do vasto território e dos imensos desafios de ampliação da oferta de ensino médio no Estado da Bahia (integrado ou não
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952154ao profissional) parece-nos que seria uma política pública que, ao menos, iria incidir para a expansão da oferta e diminuição da precariedade dessa etapa de ensino.Entretanto, o que se pode constatar na fase da implementação, a exemplo do convênio nº 657621/2009 (BRASIL, 2009a), é uma tendência de não efetivação desse programa, provocada, entre outros fatores, por entraves técnico-burocráticos nos níveis estadual e federal e pela fragilidade nas relações intergovernamentais, que reduziram drasticamente o potencial finalístico do PBP.AGRADECIMENTOS: O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior -Brasil (CAPES)–Processo nº88887.499132/2020-00; do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)–Processo nº 406213/2021-6e; da Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Espírito Santo (FAPES)–Processo nº 2021-BV07V.REFERÊNCIASANDERSON, G. Federalismo: Uma introdução. Rio de Janeiro: FGV; Idesp, 2009.ARRETCHE, M.T.S. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: BARREIRA; M.C.RN.; CARVALHO, M.C.B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais.São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.BERNARDES, A.G.; GUARESCHI, N.Estratégias de produção de si e a humanização no SUS. Psicol. cienc. prof., Brasília, v. 27, n. 3, p. 462-475, set. 2007. Disponível em http://pepsic.bvsalud.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-98932007000300008&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 28 mar.2022.BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 10 mar.2022.BRASIL, Decreto n. 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Programa Brasil Profissionalizado. Brasília, DF: Presidência da República, 2007a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6302.htm. Acesso em 10 mar.2022.BRASIL. Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados. Brasília, DF: Presidência da República, 2007b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6094.htm. Acesso em: 10 mar. 2022.
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952155BRASIL. Programa Brasil Profissionalizado: Convênio entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação -FNDE e a Secretaria Estadual de Educação da Bahia, nº 657621/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009a. (Não publicado).BRASIL. Programa Brasil Profissionalizado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Processo nº 23400.004954/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009b. (Não publicado).BRASIL. Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (e-SIC). Manifestação nº 23480.013744/2020-96. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2020. (Não publicado).DRAIBE, S.M.Avaliação de implementação: Esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In:BARREIRA; M.C.R. N.; CARVALHO, M.C. B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais. São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.FARIA, C.A.P. Implementação de políticas públicas: Teoria e prática. Belo Horizonte: PUC Minas, 2012.FNDE. Resolução n. 19, de 24 de abril de 2009. Define regras e estabelece o cronograma de prazos para apresentação de propostas de atos normativos e projetos que visem à implementação de programas e ações a serem financiados com recursos de dotação alocada no orçamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –FNDE. Brasília, DF: Presidente do Conselho Deliberativo do FNDE, 2009. Disponível em: https://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3313-resolução-cd-fnde-nº-19-de-24-de-abril-de-2009. Acesso em: 08 set.2022.FREY, K. Políticas Públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, v. 21, n. 0, p. 2011-259, jun. 2000. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/89. Acesso em: 12 jan. 2022.KINGDON, J.W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. Londres: Harper Collins College Publishers, 1997.LASSANCE, A. O Que é uma Política e o Que é um Programa: Uma pergunta simples e até hoje sem resposta clara. Boletim de análise político-institucional, n.27, p. 59-68, 2021. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_analise_politico/210322_bapi_27_artigo_07.pdf. Acesso em: 27 mar.2022.LEVANTAMENTO do IBGE estima população atual da Bahia em quase 15 milhões de habitantes. G1 BA, 2021. Disponível em: https://g1.globo.com/ba/bahia/noticia/2021/08/27/levantamento-do-ibge-estima-populacao-atual-da-bahia-em-quase-15-milhoes-de-habitantes.ghtml. Acesso em: 28 mar. 2022.LIMA, L.L.; D'ASCENZI, L. Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas. Revista de sociologia e política, v. 21, n. 48, p.101-110, dez. 2013. Disponível em:
image/svg+xmlMichele PAZOLINI eGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952156https://www.scielo.br/j/rsocp/a/zpwj63WjFbZYVkSXgnXDSjz/?lang=pt. Acesso em: 02 mar. 2022.LOTTA. G. Teorias e Análises sobre a implementação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: ENAP, 2019. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4162/1/Livro_Teorias%20e%20An%C3%A1lises%20sobre%20Implementa%C3%A7%C3%A3o%20de%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas%20no%20Brasil.pdf. Acesso em: 10 mar.2022.NOVATO, V.O.L.; NAJBERG, E.; LOTTA, G.S. O burocrata de médio escalão na implementação de políticas públicas. Revista de Administração Pública,Rio de Janeiro, v.54, n.3, p. 416-432, maio/jun.2020. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rap/a/h7h7TSdQ8pYpMxhnJ9gxbkt/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 04 abr.2022.PAZOLINI, M. O direito à educação na Região Metropolitana da Grande Vitória/ES: Análise da participação da União na oferta do ensino médio. 2018. Dissertação (Mestrado em Educação) –Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2018. Disponível em: https://repositorio.ufes.br/handle/10/8622. Acesso em: 05 jun.2022.PRESSMAN, J.; WILDAVSKY, A. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1973.SABATIER, P. Uma estrutura de coalizão de advocacia de mudança de políticas e o papel da aprendizagem orientada para políticas nela. Policy Sciences, v. 21, p. 129-168, jun. 1988.Disponível em: https://link.springer.com/article/10.1007/bf00136406. Acesso em: 21 mar. 2022.SÁ-SILVA, J.R.; ALMEIDA, D.; GUINDANI, J.F. Pesquisa documental: Pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais,v. 1,n. 1, p. 1-15,jul.2009. Disponível em: https://periodicos.furg.br/rbhcs/article/view/10351. Acesso em: 10 abr.2022.SECCHI, L. Políticas Públicas:Conceitos, esquemas de análise, casos práticos.São Paulo: Cengage Learning, 2010.SEGATTO, C. Análise da implementação de políticas públicas: O Programade Alfabetização na Idade Certa em dois municípios cearenses Temas de Administração Pública, v. 4, n. 7, p. 1-16, 2012.Disponível em: https://www.fclar.unesp.br/Home/Departamentos/AdministracaoPublica/RevistaTemasdeAdministracaoPublica/catarinasegatto.pdf. Acesso em: 20 mar.2022.SILVA, C.F. O Programa Brasil Profissionalizado em cena: O Estado de Alagoas como palco. 2014. Dissertação (Mestrado em Educação) –Universidade Federal de Alagoas, Maceió, 2014. Disponível em: http://www.repositorio.ufal.br/handle/riufal/6490. Acesso em: 15 mar.2022.SILVA, F.N. Ensino Médio integrado à Educação Profissional: A implementação do Programa Brasil Profissionalizado em Mossoró/RN. 2016. Dissertação (Mestrado em Educação) –Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte,
image/svg+xmlRelações intergovernamentais na implementação do Programa Brasil Profissionalizado: O caso da BahiaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952157Natal, 2016. Disponível em: https://memoria.ifrn.edu.br/bitstream/handle/1044/845/Francisca%20Nat%C3%A1lia%20da%20Silva_%2024%20de%20junho.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 15 mar. 2022.Como referenciar este artigoPAZOLINI, M.; ARAUJO, G. C. Relações intergovernamentais na implementação do programa brasil profissionalizado: O caso da Bahia.Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16695. Submetido em:23/02/2022Revisões requeridas em: 13/07/2022Aprovado em: 05/09/2022Publicado em: 30/11/2022Processamento e editoração: Editora Ibero-Americanade Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952139RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA IMPLEMENTACÍON DEL PROGRAMA BRASIL PROFESIONALIZADO: EL CASO DE BAHÍARELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BRASIL PROFISSIONALIZADO: O CASO DA BAHIA INTERGOVERNMENTAL RELATIONS ON THE IMPLEMENTATION OF THE 'BRASIL PROFISSIONALIZADO' PROGRAM: BAHIA'S CASEMichele PAZOLINI1Gilda Cardoso de ARAUJO2RESUMEN: El artículo tiene como objetivo analizar la implementación del Programa Brasil Profesionalizado y problematizar el papel de las relaciones intergubernamentales para su implementación a partir del estudio de caso en el estado de Bahía (2007-2020). Con base en el análisis de documentos, buscamos comprender cómo la cooperación entre las entidades federativas, observada en la documentación de los instrumentos de acuerdo, influyó en la implementación de ese programa. Para ello, se utilizaron los aportes teóricosde Leonardo Secchi sobre el ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre la implementación de políticas, Sônia Draibe sobre los subprocesos de implementación y Marta Arretche sobre la influencia de las relaciones intergubernamentales en la implementación de programas. Los resultados muestran los obstáculos entre los formuladores y los ejecutores del programa, que prácticamente hicieron inviable la propuesta inicial del gobierno de Bahia y la importancia de la función de asistencia técnica de la Unión. Se considera que el proceso de implementación del PBP en el Estado de Bahía tuvo obstáculos tanto a nivel federal como estatal, con marcados rasgos de ausencia de mecanismos de cooperación entre las entidades federativas en la resolución de los asuntos pendientes identificados durante la ejecución.PALABRAS CLAVE: Federalismo. Implementación de políticas públicas. Relaciones Intergubernamentales. Programa Brasil Profesionalizado.RESUMO: Objetiva analisar a implementação do Programa Brasil Profissionalizado e problematizar o papel das relações intergovernamentais para sua concretização a partir do estudo de caso no Estado da Bahia (2007-2020). Por meio de análise documental, buscou-se compreender de que modo a cooperação entre os entes federados, influenciouna implementação do referido programa. Para tanto, utilizou-se as contribuições teóricas de Leonardo Secchi sobre o ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre a implementação de políticas, 1Universidad Federal de Espírito Santo(UFES), Vitória –ES –Brasil. Estudiante de Doctorado en Educación. Becaria CAPES. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7657-5420. E-mail: michelepazolini@hotmail.com2Universidad Federal de Espírito Santo (UFES), Vitória –ES –Brasil. Profesora Asociada. Doctor en Educación (USP). Prácticas postdoctorales en la Generalitat de Catalunya (Barcelona-Espanha). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3562-9779. E-mail: gilda.araujo@ufes.br
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952140Sônia Draibe sobre os subprocessos de implementaçãoe Marta Arretche acerca da influência das relações intergovernamentais na implementação de programas. Os resultados evidenciam os entraves entre formuladores e implementadores do programa, e a importância da função de assistência técnica da União. Considera-se que o processo de implementação do PBP no Estado da Bahia teve obstáculos tanto no nível federal quanto no nível estadual, com traços marcantes de ausência de mecanismos de cooperação entre os entes federados.PALAVRAS-CHAVE:Federalismo. Implementação de políticas públicas. Relações intergovernamentais. Programa Brasil Profissionalizado.ABSTRACT: This paper has per object analyze the implementation of the Brasil Profissionalizado(Professionalized Brazil, in loose translation) program and problematize the role of intergovernmental relations formed for its concretion, from a case study on the state of Bahia (2007-2020). Starting from a documental analysis, it is sought to comprehend how the cooperation between the federate entities, observed in the pact instruments documentation, influenced on the implementation of the said program. For such, the theoretical contributions from Leonardo Secchi, about the cycle of politics; Gabriela Lotta, about the implementation of politics; Sônia Draibe, about the subprocesses of implementation, and Marta Arretche, about the influence of intergovernmental relations on program implementations, were used. The results show the obstacles between formulators and implementers of the program, which practically made the initial proposal of the government of Bahia and the importance of the technical assistance function of the Union unfeasible. It is considered that the PBP implementation process in the State of Bahia had obstacles both at the federal and state levels, with marked traits of absence of cooperation mechanisms between the federated entities in the resolution of pending issues identified during the execution.KEYWORDS: Federalism. Public policies implementation. Intergovernamental relations. Programa Brasil Profissionalizado.IntroducciónLa Constitución Federal de 1988 (BRASIL, 1988) definió que la República Federativa de Brasil está formada por la unión indisoluble de estados y municipios y el Distrito Federal (DF), como se rige por el art. 1 y optó por el modelo de federalismo cooperativo. Este modelo implica el reparto de responsabilidades entre las entidades federadas en las que tienen autonomía y, al mismo tiempo, deben actuar de manera cooperativa a través de relaciones intergubernamentales, con el objetivo de garantizar el ejercicio de los derechos descritos en esta Carta. Las determinaciones constitucionales (BRASIL, 1988) estimularon la creación de diversas políticas y programas sociales para garantizar los derechos universales de los
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952141ciudadanos. Estas políticas y programas se configuraron a través de la coordinación federativa del Gobierno Federal, utilizando diversos mecanismos para la implementación de los lineamientos formulados. Para Segatto (2012), algunos de estos mecanismos de coordinación son la redistribución de recursos, la regulación nacional y el establecimiento de estándares nacionales, que tienen como objetivo garantizar la equidad en todo el territorio nacional a través de políticas y programas públicos.Las políticas y programas públicos, aunque interdependientes, son diferentes. Son interdependientes, en la medida en que ambos expresan las directrices que deben adoptarse. Las políticas pueden entenderse como una propuesta institucionalizada para resolver un problema central y se implementan a través de programas (LASSANCE, 2021). Los programas son las formas en que las directrices deben ser operacionalizadas, es decir, son estrategias para resolver el problema, de ahí su estrecha relación con el análisis de la implementación de políticas (BERNARDES; GUARESCHI, 2007;LASSANCE, 2021).Las políticas y programas públicos en Brasil se crean siguiendo las líneas del federalismo cooperativo, lo que implica la distribución de responsabilidades y el diálogo constante entre las entidades. Sin embargo, los conflictos, dilemas y desafíos son inherentes al federalismo, ya que se articulan a las relaciones intergubernamentales estructuradas en cada federación (ANDERSON, 2009). Por lo tanto, el análisis de las políticas y programas públicos debe considerar la dinámica federativa. En este artículo, partimos de la perspectiva de que la implementación no es un proceso determinado por el diseño de una política, sino que depende de las relaciones intergubernamentales instituidas por los burócratas involucrados en este proceso, que estimulan el compromiso de las entidades federadas con la implementación de políticas y programas públicos. En consecuencia, la propuesta de este artículo es "analizar la implementación del ProgramaBrasil Profesionalizado (PBP) y problematizar el papel de las relaciones intergubernamentales para su implementación, a partir del estudio de caso en el Estado de Bahía en el período comprendido entre 2007 y 2020". El PBP es un programa federal creado por el Ministerio de Educación (MEC), a través del Decreto Nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a), con el objetivo de estimular la oferta estatal de enseñanza secundaria integrada a la educación profesional. Este programa tuvo una participación significativa de los estados brasileños, debido a que,de las 27 unidades de la federación, solo Amazonas y Rondônia no fueron contempladas con las acciones de esta
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952142política3. Entre 2007 y 2017, el PBP totalizó R$ 2,1 mil millones, cubriendo cerca de 736 instituciones educativas con renovación, expansión y construcción en todo el país. Sin embargo, su implementación presentó problemas en diferentes lugares. El Tribunal Federal de Cuentas (2015) identificó obras retrasadas, paralizadas o canceladas, proyectos inadecuados, material no utilizado y falta de rendición de cuentas de los estados con recursos recibidos del gobierno federal al PBP. Esta situación también se observó en estudios de caso en los estados de Espírito Santo (PAZOLINI, 2018), em Alagoas (SILVA, 2014) e no Rio Grande do Norte (SILVA, 2016). Este artículo analiza el caso de Bahía, con énfasis en las variables de las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Federal y el gobierno estatal. Los datos presentados fueron organizados y sistematizados a partir de documentos otorgados por el MEC, solicitados en el sitio webelectrónicodela Plataforma Integrada de Defensoría del Pueblo y Acceso a la Información (e-SIC), a través de la Manifestación Nº 23480.013744/2020-96 (BRASIL, 2020), en el que se puso a disposición el Proceso digitalizado Nº 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b), que trata sobre el proceso de implementación del PBP en el Estado de Bahía para la reforma y ampliación de las unidades escolares de red estatal.A través del análisis documental de una fuente primaria, es decir, un material que aún no ha recibido tratamiento analítico y con la intención de interpretar, sintetizar la información y hacer inferencias (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009), este proceso fue analizado enfatizando las variables de las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Bahía en la implementación del PBP. Para ello, las aportaciones teóricas de Secchi (2010) sobre el ciclo político,Lotta (2019) sobre la aplicación de las políticas, Draibe (2001) sobre la implementación y los subprocesos Arretche (2001) sobre la influencia de las relaciones intergubernamentales en la implementación de los programas.El texto se divide en cuatro partes, además de esta introducción y las consideraciones finales. La primera sección discute el ciclo de políticas, destacando la fase de implementación de políticas públicas; el segundo, la implementación de programas federales; el tercero, la relación entre el PBP y las relaciones intergubernamentales en relación con los aspectos relacionados con los fines del Gobierno Federal y la asociación de estados y; la cuarta sección 3Los datos presentados en el artículo sobre el PBP en Brasil y Bahía corresponden a la sistematización (realizada por los autores) de informaciones otorgadas por el MEC, solicitadas en elsitio web electrónicode la Plataforma Integrada del Defensor del Pueblo y Acceso a la Información, a través de la Manifestación Nº 23480.013744/2020-96.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952143analiza la implementación del PBP en el Estado de Bahía, destacando las dificultades de los formuladores e implementadores a nivel federal y estatal, así como la importancia de la asistencia técnica de la Unión.Implementación de políticas públicasLas políticas públicas están diseñadas para abordar ciertos problemas que son relevantes para el colectivo. Son formulados por el poder estatal y se basan en la acción de los burócratas y los instrumentos de acción estatal para su implementación. (LOTTA, 2019).La bibliografía indica varias posibilidades para el análisis de políticas, como el modelo de flujo múltiple de John Kingdon (1997), El modelo de policy analysisde Klaus (2000) y el modelo de coalición de defensa de Paul Sabatier (1988). A pesar de los diversos modelos, podemos considerar comunes a todas las fases de formulación, implementación y evaluación de una política. Los estudios sobre la implementación de políticas tienen como punto de partida la idea de que las políticas pueden analizarse como un ciclo compuesto de diferentes fases (LOTTA, 2019). Así, estos estudios utilizan la clasificación instituida por el ciclo de políticas y permiten analizar sus dimensiones de forma aislada y/o articulada. En esta investigación, nos acercamos al ciclo de políticas propuesto por Secchi (2010). De acuerdo con la sistematización realizada por el autor, el ciclo de políticas puede sintetizarse en siete fases principales: a) identificación del problema, b) formación de agenda, c) formulación de alternativas, d) toma de decisiones, e) implementación, f) evaluación y, g) extinción.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952144Figura 1–Ciclo de políticasFuente: Secchi (2010, p. 33). Imagen adaptada por los autoresEl ciclo de las políticas públicas se refiere a la vida de una política, que se compone de fases secuenciales e interdependientes, pero no siempre refleja la dinámica real de una política, porque las fases pueden mezclar y cambiar la secuencia de la Figura1 (SECCHI, 2010). Sin embargo, el ciclo de políticas permite simplificar la complejidad de una política, contribuyendo a su análisis. La implementación de políticas públicas es la fase posterior a la toma de decisiones y previa a los esfuerzos de evaluación. Es en esta etapa que los marcos concretos de las políticas públicas se ponen en práctica (SECCHI, 2010). En general, los estudios sobre la implementación de políticas buscan definir variables que expliquen el éxito o fracaso de su implementación (LIMA; D'ANCENZI, 2013). Los estudios sobre la implementación de políticas públicas han avanzado desde la década de 1970 en los Estados Unidos y Europa, señalando la necesidad de sistematización y profundización de esta fase del ciclo de políticas. Tales estudios han demostrado que, por diversas razones, "el desempeño de las burocracias públicas no es neutral" y que la implementación implica "[...] elecciones y decisiones tomadas por agentes no electos, lo que sea, burocracias públicas" (FARIA, 2012, p. 08-09).Entre las obras publicadas, la obra de Pressman; Wildavsky (1973), Se considera uno de los hitos para avanzar en el campo de los estudios sobre implementación, considerando que lo definen como un proceso interactivo entre los objetivos propuestos y las acciones para alcanzarlos. Los autores destacaron la naturaleza problemática del proceso de implementación
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952145de políticas públicas, buscando dilucidar por qué y cómo ocurren las fallas de implementación, que a menudo resultan en su fracaso. A lo largo de las décadas, los avances en los estudios sobre la implementación de políticas públicas han indicado varios modelos de (Top-Down; Bottom-Up, modelos alternativos y modelos múltiples)(LOTTA, 2019). Esta investigación se ubica en los marcos de múltiples modelos que incluyen diferentes enfoques de análisis como: gobernanza, instrumentos de acción pública, relación entre actores estatales y no estatales, nuevos arreglos institucionales, sistemas de coordinación, capacidades estatales y procesos multinivel (LOTTA, 2019).Implementación de programas federalesLa implementación es el momento en que los planes formulados se harán realidad y depende en gran medida de la acción de los burócratas y los instrumentos de acción estatales (LOTTA, 2019). Esta fase busca comprender las diferencias entre lo que se formuló, lo que se ejecutó y el papel desempeñado por los diferentes agentes en este proceso de transformación de las políticas públicas.Sin embargo, hay muchos ejemplos de programas que no se implementan o se implementan en parte y políticas que terminan mal tendidas (SECCHI, 2010). El estudio sobre esta fase de las políticas públicas es necesario para buscar visualizar los obstáculos y fallas que suelen ocurrir en el proceso de implementación, considerando los diferentes actores y niveles de gobierno, haciendo este proceso aún más complejo. Arretche (2001, p. 47) subraya que la creación de un programa expresa el "resultado de una compleja combinaciónde decisiones de varios actores". La existencia de un programa proviene de una serie de articulaciones que no ocurren de forma aislada, sino que es el resultado de acuerdos entre diferentes formuladores.La autoraadvierte que la formulación de un programa involucra diferentes intereses que también interfieren en su implementación, lo que puede comprometer el logro de sus objetivos. En cuanto a la implementación, esto puede entenderse como "un juego en el que la autoridad central busca inducir a los agentes (implementadores) a poner en práctica objetivos y estrategias" (ARRETCHE, 2001, p.47). Por lo tanto, para lograr el cumplimiento y la "obediencia" a los objetivos del programa, el poder central puede desarrollar una gama de estrategias de incentivos para los gobiernos subnacionales.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952146Cuando se trata de los subprocesos de la implementación, Draibe (2001) indica que cada política o programa se basa en una estructura organizativa y se somete a un sistema de gestión y toma de decisiones. Por lotanto, se debe considerar la estructura jerárquica, el grado de centralización o descentralización, la autonomía o dependencia entre las partes, las características de la gestión del tiempo y la capacidad de implementar decisiones. Draibe (2001) destaca que es importante comprender la naturaleza y los atributos de las autoridades que llevan a cabo el proceso para una mejor comprensión del proceso de aplicación.En vista de estas notas y considerando que el federalismo cooperativo presupone un reparto de responsabilidades y un orden político democrático, con participación efectiva de las unidades federativas, comenzamos a analizar el PBP. Relaciones Intergubernamentales en el Programa Brasileño ProfesionalizadoEl Programa Brasileño Profesionalizado (PBP) fue creado en la lista de programas federales, lanzado a partir de 2007, y fue instituido por el Decreto Nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a). De acuerdo con este decreto, los estados, el Distrito Federal y los municipios interesados en presentar propuestas para unirse al programa, deben formalizar la firma del Plan de Metas Compromiso Todos por la Educación (PMTPE)4y establecer su plan de trabajo de acuerdo con el Plan de Acción Articulado (PAR). El PBP fue elaborado por el MEC y, de acuerdo con el Decreto Nº 6.302/2007 (BRASIL, 2007a), tiene como objetivo estimular la oferta de educación secundaria integrada a la educación profesional en las redes estatales con el objetivo de la articulación entre la formación general y la educación profesional considerando arreglos productivos y vocaciones locales y regionales, de acuerdo con el art. 1. Para ello, el programa prevé la construcción, renovación, ampliación y modernización de escuelas técnicas estatales, laboratorios, capacitación y calificación de profesionales y la provisión de recursos pedagógicos. Creado y coordinado por la Unión, el PBP asigna recursos financieros (99%) y asistencia técnica a los estados, pero depende de la acción directa de los gobiernos subnacionales para su funcionamiento, ya que deben soportar una contrapartida de recursos (1%), así como administrar, Supervisar y asegurar la ejecución de los objetos acordados. Según el portal electrónico de MEC5, Los Estados interesados en adherirse al PBP deben elaborar planes de 4Decreto 6.094/2007 (BRASIL, 2007b).5Disponible en: http://portal.mec.gov.br/brasil-profissionalizado. Acceso: 15 Mar. 2022.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952147acción, según el PAR, teniendo en cuenta los lineamientos del proyecto formulados por la coordinación del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE). Para la implementación del programa, el MEC, a través de la Secretaríade Educación Profesional y Tecnológica (SETEC), se posiciona como una institución gestora, mientras que la FNDE, municipio del MEC, asume el papel de otorgante, en representación de la Unión. Los estados, como convocantes, están representados por las Secretarías de Estado de Educación Tecnológica.Así, la implementación de este programa está condicionada a la plena articulación de las entidades y al cumplimiento de las tareas delegadas a cada una mediante la celebración de Convenios y Términos de Compromiso entre los estados, DF y municipios y la FNDE, como representante del gobierno central. El PBP tuvo una participación nacional significativa. Entre 2007 y 2017 se firmaron 135 convenios en todo el país, de los cuales 107 fueron a través del Acuerdo y 28 por Plazo de Compromiso, abarcando cerca de 736 instituciones educativas con convenios que incluyeron reforma, ampliación y construcción de escuelas6.Estas celebraciones totalizaron R$ 2,1 mil millones, lo que demuestra la considerable inversión de recursos para la implementación de este programacon el fin de ampliar la oferta de la escuela secundaria integrada en Brasil. Analizando la inversión por región, se destacó la Región Nordeste, ya que, del monto de R$ 2,1 mil millones acordados, R$ 1 mil millones fueron en esta región, lo que correspondió al 51,1%, es decir, más de la mitad de los recursos totales acordados en todo el país. Además, esta región también presentó una supremacía en relación al número de celebraciones, tanto por Pacto como por Plazo de Compromiso, que correspondió al 43,7% del total nacional.Con base en estos indicadores, este artículo buscó analizar la implementación de la PBP en el Estado de Bahía, considerando que es el estado más grande de la región, con un área de 1.558.000 km², representando el 18% del territorio brasileño. Además, Bahía tiene 15 millones de habitantes, lo que lo coloca como el 4º estado más grande en términos de población, detrás de São Paulo, Minas Gerais y Río de Janeiro, y la densidad demográfica es extremadamente desigual, con Salvador y Feira de Santana como los municipios más poblados entre los 417 existentes (G1 BA, 2021).6Información sistematizada por los autores a partir de los datos puestos a disposición por el MEC a través de la Manifestación Nº 23480.013744/2020-96 (BRASIL, 2020).
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952148Además, consideramos la situación educativa del Estado, particularmente la escuela secundaria, según un estudio del Foro Estatal de Educación de Bahía, publicado en 2020, con datos de los años previos a la suspensión de clases debido a la pandemia de Covid-19. Según este estudio, una gran parte de la población de 15 a 17 años no asistía a la escuela y la proporción de cuidados estaba disminuyendo. (FÓRUM ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DA BAHIA, 20207).En cuanto a la escuela secundaria integrada a la educación profesional, este documento afirma que es una política del Estado de Bahía, pero que la tendencia de implementación sigue siendo muy insuficiente, y la escuela secundaria se centra en la formación propedéutica, demostrando el impacto que el PBP podría tener en la expansión de esta etapa de enseñanza de manera integrada. La implementación del Programa Brasil Profesionalizado en el Estado de Bahía (2007-2020)En el período analizado (2007 a 2020),el Estado de Bahía celebró, a través del PBP, cuatro acuerdos: dos en 2008 (nº 750011 y nº 750028), dos en 2009 (nº 657621 y nº 658378) y un plazo de compromiso (nº 201403302) en 2014, totalizando cinco acuerdos en el Estado, con una inversión total de R$57,6 millones. Tabla 2 -Negociaciones en el Estado de Bahía a través del PBPEstadoNúmeroAñoTipoObjetoBA7500112008PactoInfraestructuraBA7500282008PactoGenéricoBA6576212009PactoInfraestructuraBA6583782009PactoGenéricoBA2014033022014Plazo de CompromisoGenéricoFuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por MEC (Manifestación nº 23480.013744/2020-96) (BRASIL, 2020)Los objetos de acuerdo se definen como genéricos (materiales didácticos, formación de profesionales, mobiliario y equipo) y objetos de infraestructura (construcción, ampliación y renovación de unidades didácticas).En cuanto a los objetos genéricos, el MEC informó de que no hay detalles de los datos consolidados que pudieran ponerse a disposición. Sobre los objetos de infraestructura, se puso a disposición un detalle con la descripción de los recursos totales por Estado y la situación de 7Disponible en: http://www.feeba.uneb.br. Acceso: 3 abr.2022.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952149las obras, según el informe de la última encuesta realizada, permitiendo identificar las obras terminadas, las obras canceladas, las obras inconclusas, las obras paralizadas y las obras en ejecución.Este estudio tendrá como objeto deanálisis el Proceso nº 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b), detallando los procedimientos para la implementación del PBP en el Estado de Bahía y, específicamente, el nº 657621 que corresponde a obras de infraestructura, con sus desarrollos hasta el año 2020. Este corte se basó en la documentación proporcionada por el MEC, ya que, a pesar de solicitar acceso a todos los acuerdos, solo este proceso (desde Bahía) se otorgó electrónicamente. Como se describe en este proceso, durante 2009, el Departamento de Educación de Bahía presentó a la Coordinación General de Proyectos Especiales de la FNDE, 28 propuestas arquitectónicas para la implementación de laboratorios, reforma y ampliación, 14 de las cuales fueron propuestas a través de la Oficina No. 213/09; 2 propuestas a través de la Carta No. 215/09 y 12 propuestas a través de la Oficina No. 431/2009. Las Cartas (Nº 213/09, 215/09 y 431/09) de remisión enviadas por el Departamento de Educación del Estado de Bahía a la FNDE, indicaron que los proyectos estaban de acuerdo con las recomendaciones del MEC y presentaron los siguientes elementos: Carta de Referencia, Documento de Maestría, Informe Fotográfico, Plano de Localización, Plan de Situación, Marco Descriptivo de Cursos/Laboratorios, Plan Bajo, Memorial Descriptivo, Presupuesto y Cronograma Físico-Financiero(Proceso Nº 23400.004954/2009, p. 14) (BRASIL, 2009b).El valor total de estas solicitudes iniciales a la FNDE fue de R$ 11,6 millones. Tras el análisis del equipo técnico de la FNDE, se encontróque 11 unidades no presentaron los requisitos y documentación de los terrenos requeridos por este municipio para la celebración del convenio, por lo que no fueron incluidas en el proceso. Además, otras 5 unidades fueron transferidas a otro acuerdo y no encontramos, en el proceso, la justificación para esto. Así, el equipo de la FNDE se mostró favorable a cumplir con la propuesta del estado de Bahía de 12 unidades, con un valor correspondiente a R$ 2 millones para la reforma y R$ 3,3 millones para la ampliación de las unidades escolares. Por lo tanto, el monto total acordado fue de R$ 5,3 millones, siendo la Unión responsable de pagar el 99% de los recursos y el Estado de Bahía, una contrapartida del 1%, como se describe en el Acuerdo.El 29 de diciembre de2009 se celebró el Acuerdo nº 657621/2009 entre la FNDE y el Estado de Bahía para la reforma y ampliación de 12 unidades escolares, con una vigencia de
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952150540 días, a partir de la fecha de firma del convenio, con fecha probable de finalización hasta el 21 dejunio de 2010.La aprobación de los recursos tuvo lugar en diciembre de 2009, pero su liberación dependió del análisis jurídico, excepcionalmente después de la celebración del Acuerdo, que sólo se celebró en diciembre de 2010, por la Procuraduría General de la República (PGU), a través del Dictamen Nº 1.660/2010, anexo al Proceso Nº 23400.004954/2009, (BRASIL, 2009b), y hasta este período, las obras no habían comenzado.El Dictamen indicó varias inconsistencias en la documentación proporcionada por el Estado de Bahía con respecto a la documentación enviada sobre las unidades escolares a financiar, tales como:a) plan de trabajo en el que no haya etapas o fases de ejecución de la aplicación de los recursos financieros, así como indicación de la finalización de las etapas o fases previstas; b) ausencia del diseño básico, parte elemental para la liberación de la primera porción de los recursos; c) prueba de regularidad respecto de la prueba del pleno ejercicio de la propiedad de la propiedad por parte de la Fiscalía de la FNDE; d) análisis técnico con dictámenes que no cumplieron con los requisitos del Anexo I de la Resolución CD/FNDE No 19/2009 (FNDE, 2009); d) ausencia de formalización del plazo del acuerdo con el Compromiso Todo por la Educación y el compromiso de realizar la Prueba Brasil, requerida para la celebración de acuerdos bajo el PDE de conformidad con el art. 10, §1,000, del Decreto No. 6.094/2007 (BRASIL, 2007b) y; e) falta de prueba, por parte de la FNDE, de que ésta contaba con una estructura para vigilar y supervisar la ejecución del objeto, faltando, en el expediente, la designación del representante para vigilar la ejecución del acuerdo.A partir de esta opinión, emitida por el Ministerio Público, la FNDE informó al Departamento de Educación del Estado de Bahía las conclusiones realizadas por la PGU, solicitando el pronunciamiento y resolución pendiente de su competencia. Desde entonces, el Departamento de Educación del Estado de Bahía ha estado tratando de resolver las cuestiones pendientes, pero fue en vano.Estos obstáculos técnicos deberían haber sido observados incluso antes de la celebración del Acuerdo, ya que los hallazgos de la PGU indicaron que no se habían cumplido varios requisitos mínimos requeridos para el acuerdo y la liberación de recursos financieros, lo que demuestra una fragilidad administrativa y técnica de la propia FNDE, como formulador e implementador de este programa (NOVATO; NAJBERG; LOTTA, 2020).En junio de 2011, la Coordinación General de Programas para el Desarrollo de la Enseñanza cuestionó a la Junta de Programas Educativos (DIRPE), a través de una carta, el
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952151papel de la FNDE ante el gran volumen de convenios suscritos por este municipio. Destacó pérdidas en la ejecución de los acuerdos considerando, entre otros, la insuficiencia de técnicos de la FNDE de las áreas responsables y la capacidad técnica de los convocantes y otros sectores, que también formaron parte del proceso de ejecución e interfirieron en el desempeño de sus pasos, de acuerdo con los siguientes extractos:El FNDE, con el fin de posibilitar la implementación de las políticas educativas definidas por el Ministerio de Educación, cada año, viene asumiendo la implementación de nuevos programas y proyectos educativos, utilizando la modalidad de transferencia voluntaria de recursos financieros, mediante convenio, sin aumentar, sin embargo, el personal técnico de las áreas responsables de las etapasdel proceso de ejecución en la misma proporción, causando sobrecarga de trabajo.Debido al paso en falso entre factores como el volumen y la diversidad de demandas, la capacidad técnico-operativa y la obligación de hacer cumplir las disposiciones legales, otros sectores que también forman parte del proceso de ejecución interfieren en las etapas del proceso, haciéndolo denso y menos rápido, incluso impactando en la inviabilidad de completar el objeto acordado.Además, el proceso de ejecución de las transferencias voluntarias se ve obstaculizado repetidamente por factores motivados por elconvocante. Muchos de los municipios no cuentan con personal calificado para gestionar los acuerdos, lo que resulta en el incumplimiento de los procedimientos legales que deben adoptarse para la extensión de la vigencia, especialmente en lo que respecta al cumplimiento de los plazos.En todos los acuerdos firmados existe una cláusula específica sobre la validez y condiciones para la solicitud de su prórroga, por parte de los convocantes. Sin embargo, parte de los acuerdos firmados tienen vencidos sus plazos, sin tiempo para la formalización de los trámites legales necesarios.[...] Si bien estos mecanismos preventivos están en pleno funcionamiento, un número significativo de acuerdos, especialmente los que involucran obras de construcción, ampliación o renovación de edificios públicos, tienen vencidos sus plazos por inercia del convocante o por falta de tiempo suficiente para el análisis del instrumento de ampliación, como se explicó anteriormente (Proceso No. 23034.000712/2010-17, hoja 824, 2011, p. 53, Volumen V -nuestros grifos).Los extractos destacados anteriormente muestran que la implementación del PBP en el Estado de Bahía fue obstaculizada por ambas entidades federales responsables de su ejecución. En cuanto a la FNDE, se destacó el gran volumen de convenios firmados y la ausencia de técnicos encargados de monitorear cada etapa. En relación con el convocante (Estado de Bahía), también se destacó la falta de personal calificado para gestionar los acuerdos, lo que provocó la inobservancia de los procedimientos legales y el cumplimiento de los plazos. Además, cabe mencionar que se cuestionó la capacidad técnica de los municipios. Sin embargo, este miembro federado no fue incluido como participante directo en el Acuerdo Nº 657621/2009 (celebrado entre la FNDE y el Estado de Bahía) (BRASIL, 2009a), que indica la
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952152necesaria articulación de los gobiernos subnacionales a través de relaciones intergubernamentales para la implementación de programas federales, ya que la ejecución permea todas las instancias directa o indirectamente. El proceso de implementacióndel PBP en Bahía tuvo varios obstáculos tanto a nivel federal como estatal, lo que resultó en numerosas solicitudes de extensión del mandato de la 657621/2009 (BRASIL, 2009a). En mayo de 2011, el Departamento de Educación del Estado solicitó el primer Término Aditivo de extensión del plazo (Carta No. 136/2011) por otros 365 días, bajo la justificación de que los recursos de la primera cuota del acuerdo solo se liberaron en febrero de 2011. Por lo tanto, la nueva fecha límite se convirtió en junio de 2012.En marzo de 2012, se solicitó el segundo Término Aditivo (Carta No. 69/2012) y se extendió el plazo por otros 365 días. La justificación de esto fue que los procedimientos para la ejecución del valor estaban en curso. Por lo tanto, a través del proceso delicitación, la nueva fecha límite se convirtió en junio de 2013.El tercer Término Aditivo, solicitado (Carta Nº 82/2013) en marzo de 2013, extendió un plazo de otros 500 días, con una nueva fecha hasta noviembre de 2014, en la que la Secretaría de Estadopresentó como justificación a la FNDE los argumentos de que dos unidades ya estaban licitando finalizadas, cuatro unidades estaban en proceso de elaboración de documentos técnicos y otras dos estaban en proceso de regularización de sus dominios (Carta Nº 82/2013). Después de solicitar tres Términos aditivos de prórroga de vigencia y ante la imposibilidad de resolver ciertas cuestiones pendientes, en julio de 2013, el convocante optó por la exclusión de 6 unidades que ya habían sido contempladas con este acuerdo y en noviembre de 2013, solicitó la exclusión de otra unidad. Entre las justificaciones citadas está la falta de espacio para la implementación de laboratorios, escuelas que no tenían oferta de educación profesional, dominalidad pendiente e implementación de módulos de expansión y reforma (BRASIL, 2009a). La secretaría de Estado señaló que el plan de trabajo se había formalizado en 2009, buscando satisfacer la realidad de ese momento. Por lo tanto, debido al lapso de tiempo (2009 a 2013), se verificó la necesidad de cambio y cambio en el plan, con una reducción significativa en los objetivos iniciales establecidos. Cabe destacar que el Acuerdo Nº 657621 fue firmado el 29 de diciembre de 2009 (BRASIL, 2009a) y tuvo un plazo inicial de 540 días para la finalización de las obras. A través del análisis del Proceso 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b), encontramos que, para el año
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.1669521532020, se habían formalizado 11 Términos Aditivos a Plazo con el objetivo de tratar de resolver los temas pendientes y asegurar laejecución de los objetos8.Sin embargo, las diversas solicitudes de prórroga del plazo para la ejecución de las obras fueron insuficientes, ya que las irregularidades no se cubrieron plenamente. Más de 10 años después de la fecha inicial de la conclusión de este acuerdo, encontramos que la mayoría de los trabajos no se completaron, lo que indica un proceso de implementación complejo, con varios obstáculos y sin éxito. De las 12 unidades que se habían incluido en el acuerdo de reforma y ampliación, 7 fueron canceladas y excluidas del acuerdo; 1 quedó paralizado con 47,2% de ejecución (C.E E P. Paraguaçu); 2 estaban en fase de contratación (C.E Presidente Costa e Silva y C.E Luís Viana) y sólo 2 habían sido completadas (C.E Constantino Catarino de Souza y C.E Joaquim da Rocha Medeiros), demostrando una ejecución muy lejana del diseño inicial firmado en el acuerdo entre la FNDE y el Estado de Bahía. Consideraciones finales El objetivo de este artículo fue analizar la implementación del Programa Profesionalizado Brasileño y problematizar el papel de las relaciones intergubernamentales para su implementación a partir del estudio de caso en el Estado de Bahía.En general, el artículo mostró que el proceso de implementación del PBP en el Estado de Bahía tuvo obstáculos tanto a nivel federal como estatal, con marcadas características de falta de mecanismos de cooperación entre entidades federales en la resolución de cuestiones pendientes identificadas durante la ejecución.Específicamente, la investigación mostró que los burócratas del gobierno estatal no observaron o tuvieron dificultades técnicas para insertar documentos relevantes del proceso, como el plan de trabajo completo, la prueba de propiedad de la tierra y la falta de formalización de los términos del compromiso. A nivel federal, destacamos la falta de técnicos responsables de monitorear y supervisar los programas en la FNDE, así como el vencimiento de los plazos para los acuerdos, especialmente los que involucran obras en edificios públicos, sin que las 8En relación con los montos de estas obras, ya habían sido pagados por el convocante, por lo que la Coordinación de Infraestructura aconsejó que estos recursos debían ser devueltos y corregidos, al momento de la rendición de cuentas de dicho Convenio, así como la solicitud financiera, referida al monto de todas las acciones canceladas, también debía ser devuelta al financiador como una actualización de valor (Proceso No. 23400.004954/2009, BRASIL, 2009b, p.113).
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952154entidades federadas sean amonestados, lo que provocó que se paralizaran o cancelaran, como se observó en el análisis documental del Proceso No. 23400.004954/2009 (BRASIL, 2009b). Así, factores técnico-burocráticos en el nivel de relaciones intergubernamentales distanciaron a formuladores e implementadores del PBP en el ámbito federal de implementadores en el Estado de Bahía, indicando fragilidaden la cooperación y colaboración entre entidades en la implementación de este programa. Aunque el Estado de Bahía demostró un interés inicial común al MEC en cuanto a la implementación del PBP, con miras a su participación en el programa como política pública, las dificultades técnicas fueron superadas y la FNDE no conocía o no podía garantizar la función de asistencia técnica de la Unión, según lo establecido en el artículo 211 del FC de 1988 (BRASIL, 1988).En relación con el acuerdo del PBP por el Estado de Bahía, entre 2008 y 2014, se firmaron cinco acuerdos, cuatro acuerdos y un Plazo de Compromiso, con una asignación de R$ 57,1 millones por parte del gobierno federal. Dado el vasto territorio y los inmensos desafíos de ampliar la oferta de educación secundaria en el Estado de Bahía (integrada o no al profesional) nos parece que sería una política pública que, al menos, se centraría en la ampliación de la oferta y la reducción de la precariedad de esta etapa educativa.Sin embargo, lo que se puede ver en la fase de implementación, como el acuerdo nº 657621/2009 (BRASIL, 2009a), es una tendencia de no implementación de este programa, causada, entre otros factores, por obstáculos técnico-burocráticos a nivel estatal y federal y por la fragilidad en las relaciones intergubernamentales, que redujo drásticamente el potencial final del PBP.GRACIAS: Este trabajo se realizó con el apoyo de la Coordinación para el Perfeccionamiento del Personal de Educación Superior -Brasil (CAPES) -Proceso Nº 88887.499132/2020-00; del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) -Proceso Nº 406213/2021-6 y; de la Fundación de Apoyo a la Investigación y la Innovación de Espírito Santo (FAPES) -Proceso Nº 2021-BV07V.REFERENCIASANDERSON, G. Federalismo: Uma introdução. Rio de Janeiro: FGV; Idesp, 2009.ARRETCHE, M.T.S. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: BARREIRA; M.C.RN.; CARVALHO, M.C.B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais.São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952155BERNARDES, A.G.; GUARESCHI, N.Estratégias de produção de si e a humanização no SUS. Psicol. cienc. prof., Brasília, v. 27, n. 3, p. 462-475, set. 2007. Disponible en http://pepsic.bvsalud.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-98932007000300008&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 28 mar.2022.BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acceso el: 10 mar.2022.BRASIL, Decreto n. 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Programa Brasil Profissionalizado. Brasília, DF: Presidência da República, 2007a. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6302.htm. Acceso el:10 mar.2022.BRASIL. Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados. Brasília, DF: Presidência da República, 2007b. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6094.htm. Acceso el: 10 mar.2022.BRASIL. Programa Brasil Profissionalizado: Convênio entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação -FNDE e a Secretaria Estadual de Educação da Bahia, nº 657621/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009a. (Não publicado).BRASIL. Programa Brasil Profissionalizado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Processo nº 23400.004954/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009b. (Não publicado).BRASIL. Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (e-SIC). Manifestação nº 23480.013744/2020-96. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2020. (Não publicado).DRAIBE, S.M.Avaliação de implementação: Esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In:BARREIRA; M.C.R. N.; CARVALHO, M.C. B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais. São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.FARIA, C.A.P. Implementação de políticas públicas: Teoria e prática. Belo Horizonte: PUC Minas, 2012.FNDE. Resolução n. 19, de 24 de abril de 2009. Define regras e estabelece o cronograma de prazos para apresentação de propostas de atos normativos e projetos que visem à implementação de programas e ações a serem financiados com recursos de dotação alocada no orçamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –FNDE. Brasília, DF: Presidente do Conselho Deliberativo do FNDE, 2009. Disponible en: https://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3313-resolução-cd-fnde-nº-19-de-24-de-abril-de-2009. Acceso: 08 sept. 2022.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI yGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952156FREY, K. Políticas Públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, v. 21, n. 0, p. 2011-259, jun. 2000. Disponible en: https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/89. Acceso: 12 enero2022.KINGDON, J.W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. Londres: Harper Collins College Publishers, 1997.LASSANCE, A. O Que é uma Política e o Que é um Programa: Uma pergunta simples e até hoje sem resposta clara. Boletim de análise político-institucional, n.27, p. 59-68, 2021. Disponible en: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_analise_politico/210322_bapi_27_artigo_07.pdf. Acceso el: 27 mar.2022.LEVANTAMENTO do IBGE estima população atual da Bahia em quase 15 milhões de habitantes. G1 BA, 2021. Disponible en: https://g1.globo.com/ba/bahia/noticia/2021/08/27/levantamento-do-ibge-estima-populacao-atual-da-bahia-em-quase-15-milhoes-de-habitantes.ghtml. Acceso el: 28 mar.2022.LIMA, L.L.; D'ASCENZI, L. Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas. Revista de sociologia e política, v. 21, n. 48, p.101-110, dez. 2013. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/zpwj63WjFbZYVkSXgnXDSjz/?lang=pt. Acceso el: 02 Mar. 2022.LOTTA. G. Teorias e Análises sobre a implementação de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: ENAP, 2019. Disponible en: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4162/1/Livro_Teorias%20e%20An%C3%A1lises%20sobre%20Implementa%C3%A7%C3%A3o%20de%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas%20no%20Brasil.pdf. Acceso el: 10 mar.2022.NOVATO, V.O.L.; NAJBERG, E.; LOTTA, G.S. O burocrata de médio escalão na implementação de políticas públicas. Revista de Administração Pública,Rio de Janeiro, v.54, n.3, p. 416-432, maio/jun.2020. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rap/a/h7h7TSdQ8pYpMxhnJ9gxbkt/?format=pdf&lang=pt. Acceso: 04 abr.2022.PAZOLINI, M. O direito à educação na Região Metropolitana da Grande Vitória/ES: Análise da participação da União na oferta do ensino médio. 2018. Dissertação (Mestrado em Educação) –Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2018. Disponible en: https://repositorio.ufes.br/handle/10/8622. Acceso: 05 jun.2022.PRESSMAN, J.; WILDAVSKY, A. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1973.SABATIER, P. Uma estrutura de coalizão de advocacia de mudança de políticas e o papel da aprendizagem orientada para políticas nela. Policy Sciences, v. 21, p. 129-168, jun. 1988.Disponible en: https://link.springer.com/article/10.1007/bf00136406. Acceso: 21 mar.2022.SÁ-SILVA, J.R.; ALMEIDA, D.; GUINDANI, J.F. Pesquisa documental: Pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais,v. 1,n. 1, p. 1-15,jul.
image/svg+xmlRelaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de BahíaRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.1669521572009. Disponible en: https://periodicos.furg.br/rbhcs/article/view/10351. Acceso: 10 abr.2022.SECCHI, L. Políticas Públicas:Conceitos, esquemas de análise, casos práticos.São Paulo: Cengage Learning, 2010.SEGATTO, C. Análise da implementação de políticas públicas: O Programade Alfabetização na Idade Certa em dois municípios cearenses Temas de Administração Pública, v. 4, n. 7, p. 1-16, 2012.Disponible en: https://www.fclar.unesp.br/Home/Departamentos/AdministracaoPublica/RevistaTemasdeAdministracaoPublica/catarinasegatto.pdf. Acceso: 20 mar.2022.SILVA, C.F. O Programa Brasil Profissionalizado em cena: O Estado de Alagoas como palco. 2014. Dissertação (Mestrado em Educação) –Universidade Federal de Alagoas, Maceió, 2014. Disponible en: http://www.repositorio.ufal.br/handle/riufal/6490. Acceso: 15 mar.2022.SILVA, F.N. Ensino Médio integrado à Educação Profissional: A implementação do Programa Brasil Profissionalizado emMossoró/RN. 2016. Dissertação (Mestrado em Educação) –Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte, Natal, 2016. Disponible en:https://memoria.ifrn.edu.br/bitstream/handle/1044/845/Francisca%20Nat%C3%A1lia%20da%20Silva_%2024%20de%20junho.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acceso: 15 mar.2022.Cómo hacer referencia a este artículoPAZOLINI, M.; ARAUJO, G. C. Relaciones intergubernamentales en la implementación del Programa Brasil Profesionalizado: El caso de Bahía.Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação,Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2139-2157, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16695. Presentado en:23/02/2022Revisiones requeridas en: 13/07/2022Aprobado en: 05/09/2022Publicado en: 30/11/2022Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación -EIAE.Corrección, formateo, normalización y traducción.
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952138INTERGOVERNMENTAL RELATIONS ON THE IMPLEMENTATION OF THE 'BRASIL PROFISSIONALIZADO' PROGRAM: BAHIA'S CASERELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BRASIL PROFISSIONALIZADO: O CASO DA BAHIA RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA IMPLEMENTACÍON DEL PROGRAMA BRASIL PROFESIONALIZADO: EL CASO DE BAHÍAMichele PAZOLINI1Gilda Cardoso de ARAUJO2ABSTRACT: This paper has per object analyze the implementation of the Brasil Profissionalizado(Professionalized Brazil, in loose translation) program and problematize the role of intergovernmental relations formed for its concretion, from a case study on the state of Bahia (2007-2020). Starting from a documental analysis, it is sought to comprehend how the cooperation between the federate entities, observed in the pact instruments documentation, influenced on the implementation of the said program. For such, the theoretical contributions from Leonardo Secchi, about the cycle of politics; Gabriela Lotta, about the implementation of politics; Sônia Draibe, about the subprocesses of implementation, and Marta Arretche, about the influence of intergovernmental relations on program implementations, were used. The results show the obstacles between formulators and implementers of the program, which practically made the initial proposal of the government of Bahia and the importance of the technical assistance function of the Union unfeasible. It is considered that the PBP implementation process in the State of Bahia had obstacles both at the federal and state levels, with marked traits of absence of cooperation mechanisms between the federated entities in the resolution of pending issues identified during the execution.KEYWORDS: Federalism. Public policies implementation. Intergovernamental relations. Programa Brasil Profissionalizado.RESUMO: Objetiva analisar a implementação do Programa Brasil Profissionalizado e problematizar o papel das relações intergovernamentais para sua concretização a partir do estudo de caso no Estado da Bahia (2007-2020). Por meio de análise documental, buscou-se compreender de que modo a cooperação entre os entes federados, influenciouna implementação do referido programa. Para tanto, utilizou-se as contribuições teóricas de Leonardo Secchi sobre o ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre a implementação de políticas, 1Federal University of Espírito Santo(UFES), Vitória –ES –Brazil. PhD student in Education. CAPES Scholar. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7657-5420. E-mail: michelepazolini@hotmail.com2Federal University of Espírito Santo (UFES), Vitória –ES –Brazil. Associate Professor. PhD in Education (USP). Post-doctoral internship at the Generalitat de Catalunya (Barcelona-Spain).). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3562-9779. E-mail: gilda.araujo@ufes.br
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952139Sônia Draibe sobre os subprocessos de implementação e Marta Arretche acerca da influência das relações intergovernamentais na implementação de programas. Os resultados evidenciam os entraves entre formuladores e implementadores do programa, e a importância da função de assistência técnica da União. Considera-se que o processo de implementação do PBP no Estado da Bahia teve obstáculos tanto no nível federal quanto no nível estadual, com traços marcantes de ausência de mecanismos de cooperação entre os entes federados.PALAVRAS-CHAVE:Federalismo. Implementação de políticas públicas. Relações intergovernamentais. Programa Brasil Profissionalizado.RESUMEN: El artículo tiene como objetivo analizar la implementación del Programa Brasil Profesionalizado y problematizar el papel de las relaciones intergubernamentales para su implementación a partir del estudio de caso en el estado de Bahía (2007-2020). Con base en el análisis de documentos, buscamos comprender cómo la cooperación entre las entidades federativas, observada en la documentación de los instrumentos de acuerdo, influyó en la implementación de ese programa. Para ello, se utilizaron los aportes teóricos de Leonardo Secchi sobre el ciclo de políticas, Gabriela Lotta sobre la implementación de políticas, Sônia Draibe sobre los subprocesos de implementación y Marta Arretche sobre la influencia de las relaciones intergubernamentales en laimplementación de programas. Los resultados muestran los obstáculos entre los formuladores y los ejecutores del programa, que prácticamente hicieron inviable la propuesta inicial del gobierno de Bahia y la importancia de la función de asistencia técnica de la Unión. Se considera que el proceso de implementación del PBP en el Estado de Bahía tuvo obstáculos tanto a nivel federal como estatal, con marcados rasgos de ausencia de mecanismos de cooperación entre las entidades federativas en la resolución de losasuntos pendientes identificados durante la ejecución.PALABRAS CLAVE: Federalismo. Implementación de políticas públicas. Relaciones Intergubernamentales. Programa Brasil Profesionalizado.IntroductionThe Federal Constitution of 1988 (BRAZIL, 1988) defined that the Federative Republic of Brazil is formed by the indissoluble union of States and Municipalities and the Federal District (DF), as governed by Article 1 and opted for the model of cooperative federalism. This model implies the sharing of responsibilities among the federated entities in which they have autonomy and, at the same time, must act cooperatively through intergovernmental relations, aiming to ensure the exercise of the rights described in this Charter. The constitutional determinations (BRAZIL, 1988) have stimulated the creation of several social policies and programs with the aim of guaranteeing the universal rights of citizens. These policies and programs were shaped through the federative coordination of the
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952140Federal Government, using several mechanisms for the implementation of the formulated guidelines. For Segatto (2012), some of these coordination mechanisms are the redistribution of resources, national regulation, and the establishment of national standards, which aim to ensure equity throughout the national territory through public policies and programs.Public policies and programs, though interdependent, are different. They are interdependent to the extent that they both expressguidelines to be adopted. Policies can be understood as an institutionalized proposal to solve a central problem and are implemented through programs (LASSANCE, 2021). Programs are the ways in which guidelines should be operationalized, that is, they are strategies to solve the problem, hence their close relationship with the analysis of policy implementation (BERNARDES; GUARESCHI, 2007; LASSANCE, 2021).Public policies and programs in Brazil are created along the lines of cooperative federalism, which implies the distribution of responsibilities and constant dialogue among the entities. Nevertheless, conflicts, dilemmas, and challenges are inherent to federalism, since they are articulated to the intergovernmental relations structured in each federation (ANDERSON, 2009).Thus, the analysis of public policies and programs must consider the federative dynamics. In this article, we start from the perspective that implementation is not a process determined by the design of a policy, but depends on intergovernmental relations established by the bureaucrats involved in this process, which encourage the commitment of the federated entities in the realization of public policies and programs. In these terms, the purpose of this article is to "analyze the implementation of the Brasil ProfissionalizadoProgram(PBPin the Portuguese acronym) and problematize the role of intergovernmental relations for its realization, based on the case study in the State of Bahia in the period between 2007 and 2020. The PBP is a federal program created by the Ministry of Education (MEC), through Decree No. 6.302/2007 (BRAZIL, 2007a), aiming to stimulate the state offer of high school integrated to professional education. This program had a significant adherence of Brazilian states, because of the 27 units of the federation, only Amazonas and Rondônia were not included with the actions of this policy.3. Between 2007 and 2017, the PBP had a total value of 3The data presented in the article on the PBP in Brazil and in Bahia correspond to the systematization (carried out by the authors) of information granted by the MEC, requested in the electronic site of the Integrated Ombudsman and Information Access Platform, through Manifestation No. 23480.013744/2020-96.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952141R$2.1 billion, including about 736 educational institutions with renovation, expansion, and construction throughout the country. However, its implementation presented problems in different locations. The Federal Audit Court (2015) identified delayed, stalled or cancelled construction works, inadequate projects, unused material and lackof accountability of the states with funds received from the federal government for the PBP. This situation was also found in case studies in the states of Espírito Santo (PAZOLINI, 2018), Alagoas (SILVA, 2014), and Rio Grande do Norte (SILVA, 2016). This article analyzes the case of Bahia, with emphasis on the variables of intergovernmental relations between the Federal Government and the state government. The data presented were organized and systematized from documents granted by MEC, requested on the electronic site of the Integrated Ombudsman and Information Access Platform (e-SIC), through Manifestation No. 23480.013744/2020-96 (BRAZIL, 2020), in which were made available, among others, the scanned Process No. 23400.004954/2009 (BRAZIL, 2009b), which deals with the process of implementation of the PBP in the State of Bahia for reform and expansion of school units of the state network.Through documentary analysis of a primary source, that is, of a material that has not yet received analytical treatment and in order to interpret, synthesize information and make inferences (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009), the aforementioned process was analyzed emphasizing the variables of intergovernmental relations between the Federal Government and the state government of Bahia in the implementation of the PBP. To this end, we used the theoretical contributions of Secchi (2010) on the policy cycle, Lotta (2019) on policy implementation, Draibe (2001) on implementation subprocesses, and Arretche (2001)on the influence of intergovernmental relations on program implementation.The text is divided into four parts, in addition to this introduction and concluding remarks. The first section discusses the policy cycle, highlighting the stage of implementationof public policies; the second, the implementation of federal programs; the third, the relationship between the PBP and intergovernmental relations regarding the aspects related to the purposes of the Federal Government and adherence of the states and; the fourth section, analyzes the implementation of PBP in the state of Bahia, highlighting the difficulties of formulators and implementers at the federal level and at the state level, as well as the importance of technical assistance from the Union.
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952142Implementation of public policiesPublic policies are designed to address certain problems that are relevant to the community. They are formulated by the state power and rely on the action of bureaucrats and the instruments of state action for their implementation (LOTTA, 2019). The bibliography indicates several possibilities for policy analysis, such as John Kingdon's (1997) multiple flow model, Klaus' (2000) policy analysis model, and Paul Sabatier's (1988) advocacy coalition model. Despite the various models, we can consider common to all the phases of formulation, implementation, and evaluation of a policy. Studies on policy implementation take as their starting point the idea that policies can be analyzed as a cycle composed of different phases (LOTTA, 2019). Thus, these studies resort to the classification instituted by the policy cycle and allow analyzing its dimensions in an isolated and/or articulated manner. In this research, we address the policy cycle proposed by Secchi (2010). According to the systematization performed by theauthor, the policy cycle can be summarized in seven main phases: a) problem identification, b) agenda formation, c) formulation of alternatives, d) decision making, e) implementation, f) evaluation, and g) extinction. Figure1 –Policy CycleSource: Secchi (2010, p. 33). Adapted by the authorsThe policy cycle refers to the life of a policy, which is composed of sequential and interdependent phases, but they do not always reflect the real dynamics of a policy, because the
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952143phases may mix and change the sequence of Figure 1 (SECCHI, 2010). Nevertheless, the policy cycle allows the complexity of a policy to be simplified, contributing to its analysis. The implementation of public policy is the phase after decision making and before evaluation efforts. It is in this phase that the concrete milestones of the public policy are operationalized (SECCHI, 2010). In general, studies on policy implementation seek to define variables that explain the success or failure of its execution (LIMA; D'ANCENZI, 2013). Studies on the implementation of public policies advanced from the 1970s in the United States and Europe, pointing out the need for systematization and deepening of this phase of the policy cycle. Such studies began to highlight that, for various reasons, "the actions of public bureaucracies are not neutral" and that implementation involves "[...] choices and decisions made by non-elected agents, namely public bureaucracies" (FARIA, 2012, p. 08-09).Among the published works, the work of Pressman; Wildavsky (1973), is considered one of the milestones for the advancement in the field of studies on implementation, given that they define it as an interactive process between the proposed objectives and the actions to achieve them. The authors highlighted the problematic nature of the implementation process of public policies, seeking to elucidate why and how implementation failures occur, which often result in their failure. Over the decades, advances in studies on public policy implementation have indicated several models of analysis (Top-Down; Bottom-Up, alternative models and multiple models) (LOTTA, 2019). This research is situated in the frameworks of multiple models that include different approaches of analysis such as: governance, instruments of public action, relationship between state and non-state actors, new institutional arrangements, coordination systems, state capacities, and multinational processes (LOTTA, 2019).Implementation of federal programsImplementation is the moment that the formulated plans will become reality and depends heavily on the action of bureaucrats and the instruments of state action (LOTTA, 2019). This phase seeks to understand the differences between what was formulated, what was executed, and the role played by different agents in this process of transformation of public policies.However, there are many examples of programs that are not implemented or are implemented partially and of policies that end up being distorted (SECCHI, 2010). The study on this phase of public policies is necessary because it seeks to visualize the obstacles and
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952144failures that usually occur in the implementation process, considering the different actors and government levels, making this process even more complex. Arretche (2001, p. 47) points out that the creation of a program expresses the "result of a complex combination of decisions made by several agents. The existence of a program comes from a series of articulations that do not occur in isolation, but are the result of agreements between different formulators.The author warns that the formulation of a program involves different interests that also interfere in its execution, and may compromise the achievement of its objectives. As for implementation, this can be understood as "a gamein which the central authority seeks to induce agents (implementers) to put into practice objectives and strategies" (ARRETCHE, 2001, p. 47). Thus, to obtain adherence and "obedience" to program objectives, the central authority can develop a range of incentive strategies for subnational governments.When dealing with the sub-processes of implementation, Draibe(2001) indicates that every policy or program is supported by an organizational structure and are subject to a management and decision-making system. Thus, one must consider the hierarchical structure, the degree of centralization or decentralization, the autonomy or dependence between the parties, the time management characteristics, and the ability to implement decisions. Draibe (2001) highlights that it is important to understand the nature and attributes of the authorities that conduct the process fora better understanding of the implementation process.In view of these points and considering that cooperative federalism presupposes a sharing of responsibilities and a democratic political order, with effective participation of the federative units, we will now analyze the PBP.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952145Intergovernmental Relationsin the Brasil ProfissionalizadoProgramThe Brasil Profissionalizado Program (PBP) was created in the list of federal programs, launched in 2007, and was established by Decree No. 6.302/2007 (BRAZIL, 2007a). According to this decree, the states, the Federal District and the municipalities interested in submitting proposals to join the program must formalize the signing of the All for Education Commitment Goal Plan (PMTPE)4and assemble its work plan according to the Articulated Actions Plan (PARin the Portuguese acronym). The PBP was developed by the MEC and, according toDecree No. 6.302/2007 (BRAZIL, 2007a), aims to stimulate the supply of high school integrated to professional education in the state networks aiming at the articulation between general education and professional education considering the productive arrangements and the local and regional vocations, according to Article 1. To this end, the program provides for the construction, renovation, expansion, and modernization of state technical schools, laboratories, training and qualification of professionals, andthe supply of teaching resources. Created and coordinated by the Union, the PBP allocates financial resources (99%) and technical assistance to the states, but depends on the direct action of subnational governments for its operation, since they must bear a counterpart of resources (1%), as well as manage, supervise and ensure the implementation of agreed objects. According to the MEC's website, the states interested in joining the PBP must prepare action plans, according to the PAR, taking into account the project guidelines formulated by the coordination of the National Fund for Education Development (FNDE in the Portuguese acronym). To implement the program, the MEC, through the Secretariat of Vocational and Technological Education (SETEC), is the managing institution, while the FNDE, an agency of the MEC, assumes the role of grantor, representing the Union. The states, as grantors, are represented by the State Secretariats of Technological Education.Thus, the implementation of this program is conditional on the full articulation of the entities and the fulfillment of the duties delegated to each through the conclusion of Agreements and Terms of Commitment between the states, Federal District and municipalities and the FNDE, as representative of the central government.The PBP has had significant national adherence. Between 2007 and 2017, 135 agreements were signed across the country, 107 of which were by means of agreements and 28 4Decree6.094/2007 (BRAZIL, 2007b).
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952146by Term of Commitment, contemplating about 736 educational institutions with agreements that covered reform, expansion and construction of schools. These agreements amounted to a total value of R$2.1 billion, which shows the considerable investment of resources for the implementation of this program in order to expand the supply of integrated high school education in Brazil. Analyzing the investment per region, the Northeast region stands out, since, of the amount of R$2.1 billion, R$1 billion was in this region, which corresponded to 51.1%, that is, more than half of the total resources in the whole country. Moreover, this region also showed supremacy in relation to the number of agreements, both by Agreement and by Term of Commitment, which corresponded to 43.7% of the national total.Based on these indicators, this article sought to analyze the implementation of the PBP in the state of Bahia, considering that it is the largest state in the region, with an area of 1,558,000 km², representing 18% of Brazilian territory. Moreover, Bahia has 15 million inhabitants, whichplaces it as the 4th largest state in terms of population, behind São Paulo, Minas Gerais and Rio de Janeiro, and the demographic density is extremely uneven, with Salvador and Feira de Santana as the most populous municipalities among the 417 existing (G1BA, 2021).Furthermore, we consider the educational situation of the state to be relevant, particularly the high school situation, according to a study by the Bahia State Education Forum, released in 2020, with data from the years prior to the suspensionof classes due to the Covid-19 Pandemic. According to this study, a large part of the population between 15 and 17 years old was not in school and the attendance rate was decreasing. (FÓRUM ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DA BAHIA, 20205).In relation to high school integrated to professional education, the document states that it is a policy of the State of Bahia, but that the trend of implementation is still very insufficient, and that high school education focuses on propaedeutic training, demonstrating the impact that the PBP could have in the expansion of this stage of education in an integrated manner. 5Available at: http://www.feeba.uneb.br. Access on: 03 Apr.2022.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952147The implementation of the Professionalized Brazil Program in the State of Bahia(BA)(2007-2020)In the analyzed period (2007 to 2020), the State of Bahia signed, through the PBP, four agreements: two in 2008 (No. 750011 and 750028), two in 2009 (No. 657621 and 658378) and a term of commitment (No. 201403302) in 2014, totaling five agreements in the state, with total investment of R$ 57.6 million. Table 1–Pactuations in the State of Bahia through PBPStateNumberYearTypeObjectBA7500112008AgreementInfrastructureBA7500282008AgreementGenericBA6576212009AgreementInfrastructureBA6583782009AgreementGenericBA2014033022014Term of CommitmentGenericSource: Prepared by the authors based on data made available by MEC (Manifest nº 23480.013744/2020-96) (BRAZIL, 2020)).The objects of agreement are defined as generic (teaching materials, training of professionals, furniture and equipment) and infrastructure objects (construction, expansion and renovation of teaching units).With regard to the generic targets, MEC informedthat there is no detailed consolidated data that could be made available. Regarding the infrastructure objects, a detailing was made available with the description of the total resources per state and the status of the works, according to the report of the last inspection, allowing the identification of completed works, cancelled works, unfinished works, stalled works and works in progress.This study will analyze the Process No. 23400.004954/2009 (BRAZIL, 2009b), which details the procedures for the implementation of the PBP in the state of Bahia and, specifically, the Agreement No. 657621 that corresponds to the infrastructure works, with its developments until the year 2020. This was based on the documentation made available by the MEC, because, althoughwe requested access to all agreements, only this process (Bahia) was granted electronically. As described in this process, during 2009, the Secretary of Education of Bahia submitted to the General Coordination of Special Projects of FNDE, 28 architectural proposals for the implementation of laboratories, renovation and expansion, 14 proposals through the Official Letter No. 213/09; 2 proposals through the Official Letter No. 215/09 and 12 proposals through the Official Letter No. 431/2009.
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952148The sending Offices (Nos. 213/09, 215/09 and 431/09) sent by the Education Secretary of the State of Bahia to the FNDE indicated that the projects were in accordance with the recommendations of the MEC and presented the following elements: Forwarding Letter, Dominiality Document, Photographic Report, Location Plan, Situation Plan, Descriptive Table of Courses/Laboratories, Floor Plan, Descriptive Memorial, Budget and Physical-Financial Schedule (Process No. 23400.004954/2009, p. 14) (BRASIL, 2009b).The total value of these initial requests to the FNDE was R$11.6 million. After analysis by FNDE's technical team, it was found that 11 units did not present the requirements and the land documentation required by this autarchy for the execution of the agreement,and, therefore, were not included in the process. In addition, another 5 units were transferred to another agreement and we did not find, in the process, the justification for this. Thus, the FNDE's team was favorable to the State of Bahia's proposal of 12 units, with an amount corresponding to R$2 million for renovation and R$3.3 million for expansion of the school units. Therefore, the total amount agreed upon was R$5.3 million, with the Union being responsible for funding 99% of the resources and the State of Bahia, a counterpart of 1%, as described in the Agreement.On December 29, 2009, Agreement no. 657621/2009 was signed between the FNDE and the State of Bahia for the renovation and expansion of 12 school units, with a term of 540 days from the datethe agreement was signed, with a probable conclusion date by June 21, 2010.The approval of the resources took place in December 2009, but their release depended on legal analysis, exceptionally after the signing of the agreement, which was only done in December 2010, by the Federal Attorney General's Office (PGUin the Portuguese acronym), through the Opinion No. 1.660/2010, attached to the Process No. 23400.004954/2009, (BRAZIL, 2009b), and until then, the works had not been started..The Opinion pointed out several inconsistencies in the documentation provided by the State of Bahia regarding the school units to be funded, such as a) work plan in which there were no stages or phases of execution of the application of financial resources, as well as indication of the conclusion of the programmed stages or phases; b) absence of the basic project, elementary piece for the release of the first installment of the resources; c) proofof regularity regarding the proof of the full exercise of the property ownership by the FNDE's Attorney's Office; d) technical analysis with opinions that did not meet the requirements of Annex I of Resolution CD/FNDE No. 19/2009 (FNDE, 2009); d) lack of formalization of the term of adherence to the "Everyone for Education Commitment" and the commitment to take the Prova
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952149Brasil(Brazil Exams), required for entering into agreements under the PDE under art. 10, §1, of Decree No. 6.094/2007 (BRAZIL, 2007b) and; e) lack of proof, by the FNDE, that it had the structure to monitor and supervise the implementation of the object, lacking in the records, the designation of the representative to monitor the implementation of the agreement.Based on this opinion, issued by the Federal Attorney General's Office, the FNDE communicated the PGU's findings to the Bahia State Department of Education, requesting a statement and the resolution of the pending issues within its competence. Since then, the Education Department ofthe State of Bahia had been trying to solve the pending issues indicated, but without success.These technical obstacles should have been observed even before the signing of the Agreement, since the findings of the PGU indicated that several minimum requirements for the covenant and the release of financial resources had not been met, demonstrating an administrative and technical weakness of the FNDE itself, as the formulator and implementer of this program (NOVATO; NAJBERG; LOTTA, 2020).In June 2011, theGeneral Coordination of Programs for the Development of Education questioned the Directorate of Educational Programs (DIRPE), through a letter, the role of the FNDE against the large volume of agreements signed by this autarchy. It highlighted the losses to the execution of the agreements considering, among others, the insufficiency of FNDE's technicians in the responsible areas and the technical capacity of the contractors and other sectors, which were also part of the execution process and interfered in the realization of its stages, as shown in the following excerpts:The FNDE, in order to enable the implementation of educational policies defined by the Ministry of Education, each year, has been taking on the implementation of new educational programs and projects, using the modality of voluntary transfer of financial resources via agreements, without, however, increasing the technical staff of the areas responsible for the stages of the implementation processin the same proportion, causing an overload of work.Due to the mismatch between factors such as volume and diversity of demands, technical-operational capacity and the obligation to enforce the legal provisions, other sectors that are also part of the execution process, interfere in the stages of the process, making it dense and less rapid, impacting even the unfeasibility of the conclusion of the object agreed upon.Furthermore, the process of execution of voluntary transfers is recurrently hindered by factors motivated by the grantor. Many of the municipalities do not have qualified personnel to manage the agreements, which results in the non-observance of legal procedures to be adopted for the extension of the term, especially in relation to compliance with deadlines.
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952150In all signed agreements there is a specific clause about the validity and the conditions for the request of its extension, on the part of the covenants. However, part of the signed agreements have their deadlines expired, without there being enough time to formalize thenecessary legal procedures.[…] Although these preventive mechanisms are in full operation, a significant number of agreements, especially those involving construction works, expansion or renovation of public buildings, have their deadlines expired due toinertia of the covenanting party or lack of sufficient time for analysis of the extension instrument, as explained above (Case No.: 23034.000712/2010-17, sheet 824, 2011, p. 53, Volume V -our emphasis).The excerpts highlighted above show that the implementation of the PBP in the state of Bahia has been hampered by both federal entities responsible for its implementation. As for the grantor (FNDE), the large volume of agreements signed and the absence of technicians responsible for monitoring each stage were highlighted, among others. In relation to the grantor (State of Bahia), the insufficient number of qualified personnel to manage the agreements was also highlighted, which caused the non-compliance with legal procedures and the compliance with deadlines. Furthermore, it is worth mentioning that the technical capacity of the municipalities was questioned. However, this federative entity was not included as a direct participant in the Agreement No. 657621/2009 (signed between the FNDE and the State of Bahia) (BRAZIL, 2009a), which indicates the necessary articulation of subnational governments through intergovernmental relations for the implementation of federal programs, since the implementation goes through all instances directly or indirectly. The implementation process of the PBP in Bahia faced several obstacles at both the federal and state levels, which resulted in numerous requests for extension of the term of Agreement No. 657621/2009 (BRAZIL, 2009a). In May 2011, the State Department of Education requested the first Term Amendment to extend the deadline (Official Letter No. 136/2011) for another 365 days, on the grounds that the funds from the first installment of the agreement were only released in February 2011. Thus, the new deadline became June 2012.In March 2012, the second Additional Term was requested (Official Letter no. 69/2012) and extended the deadline for another 365 days. The justification for this was that the procedures for the execution of the amount were in progress. Therefore,after the bidding process, the new deadline is now June 2013.The third Additional Term, requested (Official Letter No. 82/2013) in March 2013, extended the deadline for another 500 days, with a new date until November 2014, in which the
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952151state secretariat presented as justification to the FNDE the argument that two units had already completed the bidding process, four units were in the preparation phase of technical documents, and two others were in the process of regularizing their respective ownerships (Official Letter No. 82/2013). After requesting three Additive Terms for the extension of the term and due to the impossibility of resolving certain pending issues, in July 2013, the covenantor opted to exclude 6 units that had already been covered by the agreement and in November 2013, requested the exclusion of one more unit. Among the justifications cited is the lack of space for laboratory implementation, schools that did not offer professional education, pending ownership and implementation of expansion and reform modules (BRAZIL, 2009a). The state secretariat pointed out that the work plan had been formalized in 2009, seeking to meet the reality of that time. Therefore, due to the time lapse (2009 to 2013), there was a need for change and alteration in the plan, with significant reduction of the initial objectives outlined. It is worth noting that Agreement No. 657621 was signed on December 29, 2009 (BRASIL, 2009a) and had an initial duration of 540 days for the completion of the works. By analyzing Process 23400.004954/2009 (BRAZIL, 2009b), we found that, by 2020, 11 Term Additive Terms had been formalized in an attempt to resolve outstanding issues and ensure the execution of the objects6. However, the various requests for an extension of the deadline for the execution of the works were insufficient, since the irregularities were not completely solved. More than 10 years after the initial date of the agreement, we found that most of the works were not concluded, indicating a complex process of implementation, with several obstacles and without success. Of the 12 units that had been included in the agreement for renovation and expansion, 7 were cancelled and excluded from the pact; 1 was paralyzed with 47.2% of execution (C.E. EP do Paraguaçu); 2 were in the contracting phase (C. E Presidente Costa e Silva and C.E Luís Viana) and only 2 had been completed (C.E Constantino Catarino de Souza and C.E Joaquim da Rocha Medeiros), demonstrating a very distant execution from the initial design signed in the pact between the FNDE and the State of Bahia. 6In relation to the values of the referred works, they had already been paid by the covenantor, so the Infrastructure Coordination Office oriented that these resources should be returned and corrected, on the occasion of the rendering of accounts of the referred Agreement, as well as the financial application, referring to the amount of all cancelled actions, should also be returned to the treasury as an update of the value (Case No. 23400.004954/2009, BRAZIL, 2009b, p. 113).
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952152Final remarksThe objective of this article was to analyze the implementation of the Professionalized Brazil Program and problematize the role of intergovernmental relations for its realization based on the case study in the State of Bahia.In general, the article showed that the implementation process of the PBP in the State of Bahia had obstacles both at the federal and state levels, with marked traces of absence of cooperation mechanisms between the federated entities in the resolution of pending issues identified during implementation.Specifically, the research showed that the state government bureaucrats did not observe or had technical difficulties to insert relevant documents from the process, such as the complete work plan, proof of ownership of the land, besides the lack of formalization of terms of commitment. At the federal level, we highlight the lack of technicians responsible for monitoring and supervising programs in the FNDE, as well as the expiration of deadlines for agreements, especially those involving works in public buildings, without the federated entities being warned, which caused them to be halted or cancelled, as found in the document analysis of Process No. 23400.004954/2009 (BRAZIL, 2009b). Thus, technical and bureaucratic factors at the level of intergovernmental relations distanced the PBP's formulators and implementers at the federal level from the implementers in the state of Bahia, indicating fragility in cooperation and collaboration between the entities in the implementation of this program. Although the State of Bahia showed initial common interest with the MEC regarding the implementation of the PBP, in view of its adherence to the program as a public policy, the technical difficulties stood out and the FNDE did not know or could not guarantee the technical assistance function of the Union, as established in Article 211 of the FC of 1988 (BRAZIL, 1988).Regarding the adherence of the PBP by the State of Bahia, between 2008 and 2014, five agreements were signed, four agreements and one term of commitment, with an allocation of R$ 57.1 million by the federal government. Given the vast territory and the immense challenges of expanding the supply of high school education in the state of Bahia (integrated or not with professional education), it seems to us that this would be a public policy that would at least have an impact on expanding the supply and reducing the precariousness of this stage of education.
image/svg+xmlMichele PAZOLINI andGilda Cardoso de ARAUJORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952153However, what we can see in the implementation phase, as in the example of the agreement nº 657621/2009 (BRAZIL, 2009a), is a trend of non-effectiveness of this program, caused, among other factors, by technical and bureaucratic obstacles at the state and federal levels and by the fragility of intergovernmental relations, which drastically reduced the final potential of the PBP.ACKNOWLEDGEMENTS: This paper was supported by the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel -Brazil (CAPES) -Process nº887.499132/2020-00; the National Council for Scientific and Technological Development (CNPq) -Process nº 406213/2021-6 and; the Espírito Santo State Foundation for the Support of Research and Innovation (FAPES) -Process nº 2021-BV07V.REFERENCESANDERSON, G. Federalismo: Uma introdução. Rio de Janeiro: FGV; Idesp, 2009.ARRETCHE, M.T.S. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: BARREIRA; M.C.RN.; CARVALHO, M.C.B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais.São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.BERNARDES, A.G.; GUARESCHI, N.Estratégias de produção de si e a humanização no SUS. Psicol. cienc. prof., Brasília, v. 27, n. 3, p. 462-475, set. 2007. Available athttp://pepsic.bvsalud.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-98932007000300008&lng=pt&nrm=iso. Access on: 28 Mar.2022.BRAZIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Access on: 10 Mar.2022.BRAZIL, Decreto n. 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Programa Brasil Profissionalizado. Brasília, DF: Presidência da República, 2007a. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6302.htm. Access on10 Mar.2022.BRAZIL. Decreton. 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados. Brasília, DF: Presidência da República, 2007b. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6094.htm. Access on: 10 Mar. 2022.
image/svg+xmlIntergovernmental relations on the implementation of the 'Brasil Profissionalizado' program: Bahia's caseRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2138-2156, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.166952154BRAZIL. Programa Brasil Profissionalizado: Convênio entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação -FNDE e a Secretaria Estadual de Educação da Bahia, nº 657621/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009a. (Não publicado).BRAZIL. Programa Brasil Profissionalizado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Processo nº 23400.004954/2009. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2009b. (Não publicado).BRAZIL. Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (e-SIC). Manifestação nº 23480.013744/2020-96. Brasília, DF: Ministério da Educação, 2020. (Não publicado).DRAIBE, S.M.Avaliação de implementação: Esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In:BARREIRA; M.C.R. N.; CARVALHO, M.C. B.(org.). Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais. São Paulo: IEE/PUC -SP; Cenpec, 2001.FARIA, C.A.P. Implementação de políticas públicas: Teoria e prática. Belo Horizonte: PUC Minas, 2012.FNDE. Resolução n. 19, de 24 de abril de 2009. Define regras e estabelece o cronograma de prazos para apresentação de propostas de atos normativos e projetos que visemà implementação de programas e ações a serem financiados com recursos de dotação alocada no orçamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –FNDE. Brasília, DF: Presidente do Conselho Deliberativo do FNDE, 2009. Available at: https://www.fnde.gov.br/index.php/acesso-a-informacao/institucional/legislacao/item/3313-resolução-cd-fnde-nº-19-de-24-de-abril-de-2009. Access on: 08 Sept.2022.FREY, K. Políticas Públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, v. 21, n. 0, p. 2011-259, jun. 2000. Available at: https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/89. Access on: 12 Jan. 2022.KINGDON, J.W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. Londres: Harper Collins College Publishers, 1997.LASSANCE, A. O Que é uma Política e o Que é um Programa: Uma pergunta simples e até hoje sem resposta clara. Boletim de análise político-institucional, n.27, p. 59-68, 2021. Available athttps://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/boletim_analise_politico/210322_bapi_27_artigo_07.pdf. Access on: 27 Mar.2022.LEVANTAMENTO do IBGE estima população atual da Bahia em quase 15 milhões de habitantes. G1 BA, 2021. Available at: https://g1.globo.com/ba/bahia/noticia/2021/08/27/levantamento-do-ibge-estima-populacao-atual-da-bahia-em-quase-15-milhoes-de-habitantes.ghtml. Access on: 28 Mar. 2022.LIMA, L.L.; D'ASCENZI, L. Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas. Revista de sociologia e política, v. 21, n. 48, p.101-110, dez. 2013. Available at:
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