RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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MECANISMOS DE AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA
ESTUDANTIL UTILIZADOS PELAS UNIVERSIDADES FEDERAIS A PARTIR DO
PNAES
MECANISMOS DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASISTENCIA
ESTUDIANTIL UTILIZADOS POR LAS UNIVERSIDADES FEDERALES CON BASE
EN PNAES
EVALUATION MECHANISMS OF STUDENT ASSISTANCE POLICIES USED BY
FEDERAL UNIVERSITIES BASED ON PNAES
Luciana Sampaio da SILVA1
e-mail: lusampaios@hotmail.com
Rogério da Silva NUNES2
e-mail: rogerio.sn@ufsc.br
Andressa Sasaki Vasques PACHECO3
e-mail: andressa.pacheco@ufsc.br
Como referenciar este artigo:
SILVA, L. S.; NUNES, R. S.; PACHECO, A. S. V. Mecanismos de
avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas
Universidades Federais a partir do PNAES. Revista Ibero-
Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00,
e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v18i00.16708
| Submetido em: 25/04/2022
| Revisões requeridas em: 28/03/2023
| Aprovado em: 12/05/2023
| Publicado em: 01/12/2023
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Mestrado em Administração
Universitária.
2
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Professor no Programa de Mestrado
Profissional em Administração Universitária. Doutorado em Administração (USP).
3
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Professora no Departamento de
Ciências da Administração. Doutora em Engenharia e Gestão do Conhecimento (UFSC).
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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RESUMO: As universidades federais desenvolvem políticas públicas voltadas para a
assistência estudantil. O Decreto nº. 7.234, de 19 de julho de 2010, institui o Programa Nacional
de Assistência Estudantil (PNAES) e, entre os requisitos exigidos no Decreto, consta que as
universidades devem fixar mecanismos de avaliação do programa. O objetivo desta pesquisa é
responder a seguinte questão: quais são os mecanismos de avaliação das políticas de assistência
estudantil utilizados pelas universidades federais a partir do PNAES? Para atender essa
pergunta, descrevem-se os mecanismos de avaliação utilizados por 10 universidades federais
do Brasil. A metodologia envolve um estudo de caso, com aplicação de questionário e uma
análise descritiva das respostas, de abordagem qualitativa. Os resultados da pesquisa apontam
para a utilização de mecanismos próprios de avaliação do PNAES, com a similaridade de
indicadores como análise do desempenho acadêmico, retenção, evasão e aplicação de
questionário.
PALAVRAS-CHAVE: Assistência estudantil. Avaliação. PNAES.
RESUMEN: Las universidades federales es desarrollan políticas públicas direccionadas para
la asistencia estudiantil. El Decreto N.º 7.234, de 19 de Julio de 2010, instituye el Programa
Nacional de Asistencia Estudiantil (PNAES) y, entre los requisitos exigidos en el Decreto, se
establece que las universidades deben establecer mecanismos de evaluación del programa. El
objetivo de esta investigación es responder la siguiente cuestión: ¿Cuáles son los mecanismos
de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las universidades
federales con base en PNAES? Para responder esta pregunta, se describen los mecanismos de
evaluación utilizados por 10 universidades federales de Brasil. La metodología consiste en un
estudio de caso, con aplicación de un cuestionario y un análisis descriptivo de las respuestas,
utilizando un enfoque cualitativo. Los resultados de la investigación apuntan para la utilización
de mecanismos de evaluación proprios del PNAES, con similitud de indicadores como el
análisis del rendimiento académico, retención, evasión y aplicación de cuestionario.
PALABRAS CLAVE: Asistencia estudiantil. Evaluación. PNAES.
ABSTRACT: Federal universities develop public policies aiming student assistance. Decree
no. 7.234, of July 19th, 2010, institutes the Programa Nacional de Assistência Estudantil
(PNAES) and, among the requirements demanded by the Decree, it is stated that universities
must set evaluation mechanisms of the program. The aim of this research is to answer the
following question: what are the evaluation mechanisms of the student assistance policies used
by the federal universities based on PNAES? To answer this question, the evaluation
mechanisms used by 10 federal universities of Brazil are described. The methodology involves
a case study, with the application of a questionnaire and a descriptive analysis of the answers,
using a qualitative approach. The research results point to the use of PNAES own evaluation
mechanisms, with the similarity of indicators as academic performance analysis, retention,
evasion and questionnaire application.
KEYWORDS: Student assistance. Evaluation. PNAES.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Introdução
A preocupação com a área de assistência estudantil nas universidades tem sido destaque
nacional. A democratização do ensino superior se torna necessária, atendendo à incorporação
dos alunos procedentes de famílias de baixa renda, oportunizando a eles o acesso e a
permanência na universidade. Decorrente dessas discussões, o Programa Nacional de
Assistência Estudantil (PNAES) surge como proposta para diminuir os efeitos das
desigualdades sociais (FONAPRACE, 2012).
O desafio para os gestores se torna evidente, principalmente no que se refere à avaliação
das políticas de assistência estudantil. Para Lima e Ferreira (2016, p. 117), “a avaliação de
políticas e programas sociais torna-se relevante para o planejamento e a gestão governamental”.
Surge, portanto, a necessidade de se avaliar o programa.
A relevância desta pesquisa está nas informações que ela origina sobre o que, de fato,
as universidades avaliam em suas ações de assistência estudantil. Para o embasamento do tema,
o desenvolvimento abrange o histórico da assistência estudantil, seus conceitos e a avaliação
das políticas de assistência estudantil, a partir do PNAES.
A literatura mostra que a regulamentação sobre assistência estudantil no ensino superior
está fundamentada no Decreto nº. 7234, de 19 de julho de 2010, o qual estabelece o PNAES. A
finalidade do programa constitui-se em ampliar as condições de permanência dos jovens na
educação superior pública federal. Em seu artigo 5º, item II, consta que as instituições federais
deverão fixar mecanismos de avaliação do programa (BRASIL, 2010).
O interesse no tema surge pelo fato de existir uma lacuna no Decreto, pois ele determina
que as universidades avaliem o programa, porém, não informa o que avaliar, qual periodicidade
ou como deverá ser realizado o processo de avaliação. Ou seja, não há uma proposta, sugestão
de metodologia ou de mecanismos de avaliação das ações de assistência estudantil.
O objetivo deste trabalho é responder a seguinte questão de pesquisa: quais são os
mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas universidades
federais, a partir do PNAES? Para responder essa pergunta, adota-se um estudo de caso.
Realiza-se a análise descritiva das respostas enviadas pelos setores de assistência estudantil das
10 universidades federais do Brasil, descrevendo-se os seus processos de avaliação.
As considerações do estudo apresentam informações sobre quais são as ferramentas que
as instituições utilizam para avaliar suas políticas de assistência estudantil. Por fim, o estudo
poderá auxiliar a outras universidades que não possuem um processo sistematizado de avaliação
ou servir como parâmetro para aquelas que já possuem.
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Breve histórico da assistência estudantil
Segundo Imperatori (2017, p. 285), “[...] as ações de assistência ao estudante remetem
aos anos 1930, com os programas de alimentação e moradia universitária”. Nesse período, o
governo Getúlio Vargas foi um marco nas políticas sociais e passou a reconhecer a educação
como um direito público regulamentado pelo Estado (VASCONCELOS, 2010). Na mesma
época de Vargas surge a Lei Orgânica do Ensino Superior por meio do Decreto 19.851/1931, o
qual estabelece em seu artigo 100, § 4º, que:
As medidas de previdência e beneficência serão extensivas aos corpos
discentes dos institutos universitários, e nelas serão incluídas bolsas de estudo,
destinadas a amparar estudantes reconhecidamente pobres, que se
recomendem, pela sua aplicação e inteligência, ao auxílio instituído (BRASIL,
1931).
Essa lei foi incorporada à Constituição de 1934, a qual assegurou a assistência aos
estudantes. O artigo 157 discursa que a União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma
parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação. O
§ 2º, por sua vez, diz que “parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílio a alunos
necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudos, assistência
alimentar, dentária e para vilegiaturas” (BRASIL, 1934). Nos anos 1940, a assistência aos
estudantes foi extensiva para todos os níveis de ensino, permanecendo presente na Constituição
de 1946. O artigo 172 dessa Constituição manifesta que “[…] cada sistema de ensino terá,
obrigatoriamente, serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos necessitados,
condições de eficiência escolar” (BRASIL, 1946).
Mais tarde, a descentralização do ensino superior foi a vertente abraçada pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em vigor a partir de 1961 (Lei n. 4.024). Essa
lei apresenta um título específico para abordar a assistência escolar, tratando-a como um direito
discente. Em seu artigo 90, observa-se que “Em cooperação com outros órgãos ou não, incumbe
aos sistemas de ensino, técnica e administrativamente, prover, bem como orientar, fiscalizar e
estimular os serviços de assistência social, médico-odontológico e de enfermagem aos alunos”.
(BRASIL, 1961).
No entanto, em 1996, a versão atualizada da LDB ressaltou a importância da permanência
estudantil. Em seu inciso I, artigo 3º, destaca-se que “o ensino deverá ser ministrado com base
nos seguintes princípios: igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”
(BRASIL, 1996). A assistência estudantil no ensino superior torna-se, com o passar dos anos,
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uma temática relevante na agenda do governo, impulsionada pela elevação de compromissos
em nome da democratização da educação e garantia de direitos (MACHADO; PAN, 2016).
A partir de 1984, os Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis das IFES
começam a se reunir preocupados com as políticas de promoção e apoio aos estudantes, visando
a sua permanência nas universidades dentro de condições mínimas e necessárias ao ensino de
boa qualidade. No ano de 1987, em Manaus/AM, foi instalado o Fórum Nacional de Assuntos
Estudantis e Comunitários, passando posteriormente a ser denominado de Fórum Nacional de
Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis (FONAPRACE, 2012).
Ao listar suas aspirações, apresenta-se que o objetivo geral do FONAPRACE (2012, p.
68) é “[...] garantir o acesso, a permanência e a conclusão de curso dos estudantes das IFES, na
perspectiva de inclusão social, formação ampliada, produção de conhecimento, melhoria do
desempenho acadêmico e da qualidade de vida”. Já entre os objetivos específicos do fórum,
está “[...] promover o acesso, a permanência e a conclusão de curso dos estudantes das IFES,
na perspectiva da inclusão social e democratização do ensino” (FONAPRACE, 2012, p. 68).
Entre 1996 e 2007, os acontecimentos na área de assistência estudantil das universidades
federais foram marcados pela aprovação, na Conferência de Paris, da “Declaração mundial
sobre Educação Superior no Século XXI”, que prevê a relevância social dos programas
assistenciais oferecidos nas IFES e a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), que
dispõe da política de diversificação das fontes de financiamento e gestão das IES (LIMA;
FERREIRA, 2016). Para Machado e Pan (2016), na educação superior pública brasileira essas
discussões produziram uma sequência de atuações com vistas a atingir esses objetivos. Dentre
elas, a criação em 2007 do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (REUNI).
Em seu artigo 1º, o REUNI tem por objetivo criar condições para ampliação de acesso
e permanência na Educação Superior. Já no artigo 2º, item V, o programa terá as seguintes
diretrizes, entre outras: ampliação de políticas de inclusão e permanência estudantil (BRASIL,
2007). Observa-se que o tema já havia sido abordado na vigente Constituição Federal Brasileira
(CF), onde a base determinante para a assistência estudantil é consolidada em seu artigo 206.
Ele define que o ensino será ministrado em três princípios, sendo o primeiro deles: “I –
igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL, 1988).
Em julho de 2007, o FONAPRACE e a Associação Nacional dos Dirigentes das
Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES) elaboraram e aprovaram,
respectivamente, o PNAES. Foram definidos conceitos, bases legais, princípios, objetivos,
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diretrizes, áreas estratégicas e acompanhamento para a Assistência Estudantil nas IFES
(FONAPRACE, 2012). Para Cunha (2016), desde então, o FONAPRACE se instalou como
órgão assessor da ANDIFES, não como órgão de classe, mas como um grupo de assessoria,
cabendo a esses dois órgãos atuarem na defesa da assistência estudantil.
Em 12 de dezembro de 2007 foi publicada a Portaria Normativa nº. 39 do Ministério da
Educação (MEC), a qual institui o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES),
cujas ações de assistência estudantil devem considerar a igualdade de oportunidades, contribuir
para a melhoria do desempenho acadêmico e agir, preventivamente, nas situações de repetência
e evasão decorrentes da insuficiência de condições financeiras (BRASIL, 2007).
Três anos depois, a Presidência da República, por meio do Decreto nº. 7.234, de 19 de
julho de 2010, dispôs sobre o PNAES. A finalidade do programa, executado no âmbito do MEC,
é ampliar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal. O
artigo 2º do Decreto apresenta os objetivos do PNAES: democratizar as condições de
permanência dos jovens na educação superior pública federal, minimizar os efeitos das
desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da educação superior, reduzir as
taxas de retenção e evasão e contribuir para a promoção da inclusão social pela educação
(BRASIL, 2010).
Por sua vez, o inciso 2º do artigo 3º versa que “[…] caberá à instituição federal de ensino
superior definir os critérios e a metodologia de seleção dos alunos de graduação a serem
beneficiados” (BRASIL, 2010). Já o art. 5º trata de que serão atendidos, prioritariamente,
estudantes oriundos da rede pública de Educação Básica ou com renda familiar per capita de
até um salário-mínimo e meio, sem prejuízo de demais requisitos fixados pelas instituições
federais de ensino superior (BRASIL, 2010). Para Imperatori, com o marco legal do PNAES,
[...] a assistência estudantil é reconhecida como estratégia de combate às
desigualdades sociais, ampliação e democratização das condições de acesso e
permanência no ensino superior público federal, com uma definição bastante
ampliada (IMPERATORI, 2017, p. 298).
Assim sendo, a evolução do campo científico sobre a assistência estudantil tem sua
atenção voltada para os estudantes socioeconomicamente vulneráveis que precisam de apoio
para sua permanência e conclusão do curso.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Assistência Estudantil
A assistência estudantil envolve uma variedade de linhas de atuação, e a proposta do
PNAES é abranger diferentes áreas com diferentes políticas sociais, visando garantir um
modelo de amparo social amplo (IMPERATORI, 2017). Dentro da abordagem desta pesquisa,
o principal foco de embasamento para a assistência estudantil é o Decreto que regulamenta o
PNAES. Para Cavaignac e Costa (2017, p. 421), “[...] de fato, a organização do PNAES
representa um avanço nas ações que propiciam apoio aos estudantes no seu percurso formativo,
principalmente no que diz respeito ao suporte financeiro”.
A Controladoria Geral da União (CGU) (2017, p.7) aponta que “[…] o PNAES é uma
ação orçamentária alocada no Programa 2080 - Educação Superior a partir do PPA 2016-2019,
sob o código 4002”. Para Martins, Araújo Júnior e Rodrigues (2019, p. 14), a evolução
orçamentária federal destinada ao PNAES, prevista e empenhada em cada Lei Orçamentária
Anual (LOA), é definida pelo Gráfico 1.
Gráfico 1 - PNAES: Evolução do orçamento (LOA, Brasília - DF, Brasil, 2019)
Fonte: Martins, Araújo Júnior e Rodrigues (2019, p. 14)
Com base na trajetória do orçamento geral, as dotações foram crescentes no período de
2010 a 2016. O maior orçamento (LOA) aprovado ocorreu em 2016, alcançando valores
próximos a 1 bilhão de reais e, a partir desse ano, a destinação do recurso orçamentário passou
a sofrer retrações (MARTINS; ARAÚJO JÚNIOR; RODRIGUES, 2019, p. 14). “Considerando
as ações que se vinculam a programas temáticos, a ação 4002 é a de 3° maior orçamento, ficando
atrás somente das ações de Funcionamento das Instituições e do REUNI” (CGU, 2017, p. 7).
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Ressalta-se que o artigo 8º do Decreto do PNAES informa que as despesas ocorrerão à
conta das dotações orçamentárias anualmente consignadas ao Ministério da Educação ou às
IFES, devendo o Poder Executivo compatibilizar a quantidade de beneficiários com as dotações
orçamentárias existentes, observados os limites estipulados na forma da legislação orçamentária
e financeira vigente (BRASIL, 2010). O Gráfico 2 demonstra a evolução do número de
matrículas em cursos superiores de graduação presencial nas universidades federais, divulgada
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) em 2019.
Gráfico 2 – Evolução do número de matrículas entre 2009 e 2019.
Fonte: Adaptado de INEP (2019).
Diante disso, o relatório da CGU constata que o aumento no número geral de matrículas
acarreta um aumento no número de alunos hipossuficientes, o que gera maior demanda por
benefícios de caráter social – como é o caso dos benefícios oferecidos com recursos do PNAES.
Consequentemente, esse aumento na demanda requer uma ampliação na estrutura de trabalho
para atender novos alunos e maior eficiência na gestão, dada a limitação de recursos. Por outro
lado, essa expansão requer ampliação e aperfeiçoamento nos mecanismos de controle interno
(CGU, 2017).
Dados apresentados nos estudos de Estrada e Radaelli (2017) evidenciam que alguns
fatores influenciam na desistência ou trancamento do curso. Identificou-se que 65% dos alunos
o fariam por questão financeira, 10% por não conseguir conciliar trabalho e estudo, 10% em
decorrência do tempo de conclusão do curso, 5% por não ser o curso que desejaria seguir
carreira, 5% por não conseguir auxílio da assistência estudantil, 3% pelo período/turno do curso
e 2% pela visibilidade econômica que o curso proporciona.
O FONAPRACE (2007, p. 5) define que a política de assistência estudantil abrange um
conjunto de princípios que norteiam a implementação de ações para “[...] garantir o acesso, a
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permanência e a conclusão de curso dos estudantes das IFES, na perspectiva de inclusão social,
formação ampliada, produção de conhecimento, desempenho acadêmico e qualidade de vida”.
O parágrafo 1º do artigo 3º do PNAES prevê que as ações de assistência estudantil
deverão ser desenvolvidas nas seguintes áreas: moradia estudantil, alimentação, transporte,
atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche, apoio pedagógico e acesso,
participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades e superdotação (BRASIL, 2010).
Para Imperatori (2017), é interessante observar que são definidas as ações e não as
formas de se executar as ações, o que resulta na diversidade de projetos e serviços
implementados em cada IFES. Assim, por meio de programas específicos, há uma perspectiva
para formação ampliada, democratização da permanência, inclusão social e melhoria do
desempenho acadêmico e da qualidade de vida.
Avaliação das políticas de assistência estudantil a partir do PNAES
As pesquisas ou estudos em avaliação são concebidos com dois objetivos básicos. O
primeiro é avaliar os processos para saber se o programa está sendo implementado conforme
seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos estão atingindo as metas previstas. O
segundo é avaliar os impactos e verificar se as transformações primárias e/ou secundárias na
realidade são atribuíveis às ações dos programas, estabelecendo as devidas relações de
causalidade (CARDOSO JÚNIOR; CUNHA, 2015).
Secchi define que:
A avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de
implementação e o desempenho da política pública são examinados, com o
intuito de conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do
problema que a gerou (SECCHI, 2014, p. 63).
No ensino superior, a avaliação compete ao Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior (SINAES), cujo objetivo é assegurar o processo de avaliação das instituições, dos
cursos de graduação e do desempenho acadêmico de seus estudantes (BRASIL, 2004).
Entretanto, o direcionamento da avaliação voltado para as políticas de assistência
estudantil é regulamentado pelo artigo 5º do Decreto do PNAES, o qual define que as
instituições federais de ensino superior deverão fixar requisitos para a percepção de assistência
estudantil e mecanismos de acompanhamento e avaliação do PNAES (BRASIL, 2010).
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Observa-se que existe uma lacuna no Decreto, pois se tem a determinação para que as
IFES fixem mecanismos de avaliação do PNAES, mas não há informações sobre o que de fato
avaliar, quais critérios utilizar e, tampouco, uma metodologia sistematizada de avaliação para
as ações de assistência estudantil.
Entre as diretrizes do FONAPRACE, destaca-se a seguinte:
[...] definir um sistema de avaliação dos programas e projetos de assistência
estudantil por meio da adoção de indicadores quantitativos e qualitativos para
análise das relações entre assistência e evasão, assistência e rendimento
acadêmico (FONAPRACE, 2012, p. 69).
Verifica-se que, embora o PNAES estabeleça que a avaliação seja realizada, quem
indica o que avaliar nas ações de assistência estudantil é o FONAPRACE. Por outro lado,
mesmo que o Fórum conceda um horizonte sobre o que as IFES devem avaliar, ainda é
necessário que se tenha a compreensão sobre a metodologia e sobre os instrumentos de
avaliação.
Sobretudo, o FONAPRACE (2012, p. 70) manifesta que “[...] a avaliação dos programas
e dos projetos institucionais destinados aos estudantes deverá ser realizada pela instituição, com
a participação dos discentes e das demais Pró-Reitorias”. Ainda, as avaliações institucionais
deverão contemplar a relação entre oferta e demanda, o desempenho acadêmico do estudante e
os mecanismos de avaliação continuada da assistência estudantil.
De outro modo, Souza e Silva (2014, p. 6) ressaltam que a avaliação nas universidades
preconiza “[...] não mais ser tratada como premiação ou punição, mas como adesão voluntária”.
Para enfrentar a cultura punitiva, a avaliação busca não somente cumprir o protocolo, mas
integrar-se com diversos instrumentos, tendo como base a concepção global, respeito à
identidade e à diversidade institucionais (SILVA; SOUZA, 2014).
Entre o período de 2010 e 2012, novas demandas foram surgindo no FONAPRACE,
entre elas: i) discutir e encaminhar a metodologia de funcionamento do observatório nacional
para avaliação e monitoramento das ações de assistência nas IFES; ii) discutir e encaminhar a
criação do Instrumento de Avaliação do PNAES, objetivando seu constante aperfeiçoamento;
e iii) reunir esforços para transformar o PNAES em Lei Federal, consolidando-o, assim, como
política de Estado (FONAPRACE, 2012).
Em 2017, a Controladoria Geral da União (CGU) promoveu, em seu último relatório
consolidado – cuja abrangência envolveu 58 universidades federais –, o resultado de auditorias
realizadas entre os exercícios de 2015 e 2016. A materialização das informações permitiu traçar
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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um panorama da gestão do PNAES e, dentre os fatores analisados, estão as áreas de aplicação
dos recursos e a avaliação dos resultados do programa (CGU, 2017).
Os resultados apresentados informaram que, “de forma geral, as escolhas das áreas de
atuação das IFES estão de acordo com as modalidades previstas no Decreto 7.234/2010” (CGU,
2017, p. 16). Entretanto, surpreendentemente, a partir da consolidação de amostra de avaliações
individuais, concluiu-se que 89,7% das IFES não realiza avaliação dos resultados do PNAES e
apenas 10,3% os avaliam (CGU, 2017).
Entre as IFES que avaliam o programa, os mecanismos utilizados abrangem: síntese de
dados a respeito de aprovação, reprovação e trancamento de disciplinas por parte de estudantes
contemplados pelo programa, a análise do rendimento acadêmico dos estudantes que recebem
o auxílio pago com o recurso do PNAES, avaliações feitas por meio de reuniões realizadas ao
final de cada período letivo; e pesquisas de satisfação e de correlação das taxas de retenção e
evasão com as atividades assistenciais (CGU, 2017).
O processo de auditoria conclui que:
Assim, apesar de previstas no Decreto 7.234/2010, não foram encontradas
avaliações consistentes do programa em nenhuma das IFES auditadas, sendo
essa uma fragilidade relevante que evidencia lacuna de governança interna nas
unidades avaliadas com impacto nos processos de diagnóstico e aplicação dos
recursos, assim como risco diretamente vinculado à gestão nacional, haja vista
a deficiência de informações relevantes para tomada de decisão, a exemplo de
alocação de recursos na Lei Orçamentária Anual (CGU, 2017, p. 23).
Notadamente, é importante que as IFES atendam às diretrizes de avaliação do PNAES
e do FONAPRACE. Dessa forma, com a utilização de indicadores que mostrem a eficácia das
ações de assistência estudantil, as instituições poderão colher os benefícios da avaliação, como
ajustes, correções, identificação de melhorias, planejamento e, até mesmo, a negociação de mais
recursos junto ao governo federal.
Metodologia
Este trabalho apresenta as respostas de 10 universidades federais sobre os mecanismos
de avaliação das políticas de assistência estudantil, a partir do PNAES. No que diz respeito à
abordagem do problema, este estudo utiliza o enfoque qualitativo, uma vez que a necessidade
de interpretação dos dados encontrados proporciona a análise dentro da pesquisa, além de
buscar compreender as características e os modelos que estão por trás dos fragmentos de
mensagens tomados em consideração (GODOY, 1995).
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Na finalidade de alcançar o objetivo proposto, optou-se como estratégia de pesquisa o
estudo de caso. O estudo de caso possui uma grande profundidade e pequena amplitude, pois
procura conhecer a realidade seja de um indivíduo, de um grupo de pessoas ou de uma ou mais
organizações em profundidade (ZANELLA, 2013).
Quanto ao objetivo, a presente pesquisa é classificada como descritiva, pois as pesquisas
deste tipo têm como objetivo primordial a descrição das características de determinada
população ou fenômeno, ou o estabelecimento de relações entre variáveis (GIL, 2017).
Finalmente, é uma pesquisa bibliográfica, pois recorreu-se a livros e artigos científicos,
além de se ter realizado um resgate histórico da assistência estudantil. Em virtude da
disseminação de novos formatos de informação, as pesquisas bibliográficas passaram a incluir
outros tipos de fontes, como o material disponibilizado pela Internet (GIL, 2017).
A coleta de dados foi realizada por meio de questionário aberto endereçado via e-mail
aos setores de assistência estudantil das 69 universidades federais do Brasil. As perguntas
efetuadas foram: Existe a prática de avaliação do PNAES na sua Universidade? Se sim, quais
são os mecanismos de avaliação do programa? O questionário apresenta uma série de
vantagens, entre elas, a de permitir que as pessoas respondam no momento em que julgarem
mais oportuno “[...] e, em questões abertas, há a possibilidade ampla de liberdade de resposta”
(GIL, 2008).
Após o envio do questionamento às instituições, foram obtidas 28 respostas dentro do
prazo previsto para recebimento. Não houve resposta das demais. Das 28 instituições que
responderam, 10 afirmaram possuir mecanismos de avaliação do PNAES, sete disseram não
avaliar o programa e para 1 (uma) ele está em fase de elaboração. Foram consideradas inválidas
10 respostas, que abrangeram os seguintes motivos: atendimento somente por meio de
formulário, com duas ocorrências (formulário enviado e não respondido); e-mail redirecionado
para servidor específico, com sete ocorrências (enviado e não respondido); e atendimento via
ouvidoria (um formulário enviado e não respondido).
O período de coleta das respostas foi entre dezembro de 2020 a janeiro de 2021. Quem
respondeu ao questionário foram os responsáveis pelos setores de assistência estudantil das
IFES, como pró-reitores, diretores ou coordenadores. As dez universidades que possuem
mecanismos de avaliação foram chamadas de Universidade A, Universidade B e assim por
diante, até chegar à Universidade J.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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A análise dos dados ocorreu por meio de uma abordagem qualitativa, com estudo
descritivo das respostas. Elas foram ordenadas e colocadas em cruzamento para comparação de
quais se repetiam entre as IFES.
Resultados
Os resultados apresentados atendem à seguinte questão de pesquisa: quais são os
mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas universidades
federais, a partir do PNAES? Dez universidades federais do Brasil afirmaram possuir a prática
de avaliação do PNAES e as respostas são apresentadas no Quadro 1.
Quadro 1 – Mecanismos de avaliação utilizados pelas IFES, a partir do PNAES. Brasil, 2021
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Fonte: Elaborado pelos autores (2021)
A partir da coleta de respostas, compreende-se que cada instituição possui a sua
metodologia própria de avaliação, sendo que umas utilizam mais e outras menos indicadores.
Os principais mecanismos de avaliação identificados são apresentados no Gráfico 3.
Gráfico 3 – Principais mecanismos de avaliação utilizados pelas universidades federais
Fonte: Elaborado pelos autores (2021)
Observa-se que o “desempenho acadêmico” é um indicador de avaliação que está
presente em sete das 10 universidades, a “retenção” em seis, e a “evasão” e aplicação de
“questionário” em cinco delas. Comparação entre alunos assistidos e não assistidos está
presente em quatro instituições, assim como acompanhamento dos beneficiários.
A literatura apresenta que o FONAPRACE e o Decreto do PNAES definem a
abrangência da política de assistência estudantil como um conjunto de princípios norteadores
para suas ações, entre eles a melhoria do desempenho acadêmico e a prevenção das situações
de retenção e evasão. Diante disso, o Gráfico 3 mostra a conformidade da atual política de
avaliação das universidades com as intenções e objetivos do PNAES e FONAPRACE.
012345678910
Desempenho acadêmico
Retenção
Evasão
Questionário
Comparação entre assistidos e não assistidos
Acompanhamento dos beneficiários
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Por mais que o Decreto do PNAES não apresente mecanismos para avaliação das
políticas de assistência estudantil, há princípios que norteiam as universidades para
implementação da avaliação e cada uma a realiza da forma que mais se adapta ao seu contexto.
Considerações finais
O presente estudo possui limitações, como o recebimento de apenas 28 respostas ao
questionário enviado às IFES. Para minimizar esse efeito, o questionário foi reenviado dentro
do prazo de coleta, mas sem a obtenção de retorno. O estudo não abrangeu os Institutos Federais
de Educação, Ciência e Tecnologia, pois a delimitação foi tão somente as universidades
federais.
A principal contribuição do artigo envolve o avanço do conhecimento sobre o que as
IFES atualmente avaliam em suas políticas de assistência estudantil. Conclui-se que os
mecanismos de avaliação hoje utilizados pelas universidades estão próximos ao que a literatura
define como princípios norteadores para as ações de assistência estudantil.
O parágrafo único do Decreto do PNAES apresenta que as ações de assistência
estudantil devem contribuir para a melhoria do desempenho acadêmico e agir, preventivamente,
nas situações de retenção e evasão. Portanto, de maneira geral, verifica-se a conformidade das
universidades federais com os objetivos do Decreto PNAES.
Os resultados apontam que cada instituição possui uma metodologia diferente de
avaliação, com mecanismos próprios, o que traduz a característica de heterogeneidade das
universidades. No entanto, observa-se uma similaridade entre os indicadores presentes em seus
processos, tais como desempenho acadêmico, retenção, evasão e aplicação de questionário,
sendo esses os mais representativos.
Embora o programa possua mais de uma década de existência, verifica-se que as
instituições estão aprimorando seus instrumentos de avaliação, modulando-se às indicações do
FONAPRACE e atentas às auditorias realizadas pela CGU. Por outro lado, verifica-se a
carência de uma metodologia única que possa orientar o processo de avaliação e otimizar o
tempo de trabalho das IFES, e que norteie as universidades que ainda não possuem mecanismos
de avaliação.
Para pesquisas futuras, sugere-se a elaboração de uma proposta única com base nos
indicadores encontrados neste trabalho e sua validação com os dirigentes da área de assistência
estudantil, órgãos de controle ou FONAPRACE.
Mecanismos de avaliação das políticas de assistência estudantil utilizados pelas Universidades Federais a partir do PNAES
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Finalmente, este trabalho colabora para a melhor compreensão sobre o panorama da
avaliação do PNAES nas instituições federais do Brasil. Sobretudo, a pesquisa pode beneficiar
outras universidades interessadas em instituir a avaliação em suas unidades e, no caso das IFES
que já avaliam, para que possam comparar entre si os mecanismos de avaliação implementados.
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Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES e Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Agradecemos ao Programa de Pós-graduação em Administração
Universitária (PPGAU) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: Não aplicável.
Disponibilidade de dados e material: Os dados e materiais utilizados no trabalho, contidos
nas referências bibliográficas, estão disponíveis para acesso e os seus links podem ser
acessados.
Contribuições dos autores: A contribuição da autora Luciana Sampaio da Silva na obra
foi na pesquisa bibliográfica, coleta, análise e interpretação de dados; redação do texto e
formatação. A contribuição do autor Rogério da Silva Nunes foi na análise e interpretação
de dados, construção e revisão o artigo. A contribuição da autora Andressa Sasaki Vasques
Pacheco foi na análise e interpretação de dados, construção e revisão o artigo.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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MECANISMOS DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASISTENCIA
ESTUDIANTIL UTILIZADOS POR LAS UNIVERSIDADES FEDERALES CON
BASE EN PNAES
MECANISMOS DE AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
UTILIZADOS PELAS UNIVERSIDADES FEDERAIS A PARTIR DO PNAES
EVALUATION MECHANISMS OF STUDENT ASSISTANCE POLICIES USED BY
FEDERAL UNIVERSITIES BASED ON PNAES
Luciana Sampaio da SILVA1
e-mail: lusampaios@hotmail.com
Rogério da Silva NUNES2
e-mail: rogerio.sn@ufsc.br
Andressa Sasaki Vasques PACHECO3
e-mail: andressa.pacheco@ufsc.br
Cómo hacer referencia a este artículo:
SILVA, L. S.; NUNES, R. S.; PACHECO, A. S. V. Mecanismos de
evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las
Universidades Federales con base en PNAES. Revista Ibero-
Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00,
e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v18i00.16708
| Enviado en: 25/04/2022
| Revisiones requeridas el: 28/03/2023
| Aprobado el: 12/05/2023
| Publicado el: 01/12/2023
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Ejecutivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Maestría en Administración
Universitaria.
2
Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Profesor de la Maestría Profesional
en Administración Universitaria. Doctorado en Administración de Empresas (USP).
3
Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brasil. Profesora del Departamento de
Ciencias de la Administración. Doctorado en Ingeniería y Gestión del Conocimiento (UFSC).
Mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las Universidades Federales con base en PNAES
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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RESUMEN: Las universidades federales es desarrollan políticas públicas direccionadas para
la asistencia estudiantil. El Decreto N.º 7.234, de 19 de Julio de 2010, instituye el Programa
Nacional de Asistencia Estudiantil (PNAES) y, entre los requisitos exigidos en el Decreto, se
establece que las universidades deben establecer mecanismos de evaluación del programa. El
objetivo de esta investigación es responder la siguiente cuestión: ¿Cuáles son los mecanismos
de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las universidades federales
con base en PNAES? Para responder esta pregunta, se describen los mecanismos de evaluación
utilizados por 10 universidades federales de Brasil. La metodología consiste en un estudio de
caso, con aplicación de un cuestionario y un análisis descriptivo de las respuestas, utilizando
un enfoque cualitativo. Los resultados de la investigación apuntan para la utilización de
mecanismos de evaluación proprios del PNAES, con similitud de indicadores como el análisis
del rendimiento académico, retención, evasión y aplicación de cuestionario.
PALABRAS CLAVE: Asistencia estudiantil. Evaluación. PNAES.
RESUMO: As universidades federais desenvolvem políticas públicas voltadas para a
assistência estudantil. O Decreto nº. 7.234, de 19 de julho de 2010, institui o Programa
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e, entre os requisitos exigidos no Decreto, consta
que as universidades devem fixar mecanismos de avaliação do programa. O objetivo desta
pesquisa é responder a seguinte questão: quais são os mecanismos de avaliação das políticas
de assistência estudantil utilizados pelas universidades federais a partir do PNAES? Para
atender essa pergunta, descrevem-se os mecanismos de avaliação utilizados por 10
universidades federais do Brasil. A metodologia envolve um estudo de caso, com aplicação de
questionário e uma análise descritiva das respostas, de abordagem qualitativa. Os resultados
da pesquisa apontam para a utilização de mecanismos próprios de avaliação do PNAES, com
a similaridade de indicadores como análise do desempenho acadêmico, retenção, evasão e
aplicação de questionário.
PALAVRAS-CHAVE: Assistência estudantil. Avaliação. PNAES.
ABSTRACT: Federal universities develop public policies aiming student assistance. Decree
no. 7.234, of July 19th, 2010, institutes the Programa Nacional de Assistência Estudantil
(PNAES) and, among the requirements demanded by the Decree, it is stated that universities
must set evaluation mechanisms of the program. The aim of this research is to answer the
following question: what are the evaluation mechanisms of the student assistance policies used
by the federal universities based on PNAES? To answer this question, the evaluation
mechanisms used by 10 federal universities of Brazil are described. The methodology involves
a case study, with the application of a questionnaire and a descriptive analysis of the answers,
using a qualitative approach. The research results point to the use of PNAES own evaluation
mechanisms, with the similarity of indicators as academic performance analysis, retention,
evasion and questionnaire application.
KEYWORDS: Student assistance. Evaluation. PNAES.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES y Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v18i00.16708 3
Introducción
La preocupación por el área de la asistencia estudiantil en las universidades ha sido un
punto culminante nacional. La democratización de la educación superior se hace necesaria, dada
la incorporación de estudiantes de familias de bajos ingresos, brindándoles acceso y
permanencia en la universidad. Como resultado de estas discusiones, surge el Programa
Nacional de Asistencia Estudiantil (PNAES) como una propuesta para reducir los efectos de
las desigualdades sociales (FONAPRACE, 2012).
El reto para los gestores se hace evidente, especialmente en lo que respecta a la
evaluación de las políticas de asistencia a los estudiantes. Para Lima y Ferreira (2016, p. 11,
nuestra traducción), "la evaluación de políticas y programas sociales cobra relevancia para la
planificación y gestión gubernamental". Por lo tanto, es necesario evaluar el programa.
La relevancia de esta investigación radica en la información que proporciona sobre lo
que, de hecho, evalúan las universidades en sus acciones de asistencia estudiantil. Para apoyar
el tema, el desarrollo abarca la historia de la asistencia estudiantil, sus conceptos y la evaluación
de las políticas de asistencia estudiantil, a partir del PNAES.
La bibliografía muestra que la reglamentación de la asistencia a los estudiantes en la
educación superior se basa en el Decreto No. 7234, del 19 de julio de 2010, por la cual se crea
el PNAES. El objetivo del programa es ampliar las condiciones para que los jóvenes
permanezcan en la educación superior pública federal. El artículo 5, inciso II, establece que las
instituciones federales deben establecer mecanismos de evaluación del programa (BRASIL,
2010).
El interés en el tema surge de que existe un vacío en el Decreto, ya que determina que
las universidades evalúan el programa, sin embargo, no informa qué evaluar, qué periodicidad
o cómo se debe llevar a cabo el proceso de evaluación. Es decir, no existe una propuesta,
sugerencia de metodología o mecanismos de evaluación de las acciones de asistencia
estudiantil.
El objetivo de este trabajo es responder a la siguiente pregunta de investigación: ¿cuáles
son los mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las
universidades federales, con base en el PNAES? Para responder a esta pregunta, se adopta un
estudio de caso. Se realiza un análisis descriptivo de las respuestas enviadas por los sectores de
atención al estudiante de las 10 universidades federales de Brasil, describiendo sus procesos de
evaluación.
Mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las Universidades Federales con base en PNAES
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Las consideraciones del estudio proporcionan información sobre las herramientas que
utilizan las instituciones para evaluar sus políticas de asistencia estudiantil. Finalmente, el
estudio puede ayudar a otras universidades que no cuentan con un proceso de evaluación
sistematizado o servir de parámetro para las que ya lo tienen.
Breve historia de la asistencia estudiantil
Según Imperatori (2017, p. 285, nuestra traducción), "[...] Las acciones de asistencia a
los estudiantes se remontan a la década de 1930, con programas de alimentación y alojamiento
universitario". Durante este período, el gobierno de Getúlio Vargas marcó un hito en las
políticas sociales y comenzó a reconocer la educación como un derecho público regulado por
el Estado (VASCONCELOS, 2010). Al mismo tiempo que Vargas, se creó la Ley Orgánica de
Educación Superior mediante el Decreto 19.851/1931, que establece en su artículo 100, § 4,
que:
Las medidas de bienestar y beneficencia se extenderán a los cuerpos
estudiantiles de los institutos universitarios, e incluirán becas, destinadas a
apoyar a los estudiantes que se sabe que son pobres, que son recomendados,
por su aplicación e inteligencia, a la ayuda instituida (BRASIL, 1931, nuestra
traducción).
Esta ley fue incorporada a la Constitución de 1934, que garantizaba la asistencia a los
estudiantes. El artículo 157 establece que la Unión, los Estados y el Distrito Federal reservarán
una parte de sus bienes territoriales para la formación de sus respectivos fondos educativos. El
párrafo 2, a su vez, establece que "parte de los mismos fondos se aplicarán para ayudar a los
estudiantes necesitados, a través de la provisión de útiles escolares gratuitos, becas, alimentos,
asistencia dental y asistencial" (BRASIL, 1934, nuestra traducción). En la década de 1940, la
asistencia estudiantil se extendió a todos los niveles educativos, permaneciendo presente en la
Constitución de 1946. El artículo 172 de dicha Constitución establece que "[...] Cada sistema
educativo debe contar con servicios de asistencia educativa que garanticen que los estudiantes
necesitados puedan alcanzar la eficiencia escolar" (BRASIL, 1946, nuestra traducción).
Posteriormente, la descentralización de la educación superior fue el aspecto que abarcó
la Ley de Lineamientos y Bases de la Educación Nacional (LDB), vigente desde 1961 (Ley N°
4.024). Esta ley presenta un título específico para abordar la asistencia escolar, tratándola como
un derecho de los estudiantes. En su artículo 90 se señala que "En cooperación o no con otros
organismos, corresponde a los sistemas educativos, técnica y administrativamente,
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proporcionar, orientar, supervisar y estimular los servicios de asistencia social, médico-
odontológica y de enfermería a los estudiantes" (BRASIL, 1961, nuestra traducción).
Sin embargo, en 1996, la versión actualizada de la LDB destacó la importancia de la
permanencia de los estudiantes. En su inciso I, artículo 3, se destaca que "la educación se
impartirá con base en los siguientes principios: igualdad de condiciones de acceso y
permanencia en la escuela" (BRASIL, 1996). A lo largo de los años, la asistencia estudiantil en
la educación superior se ha convertido en un tema relevante en la agenda del gobierno,
impulsado por el aumento de los compromisos en nombre de la democratización de la educación
y la garantía de derechos (MACHADO; PAN, 2016).
A partir de 1984 comenzaron a reunirse los Prorrectores de Asuntos Comunitarios y
Estudiantiles de la IFES preocupados por las políticas de promoción y apoyo a los estudiantes,
con el objetivo de su permanencia en las universidades dentro de las condiciones mínimas
necesarias para una enseñanza de calidad. En 1987, en Manaos/AM, se creó el Foro Nacional
de Asuntos Estudiantiles y Comunitarios, que pasó a llamarse Foro Nacional de Prorrectores de
Asuntos Comunitarios y Estudiantiles (FONAPRACE, 2012).
Al enumerar sus aspiraciones, se presenta que el objetivo general de FONAPRACE
(2012, p. 68, nuestra traducción) es "[...] garantizar el acceso, permanencia y culminación del
curso de los estudiantes de IFES, desde la perspectiva de la inclusión social, la ampliación de
la formación, la producción de conocimiento, la mejora del rendimiento académico y la calidad
de vida". Entre los objetivos específicos del foro se encuentra "[...] promover el acceso,
permanencia y culminación del curso de los estudiantes de IFES, desde la perspectiva de la
inclusión social y la democratización de la educación" (FONAPRACE, 2012, p. 68, nuestra
traducción).
Entre 1996 y 2007, los acontecimientos en materia de asistencia estudiantil en las
universidades federales estuvieron marcados por la aprobación, en la Conferencia de París, de
la "Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI", que prevé la pertinencia
social de los programas asistenciales ofrecidos en el IFES, y la aprobación del Plan Nacional
de Educación (PNE), que prevé la política de diversificación de las fuentes de financiación y
gestión de las IES (LIMA; FERREIRA, 2016). De acuerdo con Machado y Pan (2016), en la
educación superior pública brasileña, estas discusiones produjeron una secuencia de acciones
dirigidas a alcanzar estos objetivos. Entre ellas, la creación en 2007 del Programa de Apoyo a
los Planes de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales (REUNI).
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En su artículo 1, la REUNI tiene como objetivo crear condiciones para ampliar el acceso
y la permanencia en la Educación Superior. En el artículo 2, ítem V, el programa tendrá los
siguientes lineamientos, entre otros: ampliación de las políticas de inclusión y permanencia de
los estudiantes (BRASIL, 2007). Cabe señalar que el tema ya había sido abordado en la actual
Constitución Federal (CF) brasileña, donde la base determinante para la asistencia estudiantil
está consolidada en su artículo 206. Define que la educación se impartirá sobre la base de tres
principios, el primero de los cuales es: "I – igualdad de condiciones de acceso y permanencia
en la escuela" (BRASIL, 1988).
En julio de 2007, FONAPRACE y la Asociación Nacional de Directores de Instituciones
Federales de Educación Superior (ANDIFES) elaboraron y aprobaron, respectivamente, el
PNAES. Se definieron conceptos, bases legales, principios, objetivos, lineamientos, áreas
estratégicas y seguimiento para la Asistencia Estudiantil en IFES (FONAPRACE, 2012). De
acuerdo con Cunha (2016), desde entonces, el FONAPRACE se instaló como un órgano
consultivo de la ANDIFES, no como un órgano de clase, sino como un grupo consultivo, y
estos dos órganos son responsables de actuar en la defensa de la asistencia estudiantil.
El 12 de diciembre de 2007 se promulgó la Ordenanza Normativa No. 39 del Ministerio
de Educación (MEC), que instituye el Programa Nacional de Asistencia al Estudiante (PNAES),
cuyas acciones de asistencia al estudiante deben considerar la igualdad de oportunidades,
contribuir a la mejora del rendimiento académico y actuar preventivamente en situaciones de
repetición y deserción por condiciones financieras insuficientes (BRASIL, 2007).
Tres años más tarde, la Presidencia de la República, a través del Decreto No. 7.234, de
19 de julio de 2010, prevista para el PNAES. El objetivo del programa, realizado en el ámbito
de la Secretaría de Educación, es ampliar las condiciones para la permanencia de los jóvenes
en la educación superior pública federal. El artículo 2 del Decreto presenta los objetivos del
PNAES: democratizar las condiciones de permanencia de los jóvenes en la educación superior
pública federal, minimizar los efectos de las desigualdades sociales y regionales en la
permanencia y finalización de la educación superior, reducir las tasas de retención y deserción
escolar, y contribuir a la promoción de la inclusión social a través de la educación (BRASIL,
2010).
A su vez, el numeral 2 del artículo 3 señala que "[...] corresponderá a la institución
federal de educación superior definir los criterios y la metodología para la selección de los
estudiantes de graduación que serán beneficiados" (BRASIL, 2010, nuestra traducción). El
artículo 5, por su parte, establece que se dará prioridad a los estudiantes de la red pública de
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Educación Básica o con un ingreso familiar per cápita de hasta un salario mínimo y medio, sin
perjuicio de otros requisitos establecidos por las instituciones federales de educación superior
(BRASIL, 2010). Para Imperatori, con el marco legal del PNAES,
[...] se reconoce la asistencia estudiantil como una estrategia para combatir las
desigualdades sociales, ampliar y democratizar las condiciones de acceso y
permanencia en la educación superior pública federal, con una definición muy
amplia (IMPERATORI, 2017, p. 298, nuestra traducción).
Por lo tanto, la evolución del campo científico sobre la asistencia estudiantil tiene su
atención centrada en estudiantes socioeconómicamente vulnerables que necesitan apoyo para
su permanencia y finalización del curso.
Asistencia Estudiantil
La atención al estudiante involucra una variedad de líneas de acción, y el propósito del
PNAES es cubrir diferentes áreas con diferentes políticas sociales, con el objetivo de garantizar
un modelo amplio de apoyo social (IMPERATORI, 2017). Dentro del enfoque de esta
investigación, el principal foco de apoyo a la asistencia estudiantil es el Decreto que reglamenta
el PNAES. Para Cavaignac y Costa (2017, p. 421, nuestra traducción), "[...] de hecho, la
organización del PNAES representa un avance en las acciones que brindan apoyo a los
estudiantes en su trayectoria formativa, especialmente en lo que respecta al apoyo financiero".
La Contraloría General de la Unión (CGU) (2017, p. 7, nuestra traducción) señala que
"[...] El PNAES es una acción presupuestaria asignada en el Programa 2080 - Educación
Superior del PPA 2016-2019, bajo el código 4002". Para Martins, Araújo Júnior y Rodrigues
(2019, p. 14, nuestra traducción), la evolución del presupuesto federal asignada al PNAES,
prevista y comprometida en cada Ley de Presupuesto Anual (LOA), se define en el Gráfico 1.
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Gráfico 1 – PNAES: Evolución del presupuesto (LOA, Brasília - DF, Brasil, 2019)
Fuente: Martins, Araújo Júnior e Rodrigues (2019, p. 14)
Sobre la base de la trayectoria del presupuesto general, los créditos aumentaron en el
período comprendido entre 2010 y 2016. El mayor presupuesto (LOA) aprobado ocurrió en
2016, alcanzando valores cercanos a los 1.000 millones de reales y, a partir de ese año, la
asignación de recursos presupuestarios comenzó a sufrir retracciones (MARTINS; ARAÚJO
JÚNIOR; RODRIGUES, 2019, p. 14, nuestra traducción). "Considerando las acciones que
están vinculadas a programas temáticos, la acción 4002 es la que cuenta con el 3er mayor
presupuesto, solo por detrás de las acciones de Funcionamiento de Instituciones y REUNI"
(CGU, 2017, p. 7, nuestra traducción).
Ressalta-se que o artigo 8º do Decreto do PNAES informa que as despesas ocorrerão à
conta das dotações orçamentárias anualmente consignadas ao Ministério da Educação ou às
IFES, devendo o Poder Executivo compatibilizar a quantidade de beneficiários com as dotações
orçamentárias existentes, observados os limites estipulados na forma da legislação orçamentária
e financeira vigente (BRASIL, 2010). O Gráfico 2 demonstra a evolução do número de
matrículas em cursos superiores de graduação presencial nas universidades federais, divulgada
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) em 2019.
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Gráfico 2 – Evolución del número de matrículas entre 2009 y 2019
Fuente: Adaptado de INEP (2019)
Ante esto, el informe del CGU concluye que el aumento en el número total de matrículas
conlleva un aumento en el número de estudiantes desfavorecidos, lo que genera una mayor
demanda de beneficios sociales, como es el caso de los beneficios ofrecidos con los recursos
del PNAES. En consecuencia, este aumento de la demanda requiere una ampliación de la
estructura de trabajo para atender a los nuevos estudiantes y una mayor eficiencia en la gestión,
dada la limitación de recursos. Por otro lado, esta expansión requiere la ampliación y mejora de
los mecanismos de control interno (CGU, 2017).
Los datos presentados en los estudios de Estrada y Radaelli (2017) muestran que algunos
factores influyen en el abandono o bloqueo del curso. Se identificó que el 65% de los estudiantes
lo haría por motivos económicos, el 10% por no poder conciliar el trabajo y el estudio, el 10%
por el tiempo de finalización del curso, el 5% por no ser el curso que les gustaría seguir una
carrera, el 5% por no poder obtener ayuda de la asistencia estudiantil, el 3% por el periodo/turno
del curso y el 2% por la visibilidad económica que brinda el curso.
El FONAPRACE (2007, p. 5, nuestra traducción) define que la política de asistencia
estudiantil abarca un conjunto de principios que orientan la implementación de acciones para
"[...] garantizar el acceso, permanencia y culminación del curso de los estudiantes de IFES,
desde la perspectiva de la inclusión social, la formación ampliada, la producción de
conocimiento, el rendimiento académico y la calidad de vida".
El parágrafo 1 del artículo 3 del PNAES establece que las acciones de asistencia al
alumnado deberán desarrollarse en los siguientes ámbitos: alojamiento de estudiantes,
alimentación, transporte, atención sanitaria, inclusión digital, cultura, deporte, guardería, apoyo
pedagógico y acceso, participación y aprendizaje del alumnado con discapacidad, trastornos
globales del desarrollo y altas capacidades y superdotación (BRASIL, 2010).
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Para Imperatori (2017), es interesante notar que se definen las acciones y no las formas
de ejecutar las acciones, lo que se traduce en la diversidad de proyectos y servicios
implementados en cada IFES. Así, a través de programas específicos, se tiene una perspectiva
para la educación ampliada, la democratización de la permanencia, la inclusión social y la
mejora del rendimiento académico y la calidad de vida.
Evaluación de las políticas de asistencia estudiantil basadas en el PNAES
Las investigaciones o estudios en evaluación se diseñan con dos objetivos básicos. La
primera es evaluar los procesos para saber si el programa se está implementando de acuerdo
con sus objetivos, lineamientos y prioridades y si sus productos están logrando las metas
previstas. El segundo es evaluar los impactos y verificar si las transformaciones primarias y/o
secundarias son realmente atribuibles a las acciones de los programas, estableciendo las
relaciones causales apropiadas (CARDOSO JÚNIOR; CUNHA, 2015).
Secchi define que:
La evaluación es la fase del ciclo de la política pública en la que se examina
el proceso de implementación y el desempeño de la política pública, con el fin
de comprender mejor el estado de la política y el nivel de reducción del
problema que la generó (SECCHI, 2014, p. 63, nuestra traducción).
En la educación superior, la evaluación es responsabilidad del Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación Superior (SINAES), cuyo objetivo es asegurar el proceso de
evaluación de las instituciones, las carreras de pregrado y el rendimiento académico de sus
estudiantes (BRASIL, 2004).
Sin embargo, la dirección de evaluación enfocada en las políticas de asistencia
estudiantil está regulada por el artículo 5 del Decreto PNAES, que define que las instituciones
federales de educación superior deben establecer requisitos para la percepción de la asistencia
estudiantil y mecanismos de seguimiento y evaluación de la PNAES (BRASIL, 2010).
Se observa que existe un vacío en el Decreto, ya que existe una determinación para que
el IFES establezca mecanismos de evaluación del PNAES, pero no hay información sobre qué
evaluar realmente, qué criterios utilizar, ni una metodología de evaluación sistematizada para
las acciones de asistencia al estudiante.
Entre las directrices de FONAPRACE se destacan:
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[...] Definir un sistema de evaluación de los programas y proyectos de
asistencia estudiantil mediante la adopción de indicadores cuantitativos y
cualitativos que analicen las relaciones entre la asistencia y la deserción, la
asistencia y el rendimiento académico (FONAPRACE, 2012, p. 69, nuestra
traducción).
Se puede observar que, si bien el PNAES establece que la evaluación se realiza, es
FONAPRACE quien indica qué evaluar en las acciones de asistencia estudiantil. Por otro lado,
aunque el Foro ofrece un horizonte sobre lo que el IFES debería evaluar, sigue siendo necesario
tener una comprensión de la metodología y las herramientas de evaluación.
Sobre todo, FONAPRACE (2012, p. 70, nuestra traducción) afirma que "[...] la
evaluación de los programas y proyectos institucionales dirigidos a los estudiantes debe ser
realizada por la institución, con la participación de los estudiantes y otras Prorrectorías".
Además, las evaluaciones institucionales deben considerar la relación entre la oferta y la
demanda, el rendimiento académico del estudiante y los mecanismos de evaluación continua
de la asistencia estudiantil.
Por otro lado, Souza y Silva (2014, p. 6, nuestra traducción) señalan que la evaluación
en las universidades aboga por "[...] ya no se tratará como una recompensa o un castigo, sino
como una adhesión voluntaria". Para enfrentar la cultura punitiva, la evaluación busca no solo
cumplir con el protocolo, sino también integrarse con diversos instrumentos, basados en la
concepción global, el respeto a la identidad institucional y la diversidad (SILVA; SOUZA,
2014).
Entre 2010 y 2012 surgieron nuevas demandas en FONAPRACE, entre ellas: i) discutir
y proponer la metodología para el funcionamiento del observatorio nacional de evaluación y
monitoreo de acciones asistenciales en el IFES; ii) discutir y avanzar en la creación del
Instrumento de Evaluación del PNAES, con el objetivo de su mejora continua; y iii) aunar
esfuerzos para transformar el PNAES en Ley Federal, consolidándolo, así como una política de
Estado (FONAPRACE, 2012).
En 2017, la Contraloría General de la Unión (CGU) promovió, en su último informe
consolidado -que abarcó 58 universidades federales- los resultados de las auditorías realizadas
entre 2015 y 2016. La materialización de la información permitió trazar un panorama de la
gestión del PNAES y, entre los factores analizados, se encuentran las áreas de aplicación de los
recursos y la evaluación de los resultados del programa (CGU, 2017).
Los resultados presentados informaron que, "en general, las elecciones de las áreas de
actuación del IFES están de acuerdo con las modalidades previstas en el Decreto 7.234/2010"
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(CGU, 2017, p. 16). Sin embargo, sorprendentemente, a partir de la consolidación de la muestra
de evaluaciones individuales, se concluyó que el 89,7% de las IFES no evalúan los resultados
de las PNAES y solo el 10,3% las evalúan (CGU, 2017).
Entre los IFES que evalúan el programa, los mecanismos utilizados incluyen: síntesis
de datos sobre aprobación, reprobación y suspensión de disciplinas por parte de los estudiantes
contemplados en el programa, el análisis del rendimiento académico de los estudiantes que
reciben la ayuda pagada con el recurso PNAES, evaluaciones realizadas a través de reuniones
realizadas al final de cada período académico; y encuestas de satisfacción y correlación de las
tasas de retención y abandono con las actividades de cuidado (CGU, 2017).
El proceso de auditoría concluye que:
Así, a pesar de estar previsto en el Decreto 7.234/2010, no se encontraron
evaluaciones consistentes del programa en ninguno de los IFES auditados, lo
cual constituye una debilidad relevante que evidencia una brecha en la
gobernanza interna en las unidades evaluadas con impacto en los procesos de
diagnóstico y aplicación de recursos, así como un riesgo directamente
vinculado a la gestión nacional, dada la deficiencia de información relevante
para la toma de decisiones. un ejemplo de asignación de recursos en la Ley de
Presupuesto Anual (CGU, 2017, p. 23, nuestra traducción).
Cabe destacar que es importante que el IFES cumpla con los lineamientos de evaluación
de PNAES y FONAPRACE. De esta manera, con el uso de indicadores que muestren la
efectividad de las acciones de asistencia estudiantil, las instituciones podrán cosechar los
beneficios de la evaluación, como ajustes, correcciones, identificación de mejoras, planeación
e incluso la negociación de más recursos con el gobierno federal.
Metodología
En este trabajo se presentan las respuestas de 10 universidades federales sobre los
mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil, con base en el PNAES. Con
respecto al abordaje del problema, este estudio utiliza un enfoque cualitativo, ya que la
necesidad de interpretar los datos encontrados proporciona análisis dentro de la investigación,
además de buscar comprender las características y modelos que están detrás de los fragmentos
de mensajes tomados en consideración (GODOY, 1995).
Para lograr el objetivo propuesto, se optó por el estudio de caso como estrategia de
investigación. El estudio de caso tiene una gran profundidad y una pequeña amplitud, ya que
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busca conocer en profundidad la realidad de un individuo, un grupo de personas o una o varias
organizaciones (ZANELLA, 2013).
En cuanto al objetivo, la presente investigación se clasifica como descriptiva, ya que la
investigación de este tipo tiene como objetivo primordial la descripción de las características
de una determinada población o fenómeno, o el establecimiento de relaciones entre variables
(GIL, 2017).
Finalmente, se trata de una investigación bibliográfica, ya que se utilizaron libros y
artículos científicos, además de haber realizado un rescate histórico de la asistencia estudiantil.
Debido a la difusión de nuevos formatos de información, la investigación bibliográfica
comenzó a incluir otro tipo de fuentes, como el material disponible en Internet (GIL, 2017).
La recolección de datos fue realizada a través de un cuestionario abierto dirigido vía
correo electrónico a los sectores de atención al estudiante de las 69 universidades federales de
Brasil. Las preguntas que se hicieron fueron: ¿Existe una práctica de evaluación del PNAES en
su Universidad? En caso afirmativo, ¿cuáles son los mecanismos de evaluación del programa?
El cuestionario tiene una serie de ventajas, entre ellas que permite a las personas responder en
el momento que consideren más oportuno "[...] y, en preguntas abiertas, hay una amplia
posibilidad de libertad de respuesta" (GIL, 2008, nuestra traducción).
Tras el envío del cuestionario a las instituciones, se obtuvieron 28 respuestas en el plazo
de recepción. No hubo respuesta de los demás. De las 28 instituciones que respondieron, 10
manifestaron que cuentan con mecanismos de evaluación del PNAES, siete manifestaron que
no evaluaron el programa y para 1 (una) se encuentra en fase de preparación. Un total de 10
respuestas fueron consideradas inválidas, cubriendo los siguientes motivos: asistencia solo a
través de un formulario, con dos ocurrencias (formulario enviado y no respondido); correo
electrónico redirigido a un servidor específico, con siete ocurrencias (enviado y no respondido);
y la notificación a través de la oficina del defensor del pueblo (un formulario enviado y no
respondido).
El periodo de recogida de respuestas fue entre diciembre de 2020 y enero de 2021.
Quienes respondieron al cuestionario fueron los responsables de los sectores de atención
estudiantil del IFES, como prorrectores, directores o coordinadores. Las diez universidades que
tienen mecanismos de evaluación se denominaron Universidad A, Universidad B, y así
sucesivamente, hasta llegar a la Universidad J.
El análisis de los datos se realizó con un enfoque cualitativo, con un estudio descriptivo
de las respuestas. Se ordenaron y cruzaron para comparar cuáles se repetían entre las IFES.
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Resultados
Los resultados presentados responden a la siguiente pregunta de investigación: ¿cuáles
son los mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las
universidades federales, con base en el PNAES? Diez universidades federales de Brasil
declararon que tienen la práctica de evaluar el PNAES, y las respuestas se presentan en el
Cuadro 1.
Cuadro 1 – Mecanismos de evaluación utilizados por el IFES, basados en el PNAES. Brasil,
2021
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Fuente: Elaborado por los autores (2021)
A partir de la recolección de respuestas, se entiende que cada institución tiene su propia
metodología de evaluación, algunas utilizan más indicadores y otras menos. Los principales
mecanismos de evaluación identificados se muestran en el Gráfico 3.
Gráfico 3 – Principales mecanismos de evaluación utilizados por las universidades federales
Fuente: Elaborado por los autores (2021)
Se observa que el "rendimiento académico" es un indicador de evaluación que está
presente en siete de las 10 universidades, la "retención" en seis y la "deserción" y aplicación de
un "cuestionario" en cinco de ellas. La comparación entre estudiantes asistidos y no asistidos
está presente en cuatro instituciones, así como el seguimiento de los beneficiarios.
La literatura muestra que el FONAPRACE y el Decreto PNAES definen el alcance de
la política de asistencia estudiantil como un conjunto de principios rectores de sus acciones,
entre ellos la mejora del rendimiento académico y la prevención de situaciones de retención y
deserción. Ante esto, el Gráfico 3 muestra la conformidad de la actual política de evaluación de
las universidades con las intenciones y objetivos de PNAES y FONAPRACE.
Por mucho que el Decreto PNAES no presente mecanismos para la evaluación de las
políticas de asistencia estudiantil, existen principios que orientan a las universidades a
implementar la evaluación y cada una la realiza de la manera que mejor se adapte a su contexto.
Mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las Universidades Federales con base en PNAES
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Consideraciones finales
El presente estudio tiene limitaciones, como el hecho de que solo se recibieron 28
respuestas al cuestionario enviado al IFES. Para minimizar este efecto, el cuestionario fue
reenviado dentro del periodo de recogida, pero no se obtuvo respuesta. El estudio no abarcó los
Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología, ya que la delimitación era solo las
universidades federales.
El principal aporte del artículo tiene que ver con el avance del conocimiento sobre lo
que actualmente evalúa IFES en sus políticas de asistencia estudiantil. Se concluye que los
mecanismos de evaluación utilizados actualmente por las universidades se acercan a lo que la
literatura define como principios rectores para las acciones de asistencia al estudiante.
El párrafo único del Decreto PNAES establece que las acciones de asistencia al
estudiante deben contribuir a la mejora del rendimiento académico y actuar preventivamente en
situaciones de retención y deserción. Por lo tanto, en general, se verifica el cumplimiento de las
universidades federales con los objetivos del Decreto PNAES.
Los resultados indican que cada institución tiene una metodología de evaluación
diferente, con sus propios mecanismos, lo que refleja la heterogeneidad característica de las
universidades. Sin embargo, existe una similitud entre los indicadores presentes en sus
procesos, como el rendimiento académico, la retención, la deserción y la aplicación de
cuestionarios, que son los más representativos.
A pesar de que el programa existe desde hace más de una década, se puede observar que
las instituciones están mejorando sus instrumentos de evaluación, modulándose a las
indicaciones del FONAPRACE y atentos a las auditorías realizadas por la CGU. Por otro lado,
se carece de una metodología única que pueda orientar el proceso de evaluación y optimizar el
tiempo de trabajo del IFES, y que oriente a las universidades que aún no cuentan con
mecanismos de evaluación.
Para futuras investigaciones, se sugiere la elaboración de una propuesta única a partir
de los indicadores encontrados en este trabajo y su validación con los directores del área de
atención al estudiante, organismos de control o FONAPRACE.
Finalmente, este trabajo contribuye para una mejor comprensión del panorama de la
evaluación del PNAES en las instituciones federales de Brasil. Sobre todo, la investigación
puede beneficiar a otras universidades interesadas en instituir la evaluación en sus unidades y,
en el caso de IFES que ya evalúan, para que puedan comparar los mecanismos de evaluación
implementados entre sí.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES y Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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Mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las Universidades Federales con base en PNAES
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Mecanismos de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las Universidades Federales con base en PNAES
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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CRediT Author Statement
Reconocimientos: Agradecemos al Programa de Posgrado en Administración Universitaria
(PPGAU) de la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC).
Financiación: No aplicable.
Conflictos de intereses: No hay conflictos de intereses.
Aprobación ética: No aplicable.
Disponibilidad de datos y material: Los datos y materiales utilizados en el trabajo,
contenidos en las referencias bibliográficas, están disponibles para su acceso y se puede
acceder a sus enlaces.
Aportes de los autores: El aporte de la autora Luciana Sampaio da Silva en el trabajo fue
en la investigación bibliográfica, recolección, análisis e interpretación de datos; redacción
de textos y formateo. La contribución del autor Rogério da Silva Nunes fue en el análisis e
interpretación de los datos, construcción y revisión del artículo. La contribución de la autora
Andressa Sasaki Vasques Pacheco fue en el análisis e interpretación de los datos,
construcción y revisión del artículo.
Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación - EIAE.
Corrección, formateo, normalización y traducción.
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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EVALUATION MECHANISMS OF STUDENT ASSISTANCE POLICIES USED BY
FEDERAL UNIVERSITIES BASED ON PNAES
MECANISMOS DE AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
UTILIZADOS PELAS UNIVERSIDADES FEDERAIS A PARTIR DO PNAES
MECANISMOS DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASISTENCIA
ESTUDIANTIL UTILIZADOS POR LAS UNIVERSIDADES FEDERALES CON BASE
EN PNAES
Luciana Sampaio da SILVA1
e-mail: lusampaios@hotmail.com
Rogério da Silva NUNES2
e-mail: rogerio.sn@ufsc.br
Andressa Sasaki Vasques PACHECO3
e-mail: andressa.pacheco@ufsc.br
How to reference this article:
SILVA, L. S.; NUNES, R. S.; PACHECO, A. S. V. Evaluation
mechanisms of student assistance policies used by Federal
Universities based on PNAES. Revista Ibero-Americana de
Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-
ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v18i00.16708
| Submitted: 25/04/2022
| Revisions required: 28/03/2023
| Approved: 12/05/2023
| Published: 01/12/2023
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Federal University of Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brazil. Master's degree in University
Administration.
2
Federal University of Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brazil. Professor in the Professional Master's
Program in University Administration. PhD in Administration (USP).
3
Federal University of Santa Catarina (UFSC), Florianópolis – SC – Brazil. Professor at the Department of
Administration Sciences. PhD in Engineering and Knowledge Management (UFSC).
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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ABSTRACT: Federal universities develop public policies aiming student assistance. Decree
no. 7.234, of July 19th, 2010, institutes the Programa Nacional de Assistência Estudantil
(PNAES) and, among the requirements demanded by the Decree, it is stated that universities
must set evaluation mechanisms of the program. The aim of this research is to answer the
following question: what are the evaluation mechanisms of the student assistance policies used
by the federal universities based on PNAES? To answer this question, the evaluation
mechanisms used by 10 federal universities of Brazil are described. The methodology involves
a case study, with the application of a questionnaire and a descriptive analysis of the answers,
using a qualitative approach. The research results point to the use of PNAES own evaluation
mechanisms, with the similarity of indicators as academic performance analysis, retention,
evasion and questionnaire application.
KEYWORDS: Student assistance. Evaluation. PNAES.
RESUMO: As universidades federais desenvolvem políticas públicas voltadas para a
assistência estudantil. O Decreto nº. 7.234, de 19 de julho de 2010, institui o Programa
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e, entre os requisitos exigidos no Decreto, consta
que as universidades devem fixar mecanismos de avaliação do programa. O objetivo desta
pesquisa é responder a seguinte questão: quais são os mecanismos de avaliação das políticas
de assistência estudantil utilizados pelas universidades federais a partir do PNAES? Para
atender essa pergunta, descrevem-se os mecanismos de avaliação utilizados por 10
universidades federais do Brasil. A metodologia envolve um estudo de caso, com aplicação de
questionário e uma análise descritiva das respostas, de abordagem qualitativa. Os resultados
da pesquisa apontam para a utilização de mecanismos próprios de avaliação do PNAES, com
a similaridade de indicadores como análise do desempenho acadêmico, retenção, evasão e
aplicação de questionário.
PALAVRAS-CHAVE: Assistência estudantil. Avaliação. PNAES.
RESUMEN: Las universidades federales es desarrollan políticas públicas direccionadas para
la asistencia estudiantil. El Decreto N.º 7.234, de 19 de Julio de 2010, instituye el Programa
Nacional de Asistencia Estudiantil (PNAES) y, entre los requisitos exigidos en el Decreto, se
establece que las universidades deben establecer mecanismos de evaluación del programa. El
objetivo de esta investigación es responder la siguiente cuestión: ¿Cuáles son los mecanismos
de evaluación de las políticas de asistencia estudiantil utilizados por las universidades
federales con base en PNAES? Para responder esta pregunta, se describen los mecanismos de
evaluación utilizados por 10 universidades federales de Brasil. La metodología consiste en un
estudio de caso, con aplicación de un cuestionario y un análisis descriptivo de las respuestas,
utilizando un enfoque cualitativo. Los resultados de la investigación apuntan para la utilización
de mecanismos de evaluación proprios del PNAES, con similitud de indicadores como el
análisis del rendimiento académico, retención, evasión y aplicación de cuestionario.
PALABRAS CLAVE: Asistencia estudiantil. Evaluación. PNAES.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Introduction
Concern about the area of student assistance at universities has been highlighted
nationally. The democratization of higher education becomes necessary, given the
incorporation of students from low-income families, providing them with opportunities to
access and remain at university. As a result of these discussions, the National Student
Assistance Program (PNAES) emerges as a proposal to reduce the effects of social inequalities
(FONAPRACE, 2012).
The challenge for managers becomes evident, especially when it comes to evaluating
student assistance policies. For Lima and Ferreira (2016, p. 117, our translation), “the
evaluation of social policies and programs becomes relevant for government planning and
management”. Therefore, there is a need to evaluate the program.
The relevance of this research lies in the information it provides about what, in fact,
universities evaluate in their student assistance actions. To support the theme, the development
covers the history of student assistance, its concepts and the evaluation of student assistance
policies, based on the PNAES.
The literature shows that the regulation on student assistance in higher education is
based on Decree nº. 7234, of July 19, 2010, which establishes the PNAES. The purpose of the
program is to expand the conditions for young people to remain in federal public higher
education. Article 5, item II, states that federal institutions must establish program evaluation
mechanisms (BRASIL, 2010).
The interest in the topic arises due to the fact that there is a gap in the Decree, as it
determines that universities evaluate the program, however, it does not inform what to evaluate,
how frequently or how the evaluation process should be carried out. In other words, there is no
proposal, suggestion of methodology or mechanisms for evaluating student assistance actions.
The objective of this work is to answer the following research question: what are the
mechanisms for evaluating student assistance policies used by federal universities, based on the
PNAES? To answer this question, a case study is adopted. A descriptive analysis of the
responses sent by the student assistance sectors of the 10 federal universities in Brazil is carried
out, describing their evaluation processes.
The study considerations present information about the tools that institutions use to
evaluate their student assistance policies. Finally, the study could help other universities that
do not have a systematized evaluation process or serve as a parameter for those that already do.
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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Brief history of student assistance
According to Imperatori (2017, p. 285, our translation), “[...] student assistance actions
go back to the 1930s, with university food and housing programs”. During this period, the
Getúlio Vargas government was a milestone in social policies and began to recognize education
as a public right regulated by the State (VASCONCELOS, 2010). At the same time as Vargas,
the Organic Law of Higher Education appeared through Decree 19,851/1931, which establishes
in its article 100, § 4, that:
The welfare and charitable measures will be extended to the student bodies of
university institutes, and they will include scholarships, designed to support
students who are known to be poor, who recommend themselves, due to their
application and intelligence, to the instituted aid (BRASIL, 1931, our
translation).
This law was incorporated into the 1934 Constitution, which ensured assistance to
students. Article 157 states that the Union, the States and the Federal District will reserve a part
of their territorial assets for the formation of their respective education funds. § 2, in turn, says
that “part of the same funds will be used to help students in need, through the provision of free
school materials, scholarships, food, dental and holiday assistance” (BRASIL, 1934, our
translation). In the 1940s, assistance to students was extended to all levels of education,
remaining present in the 1946 Constitution. Article 172 of that Constitution states that “[…]
each education system will obligatorily have educational assistance services that ensure
students in need, conditions for school efficiency” (BRASIL, 1946, our translation).
Later, the decentralization of higher education was the aspect embraced by the Law of
Guidelines and Bases of National Education (LDB), in force from 1961 (Law no. 4,024). This
law presents a specific title to address school assistance, treating it as a student right. In its
article 90, it is observed that “In cooperation with other bodies or not, it is the responsibility of
the educational systems, technically and administratively, to provide, as well as guide, monitor
and stimulate social assistance, medical-dental and nursing services to students" (BRAZIL,
1961, our translation).
However, in 1996, the updated version of the LDB highlighted the importance of student
retention. In its section I, article 3, it is highlighted that “education must be provided based on
the following principles: equal conditions for access and permanence at school” (BRASIL,
1996, our translation). Student assistance in higher education has become, over the years, a
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 18, n. 00, e023116, 2023. e-ISSN: 1982-5587
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relevant topic on the government's agenda, driven by increased commitments in the name of
democratizing education and guaranteeing rights (MACHADO; PAN, 2016).
From 1984 onwards, the Pro-Rectors of Community and Student Affairs at IFES began
to meet concerned with promotion and support policies for students, aiming for their
permanence at universities within the minimum conditions necessary for good quality teaching.
In 1987, in Manaus/AM, the National Forum for Student and Community Affairs was
established, later renamed the National Forum of Pro-Rectors for Community and Student
Affairs (FONAPRACE, 2012).
When listing their aspirations, it is presented that the general objective of FONAPRACE
(2012, p. 68, our translation) is “[...] to guarantee access, permanence and course completion
for IFES students, from the perspective of social inclusion, expanded training, production of
knowledge, improvement of academic performance and quality of life”. Among the specific
objectives of the forum is “[...] promoting access, retention and course completion for IFES
students, from the perspective of social inclusion and democratization of education”
(FONAPRACE, 2012, p. 68, our translation).
Between 1996 and 2007, events in the area of student assistance at federal universities
were marked by the approval, at the Paris Conference, of the “World Declaration on Higher
Education in the 21st Century”, which provides for the social relevance of assistance programs
offered at IFES and the approval of the National Education Plan (PNE), which provides for the
policy of diversifying the sources of financing and management of HEIs (LIMA; FERREIRA,
2016). For Machado and Pan (2016), in Brazilian public higher education these discussions
produced a sequence of actions aimed at achieving these objectives. Among them, the creation
in 2007 of the Support Program for Restructuring and Expansion Plans of Federal Universities
(REUNI).
In its 1st article, REUNI aims to create conditions for expanding access and permanence
in Higher Education. In article 2, item V, the program will have the following guidelines, among
others: expansion of inclusion and student retention policies (BRASIL, 2007). It is observed
that the topic had already been addressed in the current Brazilian Federal Constitution (CF),
where the determining basis for student assistance is consolidated in its article 206. It defines
that teaching will be taught according to three principles, the first of which is: “I – equal
conditions for access and permanence at school” (BRASIL, 1988, our translation).
In July 2007, FONAPRACE and the National Association of Directors of Federal
Higher Education Institutions (ANDIFES) prepared and approved, respectively, the PNAES.
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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Concepts, legal bases, principles, objectives, guidelines, strategic areas and monitoring for
Student Assistance at IFES were defined (FONAPRACE, 2012). For Cunha (2016), since then,
FONAPRACE has established itself as an advisory body for ANDIFES, not as a class body,
but as an advisory group, with these two bodies being responsible for acting in defense of
student assistance.
On December 12, 2007, Normative Ordinance no. 39 of the Ministry of Education
(MEC), which establishes the National Student Assistance Program (PNAES), whose student
assistance actions must consider equal opportunities, contribute to improving academic
performance and act preventively in situations of repetition and evasion resulting from
insufficient financial conditions (BRASIL, 2007).
Three years later, the Presidency of the Republic, through Decree nº. 7,234, of July 19,
2010, provided for the PNAES. The purpose of the program, carried out within the scope of the
MEC, is to expand the conditions for young people to remain in federal public higher education.
Article 2 of the Decree presents the objectives of the PNAES: to democratize the conditions for
young people to remain in federal public higher education, minimize the effects of social and
regional inequalities in the retention and completion of higher education, reduce retention and
dropout rates and contribute to the promotion of social inclusion through education (BRASIL,
2010).
In turn, item 2 of article 3 states that “[…] it will be up to the federal higher education
institution to define the criteria and methodology for selecting undergraduate students to
benefit” (BRASIL, 2010, our translation). The art. 5th states that students from the public Basic
Education network or with a per capita family income of up to one and a half minimum wages
will be served, without prejudice to other requirements set by federal higher education
institutions (BRASIL, 2010). For Imperatori, with the legal framework of PNAES,
[...] student assistance is recognized as a strategy for combating social
inequalities, expanding and democratizing the conditions of access and
permanence in federal public higher education, with a greatly expanded
definition (IMPERATORI, 2017, p. 298, our translation).
Therefore, the evolution of the scientific field on student assistance focuses its attention
on socioeconomically vulnerable students who need support to stay and complete the course.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Student Assistance
Student assistance involves a variety of lines of action, and the PNAES proposal is to
cover different areas with different social policies, aiming to guarantee a broad social support
model (IMPERATORI, 2017). Within the approach of this research, the main focus of the basis
for student assistance is the Decree that regulates the PNAES. For Cavaignac and Costa (2017,
p. 421), “[...] in fact, the organization of PNAES represents an advance in actions that provide
support to students in their educational path, especially with regard to financial support”.
The General Comptroller of the Union (CGU) (2017, p. 7, our translation) points out
that “[…] the PNAES is a budgetary action allocated in Program 2080 - Higher Education from
the PPA 2016-2019, under code 4002”. For Martins, Araújo Júnior and Rodrigues (2019, p.
14), the federal budget evolution allocated to the PNAES, foreseen and committed to in each
Annual Budget Law (LOA), is defined by Graph 1.
Graph 1 - PNAES: Evolution of the budget (LOA, Brasília - DF, Brazil, 2019)
Source: Martins, Araújo Júnior and Rodrigues (2019, p. 14)
Based on the trajectory of the general budget, allocations increased in the period from
2010 to 2016. The largest budget (LOA) approved occurred in 2016, reaching amounts close to
1 billion reais and, from that year onwards, the allocation of budgetary resources began to suffer
retractions (MARTINS; ARAÚJO JÚNIOR; RODRIGUES, 2019, p. 14). “Considering the
actions that are linked to thematic programs, action 4002 has the 3rd largest budget, behind
only the Functioning of Institutions and REUNI actions” (CGU, 2017, p. 7, our translation).
It should be noted that article 8 of the PNAES Decree informs that expenses will be
incurred on account of the budget allocations annually allocated to the Ministry of Education
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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or IFES, and the Executive Branch must make the number of beneficiaries compatible with the
existing budget allocations, observing the stipulated limits in accordance with current budgetary
and financial legislation (BRASIL, 2010). Graph 2 demonstrates the evolution of the number
of enrollments in in-person undergraduate courses at federal universities, released by the
National Institute of Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP) in 2019.
Graph 2 – Evolution of the number of enrollments between 2009 and 2019
Source: Adapted from INEP (2019)
In view of this, the CGU report finds that the increase in the general number of
enrollments leads to an increase in the number of low-income students, which generates greater
demand for social benefits – as is the case with benefits offered with PNAES resources.
Consequently, this increase in demand requires an expansion in the work structure to serve new
students and greater efficiency in management, given limited resources. On the other hand, this
expansion requires expansion and improvement in internal control mechanisms (CGU, 2017).
Data presented in studies by Estrada and Radaelli (2017) show that some factors
influence withdrawal or withdrawal from the course. It was identified that 65% of students
would do so for financial reasons, 10% because they were unable to combine work and study,
10% due to the time it took to complete the course, 5% because it was not the course they
wanted to pursue as a career, 5% because not getting help from student assistance, 3% for the
period/shift of the course and 2% for the economic visibility that the course provides.
FONAPRACE (2007, p. 5, our translation) defines that the student assistance policy
encompasses a set of principles that guide the implementation of actions to “[...] guarantee
access, permanence and course completion for IFES students, from the perspective of social
inclusion, expanded training, knowledge production, academic performance and quality of
life”.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Paragraph 1 of article 3 of the PNAES provides that student assistance actions must be
developed in the following areas: student housing, food, transport, health care, digital inclusion,
culture, sport, daycare, pedagogical support and access, participation and learning of students
with disabilities, pervasive developmental disorders and high abilities and giftedness (BRASIL,
2010).
For Imperatori (2017), it is interesting to note that the actions are defined and not the
ways of executing the actions, which results in the diversity of projects and services
implemented in each IFES. Thus, through specific programs, there is a prospect for expanded
training, democratization of permanence, social inclusion and improvement of academic
performance and quality of life.
Assessment of student assistance policies based on PNAES
Evaluation research or studies are designed with two basic objectives. The first is to
evaluate the processes to find out whether the program is being implemented in accordance
with its objectives, guidelines and priorities and whether its products are achieving the expected
goals. The second is to evaluate the impacts and verify whether the primary and/or secondary
transformations are actually attributable to the actions of the programs, establishing the
appropriate causal relationships (CARDOSO JÚNIOR; CUNHA, 2015).
Secchi defines that:
Evaluation is the phase of the public policy cycle in which the implementation
process and performance of public policy are examined, with the aim of better
understanding the state of the policy and the level of reduction of the problem
that generated it (SECCHI, 2014, p. 63, our translation).
In higher education, evaluation is the responsibility of the National Higher Education
Evaluation System (SINAES), whose objective is to ensure the evaluation process of
institutions, undergraduate courses and the academic performance of their students (BRASIL,
2004).
However, the direction of the evaluation focused on student assistance policies is
regulated by article 5 of the PNAES Decree, which defines that federal higher education
institutions must establish requirements for the perception of student assistance and monitoring
and PNAES evaluation (BRAZIL, 2010).
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It is observed that there is a gap in the Decree, as it is determined that the IFES establish
PNAES evaluation mechanisms, but there is no information on what to actually evaluate, which
criteria to use, nor a systematized evaluation methodology for student assistance actions.
Among the FONAPRACE guidelines, the following stands out:
[...] define a system for evaluating student assistance programs and projects
through the adoption of quantitative and qualitative indicators to analyze the
relationships between assistance and dropout, assistance and academic
performance (FONAPRACE, 2012, p. 69, our translation).
It appears that, although the PNAES establishes that the evaluation is carried out,
FONAPRACE is the one who indicates what to evaluate in student assistance actions. On the
other hand, even if the Forum provides a horizon on what IFES should evaluate, it is still
necessary to understand the methodology and evaluation instruments.
Above all, FONAPRACE (2012, p. 70, our translation) states that “[...] the evaluation
of institutional programs and projects aimed at students must be carried out by the institution,
with the participation of students and other Deans”. Furthermore, institutional evaluations must
consider the relationship between supply and demand, the student's academic performance and
the mechanisms for continuous evaluation of student assistance.
Otherwise, Souza and Silva (2014, p. 6, our translation) emphasize that evaluation in
universities recommends “[...] no longer being treated as a reward or punishment, but as
voluntary adherence”. To confront the punitive culture, the evaluation seeks not only to comply
with the protocol, but to integrate with different instruments, based on the global conception,
respect for institutional identity and diversity (SILVA; SOUZA, 2014).
Between 2010 and 2012, new demands emerged at FONAPRACE, including: i)
discussing and forwarding the operating methodology of the national observatory for evaluating
and monitoring assistance actions at IFES; ii) discuss and forward the creation of the PNAES
Assessment Instrument, aiming for its constant improvement; and iii) join forces to transform
the PNAES into Federal Law, thus consolidating it as State policy (FONAPRACE, 2012).
In 2017, the General Comptroller of the Union (CGU) promoted, in its latest
consolidated report – the scope of which involved 58 federal universities –, the results of audits
carried out between the years 2015 and 2016. The materialization of the information made it
possible to draw up an overview of management of PNAES and, among the factors analyzed,
are the areas of application of resources and the evaluation of program results (CGU, 2017).
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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The results presented reported that, “in general, the choices of IFES areas of activity are
in accordance with the modalities provided for in Decree 7,234/2010” (CGU, 2017, p. 16, our
translation). However, surprisingly, from the consolidation of the sample of individual
evaluations, it was concluded that 89.7% of IFES do not evaluate the PNAES results and only
10.3% evaluate them (CGU, 2017).
Among the IFES that evaluate the program, the mechanisms used include: synthesis of
data regarding approval, failure and withdrawal of subjects by students covered by the program,
analysis of the academic performance of students who receive aid paid with the resource of the
PNAES, assessments carried out through meetings held at the end of each academic period; and
satisfaction and correlation surveys of retention and dropout rates with assistance activities
(CGU, 2017).
The audit process concludes that:
Thus, despite being provided for in Decree 7,234/2010, no consistent
evaluations of the program were found in any of the IFES audited, this being
a relevant weakness that highlights a gap in internal governance in the units
evaluated with an impact on the diagnosis processes and application of
resources, thus as a risk directly linked to national management, given the lack
of relevant information for decision-making, such as the allocation of
resources in the Annual Budget Law (CGU, 2017, p. 23, our translation).
Notably, it is important that IFES comply with the PNAES and FONAPRACE
assessment guidelines. In this way, with the use of indicators that show the effectiveness of
student assistance actions, institutions will be able to reap the benefits of evaluation, such as
adjustments, corrections, identification of improvements, planning and even the negotiation of
more resources with the government federal.
Methodology
This work presents the responses of 10 federal universities on the mechanisms for
evaluating student assistance policies, based on the PNAES. Regarding the approach to the
problem, this study uses a qualitative approach, since the need to interpret the data found
provides analysis within the research, in addition to seeking to understand the characteristics
and models that are behind the fragments of messages taken into consideration (GODOY,
1995).
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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In order to achieve the proposed objective, the case study was chosen as a research
strategy. The case study has great depth and small breadth, as it seeks to understand the reality
of an individual, a group of people or one or more organizations in depth (ZANELLA, 2013).
Regarding the objective, this research is classified as descriptive, as research of this type
has as its primary objective the description of the characteristics of a given population or
phenomenon, or the establishment of relationships between variables (GIL, 2017).
Finally, it is bibliographical research, as books and scientific articles were used, in
addition to a historical review of student assistance. Due to the dissemination of new
information formats, bibliographic research began to include other types of sources, such as
material available on the Internet (GIL, 2017).
Data collection was carried out through an open questionnaire addressed via email to
the student assistance sectors of the 69 federal universities in Brazil. The questions asked were:
Is there a PNAES assessment practice at your University? If so, what are the program evaluation
mechanisms? The questionnaire has a series of advantages, including allowing people to
respond at the time they deem most appropriate “[...] and, in open questions, there is ample
possibility of freedom of response” (GIL, 2008, our translation).
After sending the question to the institutions, 28 responses were obtained within the
deadline for receipt. There was no response from the others. Of the 28 institutions that
responded, 10 stated they had PNAES evaluation mechanisms, seven said they did not evaluate
the program and for 1 (one) it was in the preparation phase. 10 responses were considered
invalid, which covered the following reasons: service only through a form, with two
occurrences (form sent and not responded to); email redirected to a specific server, with seven
occurrences (sent and not responded to); and service via ombudsman (a form sent and not
responded to).
The response collection period was between December 2020 and January 2021. Those
who responded to the questionnaire were those responsible for the student assistance sectors at
IFES, such as pro-rectors, directors or coordinators. The ten universities that have evaluation
mechanisms were called University A, University B and so on, until reaching University J.
Data analysis occurred through a qualitative approach, with a descriptive study of the
responses. They were ordered and crossed to compare which ones were repeated between the
IFES.
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Results
The results presented answer the following research question: what are the mechanisms
for evaluating student assistance policies used by federal universities, based on the PNAES?
Ten federal universities in Brazil stated that they have the PNAES assessment practice and the
responses are presented in Table 1.
Table 1 – Assessment mechanisms used by IFES, based on PNAES. Brazil, 2021
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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Source: Prepared by the authors (2021)
From the collection of responses, it is understood that each institution has its own
evaluation methodology, with some using more and others fewer indicators. The main
evaluation mechanisms identified are presented in Graph 3.
Graph 3 – Main evaluation mechanisms used by federal universities
4
Source: Prepared by the authors (2021)
It is observed that “academic performance” is an evaluation indicator that is present in
seven of the 10 universities, “retention” in six, and “evasion” and application of “questionnaire”
in five of them. Comparison between assisted and non-assisted students is present in four
institutions, as well as monitoring of beneficiaries.
The literature shows that FONAPRACE and the PNAES Decree define the scope of the
student assistance policy as a set of guiding principles for its actions, including the improvement
of academic performance and the prevention of retention and dropout situations. Given this,
Graph 3 shows the compliance of the universities' current evaluation policy with the intentions
and objectives of PNAES and FONAPRACE.
Even though the PNAES Decree does not present mechanisms for evaluating student
assistance policies, there are principles that guide universities in implementing the evaluation
and each one carries it out in the way that best suits its context.
4
Follow-up of beneficiaries; Comparison between assisted and unassisted people; Questionnaire; Evasion;
Retention; Academic performance.
012345678910
Desempenho acadêmico
Retenção
Evasão
Questionário
Comparação entre assistidos e não assistidos
Acompanhamento dos beneficiários
Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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Final remarks
The present study has limitations, such as receiving only 28 responses to the
questionnaire sent to IFES. To minimize this effect, the questionnaire was resent within the
collection period, but without obtaining a response. The study did not cover the Federal
Institutes of Education, Science and Technology, as the delimitation was only federal
universities.
The main contribution of the article involves advancing knowledge about what IFES
currently evaluate in their student assistance policies. It is concluded that the evaluation
mechanisms currently used by universities are close to what the literature defines as guiding
principles for student assistance actions.
The sole paragraph of the PNAES Decree states that student assistance actions must
contribute to improving academic performance and act preventively in situations of retention
and dropout. Therefore, in general, the compliance of federal universities with the objectives of
the PNAES Decree is verified.
The results indicate that each institution has a different evaluation methodology, with
its own mechanisms, which reflects the heterogeneity characteristic of universities. However,
there is a similarity between the indicators present in their processes, such as academic
performance, retention, dropout and questionnaire application, these being the most
representative.
Although the program has been in existence for more than a decade, it appears that
institutions are improving their evaluation instruments, adapting to FONAPRACE
recommendations and paying attention to the audits carried out by the CGU. On the other hand,
there is a lack of a single methodology that can guide the evaluation process and optimize the
working time of IFES, and that can guide universities that do not yet have evaluation
mechanisms.
For future research, it is suggested that a single proposal be drawn up based on the
indicators found in this work and its validation with the leaders of the student assistance area,
control bodies or FONAPRACE.
Finally, this work contributes to a better understanding of the panorama of PNAES
evaluation in federal institutions in Brazil. Above all, the research can benefit other universities
interested in establishing evaluation in their units and, in the case of IFES that already evaluate,
so that they can compare the implemented evaluation mechanisms with each other.
. Evaluation mechanisms of student assistance policies used by Federal Universities based on PNAES
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Luciana Sampaio da SILVA, Rogério da Silva NUNES and Andressa Sasaqui Vasques PACHECO
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DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v18i00.16708 19
CRediT Author Statement
Acknowledgments: We thank the Postgraduate Program in University Administration
(PPGAU) at the Federal University of Santa Catarina (UFSC).
Financing: Not applicable.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: Not applicable.
Availability of data and material: The data and materials used in the work, contained in
the bibliographic references, are available for access and their links can be accessed.
Authors' contributions: Author Luciana Sampaio da Silva's contribution to the work was
bibliographical research, collection, analysis and interpretation of data; text writing and
formatting. The contribution of the author Rogério da Silva Nunes was in the analysis and
interpretation of data, construction and review of the article. The contribution of the author
Andressa Sasaki Vasques Pacheco was in the analysis and interpretation of data,
construction and review of the article.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, standardization, and translation.