image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192405CONTEXTO DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE APRENDIZAGEM NA IDADE CERTA (PAIC)1CONTEXTO PARA LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE APRENDIZAJE DE LA EDAD ADECUADA (PAIC)CONTEXT FOR THE IMPLEMENTATION OF THE RIGHT AGE LEARNING PROGRAM (PAIC)Maria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ2Vanda Mendes RIBEIRO3José Marques BATISTA4RESUMO: Este artigo analisa ocontexto de implementação doPaicque melhorou desempenho e equidadeeducacional.A revisão de literatura denotainexistência de investigação sobreo assunto,comparcas discussões das dimensões contextuais. Esta pesquisa qualitativautilizoucategorias prévias: contexto político(intencionalidade e comportamento das elites dirigentes), institucional (características da burocracia; perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadores) e econômico(escassez de recursos financeiros).A partir delas, baseado naliteratura e em 40entrevistas, desvendasubcategorias.Adimensão política denotou herança de ações pósConstituição de1988, continuidade, sustentação das decisões de alto e médio escalão pelo governadoredemonstração do valor da educação. Nainstitucional, observou-se ampliação da capacidade estatal com burocratização, aproveitamento de lideranças e experiência de agentes e distribuição do conhecimento para 1Este artigo foi elaborado no âmbito da pesquisa “Implementação de políticas educacionais e equidade em contextos de vulnerabilidade social”, financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), processo 2018/11257-6, coordenada por Vanda Mendes Ribeiro, da Universidade Cidade de São Paulo (Unicid)e do Instituto para o Desenvolvimento de Inovações Tecnológicas, Sociais, Gestão de Políticas Públicas e Justiça Social (InstitutoJUS), com a colaboração de mais de 25 participantes de instituições nacionais e internacionais. As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não necessariamente refletem a visão da Fapesp.Agradecemos as contribuíram com esse artigo de Dr. Alexsandro Nascimento Santos que participou com os autores da oficina que visou diferenciar os conceitos de política públicaecontexto de implementação de políticaspúblicasbem como os debates realizados no Grupo de Pesquisa Implementação de Políticas Educacionais e Desigualdades, chancelado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Também agradecemos à Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE), com a colaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduçõesdeste artigopara o inglês e o espanhol.2Universidade Cidade de São Paulo (Unicid),São Paulo–SP –Brasil. Professora no Programa de Pós-graduação em Educação e no Programa Formação de Gestores Educacionais. Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo(FESPSP), São Paulo –SP –Brasil. Professora da Pós-graduaçãoem Gestão Pública.Membro da coordenação da REIPPE. Doutorado em Administração Pública e Governo (FGV-SP). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-4375-5270. E-mail: carminhameirelles@gmail.com3Instituto para o Desenvolvimento de Inovações Tecnológicas, Sociais, Gestão de Políticas Públicas e Justiça Social (InstitutoJUS), SãoPaulo–SP –Brasil. Pesquisadora.Universidade Cidade de São Paulo (Unicid),São Paulo –SP –Brasil.Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Implementação de Políticas Educacionais e Desigualdades da Unicid. Membro do Conselho Deliberativoda REIPPE. Doutorado em Educação (USP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2275-7122.E-mail: vandaribeiro2@gmail.com4Associação Bem Comum, Fortaleza–CE –Brasil. Gestor de Dados e Avaliação da Parceria pela Alfabetização em Regime de Colaboração(Parc).Membroda REIPPE.Mestrado em Avaliação Educacional (UFC). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-0374-5537. E-mail: josemarques@abemcomum.org
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192406incrementar a política. Naeconômica, o contexto foi eéde baixa arrecadação, porém com aproveitamento e negociação para a distribuição dos recursos públicos. PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Implementaçãode políticaseducacionais. Contextode implementação depolíticas públicas. Ceará.RESUMENEste artículo analiza el contexto de la aplicación del Paic/Ceará, que mejoró el rendimiento y la equidad entre los estudiantes. La revisión de la literatura denota una falta de investigación sobre el tema, con escasasdiscusiones sobre el significado de las dimensiones contextuales. Esta investigación cualitativa hizo uso de categorías a priori: contexto político (intencionalidad y comportamiento de las élites gobernantes), institucional (características de la burocracia; perfil y experiencia de los líderes y agentes ejecutores) y económico (escasez de recursos financieros). A partir de ellas, y basándose en una revisión bibliográfica y en cuarenta entrevistas con líderes y agentes ejecutores del Programa, contribuye a la literatura descubriendo subcategorías que subyacen a su éxito. Otros estudios pueden poner a prueba estas subcategorías en otras políticas públicas.En el Paic, la dimensión política denota la herencia de lasacciones después de la Constitución de 1988,la continuidad, el apoyo a las decisiones de alto y medio nivel por parte del gobernador, el compromiso republicano, la demostración del valor de la educación a los alcaldes por parte del gobernador. En la dimensión institucional, se observó la expansión de la capacidad estatal con la burocratización, el uso del liderazgo y la experiencia de los agentes y la distribución del conocimiento adquirido como medio de incremento de la política. En la dimensión económica,el contexto era y sigue siendo de baja recaudación,pero con un buen nivel de explotación y negociación para el reparto de los recursos públicos. PALABRAS CLAVE:Políticas públicas. Políticas educativas. Aplicación de las políticas educativas. Contexto de la aplicación de las políticas públicas.Ceará. ABSTRACT:This article analyses the context of Paic/Ceará's implementation, which improved performance and equity among students. Literature review denotes a lack of research on the subject, with sparsediscussions of the meaning of contextual dimensions. This qualitative research made use of previous categories: political context (intentionality and behavior of the ruling elites), institutional (characteristics of the bureaucracy; profile and experienceof leaders and implementing agents) and economic (scarcity of financial resources). From these, based on a literature review and forty interviews with leaders and implementing agents of the Programme, it contributes to the literature by uncovering eleven subcategories that underlie its success. Further studies can test such subcategories in other public policies. In the Paic, the political dimension denoted inheritance of actions after the 1988 Constitution, continuity, support of high and medium-level decisions by the governor, republican commitment, demonstration of the value of education to mayors by the governor. In the institutional dimension, it was observed the expansion of state capacity with bureaucratization, use of leadership and the experienceof agents and distribution of knowledge acquired as ameans of policy incrementation. As for the economic dimension, the context was and still is one of low revenue collection, but with a good level of exploitation and negotiation for the distribution of public resources.KEYWORDS: Public Policies.Educational policies. Implementation of educational policies. Context of public policy implementation. Ceará.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192407IntroduçãoInspirado em política educacional iniciada em Sobral/CE, em 2001, oPrograma de Alfabetização na Idade Certa (Paic/Ceará)tem origem em mobilização da sociedade civil, em 2004, por iniciativa da AssembleiaLegislativa e instituições comoo Fundo das Nações Unidas para a Infância(Unicef), Associação dos Municípios do Estado do Ceará (Aprece)eUnião Nacional dos Dirigentes Municipaisde Educação (Undime).Institucionalizado pelaLei 14.026/2007(CEARÁ, 2007a), com foco na alfabetização no segundo ano do Ensino Fundamental (EF),depois foi ampliado para abranger os demais anos, visava estabelecercondições para que os alunos chegassem ao 9º anosem distorção idade-série e com o domínio das competências de leitura, escrita e cálculo adequados à sua idade e ao seu nível de escolarização5. O Paic institui que o Estado, em cumprimento ao regime de colaboração, pode prestar cooperação técnica e financeira aos municípios cearenses, com vistas à melhoria dos seus resultados de aprendizagem. Gusmão e Ribeiro (2011)apontam que a Secretaria de Educação (Seduc) criou a Coordenadora de Cooperação com osMunicípios(Copem)e, sob a sua égide, o Programa se organizou inicialmente em cinco eixos: a) Gestão Municipal; b) Alfabetização; c) Formação do Leitor; d) Educação Infantil e;e) Avaliação Externa. A Copematua por meio de 20 Coordenadorias Regionais deDesenvolvimento da Educação (Credes), nas quais foramimplantados os Núcleos Regionais de Cooperação com os Municípios (NRCOMs). O Paic foi organizado comequipes municipais responsáveis pelas orientações às escolas, lideradas por um gerente, com divisão similar àda Copem: três ou mais pessoas, conformetamanho do município e estrutura da Secretaria Municipal de Educação.Várias pesquisas têm se debruçado sobre o Paic, dadosos resultados educacionais que vem alcançando. Mamede et al.(2021) mostramque aproficiência dos alunos no 5º ano da escola pública, na Prova Brasil, praticamente alcançou a proficiência da escola particular no Ceará. Costa e Carnoy (2015) e Kasmirski, Gusmãoe Ribeiro (2017) apontamo crescimento do desempenho dos alunosea capacidade do Paic de gerar equidade.Uma variedade de autores, sobretudo,da Ciência Política, afirmaque, para compreender política pública, investigarseu ciclo (agenda, formulação, implementação, avaliação) é relevante, ainda que essa divisão seja mais didática do que real(FARAH, 2011, 2021; HILL, 1997; LOTTA, 2019; SARAVIA; FERRAREZI, 2006).Para Oliveira etal.(2021, p. 88), é preciso olhar para “as 5Com o incrementoda abrangência de atendimento e ações, passaa ser denominado Programa de Aprendizagemna Idade Certa (Mais Paic). Entretanto, neste texto será denominado Paic, como é conhecido desde a sua criação.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192408dinâmicas de implementação” para que se compreenda os resultados atingidos (ou não)”.Mas há também muitos pesquisadores comoSantos (1979), Arretche (2001), Viana (1996), Lotta (2014)eLima e D’Ascenzi (2013) que afirmam que o contexto de uma políticaé elemento chave para a compreensão de seus resultados e de como seus processos se concretizam.Porém, não foram encontrados nesses estudos,uma dedicação aexplicitar os conteúdos dessas dimensões de contexto de implementação.Bravo, Ribeiro e Cruz (2021) mostram um conjunto de pesquisasque buscamcompreender o Paice sua relação com resultados educacionais nos anosiniciais do ensino fundamental. Osestudos focam na formulação e nos resultados de aprendizagem e enfrentamento da desigualdade(avaliação). Não foi localizado nenhum estudo que analiseo contexto de implementação do Paicde forma específica. O presente artigo pretende oferecer contribuições para suprir essa lacuna. O texto estáconstituído por quatro seções além desta introdução e da conclusão. A primeira apresenta a educação no Ceará(educaçãoinfantil e ensino fundamental). A segunda, trata comoa literatura aborda ocontexto da implementaçãode políticas públicase é a base da seleção de nossas categorias prévias de análise. Em seguida, o texto discorre sobre os procedimentos metodológicos de coleta e análise dos dadose indica as categorias prévias. Uma sessão se dedica aos resultados. Uma conclusão resume o percurso e achados da pesquisa.A educação no CearáOCeará organizouum regime de colaboração com seus 184 municípios e alcançouresultados positivos na alfabetização, na permanência, aprovaçãoe aprendizagem dos alunosdo ensino fundamental após a criação do Paic em 2007. OCeará é um dos Estados mais pobres do País, com9.132.078 habitantes (IBGE, 2019). Há 7.702 escolas,sendo 5.363 municipais (88% das públicas) (QEDU, 2019). Em 2018,havia2.175.664 alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental. A maiorianas redes municipais. Em 2007, apenas 39,9% das crianças encontravam-se alfabetizadas no 2ºano, porcentagem que sobepara 89,6%em 2018(CEARÁ, 2016, 2018), taxa maior doque a do País (IPECE, 2018).O Índice deDesenvolvimento da Educação Básica (Ideb) da rede pública cearense dos anos iniciais, em 2005, era 2,8, abaixo do Brasil. Após dez anos do Paic, o Ideb alcançou6,3em 2019, acima da média nacional do 5oano. OCeará é o Estado cujo desempenho dos alunos do 5º anomais avançou, segundo a Prova Brasil, e já atingiu, em 2015,a metaestabelecida pelo Ministério da Educaçãopara 2021. Mamede et al.(2021) afirmam que o
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192409Ideb da escola pública no Ceará praticamente alcançou o da escola privada em 2019. Cruz, Farah e Ribeiro (2020) fizeram uma ampla apresentação das estratégias do Paic e seus resultados. Kasmirski, Gusmão e Ribeiro (2017) destacam a ampliação da equidade. OPaic explica, segundo elas,parte dos resultadosde equidade. Os resultados do Programa, aquantidade e a variedade encontrada de artigos sobre ele publicados, mostram sua importância para as políticas educacionais. A maior parte dos artigos considera ser essa política um avanço num país cuja tradição éexcluir os menos favorecidos do acesso ao conhecimento, conforme afirma Cury (2002). Ocontexto de implementaçãode políticas públicas: bases para ascategorias préviasde análiseQuestões contextuais, segundo a literatura, sãorelevantes para compreender a implementação de uma políticapública: os contextos político, institucional, econômico e cultural influenciam a implementação. Para Santos (1979), aimplementação de políticas públicas é variável dependente de váriosfatores que remetem ao contexto político, institucionale econômico tais como: o comportamento das elites políticas, o que por sua vez,depende da força da própria instituição implementadora (ter ou não mais acesso a recursos, por exemplo, pode gerar maior ou menor poder); do conhecimento e das intencionalidades que possuem; daestrutura de escassez (referente aos recursos orçamentários e à qualidade dos recursos físicos e humanos); dos conflitos entre grupos, classes e estamentos; da mediação de organizações em relação aos interessesde grupos e classes; da complexificação social (forçadas organizações); da burocracia interna à máquina estatal e sua força política; de situações demográficas. Ressalta-sea relevância que tem, para esse autor, a estrutura de escassez que diz respeito aos fatores econômicos, de recursos financeiros disponíveis.Silva e Melo (2000) destacama relevância da dimensão política no processo de implementação: para esses autores a existência, entre os gestores, de uma perspectiva realista e positiva influencia acapacidade de concretização das políticas. Consideramque a capacidade institucional na qual atuam os agentes implementadores, as trocas de informações, as negociações entre os múltiplos atores,são fatores que interferem na implementação. Viana (1996) e Oliveira (2014) afirma que o sucesso de uma política depende da capacidade de influenciar o comportamento dos agentes implementadorese seusbeneficiários.Lipsky (2010)joga luzes sobre a dimensão cultural do contexto de implementação das políticas
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192410públicas: os valores e crenças dos agentes que estão na linha de frente da distribuição dos bens e serviços públicosimportam.Lotta (2019)conceitua o processo de implementação como ato de interação entre os diferentes níveis governamentais e administrativos, reforçando asdimensões política, cultural e institucional como intervenientes na implementação. Arretche (2001) afirma que uma mesma regulamentação produz impactos inteiramente em diferentes regiões, devido aos aspectos contextuais. A autora se refere,sobretudo,a questões que podem ser classificadas nas dimensões política, cultural e institucional do contexto de implementação. Ainda, aponta a relevância decondições institucionais satisfatórias para que se alcance os objetivos de uma política, pois diantede condições inadequadas, os agentes implementadores podem promover adaptações quesedistanciamdo desenho previsto. Lima e D´Ascenzi (2013, p.109) discorrem sobre as dimensões institucional, política e cultural da implementação da política pública: [...]a trajetória e conformação do processo de implementação são influenciadas pelas características e o conteúdo do plano, pelas estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias, valores e as concepções de mundo dos atores implementadores. Cunha, Dantas e Verhine (2018) apontama relevância das representações e interesses dos atores da política, do contexto econômico e das estruturas organizacionais (que podemse vincular aocontexto institucional). Oliveira (2019a)e Oliveira(2019b)tecemconsiderações sobre a importânciada interação entre os implementadores, como ponto nevrálgico para a políticapública.Oliveira. (2019b, p. 7), após analisar pesquisas norte-americanas, “destaca como as relações entre as pessoas (distrito/diretores/professores) influencia as diferentes formas deimplementação da política”.Giusto e Ribeiro (2019)afirmam que a literatura indica a existência de fatoresde ordem cultural, econômico, institucional e político,comointervenientes na implementação de políticas públicas. Considerandoa análise feita porGiusto e Ribeiro (2019), essesquatro fatoresintervenientes sãoaquitomados como dimensões.O quadro 1 apresentaos estudos analisados neste texto, explicitando que dimensões cada um deles afirmainterferirna implementação da política pública.Observa-se que nem todos os estudos indicam as mesmas dimensões.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192411Quadro 1–Autores que tratam do contexto na implementação, por dimensão do contexto que interfere na implementação da política pública.DimensõesEstudosanalisadosPolítico Santos (1979); Viana (1996); Silva e Melo (2000); Arretche (2001); Lima e D´Ascenzi (2013);Lotta (2014); Giusto e Ribeiro(2019)Institucional Santos (1979); Viana (1996); Silva e Melo (2000); Arretche (2001);Lotta (2012, 2014); Lima e D´Ascenzi (2013); Cunha, Dantas e Verhine (2018); Giusto e Ribeiro(2019); Oliveira(2019a); Oliveira. (2019b)Econômico Santos (1979); Lotta (2014); Cunha, Dantas e Verhine (2018);Giusto e Ribeiro (2019)CulturalViana (1996); Silva e Melo (2000); Arretche (2001); Lipsky (2010); Lotta(2012, 2014); Lima e D´Ascenzi (2013); Cunha, Dantas e Verhine (2018); Giusto e Ribeiro (2019)Fonte: Revisão de literatura. Elaboração própria (2022).Dos autores relacionados no quadro 1, apenas Santos (1979) busca detalhar de modo mais categórico as dimensõesque interferem na política pública (quadro 2). Esse autor não tratou, porém, da dimensão cultural.Quadro 2–Conteúdos das dimensões queinfluenciam a política públicaà luz de Santos (1979)Dimensões Conteúdos das DimensõesPolíticaComportamento das elites políticasConhecimento e intencionalidades das elites dirigentes Força política dos dirigentesForça da própria instituição implementadora (ter ou não mais acesso a recursos, por exemplo, pode gerar maior ou menor poder)Conflitos entregrupos, classes e estamentosMediação de organizações em relação aos interesses de grupos e classesComplexificação social (força das organizações) InstitucionalEstrutura de escassez:Qualidade dos recursos físicos e humanosExistência de burocracia interna àmáquina estatal e sua força políticaEconômicaEstrutura de escassez: referente aos recursos orçamentáriosFonte:Santos (1979). Elaboração própria (2022)Na literatura acima, nota-se que a distinção entre o que é a política e o que é o contexto é, porvezes,fluida. Por exemplo, formaçãodos implementadores é parte do contexto ou da política? Para discernir sobre o que é o contexto de implementação daquilo que pode ser nominado depolíticapública, buscou-se um conceito de política pública:um sistemade decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos (SARAVIA, 2006, p. 29).A partir desse conceito, afirma-seque, na implementação de uma política,há um contexto que favorece ou não a ação pública, porémações e estratégias da política não devem
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192412sertratadascomoequivalentes ao seucontexto. A literatura nos remete à existência de dimensões de contextos. Foram detectadas quatro(porém é possível que haja outras): política, institucional, cultural e econômica. A figura 1 busca expressar essa ideia de distinção.Figura 1–Diferenciação entre Contexto e Política PúblicaFonte: Revisão da literaturae oficina entre os autores. Elaboração própriaEssa busca de delimitação de fenômenos no âmbito de distintas dimensões consideradas relevantes enquantofatoresque interferem na implementação das políticas públicas, foi a base daelaboração das categorias prévias de análise.Procedimentos metodológicosEste artigo se pauta empesquisa qualitativapor meio de análise de conteúdo comcategorias prévias. SegundoBreches etal.(2018),ao buscar interpretar um determinado fenômeno,pode-se, com base em literatura,elaborarcategorias prévias, expressando seus conteúdos recorrentes. Oprocedimento para eleição das categorias está resumido nos quadros 1 e 2. O corpusde análise é composto pelos resultados de revisão bibliográfica sobre o Paic, legislações, documentosda Seduc, materiais encontrados nositeinstitucional do referido Programa, epor40entrevistasrealizadas, de 2018 a 2020,com seus agentes implementadores e seus principais dirigentes, sob a pauta de um roteiro semiestruturado, elaborado por quatropesquisadoras sêniores da área da educação6, à luz da discussão sobre implementação de políticas públicasque vem sendo realizada desde 2014,no âmbito da Rede de Estudos sobre 6Cynthia Paes de Carvalho e Alicia Bonamino, da Puc-Rio, Claudia Lemos Vóvio, da Unifesp; e Vanda Mendes Ribeiro, então naUnicid.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192413Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE7). As entrevistas, transcritase,posteriormente lidas,trouxeram mensagens que foramclassificadas nas categorias a prioride análise adotadas, seguindo os procedimentos de Breches et al.(2018).Explorando, portanto, 1) a diferenciação entre o que é a política e o que é o contexto depolíticas públicas; 2) a literatura sobre implementaçãode políticasacima mencionada;e 3) as especificações de Santos (1979) a respeitodoscontextos que influenciam a política pública, este estudo adotou, para análise da implementação do Paic, as seguintes categorias prévias: a) Contexto político: intencionalidade e comportamento das elites dirigentes; b) Contexto institucional:características da burocracia; e perfil e experiência das elites dirigentes e agentes implementadoresc) Contextoeconômico: escassez de recursos orçamentários. A análise permitiu a elaboração de categorias a posteriori.Embora a dimensão cultural seja mencionada por vários autores, neste artigo não será tratada. Sumiya e Sano (2021) discorrem brilhantemente sobre os valores dos dirigentes do Paic.Apresentação dos ResultadosContexto político: intencionalidade e comportamento das elites dirigentes Para Gondim (1998),o Paic possui uma herança degovernosanteriores àsua criaçãoconstituídospor elites dirigentes comintencionalidades e comportamentosque buscarammaior racionalização da ação pública, garantia de direitos por meio de leis e a organização do Estado. Deacordo com ela, a redemocratização do país permitiu que um grupo de empresários se organizassem politicamentee ocupassem poder no governo estadual,pelo desenvolvimento econômico e social. Para a autora, a gestão do governo de 1987 a 1991 denotaesforço dessespolíticosnas reformas financeira, fiscal e administrativa. Para Vieira, Plank e Vidal (2019), foram esses novos esforçosque na nossa visão pode ser interpretada comoincremento da capacidade estatal e racionalidade governamentalpor meio de“intencionalidades concretizadas”que permitiram um equilíbrio financeiro no Estado, favorecendo as gestões que se sucederam. Como exemplo, as autoras citam avanços na qualidade dos serviços ofertados e a criaçãode mecanismos de cooperação entre o Estado e os 7A REIPPE nasceu da necessidade detectada por alguns pesquisadores do campo da educação de um espaço onde fosse possível ampliar suas capacidades de pesquisa, reflexão e interlocução com outras áreas de conhecimento. Éum foro de articulação de pesquisadores, abertoàparticipação de gestores de políticas públicas, profissionais da educação, estudantes e demais interessados na produção de conhecimento socialmente relevantesobre implementação de políticas públicas educacionais. Disponível em: https://www.reippe.com/.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192414municípios, a mobilização e a responsabilização. Vieira (2007) afirma, entretanto, que atéo final dos anos de 1980, as elites dirigentes tinham preocupação com a capacidade institucional, mas a educaçãobásica pública nãoeraprioridade.De 1991 a1995, ações pontuais foramrealizadas na política educacional,como a criação, em 1992, de sistema estadual de avaliação (para amostra de escolas estaduais e do município de Fortaleza). Naspolini (2001) e Vieira (2007) consideram que a partir de 1995 os governos desenvolveram ações que geraram uma transformação na gestão estadual da educação. As ações desenvolvidas pelo governo estadual pós 1995 até 2007 são reconhecidas por um dos idealizadores do Paic, Maurício Holanda Maia, ex-Secretário de Educação deSobral edo Estado do Ceará,como base política importante para a implementação do Programa. O entrevistado destacou as intencionalidades (agendas)de gestões anteriores que garantiram atitudes mais republicadas:[...] 1995, as duas grandes agendas [...]eram: educação para todos e educação democrática [...] rolou a lei de eleição de diretores, foi o momento em que houve a seleção técnica para coordenadores regionais [...].[...] Foi um momento já de muita parceriacom os municípios para tentar garantir essa ideiade educação para todos.[...] (o antigo secretário da educação de 1995) acreditava muito na mobilização. Então, a história dele de fazer parcerias, de conversar com gestores municipais foi muito interessante. [...] [...] O Naspolini8já tinha inaugurado uma atitude suprapartidária [...] Por exemplo, no pequeno experimento de rede única, em 1995, você tinha um município importante, grande e que era a base ali do Governador; mas tinha também Icapuí que era um município pequeno –e uma das primeirasgestões do PT9no Brasil [...]. O cara que veio coordenar o GT (grupo de trabalho) de municipalização, tinha sido Secretário em Icapuí [...].Naspolini inaugurou uma atitude [...] muito mais republicana(Maurício Holanda Maia, 2020).Ainda no campo do contexto político é importante mencionar que houve,na base da experiência educacionaldo Ceará, a presença de três políticos damesma família –os Gomes –que souberam chegar ao poder em Sobral, mantê-lo e, posteriormente, expandi-lo até o governo do Estado. Esses políticos reuniram um conjunto de profissionais com compromissoe conhecimento em educação: Izolda Cela, Márcia Campos, Ceiça Avila, Maurício Holanda Maia,todosprofessores universitários, dentre outros, como o já falecido Edgar Linhares Lima, da Universidade Federal do Ceará,reconhecido intelectual cearense peloconhecimento sobre o processo de alfabetização(BECSKEHAZY, 2018).Os dados coletados indicam que ogrupo acima vem, ao longo do tempo, concretizando suas intencionalidades no quetange ao8Antenor Naspolini foi secretário estadual de educação de 1995 a2002.9Partido dos Trabalhadores, partido de oposição a gestão estadual à época.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192415que acreditam ser a melhoria da qualidade da educação pública. Esses dirigentes, reunidos na experiência de Sobral, desenvolveram fortes laços profissionais e de amizade e, a partir deentão,ocuparam distintos cargos diretivos no governo do Ceará: governador, secretário/a de educação, secretário adjunto de educação, coordenadora da Copem, secretário e secretária adjunta deeducação de Fortaleza. As entrevistas denotam serem pessoascom autoconfiança, vontade de fazer mudanças, iniciativa e capacidade de trabalharem conjunto e enfrentaros problemas. Trata-se, portanto, de um grupo coeso que trabalha junto há mais de 20 anos e quecompartilhavalores próximos e vínculos pessoais e profissionais. Eu voltei para Sobral depois de uns anos [em Fortaleza], fiz faculdade aqui na federal, quando eu casei meu marido já estava lá, organizado por lá no trabalho e eu terminei voltando... aí comecei com essa vinculação à educação, tanto na escola particular de crianças pequenas e também logo depois na Universidade do Vale doAcaraú (UVA)e esse convite para a Secretaria... Omeu marido Veveu[Arruda]que até depois foi prefeito de Sobral também, ele já era mais dessa linha, já tinha um histórico mais ligado à política, seja a política estudantil, na época era militante, muitoativo, da política estudantil, depois como advogado dos trabalhadores rurais e se vinculou à experiência da gestão municipal quando o Cid [Gomes] se elegeu prefeito porque houve uma articulação, uma coligação que elegeu o Cid.(ex-secretária de educação de Sobral e do Estado do Ceará –Izolda Cela, 2018).Bom, eu eraprofessora na Universidade Federal e eu e o Mauricio [Holanda Maia] começamos a conversar porque a Izolda [Cela] era nossa amiga e ela tinha assumido a Secretaria como adjunta em Sobral e ela pediu ajuda. Uma das medidas iniciais que eles queriam era para aseleção dediretores, primeiro para coordenadores pedagógicos e depois a seleção de diretores assessoramos. E meu marido já trabalhava com seleção e ele deu a sugestão da gente introduzir a observação de comportamento, né?(Consultora em Sobral e ex-dirigente da Copem–Márcia Campos, 2018).Izolda era a Secretária Adjunta e a Ceiça [Avila]era a grande coordenadora da estratégia de alfabetização. E eu era professor da Universidade ea Izolda[Cela] me convidou para fazer uma seleção técnica para coordenadores pedagógicos. Tanto a Izolda quanto a Ceiçaforam professoras da UVA. No mesmo momento em que eu entrei na UVA, elas também entraram.Então, eu fiz essa seleção de coordenador quefoi meritocrática. Eu disse: “Olha, nós não vamos indicar fulano e sicrano. Vamos fazer uma seleção”.E aí, assim, a primeira seleção eu tinha feito, uma das pessoas que tinham me ajudado, tinha sido a Márcia Campos. Na segunda seleção, ela disse assim:"Maurício, o Pado, o meu marido, trabalha com psicologia organizacional e ele gosta muitodessa área de seleção e a gente podia trocar algumas ideias com ele". E a gente formatou essa seleçãocom o apoio dele também...(Ex-secretário de educação de Sobrale do Estado do Ceará –Maurício H.Maia, 2020).
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192416Ribeiro, Bonamino e Martinic (2020)mencionam, com base em análise de entrevistas feitas no âmbito do Paic10,a “proteção” do governador do Estado às decisões da Seduc, permitindo fortalecer oscritérios meritocráticos nacomposição dasequipes. De acordo com o ex-secretário adjunto daeducação do Ceará (2007-15)e com a agente implementadora de nível macro, ex-coordenadora da Copem (2007-14), a equipe do Programa foi montada sem ingerência política na indicação dos cargos, devido à proteção do governador. A Copem e o Paic também se beneficiaram da decisão dos dirigentes da Seducde que as equipes seriam montadas seguindo uma lógica decompromisso e de resultado do trabalho. Para esses entrevistados, algo contrário à lógica costumeirado “você foi indicado por fulano ou sicrano, ou pelo vereador, deputado ou irmão do político A ou B”. A ex-coordenadora da Copem, Márcia Campos(2018)também afirmou que o governador (Cid Gomes) jamais “mexeu com a nossa equipe, ele semprefoi aquela pessoa para apoiar aquilo que fosse o certo, que fosse apoiar o que era necessário para fazer o trabalho acontecer. Então ele bancou politicamente tudo o que foi necessário”.De acordo com aex-secretária de educação de Sobral e do Estado do Ceará, Izolda Cela, a experiência do Paic mostrou que, de ponto de vista do comportamento político para aimplementação de política pública, Sobral ensinou que os dirigentes e agentes implementadores têmcapacidade de enfrentamento de situações adversas. Acho que o grande aprendizado foi o da experiência de saber que é possível mesmo em situações que parecem incontornáveis, é muito impressionante como pessoas que secomprometem,decidem fazer, faz acontecer.Não é varinha de condão, passede mágica,mas é muito real, eu vi isso, as pessoas enfrentando situações muito adversas(Izolda Cela, 2018).Essa mesma entrevistada afirma ainda que ogovernador Cid Gomes aproveitava os momentos de encontro com prefeitospara discutir assuntos que considerava relevantee, dentre eles, sempre estava a educação, a implementação do Paic e os resultados educacionais. Um elemento que eu considero muito importante, foi a militânciado governador na história, com os prefeitos,principalmente. Eu gosto de chamar militânciamesmo. O governo tinha uma programação que era “governo itinerante”11: três dias por mês se mudavao governo, principalmente para as regiões do Cariri e centro sul,que são as regiões mais distantes de Fortaleza. [...] Durante a manhã era uma programação do 10Esse artigo foi elaborado no âmbito dapesquisa “Implementação depolíticas educacionais e equidade em contextos de vulnerabilidade social”. Desta forma, as entrevistas realizadas sobre o Paicpara a confecção do artigo citadosão as mesmasque permitiram o presente texto,sobreocontexto da implementação do Paic.11Nesse momento a entrevistada fez umgesto enquanto falou o referido nome, quefoi interpretado pelos pesquisadores como entre de aspas.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192417governador e aí não era só aquele município que estava ali, eramos municípios de toda aquela região, os prefeitos e tal. Durante a manhã geralmente era um momento dogovernador[fazer falas mais gerais],eleapresentava as equipes, [dava] ordens deserviço e tal. Àtarde cada secretário tinha sua agenda[sozinho com o governador]. Nesse momento, meia hora, era regra, era sempre educação, alfabetização, explicando [ao prefeito] a importância e tal(Izolda Cela, 2018).Costa e Ramos (2020) chamam a atenção para a atitude dos governos no Ceará de continuidade da política educacional, que levou à restruturação do Estadoe estabeleceu um novo modus operandinas relações intergovernamentais. Apesar da heterogeneidade dos governadores e partidos a partir de 1987(Tasso Jereissate –PSDB, 1987-1991, 1995-1998, 1999-2002; Cid Gomes –PSB/PROS, 1991-1994, 2007-2014; Lúcio Alcântara –PSDB, 2003-2006; Camilo Santana –PT, 2015-2018, 2019-2022), infere-se da literatura e entrevistas,um comportamento político, que permitiu a continuidade de estratégias relevantesna educação, como a da cooperação técnica e financeira com os municípios.Nota para o fato de que esses governos agiram face às novas orientações da Constituição de 1988.Contexto institucional: característicasda burocraciaDe acordo com Naspolini (2001),a gestão de 1995 a 2002 teve início comum planejamento, commetas de acesso à educação básica, melhoria do perfil de desempenho qualitativo dos alunos, valorização do magistério e incentivo à gestãodemocrática. Para ele, ofoco foi nas escolas estaduais. Inicia-seno Estado, em sua visão,um processo de democratização da escola pública com a implantação de conselhos escolares, eleição de diretores, valorização da escola como espaço social e o entendimento deque a promoção da qualidade deveria vir “a partir da sala de aula e liderada pelos atores que permanecem na escola –os professores” (NASPOLINI, 2001, p. 184). Ou seja, pode-se inferircom base nesse textoque, nesseperíodo, as elites políticas buscarammudanças no padrão anterior de açãona área educacional.Documentos da Seducinformamque foi nessa gestão que houve a municipalização do ensino fundamental,compactuações das responsabilidades dos municípios e do Estado e ações de cooperação intergovernamental (concurso unificado entre o Estado e os municípios baseado em critérios unificados, apoio técnico e financeiro, formação continuada, avaliação da qualidade, entre outras),levando o Ceará a ampliar,acima dos outros estados, as matrículas municipais.Foi ainda estabelecido um custo-aluno e criado um fundo estadual de distribuição de recursos, de forma que o Estado contribuíssecom o custeio dos municípios e
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192418evitasse a desigualdade entre as escolas. Atransferência do ensino fundamental do Estado para os municípios foi uma etapa importante na construção do pacto intergovernamental que vem sendo construído no Ceará desde a década de 1970 até se transformar em uma política de Estado com uma cooperação mútua entre os entesfederados e seus dirigentes e agentes implementadores da política pública, com continuidade e a uma governança criada(VIEIRA; VIDAL, 2013; VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). Segundo Naspolini (2001), na referida gestão,foram realizadas ações de formação, profissionalização e valorização dos docentes, concurso para professores, seleção pública para cargos em comissão da rede estadual, criação de sistemas de avaliação (Spaece) e de gestão. Inicia-se um processo de estruturação das equipes e dos profissionais da educação a partir de critérios técnicos e de racionalização da gestão, buscando romper com o modo clientelista de indicação política, criando instrumentos de ação pública rumo a uma maior burocratização, no sentido weberiano do termo. Essa percepção é compartilhada pelo ex-Secretário Adjunto da Educação -2007 a 2014 -e ex-secretário estadual de educação –2014 a 2016, Maurício Holanda Maia (2020):“[...] 1998, o Naspoliniconstruiu a ideia de um concurso único, uma prova única que, quemfizesse e fosse aprovado, tanto poderia ser contratado pelo Estado como por qualquer um dos municípios que tivessem aderido”.A intencionalidadee o comportamentodas elites políticasdo Estado, acima apresentado,parecem terremodeladoa estrutura estatal, de 1991 a 1995, incidindono contexto institucional(VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). Pós 1995, foi iniciada a reorganização na educação estadual (NASPOLINI, 2001). Esses estudos corroboram Lobato (2009) que considera que, no Brasil, houve esforços importantes, com novas institucionalidades criadas, para mudar o padrão tradicional de realizar as políticas sociais depois da Constituição de 1988, que, para o autor, transformousobremaneira as diretrizes para a implementação da política social. E indicam tambémque algumas ações foram realizadas antes. Reforçando o traço de continuidade das políticas neste Estado, sem, no entanto, contestara relevância da nova Constituição.Documentos da Seduc (CEARÁ, 2012) denotam que a experiência de Sobral, iniciada em 2001,foi relevante para a difusão de modelos de institucionalização das ações governamentais na educação. Em Sobral,observou-se que era importante que se constituísse em um decreto detalhadoos procedimentos, critérios daspremiações, essa aprendizagem tambémse institucionalizou na Copem, que passou a orientar todos os municípios do Estado nessa direção. Identificou-se que a formação dos professores precisavaestar colada na relação entreaaprendizagem dos alunos e a forma de ensinar dos professores; essa também passou a
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192419ser componente do Paic. Aexperiência de Sobral demonstroua necessidade de seleção meritocrática e formação e acompanhamento específico dos gestores escolares;tal prática tornou-se foco de orientação a todos os municípios. Se, em Sobral, a avaliação tornou-se um instrumento central para asdemais ações da política pública, isso também se tornouum ponto de destaque no Paic. Ou seja, a experiência de Sobral foi fundamental para a constituição dos eixos institucionais de ação do Paic: avaliação, gestão, formação de professores e gestores, dentre outros. Sumiya (2019) afirma que, efetivamente, a equipe da Seduc para executar o Paic,utilizou-se da experiência de gestores e técnicos do município de Sobral que, desde 2000, já desenvolviam ações para promovera institucionalização de umanova forma de fazer a gestão educacional paraa aprendizagem nos anos iniciais do EF, com uma sistemática de preparar o diagnóstico da rede; estabelecer metas; reorganizar a rede e a secretaria; modificar a práticapedagógica das escolas; formar os professores alfabetizadores; distribuir materiais; repassar incentivos salariais; preparar a sistemática de monitoramento do ensino e aprendizagem, entre outros aspectos. Para a autora, os resultados alcançados por Sobral, de 2001 e 2004, passaram a ser uma referência para a equipe da Seduc, o que, no âmbito desse artigo é tido como algo que contribuiu para a institucionalização do programa, criado por meio da Lei 14.026/2007(CEARÁ, 2007a).A constituição de um comitênaAssembleiaLegislativaem 2004, pelo então deputado estadual Ivo Gomes, em conjunto com Unicef, Undimee outras organizações, gerou, nos municípios, um conjunto de institucionalidades iniciais que foram relevantes para a chegada do Paic enquanto política pública. Segundo Sumiya e Sano (2021)formou-se uma coalizão que levou o Paic a se tornar uma política prioritária no Estado,promovendoa consolidação da institucionalização da intencionalidade de melhoria da educação no Estado.Processos de negociação e troca de informações foram liderados por esseComitê em reuniões com prefeitos e dirigentes municipais, favorecendo uma visão comum do direito à aprendizagem na idade certa. Construíram-se pactosque favoreceram a cultura de colaboração entre os municípiose agentes implementadores no Estado (MARQUES; AGUIAR; CAMPOS, 2009; SEGATTO, 2015). Os dados indicam que, paulatinamente, há um direcionamento das ações do Estado para a constituição de uma rede pública mais forte,com institucionalização de novos padrões, rupturas com formas anteriores de fazergestãoepriorização para a melhoria das competências de leitura e escrita até os sete anos. Os 184 municípios cearenses pactuaram a alfabetização até o 2º ano, por meio de protocolo de intenções e foram expandidosos mecanismos de ação para a implementação do Paic. Segundo
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192420agentes implementadores do Programa, os municípios adequam as orientações, sendo que nem todas elas são devidamente seguidas, caso da seleção meritocrática dos diretores. Cabe mencionar ainda que, na pesquisa maior à qual esta se vincula, dos 40 dirigentes e agentes implementadores entrevistados, somente oitonão eram efetivos nas redes em que atuavam. O que pode ser mais um indício de ampliação da capacidade burocrática de implementação do Paic,a ser melhor verificadopor pesquisa futuras.Gomide e Boschi (2016) consideram que processos de burocratização sãoum dos elementos que implicam em ampliação da capacidade estatal, o que os dados aqui apresentados indicam ser um fenômeno experimentado pelo Estado do Ceará pós Constituição de 198812, com continuidade. Contexto institucional: perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadoresRibeiro, Bonamino e Martinic (2020)destacamo perfil e a experiência prévia dos dirigentes e técnicosda Copem, instância que implementa o Paic: professores universitários, técnicoseprofissionais que atuaram em Sobral ou de outrasredes de ensino que se destacaram na implementação do Programa. Ressaltamque têm experiência de gestão e conhecimento correlato às funções que assumiram.Observou-se que todos os40 profissionais entrevistados, independentemente do nível de hierarquia na implementação do Paic,possuíamformação superior.Ribeiro, Bonamino e Martinic (2020) afirmam quea análise das entrevistas denotaque os técnicosda Seduc eram profissionais das redes de ensinomunicipais, sobretudo de Sobral,que passaram a atuar na Copem, por convite, depois de terem se destacado como professores, coordenadores pedagógicos, superintendentes, secretários deeducação, técnicos de Coordenadorias Regionais doDesenvolvimento da Educação (Credes)e de secretarias, com experiência de gestão e conhecimento correlato às funções que assumiram no Paic. A relevância da experiência de Sobral e do Comitê de Eliminação do Analfabetismo Escolar para a implementação do Paic como política pública, é também expressa pela ex-secretária de educação de Sobral (2005-6) e ex-secretária estadual de educação (2007-2014):12Ribeiro etal.(2020), analisandoa política educacional implementada no Acre,de 1999 a 2010, chegaram a conclusões semelhantes.Ribeiro, Bonamino e Carvalho (2020) refletem sobre aprendizagens a partir da implementação de políticas públicasque enfrentaram desigualdades,após 1988, com base emrelatosde nove gestores públicos de três distintas áreas –Assistência Social,Saúde e Educação. Esse texto ratifica a importância de se estudar as institucionalidades criadasnos Estadosbrasileirosa partir das novas orientações constitucionais pois,nos três entesanalisados,para as autoras, houvea construção de um papel para os Estados, na condição de entes federados, na relação com os municípios[...], como agente público corresponsável pela oferta dos serviços que garantem os direitos sociais. Ante o objetivo de melhorar a qualidade da oferta de serviços [sociais] se firmaramcomo indutores de processos,quepodem ser considerados,de ampliação da capacidade estatal, tendo por base o conceito de Gomide e Bochi (2016).
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192421[...] nós tínhamos a experiência de Sobral, no enfrentamentoao analfabetismo escolar, como realidadeque nós constatamos, no caso de Sobral, em 2001, e também já tinha acontecido o comitê na Assembleia Legislativa, que tinha sido implantado quando o Ivo foi para a Assembleia Legislativa como deputado estadual.Elefez uma proposição à mesa diretora da Assembleia de instalar o Comitê Cearense pela Eliminação do Analfabetismo Escolar, quer dizer, esse Comitê, eu considero que foi uma semente muito importante do Paic(Izolda Cela, 2018).De acordo comMamede et al.(2021), o Paic é herdeiro de duas experiências no contexto institucional e cultural:1) a experiência de Sobral/CE, iniciada em 2001, que gerou conhecimento sobre como implementar uma política focada na alfabetização na idade certa (INEP, 2005); 2) a instituição do Comitê Cearense para a Eliminação do Analfabetismo Escolar, criado em 2004, depois de iniciadas fortes mudanças em Sobral, pela Assembleia Legislativa, que expandiu a experiência desses municípios para outros.Ou seja, é uma experiência iniciada num único município, que se expande de forma incremental,para parte de outrosmunicípios do Estadoe que,somente se coloca como política pública em todo o Estado, em 2007. As entrevistas mostram que, em sete anos, os mesmos dirigentes e parte de importantes agentes implementadores tinham a possibilidade deaprimorar estratégias, reorganizar e corrigir rotas. Cid Gomes era prefeito em Sobral quando a experiência tem início e, em 2007, passa a ser o governador do Estado.Izolda Cela era Secretária de Educação de Sobral e passa a ser a Secretária deEducaçãodo Estado do Cearáe, posteriormente, vice-governadora.Maurício Holanda Maia foi Secretário de Educação de Sobral, Secretário Adjunto e, posteriormente, Secretário de Educação do Estado. Márcia Camposfoiuma dasresponsáveis por organizar o processo seletivo e formativo dos diretores e coordenadores pedagógicos na nova política implementada em Sobral e, em 2007, passou a dirigir a Copem.Enquanto o desenho do Paic passa a ser implementado noEstado, outras lideranças vinculadas,profissional e pessoalmente,aos dirigentes acima ficaram responsáveis por conduzira política educacional em Sobralcomo é o caso de Júlio A. da Costa. Seus aprendizados emSobralcontinuaram a subsidiara açãodo Paicno âmbito estadual. Com o passar do tempo, esses gestores foram também para a Copem.E novos líderes os substituíram em Sobral. Essa cadeia de formação de lideranças, a partir de Sobral e de outros municípios, dirigentes educacionais e agentes implementadores, com formação, compromisso com o trabalho, capacidade de enfrentar problemas e desafiose experiência na própria implementação do Paic pode ser também levantada como um dos aspectos do contexto institucional da implementação desse Programa.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192422Contexto econômico: escassez de recursos orçamentáriosSegundo Vieira, Plank e Vidal (2019), agestão do governo que vai de 1987 a 1991,permitiu equilíbrio financeirono Estado do Ceará. Aaprovação da Emenda Constitucional 14 de setembro de 1996(BRASIL, 1996)que estabeleceuo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) ampliou os recursos financeirospara os Estados e municípios. Favoreceu,sobremaneira,as regiões mais pobres do país, ampliando a equidade educacionalem termos dedistribuição dos recursosfinanceiros (PINTO, 2019). Segundo o ex-secretário de educação de Sobral e do Estado do Ceará, o Governo em questãofavoreceua negociação e a cooperação com os municípios13: O Naspolini, com a ajuda da gente,antecipou o conceito de Fundeb em um ano. Nocomeço de 1996, a gente estava fazendo um experimento que a gente chamou de Escola Única, em que o Estado passava um valor-aluno para o município, para que o município gerisse toda a rede de escolas daquele território: desde a creche até o médio. E aí, quando veioo Fundef... Eu me lembro bem que quando começou a se falar de Fundef, o Naspolini até foi ao MEC para conversar com o Paulo Renato.Assim, foi uma onda que passou por cima da gente, né? Mas uma onda ótima porque, com recursos próprios do Estado, o nosso experimento de rede única tinha seus limites, vamos dizer assim. Mas com o Fundef, para cada real que a gente tinha no experimento de rede única, quando veio o Fundef, eram dez vezes mais para cada... Então, foi uma onda muito boa.(Maurício Holanda Maia, 2020).De acordo com Codese Araújo(2018, p. 8) o Ceará, no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), sempre foi dependente da complementação da União, evidenciando sua baixa capacidade de financiamento, diante do número de matrículas observadas. Em 2017, por exemplo, seu valor aluno/ano foi o sexto menor (R$ 2.184,94)entre os Estadosfederados, demandando um repasse de R$ 1,33 bilhão para atingir o piso nacional (R$ 2.875,03). Ouseja, depara-seaqui, com base nos dados acima, com um contexto de implementação inusual: com baixa capacidade de financiamento(grande escassez de recursos orçamentários), as elites dirigentes souberam agregar o Fundef (e, posteriormente,o Fundeb) para a consolidação da implementação do Paic no âmbito do regime de colaboração entre Estado e municípios. 13Ratificando mais uma vez as interpretações antes mencionadas sobrea ampliação da capacidade estatal no Ceará.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192423ConclusãoEste artigo analisaaspectos do contexto de implementação do Paic, realizado no Ceará,oferecendocontribuição em termos de diferenciação conceitual entre política pública e contexto da implementação da política pública, bem como de categorias prévias e a posterioride análiseque podem servir como base de pesquisa de outras políticas educacionais.O corpusde análise foi composto pelos resultados de revisão bibliográfica sobre o Paic, documentos da Seduc, legislações, materiais do siteinstitucional da Seduc e do Programa, e por40 entrevistas realizadas com agentes implementadores do Programae seus principais dirigentes, com base emroteirossemiestruturados.As categorias,a priori,selecionadas foram: contexto político, institucional e econômico.No que concerne aocontexto político–intencionalidades e comportamentos das elites dirigentes-, observou-se que o Paic recebeu uma herança positiva de governos anteriores que, antes mesmo da Constituição de 1988, mas com foco maiornas orientações dessa, que trouxeram uma nova agenda, uma postura mais republicada, com racionalização das ações do Estado, busca de equilíbrio fiscal e padrões de ação mais distanciados das formas clientelistasaté então em vigor. Situaçãoque corrobora a literatura que trata da ampliação da capacidade estatal no país (LOBATO, 2009) e,especificamente, em outros Estados da federaçãobrasileira(RIBEIRO et al.,2020).Ocompromisso dafamília Gomescom essa nova forma de fazer política e a valorização da educação pública por esses políticos,levou à reunião de um conjunto de profissionais, em Sobral, pós Constituição de 1988,com compromisso e experiência em educação. Esses profissionais se mostraram também comprometidos com a mudança, capazes de enfrentar desafios e problemas e de realizar suas intencionalidades. Construíram entre si,fortes laços pessoais, profissionaise deconfiança,o que, certamente, foi relevante para apoio mútuo diante das adversidades vinculadas à sabida dificuldade de realizar mudanças na área da educaçãoe de implementar políticas públicas, em geral, conforme denota a literatura.A proteção do governador (Cid Gomes) às decisões dos dirigentes permitiuseleções meritocráticas para a Copem, suporte a decisões que não agradavam as bases políticas,e a legitimidade da equipe dirigente. Ademais, o governador mostrou aos prefeitos do Estado queaeducação estava entre as suas principais prioridades. Essa situação indica a grande capacidade de quem ocupa o poderdeinfluenciar as ações da cadeia hierárquica da política pública.Se Santos (1979) afirma que a política não ocorre no vácuo, não bastando as
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192424intenções, porque há um contexto, esta pesquisa indica, por sua vez,que, conforme afirma o mesmo autor, as intencionalidades dos dirigentes também são relevantes para a mudança.No que concerne ao contexto institucional –característica da burocracia –esta pesquisa mostrou a imensa gama de novas institucionalidades criadas sobretudo após a Constituição de 1988, porém, no Ceará,focalizadas na área da educação a partir dos anos de 1990, corroborando Ribeiro, Bonanimo e Carvalho (2020). Houve, efetivamente, novasformas institucionalizadasde gestãoque se voltam para novas orientações e condições de trabalho dos agentes implementadores. Chama a atenção,a criação pioneira de um fundo de distribuição de recursos entre Estado e municípios, antes mesmo da chegada doFundef. Situação que indica que o Ceará tem criado programas e institucionalidades que servem de referência para outras localidades do país14. Quanto ao contexto institucional –perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadores –a pesquisa denotou a existência de um ciclo de formação de profissionais e lideranças que tem início em Sobral, e que se expande para outros municípios, que suprem a Copem e outras áreas da Seduc,com uma equipeexperiente. Estes profissionais têm, todos, ensino superior e forte compromisso com o trabalho, além devínculos afetivos e de confiança. Tais achados corroboram a literatura que apresenta as interações entre os implementadores comoelemento contextualrelevante para o sucesso de uma política(LOTTA, 2014; OLIVEIRA,2019a, 2019b; GIUSTO; RIBEIRO, 2019)e agrega, que essas interações são também importantesentre os dirigentesda política, sobretudo,quando tais interações são longevas. Ou seja, este estudo indica que a troca, a amizade e laçosprofissionais e de confiança entre aqueles que ocupam os principais cargos de responsabilidade na consecução da política,também interfere na implementação dapolítica pública.Outro ponto apontado pela pesquisa é que o Comitê de Eliminação do Analfabetismo Escolar é considerado relevante para o Paic por várias razões: permitiu a ampliação paulatina do desenho de Sobral no Estado, antes do Programa se tornar política pública oficial; reuniu um conjunto de importantes instituições que foram essenciaispara a institucionalizaçãodo Programa, sobretudo no início –Undime, Unicef, Aprece, dentre outras; permitiu disseminar no Estado a noção de prioridade para a aprendizagem na idade certa.14Para tanto, Giusto, Ribeiro e Vóvio (2021) mostrama influência do Paic sobre a criação do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa(Pnaic). A atual forma de distribuição dos recursos do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações(ICMS)que está na nova formulação do Fundeb também é algo criadono Ceará em2007(CEARÁ, 2007b)e implementado apartir de 2009.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192425O contexto econômicomostrou que, apesar da baixa capacidade de financiamento do Estado, as elites dirigentes agregaramo Fundef e Fundeb para contribuir coma implementação do Paice, então, puderam, com tais recursos, tornar mais robusta a negociação com os municípios, estabelecendonovos modos de distribuição financeira, consolidandooregime de colaboração no Estado. Os achadosdesta pesquisa ampliamas subcategorias de cada uma das dimensões de contexto de implementação aqui analisadas, agregandoconhecimento sobre o Paic(quadro 3).Quadro 3–Catorzesubcategorias de análise a posterioriContextoCategorias préviasSubcategorias à posteriori (oriundas da pesquisa)PolíticoIntencionalidades e comportamentos das elites dirigentesHerança dos governos anteriores: agenda e comportamentos políticos.Perfil e habilidades de gestão dos dirigentes de primeiro escalão selecionados pelo governante principal.Longevidade dainteração profissional e pessoal entre os dirigentes do primeiro escalão.Capacidade do governante principal de sustentar as decisões dos dirigentes de primeiroescalão.Compromisso republicano do governante principal e dos dirigentes do primeiro escalão.Capacidade do governante principal de mostrar a outros governantes e dirigentes o valor da educação pública.InstitucionalCaracterística da burocraciaGrau e capacidade de institucionalização de padrões democráticos e racionais de gestão.Perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadores Capacidade de aproveitamento na implementação da política das lideranças de primeiro escalão que participaram doseu desenho.Capacidade de formação e aproveitamento de novas lideranças e agentes implementadores.Ampliação paulatina no número de beneficiários, dirigentes e agentes implementadores envolvidos na implementação da política.Aproveitamento do conhecimento para incrementar a política.Troca, amizade e laços profissionais e de confiança entre os dirigentes de primeiro e segundo escalãoEconômicaUso dos recursos financeirosAproveitamento dos recursos financeirosNegociação e colaboração para a distribuição e uso dos recursos financeirosFonte: Entrevistas, revisão de literatura, documentos. Elaboração própria (2022)Este artigo ofereceu, portanto, uma interpretação de aspectos do contexto de implementação do Paic, fazendo uso de categoriasadvindas da literatura da Ciência Política, que apontam a relevância do contexto para compreender a concretização da política.Ao fazer essa análise,este artigo explorouconteúdos das referidas dimensões de contexto (categorias prévias mencionadas acima), fazendo também sugestões que agregam categoriasque contribuem para explicar o contexto de implementação do Paic eque podem ser testadas em outras pesquisas que buscarem analisar contextos de implementação de políticas educacionais.Também contribuiu com a diferenciação entre o que é política pública e seu contextode
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192426implementação. Ademais, consideramos relevante a elaboração futura de um artigo para tratar da questão das crenças e valores dos dirigentes e agentes implementadores como parte do contexto da implementação do Paic, de modo quese possaaprimorar acompreensão do mesmo, mas também adensar metodologiasde pesquisas sobre o assunto. REFERÊNCIASARRETCHE, M. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: MOREIRA, M. C.R; CARVALHO, M. C. B. (org.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUCSP, 2001.BECSKEHAZY, I. Institucionalização do direito à educação de qualidade: O caso de Sobral, CE. 2018. Tese (Doutorado em Educação) –Faculdade de Educação, Universidade deSão Paulo, São Paulo, 2018. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/48/48134/tde-04122018-175052/en.php. Acesso em: 02 out. 2022.BRASIL. Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições constitucionais Transitórias. Brasília, DF: Câmara dos Deputados; Senado Federal, 1996. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc14.htm. Acesso em: 10 fev. 2022.BRAVO, M. H.; RIBEIRO, V. M.; CRUZ, M. C. M. T. O programa Aprendizagem na Idade Certa (Paic) segundo artigos acadêmicos brasileiros. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 3, p. 2910–2932, 2021. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/15560. Acesso em: 28 set. 2022.BRECHES, B. et al.Procedimentos metodológicos para se eleger categorias de análise baseadas em referências teórico-conceituais.Educação e Fronteiras, v. 8, n. 22, p. 221–235, 2018. Disponível em: https://ojs.ufgd.edu.br/index.php/educacao/article/view/9056. Acesso em: 15 abr. 2022.CEARÁ. Lei n. 14.026, de 17 de dezembro de 2007. Cria o Programa Alfabetização na Idade Certa –PAIC, de cooperação técnica e incentivopara melhoria dos indicadores de aprendizagem nos municípios cearenses e dá outras providências. Ceará: Governador do Estado, 2007a. Disponível em: https://leisestaduais.com.br/ce/lei-ordinaria-n-14026-2007-ceara-cria-o-programa-alfabetizacao-na-idade-certa-paic-de-cooperacao-tecnica-e-incentivo-para-melhoria-dos-indicadores-de-aprendizagem-nos-municipios-cearenses-e-da-outras-providencias. Acesso em: 20 jan. 2022.CEARÁ. Lei n. 14.023, de 17 de dezembro de 2007. Modifica dispositivos da Lei n°. 12.612, de 7 de agosto de 1996, que define critérios para distribuição da parcela de receita do produto e arrecadação do Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação –ICMS, pertencente aos municípios e dá outras providências. Ceará: Governador do Estado,
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.1671924272007b. Disponível em: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=122702. Acesso em: 27 set. 2022.CEARÁ. Regime de colaboração para a garantia do direito à aprendizagem: O Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC) no Ceará. Fortaleza: SEDUC, 2012.CEARÁ. MAIS PAIC. Portal Mais Paic, 2016.Disponível em: https://paic.seduc.ce.gov.br/. Acesso em: 2 abr. 2016.CEARÁ. Boletim do Sistema: Rede estadual e redes municipais. Juiz de Fora: Secretaria da Educação do Estado do Ceará; SPAECE, 2018. v. 3.CODES, A.; ARAÚJO, H. (org.). Lições de experiências exitosas para melhorar a educação em regiões com baixos índices de desenvolvimento: Relatório Institucional. Brasília,DF: IPEA, 2018. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/9449. Acesso em: 20 jan. 2022.COSTA, A. G.; RAMOS, J. F. P. Regime de colaboração e educação no Ceará: O PAIC no fomento a uma nova cultura de gestão municipal. Revista Eletrônica Científica Ensino Interdisciplinar, Mossoró, v. 6, n. 16, p. 111-131, 2020. Disponível em: https://www.researchgate.net/publication/340741870_Regime_de_colaboracao_e_educacao_no_Ceara_o_PAIC_no_fomento_a_uma_nova_cultura_de_gestao_municipal. Acesso em: 23 abr. 2022.COSTA, L. O.; CARNOY, M. The effectiveness of an early-grade literacy intervention on the cognitive achievement of Brazilian students. Educational Evaluation and Policy Analysis, v. 37, n.4, p. 567-590, 2015. Disponível em: https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.3102/0162373715571437. Acesso em: 24 abr. 2022.CRUZ, M. C. M. T.; FARAH, M. F. S.; RIBEIRO, V. M. Estratégias de Gestão da Educação e equidade: O caso do Programa Aprendizagem na Idade certa (mais Paic). Revista on line dePolíticae Gestão Educacional,Araraquara, v. 24, n. 3, p. 1286–1311, 2020. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/13904. Acesso em: 28 set. 2022.CUNHA, E. O.; DANTAS, L. M. V.; VERHINE, R. E. Subsídios teóricos para estudos sobre implementação de políticas educacionais nas redes/escolas municipais no brasil. Jornal de Políticas Educacionais, Curitiba, v. 12, n. 23, p. 1-20, nov. 2018. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/jpe/article/view/60682/37290. Acesso em: 03 maio 2020.CURY,C. R. J. Direito à Educação: Direito à igualdade, direito à diferença. Cadernos de Pesquisa, n. 116, p. 245-262, jul. 2002. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cp/a/x6g8nsWJ4MSk6K58885J3jd/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 22 abr. 2022.FARAH, M. F. S. Administração Pública e Política Pública.Revista de Administração Pública, v. 45, p. 813-836, 2011. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rap/a/MfQ6N6BdxJJcT8Dj5zXYW4x/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 24 abr. 2022.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192428FARAH, M. F. S. Teorias de política pública. Revista @mbienteeducação, v. 14, n. 3, p. 631-665, dez. 2021. Disponível em: https://publicacoes.unicid.edu.br/index.php/ambienteeducacao/article/view/1103. Acesso em: 22 abr. 2022.GIUSTO, S. M.N.; RIBEIRO, V. M. Implementação de Políticas Públicas: Conceito e principais fatores intervenientes. Revista de Estudios Teóricos y Epistemológicos en Política Educativa, v. 4, p. 1–10, 2019. Disponível em: https://revistas.uepg.br/index.php/retepe/article/view/12951. Acesso em: 28 set. 2022.GIUSTO, S. M.N.; RIBEIRO, V. M.; VÓVIO, C. L. A implementação do Pnaic em território vulnerável no município de São Paulo. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. 3, p. 2148–2178, 2021. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/15413. Acesso em: 2 out. 2022.GOMIDE A. A.; BOSCHI, R. R. (org.). Capacidades estatais em países emergentes: O Brasil em perspectiva comparada. Brasília, DF: Ipea, 2016.GONDIM, L. M.Quando ‘Outros’ Novos Personagens Entram em Cena: O modelo de gestão da socialdemocracia cearense. Ijui: Ed. Unijui, 1998. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/download/8602/7340. Acesso em: 12 dez. 2019.GUSMÃO, J. B.; RIBEIRO, V. M. Colaboração entre Estado e municípios para a alfabetização de crianças na idade certa no Ceará. Cadernos Cenpec, São Paulo, v. 1, n. 1, p. 9-34, dez. 2011. Disponível em: https://cadernos.cenpec.org.br/cadernos/index.php/cadernos/article/view/37. Acesso em: 17 jun. 2022.HILL, M. The policy process in the modern state. 3. ed. Harlow: Prentice Hall; Harvester Wheatsheaf, 1997.IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.Estados@.Portal do IBGE, 2019. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/ce/panorama.Acesso em: 14 fev. 2020.INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Vencendo o desafio da aprendizagem nas séries iniciais: A experiência de Sobral-CE. Brasília, DF: INEP, 2005.IPECE. Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará. Indicadores Sociais do Ceará: 2017. Fortaleza: IPECE, 2018.KASMIRSKI, P.; GUSMÃO, J.; RIBEIRO, V. O Paic e a equidade nas escolas de ensino fundamental cearenses. Estudos em Avaliação Educacional, São Paulo, v. 28, n. 69, p. 848-872, set. 2017. Disponível em: http://publicacoes.fcc.org.br/index.php/eae/article/view/3761/3471. Acesso em: 23 abr. 2022.LIMA, L. L.; D'ASCENZI, L. Implementação de políticas públicas: Perspectivas analíticas. Revista de Sociologia e Política, v. 21, n. 48, p. 101-110, dez. 2013. Disponível em:
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192429https://www.scielo.br/j/rsocp/a/zpwj63WjFbZYVkSXgnXDSjz/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 23 abr. 2022.LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. Nova Iorque: Russell Sage Foundation,2010.LOBATO, L. V. C. Dilemas da institucionalização de políticas sociais em vinte anos da Constituição de 1988. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, n. 14, v. 3, p. 721-730, jun. 2009. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csc/a/kbngJ8pQNvCs7ThF9Krr9Qs/abstract/?lang=pt. Acesso em: 11 jul. 2022.LOTTA, G. S. (org.). Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil. Brasília: Enap, 2019.LOTTA, G. S. Saberes Locais, Mediaçãoe Cidadania: O caso dos agentes comunitáriosde saúde. Saúde e Sociedade, v. 21, n. 1, p. 210-222, 2012. Disponível em: https://www.scielo.br/j/sausoc/a/FSXpnft7s6NyFzzKgqjrYFK/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 23 abr. 2022.LOTTA, G. S. Agentes de implementação: Uma forma de análise de políticas públicas. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 19, n. 65, p. 186-206, jul./dez. 2014. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/10870. Acesso em: 23 abr. 2022.MAMEDE, M. et al.Un cas extrême de réduction des inégalités scolaires au Ceará (Brésil). Stratégie et efficience de la politique mise en œuvre. Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, n. 20, p. 119-147, 2021. Disponível em: http://journals.openedition.org/cres/5333. Acesso em: 22 abr. 2022.MARQUES, C. A.; AGUIAR, R. R.; CAMPOS, M. O. C. Programa Alfabetização na Idade Certa: Concepções, primeiros resultados e perspectivas. Estudos em Avaliação Educacional, São Paulo, v. 20, n. 43, p. 275-291, maio/ago. 2009. Disponível em: http://publicacoes.fcc.org.br/index.php/eae/article/view/2049. Acesso em: 23 abr. 2022.NASPOLINI, A.A reforma da educação básica no Ceará. Estudos Avançados, v. 15, n. 42, p. 169-186, 2001. Disponível em: https://www.scielo.br/j/ea/a/sDj4mnrjKWRd7h3NV3FhjhM/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 23 abr. 2022.OLIVEIRA, A. C. Implementação das Políticas Educacionais: Tendências das pesquisas publicadas (2007-2017). Revista de Estudios Teóricos y Epistemológicos en Política Educativa, v. 4, p. 1-16, abr. 2019b. Disponível em:https://revistas2.uepg.br/index.php/retepe/article/view/12966. Acesso em: 23 abr. 2022.OLIVEIRA, B. R. A implementação de políticas educacionais no nível micro: Uma análise a partir dos profissionais da escola no contexto da prática. Revista de Estudios Teóricos y Epistemológicos en Política Educativa, v. 4, p. 1-17, abr. 2019a. Disponível em: http://www.repositorio.ufop.br/bitstream/123456789/12431/1/ARTIGO_%20Implementa%c3%a7%c3%a3oPol%c3%adticasEducacionais.pdf.Acesso em: 23 abr. 2022.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192430OLIVEIRA, B. R. et al. Implementação da Educação Remota em tempos de pandemia: Análise da experiência do Estado de Minas Gerais. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. 1, p. 84-106, jan./mar. 2021. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/13928. Acesso em: 23 abr. 2022.OLIVEIRA. B. R. A implementação dos programas Bolsa-Família e oportunidades sob a perspectiva da condicionalidade educacional: Uma análisea partir dos agentes públicos de base. 2014.Tese (Doutorado Latino Americano em Políticas Públicas em Educação e Profissão Docente) –Faculdade de Educação, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2014. Disponível em: https://repositorio.ufmg.br/bitstream/1843/BUOS-9VENE9/1/tese_breynner_oliveira.pdf. Acesso em: 23 abr. 2022.PINTO, J. M. R. A política de fundos no Brasil para o financiamento da educação e os desafios da equidade e qualidade. Propuesta Educativa, v. 2, n. 52, p. 24-40, 2019. Disponível em: https://www.redalyc.org/journal/4030/403062991004/html/. Acesso em: 16 abr. 2022.QEDU. Homepage.QEDU, 2019. Disponível em: https://www.qedu.org.br/. Acesso em: 25 mar. 2019.RIBEIRO, V. M. et al. The characteristics of Acre’s educational policy (1999-2010) and its impact on statecapacityand equity. Education Policy Analysis Archives, v. 28, n. 145, out. 2020. Disponível em: https://doi.org/10.14507/epaa.28.4656. Acesso em: 3 jul. 2022.RIBEIRO, V. M.; BONAMINO, A.; CARVALHO, Cynthia Paes de.Reflexões e Aprendizagens. In: MELLO, J. et al. Implementação de políticas e atuação de gestores públicos: Experiências recentes das políticas de redução das desigualdades. Brasília, DF: Ipea, 2020.RIBEIRO, V. M.; BONAMINO, A.; MARTINIC, S. Implementação de políticas educacionais e equidade: Regulação e mediação. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 50, n. 177, p. 698–717, 2020. Disponível em: https://publicacoes.fcc.org.br/cp/article/view/6982. Acesso em: 29 set. 2022.SANTOS, W. G. Cidadania e justiça:A política social na ordem brasileira. Rio deJaneiro: Campus, 1979.SARAVIA, E. Política pública: Dos clássicos às modernas abordagens. orientação para a leitura. In: SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. (org.). Políticas públicas. Brasília, DF: ENAP, 2006.SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. (org.). Políticas públicas. Brasília, DF: ENAP, 2006. v. 1.SEGATTO, C. I. O papel dos governos estaduais nas políticas municipais de educação: Uma análise dos modelos de cooperação intergovernamental. 2015. Tese (Doutorado em Administração Pública e Governo) –Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2015. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/13542. Acesso em: 23 abr. 2022.
image/svg+xmlContexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192431SILVA, P. L. B.; MELO, M.A. B. Oprocesso de implementação de políticas públicas no Brasil: Características e determinantes da avaliação de programas e projetos. Cadernos de Pesquisa do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas, n. 48, 2000. Disponível em: https://www.nepp.unicamp.br/biblioteca/periodicos/issue/view/143/CadPesqNepp48.Acesso em: 23 abr. 2022.SUMIYA, L. A. Sobral e a garantia da aprendizagem de todas as crianças.Portal IDEA, 2019. Disponível em: https://portalidea.org.br/uploads/lilia_sobral.pdf. Acesso em: 2 dez.2019.SUMIYA, L. A.; SANO, H. Coalizão advocatória eaprendizado nas políticas públicas: As mudanças nas convicções centrais do PAIC. Educação e Pesquisa, v. 47, e235134, 2021. Disponível em: https://www.revistas.usp.br/ep/article/view/193206. Acesso em:16 abr.2022.VIANA, A. L. Abordagens metodológicas em políticas públicas.Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/viewFile/8095/6917. Acessoem: 03 maio 2020.VIEIRA, S. L. Gestão, avaliação e sucesso escolar: recortes da trajetória cearense. Estudos Avançados, São Paulo, v. 21, n. 60, p. 45-60, maio/ago. 2007. Disponível em: https://www.scielo.br/j/ea/a/jWmmZWRqs4fvjFFjBHyZn8G/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 23 abr. 2022.VIEIRA, S. L.; PLANK, D. N.; VIDAL, E. M. Política Educacional no Ceará: Processos estratégicos. Educação e Realidade, Porto Alegre, v. 44, n. 4, e87353, 2019. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2175-62362019000400603&lng=en&nrm=iso.Acesso em: 18 jan. 2020.VIEIRA, S. L.; VIDAL, E. M. Construindo uma história de colaboração na educação: A experiência do Ceará. Educação & Sociedade, v. 34, n. 125, p. 1075-1093, 2013. Disponível em: https://www.scielo.br/j/es/a/cYncg7cCPSdryYqTvcpjRTg/abstract/?lang=pt. Acesso em: 24 abr. 2022.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO e José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192432Como referenciar este artigoCRUZ, M. C. M. T.; RIBEIRO, V. M.; BATISTA, J. M. Contexto de implementação do Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC).RevistaIbero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16719Submetido em: 23/03/2022Revisões requeridas em:10/06/2022Aprovado em: 12/09/2022Publicado em: 30/11/2022Processamento e editoração: Editora Ibero-Americanade Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192405CONTEXTO PARA LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE APRENDIZAJE DE LA EDAD ADECUADA (PAIC)1CONTEXTO DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE APRENDIZAGEM NA IDADE CERTA (PAIC)CONTEXT FOR THE IMPLEMENTATION OF THE RIGHT AGE LEARNING PROGRAM (PAIC)Maria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ2Vanda Mendes RIBEIRO3José Marques BATISTA4RESUMENEste artículo analiza el contexto de la aplicación del Paic/Ceará, que mejoró el rendimiento y la equidad entre los estudiantes. La revisión de la literatura denota una falta de investigación sobre el tema, con escasasdiscusiones sobre el significado de las dimensiones contextuales. Esta investigación cualitativa hizo uso de categorías a priori: contexto político (intencionalidad y comportamiento de las élites gobernantes), institucional (características de la burocracia; perfil y experiencia de los líderes y agentes ejecutores) y económico (escasez de recursos financieros). A partir de ellas, y basándose en una revisión bibliográfica y en cuarenta entrevistas con líderes y agentes ejecutores del Programa, contribuye a la literatura descubriendo subcategorías que subyacen a su éxito. Otros estudios pueden poner a prueba 1Este artículo fue elaborado en el marco de la investigación "Implementación de políticas educativas y equidad en contextos de vulnerabilidad social", financiada por la Fundación de Apoyo a la Investigación del Estado de São Paulo (Fapesp), proceso 2018/11257-6, coordinada por Vanda Mendes Ribeiro, de la Ciudad Universitaria de São Paulo (Unicid) y el Instituto para el Desarrollo de Innovaciones Tecnológicas,Gestión de Políticas Públicas y Justicia Social (Instituto JUS), con la colaboración de más de 25 participantes de instituciones nacionales e internacionales. Las opiniones, hipótesis y conclusiones o recomendaciones expresadas en este material son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la opinión de la FAPESP.Agradecemos las contribuciones aportadas a este artículo por el Dr. Alexsandro Nascimento Santos quien participó con los autores del taller que tuvo como objetivo diferenciar los conceptos de política pública y contexto de implementación de políticas públicas, así como los debates sostenidos en el Grupo de Investigación Implementación de Políticas Educativas y Desigualdades, aprobado por el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq). También agradecemos ala Red de Estudios sobre la Implementación de Políticas Públicas Educativas (REIPPE), con la colaboración del Itaú Social, por el apoyo financiero para las traducciones de este artículo al inglés y al español.2Universidad de la Ciudad de São Paulo(Unicid),São Paulo–SP –Brasil. Profesoraen el Programa de Posgrado en Educación y en el Programa de Educación de Gerentes Educativos. Fundación Escuela de Sociología y Política de São Paulo(FESPSP), São Paulo –SP –Brasil. Profesoradel Postgrado en Gestión Pública.Miembro de la coordinación REIPPE. Doctorado en Administración Pública y Gobierno (FGV-SP). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-4375-5270. E-mail: carminhameirelles@gmail.com3Instituto para el Desarrollo de Innovaciones Tecnológicas, Sociales, Gestión de Políticas Públicas y Justicia Social (InstitutoJUS), SãoPaulo–SP –Brasil. Investigadora.Universidad de la Ciudad de São Paulo (Unicid),São Paulo –SP –Brasil.Investigadoradel grupo de investigación Implementación de Políticas Educativas y Desigualdades de Unicid. Miembro del Consejo Deliberante de REIPPE. Doctor en Educación (USP).ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2275-7122.E-mail: vandaribeiro2@gmail.com4AsociaciónBem Comum, Fortaleza–CE –Brasil. Gestor de datos y evaluación del régimen de Alfabetización en Colaboración de la Alianza para la Alfabetización(Parc).Miembro de REIPPE. MaestríaUniversitariaen Evaluación Educativa(UFC). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-0374-5537. E-mail: josemarques@abemcomum.org
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192406estas subcategorías en otras políticas públicas.En el Paic, la dimensión política denota la herencia de lasacciones después de la Constitución de 1988,la continuidad, el apoyo a las decisiones de alto y medio nivel por parte del gobernador, el compromiso republicano, la demostración del valor de la educación a los alcaldes por parte del gobernador. En la dimensión institucional, se observó la expansión de la capacidad estatal con la burocratización, el uso del liderazgo y la experiencia de los agentes y la distribución del conocimiento adquirido como medio de incremento de la política. En la dimensión económica, el contexto era y sigue siendo de baja recaudación,pero con un buen nivel de explotación y negociación para el reparto de los recursos públicos. PALABRAS CLAVE:Políticas públicas. Políticas educativas. Aplicación de las políticas educativas. Contexto de la aplicación de las políticas públicas.Ceará. RESUMO: Este artigo analisa ocontexto de implementação doPaicque melhorou desempenho e equidadeeducacional.A revisão de literatura denotainexistência de investigação sobreo assunto,comparcas discussões das dimensões contextuais. Esta pesquisa qualitativautilizoucategorias prévias: contexto político(intencionalidade e comportamento das elites dirigentes), institucional (características da burocracia; perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadores) e econômico(escassez de recursos financeiros).A partir delas, baseado naliteratura e em 40entrevistas, desvendasubcategorias.Adimensão política denotou herança de ações pósConstituição de1988, continuidade, sustentação das decisões de alto e médio escalão pelo governadoredemonstração do valor da educação. Nainstitucional, observou-se ampliação da capacidade estatal com burocratização, aproveitamento de lideranças e experiência de agentes e distribuição do conhecimento para incrementar a política. Naeconômica, o contexto foi eéde baixa arrecadação, porém com aproveitamento e negociação para a distribuição dos recursos públicos. PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Implementaçãode políticas educacionais. Contextode implementação depolíticas públicas. Ceará.ABSTRACT:This article analyses the context of Paic/Ceará's implementation, which improved performance and equity among students. Literature review denotes a lack of research on the subject, with sparse discussions of the meaning of contextual dimensions. This qualitative research made use of previous categories: political context (intentionality and behavior of the ruling elites), institutional (characteristics of the bureaucracy; profile and experience of leaders and implementing agents) and economic (scarcity of financial resources). From these, based on a literature review and forty interviews with leaders and implementing agents of the Programme, it contributes to the literature by uncovering eleven subcategories that underlie its success. Further studies can test such subcategories in other public policies. In the Paic, the political dimension denoted inheritance of actions after the 1988 Constitution, continuity, support of high and medium-level decisions by the governor, republican commitment, demonstration of the value of education to mayors by the governor. In the institutional dimension, it was observed the expansion of state capacity with bureaucratization, use of leadership and the experienceof agents and distribution of knowledge acquired as ameans of policy incrementation. As for the economic dimension, the context was and still is one of low revenue collection, but with a good level of exploitation and negotiation for the distribution ofpublic resources.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192407KEYWORDS: Public Policies.Educational policies. Implementation of educational policies. Context of public policy implementation. Ceará.IntroducciónInspirado en una política educativa iniciada en Sobral/CE, en 2001, el Programa deAlfabetización en la Edad Adecuada (Paic/Ceará) tiene su origen en la movilización de la sociedad civil en 2004, por iniciativa de la Asamblea Legislativa e instituciones como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la asociación de municipios del Estado de Ceará (Aprece) y la Unión Nacional de Líderes Municipales de Educación (Undime). Institucionalizado por la Ley 14.026/2007 (CEARÁ, 2007a), centrado en la alfabetización en el segundo año de la enseñanza fundamental(EF), luego se amplió para cubrir los otros años, con el objetivo de establecer condiciones para que los estudiantes alcancen el 9º año sin distorsión de edad-grado y con el dominio de las habilidades de lectura, escritura y cálculo adecuadas a su edad y nivel de escolaridad5. Paic establece que el Estado, en cumplimiento del régimen de cooperación, puede proporcionar cooperación técnica y financiera a los municipios de Ceará, con miras a mejorar sus resultados de aprendizaje. Gusmão y Ribeiro (2011) señalan que el Departamento de Educación (Seduc) creó la Coordinación de Cooperación con los municipios (Copem) y, bajo su égida, el Programa se organizó inicialmente en cinco ejes: a) Gestión Municipal; b) Alfabetización; c) Formación de lectores; d) Educación de la Primera Infancia y; e) Evaluación externa. Copem opera a través de 20 Coordinaciones Regionales de Desarrollo Educativo (Credes), en las que se implementaron los Centros de Coordinación Regional de Cooperación con Municipios (NRCOMs). Paic se organizó con equipos municipales responsables de las orientaciones a las escuelas, dirigidos por un gerente, con una división similar a copem: tres o más personas, de acuerdo con el tamaño del municipio y la estructura del Departamento Municipal deEducación.Varios estudios se han centrado en Paic, dados los resultados educativos que ha ido logrando. Mamede et al. (2021) muestran que la competencia de los estudiantes en el 5º año de la escuela pública, en Prova Brasil, prácticamente alcanzó la competencia de la escuela privada en Ceará. Costa y Carnoy (2015) y Kasmirski, Gusmão y Ribeiro (2017) apuntan al 5Con el aumento en el alcance dela atención y las acciones, ahora se llama Programa de Aprendizaje a la Edad Adecuada (Mais Paic). Sin embargo, en estetexto se llamará Paic, como se le conoce desde su creación.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192408desempeñode los estudiantes y la capacidad de Paic para generar equidad.Una variedad de autores, especialmente la ciencia política, afirman que,para comprender las políticas públicas, investigar su ciclo (agenda, formulación, implementación, evaluación) es relevante, aunque esta división sea más didáctica que real(FARAH, 2011, 2021; HILL, 1997; LOTTA, 2019; SARAVIA; FERRAREZI, 2006).A Oliveira et al.(2021, p. 88), es necesario mirar "la dinámica de implementación" para que se entiendan los resultados alcanzados (o no)". Pero también hay muchos investigadores como Santos (1979), Arretche (2001), Viana (1996), Lotta (2014) y Lima y D'Ascenzi (2013) queafirman que el contexto deuna política es un elemento clave para entender sus resultados y cómo se materializan sus procesos. Sin embargo, no se encontró dedicación en estos estudios para explicar el contenido de estas dimensiones del contexto de implementación. Bravo, Ribeiro yCruz (2021) muestran un conjunto de estudios que buscan comprender Paic y su relación con los resultados educativos en los primeros años de la escuela primaria. Los estudios se centran en la formulación y los resultados del aprendizaje y el enfrentamientode la desigualdad (evaluación). No se encontró ningún estudio que analice el contexto de implementación de Paic de una manera específica. Este artículo tiene como objetivo ofrecer contribuciones para llenar este vacío. El texto consta de cuatro seccionesademás de esta introducción y conclusión. El primero presenta la educación en Ceará (educación infantil y escuela primaria). El segundo, trata de cómo la literatura aborda el contexto de la implementación de políticas públicas y es la base para la selecciónde nuestras categorías anteriores de análisis. A continuación, el texto discute los procedimientos metodológicos para la recopilación y análisis de datos e indica las categorías anteriores. Una sesión está dedicada a los resultados. Una conclusión resume el curso y los hallazgos de la investigación.Educación en CearáCeará organizó un régimen de colaboración con sus 184 municipios y logró resultados positivos en alfabetización, permanencia, aprobación y aprendizaje de los estudiantes de primaria después de la creación delPaic en2007. Ceará es uno de los estados más pobres del país, con 9.132.078 habitantes (IBGE, 2019). Hay 7.702 escuelas, de las cuales 5.363 son municipales (88% del público) (QEDU, 2019). En 2018, había 2,175,664 estudiantes matriculados en educación infantil y escuela primaria.Principalmente en redes municipales. En 2007, sólo el 39,9% de los niños estaban alfabetizados en el 2ºaño, porcentaje que se eleva a 89,6% en 2018 (CEARÁ, 2016, 2018), una tasa superior a la del país (IPECE,2018). El
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192409Índice de Desarrollo de la Educación Básica (IDEB) de la red pública de salud de Ceará en 2005 fue de 2,8, por debajo de Brasil. Después de diez años de Paic, Ideb alcanzó 6.3 en 2019, por encima del promedio nacional de 5ºaño. Ceará es el estado cuyodesempeño de estudiantes de 5º año ha avanzado, según Prova Brasil, y ya alcanzó, en 2015, la meta establecida por el Ministerio de Educación para 2021. Mamede et al.(2021) afirman que el Ideb de la escuela pública en Ceará prácticamente alcanzó el de la escuela privada en 2019. Cruz, Farah y Ribeiro (2020) hicieron una amplia presentación de las estrategias y resultados de Paic. Kasmirski, Gusmão y Ribeiro (2017) destacan la expansión de la equidad. Paic explica, según ellos, parte de los resultados de equidad. Los resultados del Programa, la cantidad y variedad encontrada de artículos publicados sobre él, muestran su importancia para las políticas educativas. La mayoría de los artículos consideran que esta política es un avance en un país cuyatradición es excluir a los menos favorecidos del acceso al conocimiento, según Cury (2002). El contexto de implementación de políticas públicas: bases para categorías previas de análisisLas cuestiones contextuales, según la literatura, son relevantespara comprender la implementación de una política pública: los contextos político, institucional, económico y cultural influyen en la implementación.Según Santos (1979), la implementación de políticas públicas varía dependiendo de varios factores que se refieren al contexto político, institucional y económico, tales como: el comportamiento de las élites políticas, que a su vez depende de la fortaleza de la propia institución implementadora (tener o no tener más acceso a los recursos, por ejemplo, puede generar mayor o menor poder); conocimiento e intenciones que poseen; estructura de escasez (se refiere a los recursos presupuestarios y la calidad de losrecursos físicos y humanos); conflictos entre grupos, clases y estaciones; mediación de organizaciones en relación con los intereses de grupos y clases; complejización social (fuerza de las organizaciones); de la burocracia interna a la maquinaria estataly su fuerza política; situaciones demográficas. Se enfatiza la relevancia que tiene, para este autor, laestructura de escasez que concierne a los factores económicos, de los recursos financieros disponibles.Silva y Melo (2000) destacan la relevancia de la dimensión política en el proceso de implementación: para estos autores la existencia, entre los gerentes,de una perspectiva realista y positiva influye en la capacidad de implementar políticas. Consideran que la
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192410capacidad institucional en la que operan los agentes ejecutores, el intercambio de información, las negociaciones entre los múltiples actoressonfactores que interfieren en la implementación. Viana (1996) y Oliveira (2014) afirman que el éxito de una política depende de la capacidad de influir en el comportamiento de los agentes implementadores y sus beneficiarios. Lipsky (2010) arroja luz sobre la dimensión cultural del contexto de implementación de políticas públicas: los valores y creencias de los agentes que están a la vanguardia de la distribución de bienes y servicios públicos importan. Lotta (2019) conceptualiza el proceso de implementacióncomo un acto de interacción entre los diferentesniveles gubernamentales y administrativos, reforzando las dimensiones política, cultural e institucional como actores en la implementación.Arretche (2001) afirma que la misma regulación produce impactos completamente en diferentes regiones debido a aspectos contextuales. El autor se refiere, sobre todo, a cuestiones que pueden clasificarse en las dimensiones política, cultural e institucionaldel contexto de implementación.Además, señala la relevancia de condiciones institucionales satisfactorias para alcanzar los objetivos de una política, ya que ante condiciones inadecuadas, los agentes ejecutores pueden promover adaptaciones que se alejen del diseño proyectado. Lima y D́Ascenzi (2013, p. 109) discuten las dimensiones institucionales, políticas y culturales de la implementación de políticas públicas: [...] La trayectoria y conformación del proceso de implementación están influenciadas por las características y el contenido del plan, las estructuras y dinámicas de los espacios organizacionales y las ideas, valores y concepciones del mundo de los actoresimplementadores. Cunha, Dantas y Verhine (2018) señalan la relevancia de las representaciones e intereses de los actores políticos, el contexto económicoy las estructuras organizativas (que pueden vincularse al contexto institucional). Oliveira (2019a) y Oliveira (2019b) hacen consideraciones sobre la importancia de la interacción entre los implementadores, como punto focal para las políticas públicas. Olivo. (2019b, p. 7), después de analizar la investigación estadounidense, "destaca cómo las relaciones entre las personas (distrito / directores / maestros) influyen en las diferentes formas de implementación de políticas". Giusto y Ribeiro (2019) afirman que la literatura indica la existencia de factores culturales, económicos, institucionales y políticos, como actores en la implementación de políticas públicas. Considerando el análisis realizado por Giusto y Ribeiro (2019),estos cuatro factores intermedios se toman aquí como dimensiones. La Tabla 1 presenta los estudios analizados en este texto, explicando qué dimensiones cada uno de ellos pretende interferir en la
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192411implementación de la política pública. Se observa que no todos los estudios indican las mismas dimensiones. Tabla 1 –Autores que abordan el contexto en la implementación,por dimensión del contexto que interfiere en la implementación de la política pública.DimensionesEstudios analizadosPolítico Santos (1979); Viana (1996); Silva y Melo (2000); Arretche (2001); Lima y D́Ascenzi (2013); Lotta (2014); Giusto y Ribeiro (2019)Institucional Santos (1979); Viana (1996); Silva y Melo (2000); Arretche (2001); Lotta (2012, 2014); Lima y D́Ascenzi (2013); Cunha, Dantas y Verhine (2018); Giustoy Ribeiro (2019); Oliveira (2019a); Olivo. (2019b)Económico Santos (1979); Lotta (2014); Cunha, Dantas y Verhine (2018); Giusto y Ribeiro (2019)CulturalViana (1996); Silva y Melo (2000); Arretche (2001); Lipsky (2010); Lotta (2012, 2014); Lima y D́Ascenzi (2013); Cunha, Dantas y Verhine (2018); Giusto y Ribeiro (2019)Fuente: Revisión bibliográfica. Elaboración propia (2022).De los autores enumerados en la Tabla1, sólo Santos (1979) busca detallar más categóricamente las dimensiones que interfieren en las políticas públicas (Gráfico 2). Sin embargo, este autor no abordó la dimensión cultural.Tabla 2 -Contenido de las dimensiones que influyen en las políticas públicas a la luz de Santos (1979)Dimensiones Contenido de las dimensionesPolíticaComportamiento de las élites políticasConocimiento e intenciones de las élites gobernantes Fuerza política de los líderesFortaleza de la propia institución ejecutora (tener o no más acceso a los recursos, por ejemplo, puede generar mayor o menor poder)Conflictos entre grupos, clases y estacionesMediación de organizaciones en relación con los intereses de grupos y clasesComplejización social (fuerza de las organizaciones) InstitucionalEstructura de escasez: Calidad de los recursos físicos y humanosExistencia de burocracia interna para la máquina estatal y su fuerza políticaEconómicoEstructura de escasez: relacionada con los recursos presupuestariosFuente: Santos (1979). Elaboración propia (2022)En la literatura anterior, se observa que ladistinción entre lo que es política y lo que es el contexto a veces es fluida. Por ejemplo, ¿la capacitación de los implementadores es parte del contexto o la política? Con el fin de discernir cuál es el contexto de implementación de lo que puede llamarsepolítica pública, se buscó un concepto de política pública:Un sistema de decisiones públicas dirigidas a acciones u omisiones preventivas o correctivas dirigidas a mantener o modificar la realidad de uno o más sectores de la vida social, a través de ladefinición de objetivos y estrategias de acción y la asignación de recursos necesarios para alcanzar los objetivos establecidos(SARAVIA, 2006, p. 29).
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192412A partir de este concepto, se afirma que, en la implementación de una política, existe un contexto quefavorece o no la acción pública, pero las acciones y estrategias de la política no deben ser tratadas como equivalentes a su contexto. La literatura nos remite a la existencia de dimensiones de contextos. Se detectaron cuatro (pero hay otros): políticos, institucionales, culturales y económicos. La figura 1 busca expresar esta idea de distinción.Figura 1 -Diferenciación entre contexto y política públicaFuente: Revisión bibliográfica y taller entre los autores. Elaboración propiaEsta búsqueda de delimitación de fenómenos dentro de diferentes dimensiones consideradas relevantes como factores que interfieren en la implementación de políticas públicas fue la base para la elaboración de categorías previas de análisis.Procedimientos metodológicosEsteartículo se basa en la investigación cualitativa a través del análisis de contenido con categorías anteriores. Según Breches et al.(2018), cuando se busca interpretar un fenómeno particular, se puede, a partir de la literatura, elaborar categorías previas, expresando sus contenidos recurrentes. El procedimiento para elegir las categorías se resume en los cuadros 1 y 2. El corpusdeanálisis está compuesto por los resultados de una revisión bibliográfica sobre Paic, legislación, documentos de Seduc, materiales encontrados en el sitio web institucionaldedicho Programa y 40 entrevistas realizadas, de 2018 a 2020, con sus agentes implementadores y sus principales líderes, bajo la agenda de un guión
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192413semiestructurado, preparado por cuatro investigadoressenior enel área de educación6, a la luz de la discusión sobre la implementación de políticas públicas que se viene realizando desde 2014, en el marco de la Red de Estudios sobre la Implementación de Políticas Públicas Educativas (REIPPE7).Las entrevistas,transcritas y posteriormente leídas, trajeron mensajes que fueron clasificados en las categorías a prioride análisisadoptadas, siguiendo los procedimientos de Breches et al.(2018). Explorar, por lo tanto, 1) la diferenciación entre lo que es política y lo que es el contexto de las políticas públicas; 2) la literatura sobre la implementación de las políticas mencionadas anteriormente; y 3) las especificaciones de Santos (1979) con respecto a los contextos que influyen en las políticas públicas, este estudio adoptó, para el análisis de la implementación de Paic, las siguientes categorías anteriores: a) Contexto político: intencionalidad y comportamiento de las élites gobernantes; b) Contexto institucional:características de laburocracia; y perfil y experienciade líderes de élite y agentes implementadores c)Contextoeconómico: escasez de recursos presupuestarios. El análisis permitió la elaboración de categorías a posteriori.Aunque la dimensión cultural es mencionada por varios autores, este artículo no seráabordado. Sumiya y Sano (2021) discuten brillantemente los valores de los líderes de Paic. Presentación de resultadosContexto político: intencionalidady comportamiento de las élites gobernantes Para Gondim (1998), Paic tiene un legado degobiernosanteriores a su creación conformado por líderes de élite con intenciones y comportamientos que buscaban una mayor racionalización de la acción pública, garantía de derechos a través de las leyes y la organización del Estado. Según ella, la redemocratización del país permitió a un grupo de empresarios organizarse políticamente y ocupar el poder en el gobierno estatal, para el desarrollo económico y social. Para el autor, la gestión del gobierno de 1987 a 1991 denota los esfuerzos de estos políticos en las reformas financieras, fiscales y administrativas. Para 6Cynthia Paes de Carvalho y Alicia Bonamino, de Puc-Rio, Claudia Lemos Vóvio, de Unifesp; y Vanda Mendes Ribeiro, entonces en Unicid.7REIPPE nació de la necesidad detectada por algunos investigadores en el campo de la educación en un espacio donde fue posible ampliar sus capacidades de investigación, reflexión e interlocucióncon otras áreas del conocimiento. Es un foro para la articulación de investigadores, abierto a la participación de gestores de políticas públicas, profesionales de la educación, estudiantes y otros interesados en la producción de conocimiento socialmente relevante sobre la implementación de políticas educativas públicas. Disponible en: https://www.reippe.com/.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192414Vieira, Plank y Vidal (2019), fueron estos nuevos esfuerzos los que, a nuestro juicio, pueden interpretarse como un aumento de la capacidad estatal y la racionalidad gubernamental a través de "intenciones realizadas" que permitieron un equilibrio financiero en el Estado, favoreciendo las gestiones que siguieron. Como ejemplo, los autores citan avances en la calidad de los servicios ofrecidos y la creación de mecanismos de cooperación entre elEstado y los municipios, movilización y rendición de cuentas. Vieira (2007) afirma, sin embargo, que hasta finales de la década de la década de la década 1980, las élites gobernantes estaban preocupadas por la capacidad institucional, pero la educación básica públicano era una prioridad. De 1991 a 1995, se llevaron a cabo acciones específicas en política educativa, como la creación, en 1992, de un sistema estatal de evaluación (para una muestra de escuelas estatales y del municipio de Fortaleza). Naspolini (2001) y Vieira (2007) consideran que desde 1995 los gobiernos han desarrollado acciones que han generado una transformación en la gestión estatal de la educación. Las acciones desarrolladas por el gobierno del estado después de 1995 a 2007 son reconocidas por uno de los creadores de Paic, Maurício Holanda Maia, ex Secretario de Educación de Sobral y del Estado de Ceará, como una base política importante para la implementación del Programa. El entrevistado destacó las intenciones (agendas) de las gerenciasanteriores que aseguraron actitudes más republicadas:[...] 1995, las dos grandes agendas [...] fueron: Educación para Todos y Educación Democrática [...] La Ley de Elección de Directores, fue el momento en que se realizó la selección técnica para coordinadores regionales [...].[...] Fue un momento ya de gran asociación con los municipios para tratar de garantizar esta idea de educación para todos.[...] (el ex secretario de educación de 1995) creía mucho en la movilización. Así que su historia de asociación, hablando con los administradores de la ciudad fue muy interesante. [...] [...] La Naspolini8ya había inaugurado una actitud suprapartidista [...] Por ejemplo, en el experimento de una pequeña red única en 1995, había un municipio importante y grande que era la base del gobernador allí; pero Icapuí también tenía que era un municipio pequeño –y una de las primeras administraciones del PT9en Brasil [...]. El tipo que vino a coordinar el GT de municipalización (grupo de trabajo), había sido Secretarioen Icapuí[...]. Naspolini inauguró una actitud [...] mucho más republicana(Maurício Holanda Maia, 2020).Todavía en el campo del contexto político es importante mencionar que hubo, sobre la base de la experiencia educativa de Ceará, la presencia de tres políticos de la misma familia –8Antenor Naspolini fue secretario de Estado de Educación de 1995 a 2002.9Partido de los Trabajadores, el partido de oposición a la gestión estatal en ese momento.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192415los Gomes –que supieron llegar al poder en Sobral, mantenerlo y, más tarde, expandirlo al gobierno estatal. Estos políticos reunieron a un grupo de profesionales con compromiso y conocimiento en educación: Izolda Cela, Márcia Campos, Ceiça Avila, Maurício Holanda Maia, todos profesores universitarios, entre otros, como el fallecido Edgar Linhares Lima, de la Universidad Federal de Ceará, reconocido intelectual Cearápor el conocimiento sobre el proceso de alfabetización (BECSKEHAZY,2018). Los datos recopilados indican que el grupo anterior, con el tiempo, ha concretado sus intenciones con respecto a lo que creen que es la mejora de la calidad de la educación pública. Estos líderes, reunidos en la experiencia de Sobral, desarrollaronfuertes lazos profesionales y de amistad y, a partir de entonces, ocuparon diferentes cargos gerenciales en el gobierno de Ceará: gobernador, secretario de educación, subsecretario de educación, coordinador de Copem, secretario y subsecretariode educación de Fortaleza. Las entrevistas denotan personas con confianza en sí mismas, voluntad de hacer cambios, iniciativa y capacidad para trabajar juntos y enfrentar problemas. Es, por tanto, un grupo cohesionado que ha trabajado conjuntamente durante más de 20 años y comparte valores cercanos y lazos personales y profesionales. Regresé a Sobral después de unos años [en Fortaleza], fui a la universidad aquí en la federal, cuando me casé mi esposo ya estaba allí, organizado allí en el trabajo y terminéregresando... allí comencé con este vínculo con la educación, tanto en la escuela privada de niños pequeños como poco después en la Universidad de Vale do Acaraú (UVA) y esta invitación a la Secretaría ... Mi esposo Veveu [Arruda] que hasta luego fue alcalde de Sobral también, era más de esta línea, ya tenía una historia más vinculada a la política, ya sea política estudiantil, en ese momento era militante, muy activa, política estudiantil, luego como abogado de trabajadores rurales y vinculado a la experiencia de la gestión municipal cuando cid [Gomes] fue elegido alcalde porque había una articulación,una coalición que eligió al Cid. (ex secretaria de educación de Sobral y del Estado de Ceará -Izolda Cela, 2018).Bueno, yo era profesor en la UniversidadFederal y Mauricio [Holanda Maia] empezó a hablar porque Izolda [Cela] era nuestra amiga y se había hecho cargo de la Secretaría como diputada en Sobral y pidió ayuda. Una de las medidas iniciales que querían era laselección de directores, primero paracoordinadores pedagógicos y luego la selección de directores a los que asesoramos. Y mi esposo ya trabajó con la selección y nos dio la sugerencia de introducir la observación del comportamiento, ¿verdad?(Consultoraen Sobral y ex directora de Copem -Márcia Campos, 2018).Izolda era la secretaria adjunta y Ceiça [Ávila] era la gran coordinadora de la estrategia de alfabetización. Y yo era profesora en la Universidad e Izolda [Cela] me invitó a hacer una selección técnica para coordinadores pedagógicos. Tanto Izolda como Ceiça fueron profesores de UVA. En el mismo momento en que me uní a UVA, ellos también entraron. Así que hice esta selección de coordinador que era meritocrático. Le dije: "Mira, no vamos a nominar a fulano de tal. Hagamos una selección".Yentonces, la primera selección que hice, una de las personas que me había ayudado,
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192416había sido Márcia Campos. En la segunda selección, dijo: "Maurício, Pado, mi esposo, trabaja con psicología organizacional y le gusta mucho esta área de selección y pudimosintercambiar algunas ideas con él". Y también formateamos esta selección con su apoyo...(Ex Secretario de Educación de Sobral y del Estado de Ceará -Maurício H. Maia, 2020).Ribeiro, Bonamino yMartinic (2020)mención, basado en un análisis de entrevistas realizadas bajo PAIC10,la "protección" del gobernador del Estado para seducir decisiones, permitiendo fortalecer los criterios meritocráticos en la composición de los equipos. Según el ex Subsecretario de Educación de Ceará (2007-15) y el agente ejecutor de nivel macro, ex coordinador de Copem (2007-14), el equipo del Programa se reunió sin interferencia política en el nombramiento de cargos, debido a la protección del gobernador.Copem y Paic también se beneficiaron de la decisión de seducir a los líderes de que los equipos se armarían siguiendo una lógica de compromiso y resultado del trabajo. Para estos entrevistados, algo contrario a la lógica habitual de "fuiste indicado por fulano de tal, o por el concejal, diputado o hermano del político A o B". La excoordinadora de Copem, Márcia Campos (2018) también dijo que el gobernador (Cid Gomes) nunca "se metió con nuestro equipo, siempre fue esa persona para apoyar lo correcto, que apoyaría lo necesario para que el trabajo sucediera. Así que bancó políticamente todo loque era necesario".Según la ex secretaria de educación de Sobral y del Estado de Ceará, Izolda Cela, la experiencia de Paic demostró que, desde el punto de vista del comportamiento político para la implementación de políticas públicas, Sobral enseñó que los líderes y agentesimplementadores tienen la capacidad de enfrentar situaciones adversas. Creo que el gran aprendizaje fue la experiencia de saber que es posible incluso en situaciones que parecen inevitables, es muy impresionante cómo las personas que se comprometendeciden hacer, hacen que suceda. No es una varita mágica, un pase mágico, pero es muy real, lo he visto, personas que enfrentan situaciones muy adversas(Izolda Cela, 2018).Este mismo entrevistado también afirma que el gobernador Cid Gomes aprovechó los momentos de reunión con los alcaldes para discutir temas que consideraba relevantes y, entre ellos, siempre hubo educación, la implementación de Paic y resultados educativos. Un elemento que considero muy importantefue lamilitancia delgobernador en la historia, con los alcaldes, principalmente. Me gusta llamarlo militancia de todos modos. El gobierno tenía un programa que era "gobierno itinerante": tres días al mes el gobierno se trasladaba, 10Este artículo fue elaborado en el ámbito de la investigación "Implementación de políticas educativas y equidad en contextos de vulnerabilidad social". Por lo tanto, las entrevistas realizadas sobrePaic para la preparación del artículo citado son las mismas que permitieron este texto, sobre el contexto de la implementación de Paic.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192417principalmente a las regionesde Cariri y centro sur, que son las regiones más distantes de Fortaleza. [...] Durante la mañana era un horario del gobernador y no solo estaba ese municipio que estaba allí, eran los municipios de toda la región, los alcaldes y tal. Durante la mañana solíaser un momento para que el gobernador [hiciera discursos más generales], presentaba los equipos, [daba] órdenes de trabajo y demás. Por la tarde cada secretario tenía su agenda [a solas con el gobernador].En ese momento, media hora, era una regla, siempre era educación, alfabetización, explicar [al alcalde] la importancia11y tal (Izolda Cela, 2018).Costa y Ramos (2020) llaman la atención sobre la actitud de los gobiernos de Ceará de continuar la política educativa, que condujo a la reestructuración del Estado y estableció un nuevomodus operandien las relaciones intergubernamentales.A pesar de la heterogeneidad de gobernadores y partidos desde 1987 (Tasso Jereissate –PSDB, 1987-1991, 1995-1998, 1999-2002; Cid Gomes -PSB/PROS, 1991-1994, 2007-2014; Lucius Alcantara -PSDB, 2003-2006; Camilo Santana –PT, 2015-2018, 2019-2022), se infiere de la literatura y las entrevistas, un comportamiento político, que permitió la continuidad de estrategias relevantes en educación, como la cooperación técnica y financiera con losmunicipios. Nótese que estos gobiernos actuaron frente a las nuevas directrices de la Constitución de 1988.Contexto institucional: características de la burocraciaSegún Naspolini (2001), la gestión de 1995 a 2002 comenzó con una planificación, con objetivos de acceso a la educación básica, mejora del perfil de desempeño cualitativo de los estudiantes, valorización de la enseñanza e incentivo a la gestión democrática. Para él, la atención se centró en las escuelas estatales. El Estado inicia, a su juicio, un proceso de democratización de la escuela pública con la implementación de consejos escolares, la elección de directores, la valorización de la escuela como espacio social y el entendimiento de que la promoción de la calidad debe venir"del aula y dirigida por los actores que permanecen en la escuela –los maestros" (NASPOLINI, 2001, pág. 184). Es decir, se puede inferir con base en este texto que, en este período,las élites políticas buscaron cambios en el patrón de acción anterior enel área educativa. Documentosde la Seducinforman que fue en esta gestión que hubo la municipalización de la escuela primaria, con acuerdos de las responsabilidades de los municipios y el Estado y acciones de cooperación intergubernamental (competencia unificada entreel Estado ylos municipios basada en criterios unificados, apoyo técnico y financiero, 11En ese momento el entrevistado hizo un gesto mientras hablaba de ese nombre, que fueinterpretado por los investigadores entre comillas.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192418educación continua, evaluación de la calidad, entre otros), lo que llevó a Ceará a expandirse, porencima de los otros estados, registros municipales. También se estableció un estudiante de costo y se creó un fondo estatal para la distribución de recursos, de modo que el Estado pudiera contribuir al costo de los municipios y evitar la desigualdad entre las escuelas. La transferencia de la educación primaria estatal a losmunicipios fue un paso importante en la construcción del pacto intergubernamental que se ha construido en Ceará desde la década de 1970 hasta que se convirtió en una política de Estado con cooperaciónmutua entre las entidades federales y suslíderes y agentes ejecutores de políticas públicas, con continuidad y gobernabilidad creadas (VIEIRA; VIDAL, 2013; VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). Según Naspolini (2001), en esta gestión, se llevaron a cabo acciones para la capacitación, profesionalización y valorización de maestros, concurso para maestros, selección pública para puestos en el comité de la red estatal, creación de sistemas de evaluación (Spaece) y gestión. Se inicia un proceso de estructuración de equipos y profesionales de la educación basado en criterios técnicos y racionalización de la gestión, buscando romper con el modo clientelista de indicación política, creando instrumentos de acción pública hacia una mayor burocratización, en el sentido weberiano del término. Esta percepción es compartida por el ex Subsecretario de Educación -2007 a 2014 -y ex secretariode Estado de Educación -2014 a 2016, Maurício Holanda Maia (2020): "[...] En 1998, Naspolini construyó la idea de una competencia única, una prueba única deque, quienquiera que hiciera y fueraaprobada, podría ser contratada tanto por el Estado como por cualquiera de los municipios que se habían unido".La intencionalidad y el comportamiento de las élites políticas del Estado, presentados anteriormente, parecenhaber remodelado la estructura estatal, de 1991 a 1995, centrándose en el contexto institucional(VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). Después de 1995, se inició la reorganización de la educación estatal (NASPOLINI, 2001). Estos estudios corroboran Lobato (2009) quien considera que, en Brasil, hubo esfuerzos importantes, con nuevas institucionalidades creadas, para cambiar el patrón tradicional de llevar a cabo políticas sociales después de la Constitución de 1988, que, para el autor, ha transformadosignificativamente las directricespara la implementación de la política social. Y también indican que se han tomado algunas acciones antes. Reforzar la continuidad de las políticas en este Estado, sin cuestionar, sin embargo, la pertinencia de la nueva Constitución.Los documentos de Seduc (CEARÁ, 2012) denotan que la experiencia de Sobral, que comenzó en 2001, fue relevante para la difusión de modelos de institucionalización de acciones gubernamentales en educación. En Sobral, se observó que era importante constituir
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192419un decreto detallado los procedimientos, criterios de los premios, este aprendizaje también se institucionalizó en Copem, que comenzó a orientar a todos los municipios del Estado en esta dirección. Se identificó que la formación docente debía estar pegadaa la relación entreel aprendizajede los estudiantes y la enseñanza de los docentes; esto también se convirtió en un componente de Paic. La experiencia de Sobral demostró la necesidad de una selección meritocrática y de capacitación y seguimiento específicos de los directoresde las escuelas; Esta práctica se ha convertido en un foco de orientación para todos los municipios. Si en Sobral laevaluación se convirtió en un instrumento central para otras acciones de política pública, esto también se convirtió en un punto culminante en Paic. Esdecir, la experiencia de Sobral fue fundamental para la constitución de los ejes institucionales de acción de Paic: evaluación, gestión, formación docente y gerencial, entre otros. Sumiya (2019) afirma que, efectivamente, el equipo de Seduc para ejecutarPaic, utilizó la experiencia de gerentes y técnicos del municipio de Sobral que, desde el año 2000, ya habían desarrollado acciones para promover la institucionalización de una nuevaforma de hacer gestión educativa para el aprendizaje en losprimeros años de EF, con una sistemática para preparar el diagnóstico de la red; establecer metas; reorganizar la red y la secretaría; modificar la práctica pedagógica de las escuelas; capacitara los alfabetizadores; distribuir materiales; transmitir incentivos salariales; Preparar el seguimiento sistemático de la enseñanza y el aprendizaje, entre otros aspectos.Para el autor, los resultados alcanzados por Sobral, entre 2001 y 2004, se convirtieron en una referencia para el equipo de Seduc, que, en el ámbito de este artículo, se considera algo que contribuyó a la institucionalización del programa, creado a través de la Ley 14.026/2007(CEARÁ, 2007a).El establecimiento de un comité en la Asamblea Legislativa en 2004, por el entonces representante estatalIvo Gomes, junto con UNICEF, Undime y otras organizaciones, generó, en los municipios, un conjunto de institucionalidades iniciales que fueron relevantes para la llegada de Paic como política pública. Según Sumiya y Sano (2021), se formó una coalición quellevó a Paica convertirse en una política prioritaria en el estado, promoviendo la consolidación de la institucionalización de la intencionalidad de mejorar la educación en el estado.Los procesos de negociación e intercambio de información fueron liderados por este Comité en reuniones con alcaldes y líderes municipales, favoreciendo una visión común del derecho al aprendizaje a la edad adecuada. Se construyeron pactos que favorecieron la cultura de colaboración entre municipios y agentes implementadores en el Estado(MARQUES; AGUIAR; CAMPOS, 2009; SEGATTO, 2015). Los datos indican que, gradualmente, hay una
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192420dirección de acciones estatales para la constitución de una red pública más fuerte, con la institucionalización de nuevos estándares, rompe con las formas anteriores de gestionar y priorizar para la mejora de las habilidades de lectura y escritura hasta siete años. Os 184 municípios cearenses pactuaram a alfabetização até o 2º ano, por meio de protocolo de intenções e foram expandidosos mecanismos deação para a implementação do Paic. De acuerdo con los agentes ejecutores del Programa, los municipios adecuan las directrices, y todos ellos son debidamente seguidos, en el caso de la selección meritocráticade directores. También vale la pena mencionar que, en la investigación más amplia a la que está vinculado, de los 40 gerentes y agentes implementadores entrevistados, solo ocho no fueron efectivos en las redes en las que operaron. Esto puede ser otra indicación de la expansión de la capacidad burocrática de Paic para implementar, que se verificará mejor mediante futuras investigaciones. Gomide y Boschi (2016) consideran que los procesos de burocratización son uno de los elementos que implican expansión de la capacidad estatal, que los datos aquí presentados indican como un fenómeno experimentado por el Estado de Ceará después de la Constitución de 198812, con continuidad. Contexto institucional: perfil y experiencia de líderes y agentes implementadoresRibeiro, Bonamino y Martinic (2020) destacan el perfil y la experiencia previa de los líderes y técnicos de Copem, la instancia que implementa Paic: profesores universitarios, técnicos y profesionales que trabajaron en Sobral u otras redes educativas que se destacaron en la implementación del Programa. Destacan que tienen experiencia en gestión y conocimientos correlacionados con las funciones que han asumido. Se observó que los 40 profesionales entrevistados, independientemente del nivel de jerarquía en la implementación de Paic, tenían educación superior. Ribeiro, Bonamino y Martinic (2020) afirman que el análisis de las entrevistas denota que los técnicos seductores eran profesionales de las redes educativas municipales, especialmente Sobral, quien comenzó 12Ribeiro et al.(2020), analizando la política educativa implementada en Acre de 1999 a 2010, llegó a conclusiones similares. Ribeiro, Bonamino y Carvalho (2020) reflexionan sobre el aprendizaje de la implementación de políticas públicas que enfrentaron desigualdades después de 1988, a partir de informes de nueve gestores públicos de tres áreas diferentes: Asistencia Social, Salud y Educación. Este texto confirma la importancia de estudiar las institucionalidades creadas en los estados brasileños a partir de las nuevas directrices constitucionales porque, en las tres entidades analizadas, para los autores, hubo la construcción de un papel para los estados, como entidadesfederadas, en la relación con los municipios [...], como agente público corresponsable de la prestación de servicios que garantizan los derechos sociales. En vista del objetivo de mejorar la calidad de la prestación de servicios [sociales], se establecieron como inductores de procesos, que pueden ser considerados, de expansión de la capacidad estatal, con base en el concepto de Gomide y Bochi (2016).
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192421a trabajar en Copem, por invitación, después dehaberse destacado como maestros, coordinadores pedagógicos, superintendentes, secretarios de educación, técnicos de Coordinadores Regionales para el Desarrollo de la Educación (Credes) y secretarías,con experiencia y conocimientos gerenciales correlacionados con las funciones que asumieron en Paic. La relevancia de la experiencia de Sobral y del Comité para la Eliminación del Analfabetismo Escolar para la implementación de Paic como política pública también es expresada por el ex secretariode Educaciónde Sobral (2005-6) y ex Secretario de Estado deEducación (2007-2014):[...] tuvimos la experiencia de Sobral, en enfrentar el analfabetismo escolar, como una realidad que encontramos, en el caso de Sobral, en 2001, y también ya había sucedido la comisión en la Asamblea Legislativa, que se había implementado cuando Ivo fue a la Asamblea Legislativa como diputado estatal. Hizo una propuesta a la junta directiva de la Asamblea para instalar el Comité de Ceará para la Eliminación del Analfabetismo Escolar, es decir, este Comité, considero que fue una semilla muy importante de PAIC.(Izolda Cela, 2018).Según Mamede et al.(2021), Paic es heredero de dos experiencias en el contexto institucional y cultural:1) la experiencia Sobral/CE, que comenzó en 2001, que generó conocimiento sobre cómo implementar una política centrada en la alfabetización en la edad adecuada (INEP, 2005); 2) el establecimiento del Comité de Ceará para la Eliminación del Analfabetismo Escolar, creado en 2004, después de importantes cambios iniciados enSobral por la Asamblea Legislativa, que amplió la experiencia de estos municipios a otros. Es decir, es una experiencia iniciada en un solo municipio, que se expande gradualmente a parte de otros municipios del Estado y que sólo se erige como política pública en todo el Estado en 2007. Las entrevistas muestran que, en siete años, los mismos líderes y parte de importantes agentes implementadores tuvieron la posibilidad de mejorar estrategias, reorganizar y corregir rutas. Cid Gomes era alcalde en Sobral cuando comenzó la experiencia y, en 2007, se convierte en el gobernador del estado. Izolda Cela fue Secretaria de Educación de Sobral y se convierte en Secretaria de Educación del Estado de Ceará y, más tarde, vicegobernadora. Maurício Holanda Maia fue Secretario de Educación de Sobral, Subsecretario y posteriormente Secretario de Educación del Estado. Márcia Campos fue una de las responsables de organizar el proceso de selección y formación de los directores y coordinadores pedagógicos en la nueva política implementada en Sobral y, en 2007, comenzó a dirigir Copem.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192422Si bien el diseño de Paic ahora se implementa en el Estado, otros líderes vinculados, profesional y personalmente, a los líderes mencionados fueron responsables de conducir la política educativa en Sobral como es el caso de Júlio A. da Costa. Su aprendizaje en Sobral continuó subsidiando la acción de Paic a nivel estatal. Con el tiempo, estos gerentes también fueron a Copem. Y nuevos líderes los reemplazaron en Sobral. Esta cadena de formación de liderazgo, desde Sobral y otros municipios, líderes educativos y agentes implementadores, con capacitación, compromiso de trabajo, capacidad para enfrentar problemas y desafíos y experiencia en la implementación de Paic en sí también puede plantearse como unode los aspectos del contexto institucional de la implementación de este Programa. Contexto económico: escasez de recursos presupuestariosSegún Vieira, Plank y Vidal (2019), la gestión gubernamental que va de 1987 a 1991, permitió el equilibrio financiero en el Estado de Ceará. La aprobación de la Enmienda Constitucional del 14 de septiembre de 1996 (BRASIL, 1996) que estableció el Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Primaria y la Valorización del Magisterio (Fundef)amplió los recursos financieros para los estados y municipios. Favoreció enormemente a las regiones más pobres del país, ampliando la equidad educativa en términos de distribución de recursos financieros (PINTO, 2019).Según el ex Secretario de Educación de Sobral y delEstado de Ceará, el Gobierno en cuestión favoreció la negociación y cooperación con los municipios13: Naspolini, con la ayuda de nosotros, anticipó el concepto de Fundeb en un año. A principios de 1996, estábamos haciendo un experimento que llamamos Escuela Única, en el que el Estado pasaba un valor estudiantil al municipio, para que el municipio administrara toda la red de escuelas en ese territorio: desde la guardería hasta el medio. Y luego, cuando llegó Fundef... Recuerdo bien que cuando Fundef comenzó a hablar, Naspolini incluso fue a mec para hablar con Paulo Renato. Así que fue una ola que pasó sobrenosotros, ¿verdad? Pero una gran ola porque, con los recursos propios del estado, nuestro experimento de red único tenía sus límites, digámoslo de estamanera. Pero con Fundef, por cada experimento real que teníamos en el experimento de una sola red, cuando llegó Fundef, fue diez veces más para cada uno ... Así que fue una ola muy buena. (Maurício Holanda Maia, 2020).13Ratificando una vez más las interpretaciones mencionadas anteriormente sobre la expansión de la capacidadestatal en Ceará.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192423Según Codes y Araújo(2018, p. 8) Ceará, en el Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y la Valorización de los Profesionales de la Educación (Fundeb), siempre ha dependido de la complementación de la Unión, evidenciando su baja capacidad de financiación, dado el número de inscripciones observadas. En 2017, por ejemplo, su valor estudiantil/año fue el sexto más bajo (R$ 2.184,94) entre los estados federados, exigiendo una transferencia de R$ 1,33 mil millones para alcanzar el nivelnacional (R$ 2.875,03). En otraspalabras, se enfrenta aquí, con base en los datos anteriores, con un contexto de implementación inusual: con baja capacidad de financiamiento (gran escasez de recursos presupuestarios), las élites gobernantes pudieron sumar a Fundef (y luego Fundeb) para consolidar la implementación de Paic en el marco del régimen de colaboración entre estado y municipios. ConclusiónEste artículo analiza aspectos del contexto de implementación de Paic, realizado en Ceará, ofreciendo contribución en términos de diferenciación conceptual entre política pública y contexto de la implementación de políticas públicas, así como categorías previas y a posterioride análisisque pueden servir como base de investigación de otras políticas educativas. El corpusde análisisestuvocompuesto por los resultados de una revisión bibliográfica sobre Paic, documentos de Seduc, legislación, materiales delsitio web institucional de Seduc y del Programa, y 40entrevistas con agentes implementadores del Programa y sus principales líderes, basadas en guiones semiestructurados. Las categorías, a priori, seleccionadas fueron: contexto político, institucional y económico.Con respecto al contexto político –intenciones y comportamientos de las élites gobernantes –se observó que Paic recibió un legado positivo de gobiernos anteriores que, incluso antes de la Constitución de 1988, pero con un mayor enfoque en los lineamientos de esta, que trajo una nueva agenda, una postura más reeditada, con racionalización de las acciones estatales, búsqueda de equilibrio fiscal y patrones de acción más distantes de las formas clientelistas hasta entonces vigentes. Esta situación corrobora la literatura que trata sobre la expansión de la capacidad estatal en el país (LOBATO, 2009) y, específicamente, en otros Estados de la federación brasileña (RIBEIRO et al.,2020).El compromiso de la familia Gomes con esta nueva forma de hacer política y la valorización de la educación pública por parte de estos políticos llevó al encuentro de un
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192424grupo de profesionales en Sobral, post-Constitución de 1988, con compromiso y experiencia en educación. Estos profesionales también estaban comprometidos con el cambio, capaces de enfrentar desafíos y problemas y de realizar sus intenciones. Construyeron fuertes lazos personales, profesionales y de confianza, lo que sin duda fue relevante para el apoyo mutuo frente a las adversidades vinculadas a la conocida dificultad de realizar cambios en el área de la educación y la implementación de políticas públicas, en general, como lo denota la literatura.La protección del gobernador (Cid Gomes) a las decisiones de los líderes permitió selecciones meritocráticas para Copem, apoyo a decisiones que no complacían a las bases políticas y la legitimidad del equipo de liderazgo. Además,el gobernador mostró a losalcaldes del estado que la educación estaba entre sus principales prioridades. Esta situación indica la gran capacidad de quienes ocupan el poder para influir en las acciones de la cadena jerárquica de las políticas públicas. SiSantos (1979) afirma que la política no ocurre en el vacío, no solo en las intenciones, porque hay un contexto, esta investigación indica, a su vez, que, como afirma el mismo autor, las intenciones de los líderes también son relevantes para el cambio.Conrespecto al contexto institucional, característico de la burocracia, esta investigación mostró la inmensa gama de nuevas institucionalidades creadas principalmente después de la Constitución de 1988, sin embargo, en Ceará, se centró en la educación desde la década de 1990, corroborando Ribeiro, Bonanimo y Carvalho (2020). De hecho, hubo nuevas formas institucionalizadas de gestión que recurrieron a nuevas directrices y condiciones de trabajo de los agentes de ejecución. Se llama la creación pionera deun fondo para la distribución de recursos entre el Estado y los municipios, incluso antes de la llegada de Fundef. Situación que indica que Ceará ha creado programas e institucionalidades que sirven de referencia para otras localidades del país14. En cuanto alcontexto institucional –perfil y experiencia de líderes y agentes implementadores –la investigación denotó la existencia de un ciclo de formación de profesionales y líderes que comienza en Sobral, y que se expande a otros municipios, que abastecen a Copem y otras áreas de Seduc, con un equipo experimentado.Todos estos profesionales tienen estudios superiores y un fuerte compromiso con el trabajo, así como 14Con este fin, Giusto, Ribeiro y Vóvio (2021) muestran la influencia de Paic en la creación del Pacto Nacional para la Alfabetización en la Edad Adecuada (Pnaic). La forma actual de distribución de los recursos del Impuesto sobre Operaciones relacionadas con la Circulación de Bienes y sobre Servicios de Transporte y Comunicaciones Interestatales e Intermunicipales(ICMS)que está en la nueva formulación de Fundeb también es algo creado en Ceará en 2007 (CEARÁ, 2007b) e implementado a partir de 2009.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192425vínculos afectivos y de confianza.Estos hallazgos corroboran la literatura que presenta las interacciones entre implementadores como un elemento contextual relevante para el éxito de una política (LOTTA, 2014; OLIVEIRA, 2019a, 2019b; GIUSTO; RIBEIRO, 2019) y agrega que estas interacciones también son importantes entre los líderes políticos, especialmente cuando talesinteracciones son a larga distancia. Es decir, este estudio indica que el intercambio, la amistad y los lazos profesionales y de confianza entre quienes ocupan los principales puestos de responsabilidad en el logro de la política, también interfiere en laimplementación de la política pública.Otro punto señalado por la investigación es que el Comité para la Eliminación del Analfabetismo Escolar se considera relevante para Paic por varias razones: permitió la expansión gradual del diseño de Sobral en el Estado, antes de que el Programa se convirtiera en política pública oficial; reunió a una serie de instituciones importantes que fueron esenciales para la institucionalización del Programa, especialmente en sus inicios: Undime, Unicef, Aprece,entre otras; difundir en el Estado la noción de prioridad para el aprendizaje a la edad adecuada. El contexto económico mostró que, a pesar de la baja capacidad de financiamiento del Estado, las élites gobernantes sumaron a Fundef y Fundeb para contribuir a la implementación del Paic y luego fueron capaces, con tales recursos, de hacer que la negociación se encerrara con los municipios, estableciendo nuevos modos de distribución financiera, consolidando el régimen de colaboración en el Estado. Los hallazgos de esta investigación amplían las subcategorías de cada una de las dimensiones del contexto de implementación analizadas aquí, agregando conocimiento sobre Paic (cuadro3).Cuadro3-Catorce subcategorías de análisis a posterioriContextoCategorías anterioresSubcategorías a posteriori (de la investigación)PolíticoIntenciones y comportamientos de las élites gobernantesLegado de gobiernos anteriores: agenda y comportamientos políticos.Perfil y habilidades de gestión de los líderes de primer rango seleccionados por el gobernante principal.Longevidad de la interacción profesional y personal entre los líderes de primer rango.Capacidad del gobernante principal para sostener las decisiones de los líderes de primer rango.Compromiso republicano del gobernante principal y los líderes de primer rango.Capacidad del gobernante principal para mostrar a otros gobernantes y líderes el valor de la educación pública.InstitucionalCaracterística de la burocraciaGrado y capacidad para institucionalizar estándares de gestión democrática y racional.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192426Perfil y experiencia de líderes y agentes implementadores Capacidad para aprovechar la implementación de la política de los líderes de primer rango que participaron en su diseño.Capacidad para capacitar y aprovechar nuevos líderes y agentes implementadores.Expansión gradual en el número de beneficiarios, líderes y agentes implementadores involucrados en la implementación de la política.Uso del conocimiento para aumentar la política.Intercambio, amistad y lazos profesionales y de confianza entre los líderes de primer y segundo nivelEconómicoUtilización de los recursos financierosAprovechamiento de los recursos financierosNegociación y colaboración para la distribución y usode recursos financierosFuente: Entrevistas, revisión bibliográfica, documentos. Elaboración propia (2022)Este artículo ofreció, por lo tanto, una interpretación de aspectos del contexto de implementación de Paic, haciendo uso de categorías que parten de laliteratura deCiencia Política, que apuntan a la relevancia del contexto para comprender la implementación de la política. Al realizar este análisis, este artículo exploró contenidos de estas dimensiones de contexto (categorías anteriores mencionadasanteriormente), también haciendo sugerencias que agregan categorías que contribuyen a explicar el contexto dela implementación de Paic y que pueden ser probadas en otros estudios que buscan analizar contextos de implementación de políticas educativas. Tambiéncontribuyó a la diferenciación entre lo que es política pública y su contexto de implementación. Además, consideramos relevante la elaboración futura de un artículo para abordar el tema de las creencias y valores de los líderes y agentes implementadores como parte del contexto de la implementación de Paic, de modo que se pueda mejorar la comprensión del mismo, pero también profundizar las metodologías de investigación sobre el tema. REFERENCIASARRETCHE, M. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: MOREIRA, M. C.R; CARVALHO, M. C. B. (org.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUCSP, 2001.BECSKEHAZY, I. Institucionalização do direito à educação de qualidade: O caso de Sobral, CE.2018. Tese (Doutorado em Educação) –Faculdade de Educação, Universidade deSão Paulo, São Paulo, 2018. Disponible en: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/48/48134/tde-04122018-175052/en.php. Acceso: 02 oct. 2022.BRASIL. Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, DF: Câmara dos Deputados; Senado Federal, 1996.
image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192427Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc14.htm. Acceso: 10 feb. 2022.BRAVO, M. H.; RIBEIRO, V. M.; CRUZ, M. C. M. T. O programa Aprendizagem na Idade Certa (Paic) segundo artigos acadêmicos brasileiros. Revista on line de Política eGestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 3, p. 2910–2932, 2021. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/15560. Acceso: 28 sept. 2022.BRECHES, B. et al.Procedimentos metodológicos para se eleger categorias de análise baseadas em referências teórico-conceituais. Educação e Fronteiras, v. 8, n. 22, p. 221–235, 2018. Disponible en: https://ojs.ufgd.edu.br/index.php/educacao/article/view/9056. Acceso: 15 abr.2022.CEARÁ. Lei n. 14.026, de 17 de dezembro de 2007. Cria o ProgramaAlfabetização na Idade Certa –PAIC, de cooperação técnica e incentivopara melhoria dos indicadores de aprendizagem nos municípios cearenses e dá outras providências. Ceará: Governador do Estado, 2007a. Disponible en: https://leisestaduais.com.br/ce/lei-ordinaria-n-14026-2007-ceara-cria-o-programa-alfabetizacao-na-idade-certa-paic-de-cooperacao-tecnica-e-incentivo-para-melhoria-dos-indicadores-de-aprendizagem-nos-municipios-cearenses-e-da-outras-providencias. Acceso: 20 enero2022.CEARÁ. Lei n. 14.023, de 17 de dezembro de2007. Modifica dispositivos da Lei n°. 12.612, de 7 de agosto de 1996, que define critérios para distribuição da parcela de receita do produto e arrecadação do Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços deTransporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação –ICMS, pertencente aos municípios e dá outras providências. Ceará: Governador do Estado, 2007b. Disponible en: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=122702. Acceso: 27 sept. 2022.CEARÁ. Regime de colaboração para a garantia do direito à aprendizagem: O Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC) no Ceará. Fortaleza: SEDUC, 2012.CEARÁ. MAIS PAIC. Portal Mais Paic, 2016.Disponível em: https://paic.seduc.ce.gov.br/. Acesso em: 2 abr. 2016.CEARÁ. Boletim do Sistema: Rede estadual e redes municipais. Juiz de Fora: Secretaria da Educação do Estado do Ceará; SPAECE, 2018. v. 3.CODES, A.; ARAÚJO, H. (org.). Lições de experiências exitosas para melhorar a educação em regiõescom baixos índices de desenvolvimento: Relatório Institucional. Brasília,DF: IPEA, 2018. Disponible en: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/9449. Acceso: 20 enero2022.COSTA, A. G.; RAMOS, J. F. P. Regime de colaboração e educação no Ceará:O PAIC no fomento a uma nova cultura de gestão municipal. Revista Eletrônica Científica Ensino Interdisciplinar, Mossoró, v. 6, n. 16, p. 111-131, 2020. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/340741870_Regime_de_colaboracao_e_educacao_no_Ceara_o_PAIC_no_fomento_a_uma_nova_cultura_de_gestao_municipal.Acceso: 23 abr.2022.
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192428COSTA, L. O.; CARNOY, M. The effectiveness of an early-grade literacy intervention on the cognitive achievement of Brazilian students. Educational Evaluation andPolicy Analysis, v. 37, n.4,p. 567-590, 2015. Disponible en: https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.3102/0162373715571437. Acceso: 24 abr.2022.CRUZ, M. C. M. T.; FARAH, M. F. S.; RIBEIRO, V. M. Estratégias de Gestão da Educação e equidade: O caso do Programa Aprendizagem na Idade certa (mais Paic). Revista on line dePolíticae Gestão Educacional,Araraquara, v. 24, n. 3, p. 1286–1311, 2020. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/13904. Acceso: 28 sept. 2022.CUNHA,E. O.; DANTAS, L. M. V.; VERHINE, R. E. Subsídios teóricos para estudos sobre implementação de políticas educacionais nas redes/escolas municipais no brasil. Jornal de Políticas Educacionais, Curitiba, v. 12, n. 23, p. 1-20, nov. 2018. Disponible en: https://revistas.ufpr.br/jpe/article/view/60682/37290. Acceso: 03 de mayo de 2020.CURY,C. R. J. Direito à Educação: Direito à igualdade, direito à diferença. Cadernos de Pesquisa, n. 116, p. 245-262, jul. 2002. Disponible en: https://www.scielo.br/j/cp/a/x6g8nsWJ4MSk6K58885J3jd/?format=pdf&lang=pt. Acceso: 22 abr.2022.FARAH, M. F. S. Administração Pública e Política Pública.Revista de Administração Pública, v. 45, p. 813-836, 2011. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rap/a/MfQ6N6BdxJJcT8Dj5zXYW4x/?lang=pt&format=pdf. Acceso: 24 abr.2022.FARAH, M. F. S. Teorias de política pública. Revista @mbienteeducação, v. 14, n. 3, p. 631-665, dez. 2021. Disponible en: https://publicacoes.unicid.edu.br/index.php/ambienteeducacao/article/view/1103. Acceso: 22 abr.2022.GIUSTO, S. M.N.; RIBEIRO, V. M. Implementação de Políticas Públicas: Conceito e principais fatores intervenientes. Revista de Estudios Teóricos y Epistemológicos en Política Educativa, v. 4, p. 1–10, 2019. Disponible en: https://revistas.uepg.br/index.php/retepe/article/view/12951.Acceso: 28 sept. 2022.GIUSTO, S. M.N.; RIBEIRO, V. M.; VÓVIO, C. L. A implementação do Pnaic em território vulnerável no município de São Paulo. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 16, n. 3, p. 2148–2178, 2021. Disponible en:https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/15413. Acceso: 2 oct.2022.GOMIDE A. A.; BOSCHI, R. R. (org.). Capacidades estatais em países emergentes: O Brasil em perspectiva comparada.Brasília, DF: Ipea, 2016.GONDIM, L. M.Quando ‘Outros’ Novos Personagens Entram em Cena: O modelo de gestão da socialdemocracia cearense. Ijui: Ed. Unijui, 1998.Disponible en: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/download/8602/7340. Acceso: 12 dic. 2019.GUSMÃO, J. B.; RIBEIRO, V. M. Colaboração entre Estado e municípios para a alfabetização de crianças na idade certa no Ceará. Cadernos Cenpec, São Paulo, v. 1, n. 1, p.
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image/svg+xmlContexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje dela Edad Adecuada (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192431RIBEIRO, V. M.; BONAMINO, A.; CARVALHO, Cynthia Paes de. Reflexões e Aprendizagens. In: MELLO, J. et al. Implementação de políticas e atuação de gestores públicos: Experiências recentes das políticas de redução das desigualdades. Brasília, DF: Ipea, 2020.RIBEIRO, V. M.; BONAMINO, A.; MARTINIC, S. Implementação de políticas educacionais e equidade: Regulação e mediação.Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 50, n. 177, p. 698–717, 2020. Disponible en: https://publicacoes.fcc.org.br/cp/article/view/6982. Acceso: 29 sept. 2022.SANTOS, W. G. Cidadania e justiça: A política social na ordem brasileira. Rio deJaneiro: Campus,1979.SARAVIA, E. Política pública: Dos clássicos às modernas abordagens. orientação para a leitura. In: SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. (org.). Políticas públicas. Brasília, DF: ENAP, 2006.SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. (org.). Políticas públicas. Brasília, DF: ENAP, 2006. v. 1.SEGATTO, C. I. O papel dos governos estaduais nas políticas municipais de educação: Uma análise dos modelos de cooperação intergovernamental. 2015. Tese (Doutorado em Administração Pública e Governo) –Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2015. Disponible en: https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/13542. Acceso: 23 abr.2022.SILVA, P. L. B.; MELO, M.A. B. O processo de implementação de políticas públicas no Brasil: Características e determinantes da avaliação de programas e projetos. Cadernos de Pesquisa do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas, n. 48, 2000. Disponible en: https://www.nepp.unicamp.br/biblioteca/periodicos/issue/view/143/CadPesqNepp48. Acceso: 23 abr.2022.SUMIYA, L. A. Sobral e a garantia da aprendizagem de todas as crianças.Portal IDEA, 2019. Disponible en: https://portalidea.org.br/uploads/lilia_sobral.pdf. Acceso: 2 dic. 2019.SUMIYA, L. A.; SANO, H. Coalizão advocatória eaprendizado nas políticaspúblicas: As mudanças nas convicções centrais do PAIC. Educação e Pesquisa, v. 47, e235134, 2021. Disponible en: https://www.revistas.usp.br/ep/article/view/193206. Acceso: 16 abr.2022.VIANA, A. L. Abordagens metodológicas em políticas públicas.Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996. Disponible en: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/viewFile/8095/6917. Acceso: 03 mayo2020.VIEIRA, S. L. Gestão, avaliação e sucesso escolar: recortes da trajetória cearense. Estudos Avançados, São Paulo, v. 21, n. 60, p. 45-60, maio/ago. 2007.Disponible en: https://www.scielo.br/j/ea/a/jWmmZWRqs4fvjFFjBHyZn8G/?format=pdf&lang=pt. Acceso: 23 abr.2022.VIEIRA, S. L.; PLANK, D. N.; VIDAL, E. M. Política Educacional no Ceará: Processos estratégicos. Educação e Realidade, Porto Alegre,v. 44, n. 4, e87353, 2019. Disponible en:
image/svg+xmlMaria do CarmoMeirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO yJosé Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2405-2432, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192432http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2175-62362019000400603&lng=en&nrm=iso. Acceso: 18 enero2020.VIEIRA, S.L.; VIDAL, E. M. Construindo uma história de colaboração na educação: A experiência do Ceará. Educação & Sociedade, v. 34, n. 125, p. 1075-1093, 2013. Disponible en: https://www.scielo.br/j/es/a/cYncg7cCPSdryYqTvcpjRTg/abstract/?lang=pt. Acceso: 24 abr.2022.Cómo hacer referencia a este artículoCRUZ, M. C. M. T.; RIBEIRO, V. M.;BATISTA, J. M. Contexto para la aplicación del Programa de Aprendizaje de la Edad Adecuada (PAIC).Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp.3, p. 2405-2432, nov. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16719.Presentado en: 23/03/2022Revisiones requeridas en: 10/06/2022Aprobado en: 12/09/2022Publicado en: 30/11/2022Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación -EIAE.Corrección, formateo, normalización y traducción.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192498CONTEXT FOR THE IMPLEMENTATION OF THE RIGHT AGE LEARNING PROGRAM (PAIC)CONTEXTO DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE APRENDIZAGEM NA IDADE CERTA (PAIC)1CONTEXTO PARA LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE APRENDIZAJE DE LA EDAD ADECUADA (PAIC)Maria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ2Vanda Mendes RIBEIRO3José Marques BATISTA4ABSTRACT:This article analyses the context of Paic/Ceará's implementation, which improved performance and equity among students. Literature review denotes a lack of research on the subject, with sparse discussions of the meaning of contextual dimensions. This qualitative research made use of previous categories: political context (intentionality and behavior of the ruling elites), institutional (characteristics of the bureaucracy; profile and experience of leaders and implementing agents) and economic (scarcity of financial resources). From these, based on a literature review and forty interviews with leaders and implementing agents of the Programme, it contributes to the literature by uncovering eleven subcategories that underlie its success. Further studies can test such subcategories in other public policies. In the Paic, the political dimension denoted inheritance of actions after the 1988 Constitution, continuity, support of high and medium-level decisions by the governor, republican commitment, demonstration ofthe value of education to mayors by the governor. In the 1This article was prepared within the research "Implementation of educational policies and equity in contexts of social vulnerability", funded by the Foundation for Research Support of the State of São Paulo (Fapesp), process 2018/11257-6, coordinated by Vanda Mendes Ribeiro, from the City University of São Paulo (Unicid) and theInstitute for the Development of Technological Innovations, Social, Public Policy Management and Social Justice (JUS Institute), with the collaboration of more than 25 participants from national and international institutions. The opinions, hypotheses andconclusions or recommendations expressed in this material are those of the authors and do not necessarily reflect the views of Fapesp.We would like to thank Dr. Alexsandro Nascimento Santos for his contributions to this article. He participated with the authors in the workshop that aimed to differentiate the concepts of public policy and the context of public policy implementation, as well as the debates held in the Research Group Implementation of Educational Policies and Inequalities, accredited by the National Council for Scientific and Technological Development (CNPq). We are also grateful to the Network of Studies on the Implementation of Public Educational Policies (REIPPE), with the collaboration of Itaú Social, for the financial support for the translation of this article into English and Spanish.2Cidade de São Paulo University(Unicid),São Paulo –SP –Brazil. Professor in the Graduate Program in Education and in the Educational Manager Training Program. Foundation School of Sociology and Politics of São Paulo (FESPSP), São Paulo -SP -Brazil. Professor of the Postgraduate Program in Public Management. Member of the coordination of REIPPE. PhD in Public Administration and Government (FGV-SP). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-4375-5270. E-mail: carminhameirelles@gmail.com3Institute for the Development of Technological Innovations, Social, Public Policy Management and Social Justice (InstitutoJUS), São Paulo –SP –Brazil. Researcher. Cidade de São Paulo University (Unicid), São Paulo -SP -Brazil. Researcher at the Implementation of Educational Policies and Inequalities Research Group at Unicid. Member of the Deliberative Council of REIPPE. Doctorate in Education (USP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2275-7122.E-mail: vandaribeiro2@gmail.com4Bem Comum Association, Fortaleza –CE –Brazil. Data and Evaluation Manager of the Partnership for Literacy in Collaboration (Parc). Member of REIPPE. Master in Educational Evaluation (UFC). ORCID:https://orcid.org/0000-0003-0374-5537. E-mail: josemarques@abemcomum.org
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192499institutional dimension, it was observed the expansion of state capacity with bureaucratization, use of leadership and the experience of agents and distribution of knowledge acquired as a means of policy incrementation. As for the economic dimension, the context was and still is one of low revenue collection, but with a good level of exploitation and negotiation for the distribution of public resources.KEYWORDS: Public Policies. Educational policies. Implementation of educational policies. Context of public policy implementation. Ceará.RESUMO: Este artigo analisa ocontexto de implementação doPaic que melhorou desempenho e equidadeeducacional.A revisão de literatura denotainexistência de investigação sobreo assunto,comparcas discussões das dimensões contextuais. Esta pesquisa qualitativautilizoucategorias prévias: contexto político(intencionalidade e comportamento das elites dirigentes), institucional (características da burocracia; perfil e experiência dos dirigentes e agentes implementadores) e econômico(escassez de recursos financeiros).A partir delas, baseado naliteratura e em 40 entrevistas, desvenda subcategorias.A dimensão política denotou herança de ações pósConstituição de1988, continuidade, sustentação das decisões de alto e médio escalão pelo governadoredemonstração do valor da educação. Nainstitucional, observou-se ampliação da capacidade estatal com burocratização, aproveitamento de lideranças e experiência de agentes e distribuição do conhecimento para incrementar a política. Naeconômica, o contextofoi e éde baixa arrecadação, porém com aproveitamento e negociação para a distribuição dos recursos públicos. PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Implementaçãode políticas educacionais. Contextode implementação de políticas públicas. Ceará.RESUMENEste artículo analiza el contexto de la aplicación del Paic/Ceará, que mejoró el rendimiento y la equidad entre los estudiantes. La revisión de la literatura denota una falta de investigación sobre el tema, con escasas discusiones sobre el significado de las dimensiones contextuales. Esta investigación cualitativa hizo uso de categorías a priori: contexto político (intencionalidad y comportamiento de las élites gobernantes), institucional (características de la burocracia; perfil y experiencia de los líderes y agentes ejecutores) y económico (escasez de recursos financieros). A partir de ellas, y basándose en una revisión bibliográfica y en cuarenta entrevistas con líderes y agentes ejecutores del Programa, contribuye a la literatura descubriendo subcategorías que subyacen a su éxito. Otros estudios pueden poner a prueba estas subcategorías en otras políticas públicas.En el Paic, la dimensión política denota la herencia de las acciones después de la Constitución de 1988, la continuidad, el apoyo a las decisiones de alto y medio nivel por parte del gobernador, el compromiso republicano, la demostración del valor de la educación a los alcaldes por parte del gobernador. En la dimensión institucional, se observó la expansión de la capacidad estatal con la burocratización, el uso del liderazgo y la experiencia de los agentes y la distribución del conocimiento adquirido como medio de incremento de la política. En la dimensión económica, el contexto era y sigue siendo de baja recaudación, pero con un buen nivel de explotación y negociación para el reparto de los recursos públicos. PALABRAS CLAVE:Políticas públicas. Políticas educativas. Aplicación de las políticas educativas. Contexto de la aplicación de las políticas públicas. Ceará.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192500IntroductionInspired by an educational policy initiated in Sobral/CE, in 2001, the Right Age Learning Program(Paicin the Portuguese acronym/Ceará) originated from a civil society mobilization in 2004, through an initiative of the Legislative Assembly and institutions such as the United Nations Children's Fund (Unicef), the Association of Municipalities of the State of Ceará (Aprece) and the National Union of Municipal Education Officers (Undime). Institutionalized by Law 14.026/2007 (CEARÁ, 2007a), focusing on literacy in the second year of elementary school (EF), later expanded to cover the other years, aimed at establishing conditions for students to reach the 9th grade without age/grade distortion and with mastery of reading, writing and calculation skills appropriate to their age and level of schooling.5. Paic establishes that the State, in compliance with the collaboration scheme, can provide technical and financial cooperation to the municipalities of Ceará, with a view to improving their learning outcomes. Gusmão and Ribeiro (2011) point out that the Secretary of Education (Seduc) created the Coordinator of Cooperation with Municipalities (Copem) and, under its aegis, the Program was initially organized into five axes: a) Municipal Management; b) Literacy; c) Reader Training; d) Early Childhood Education and; e) External Evaluation. Copem operates through 20 Regional Coordinators of Education Development (Credes), in which the Regional Centers of Cooperation with Municipalities (NRCOMs) have been established. Paic was organized with municipal teams responsible for guidance to schools, led by a manager, with a division similar to that of Copem: three or more people, depending on the size of the municipality and the structure of the Municipal Education Secretary.Several studies have focused on Paic, given the educational results it has been achieving. Mamede et al. (2021) show that the proficiency of 5th grade students in public schools, in Prova Brasil, practically reached the proficiency of private schools in Ceará. Costa and Carnoy (2015) and Kasmirski, Gusmão, and Ribeiro (2017) point to the growth in student performance and Paic's ability to generate equity. A variety of authors, especially from Political Science, state that, to understand public policy, investigating its cycle (agenda, formulation, implementation, evaluation) is relevant, even if this division is more didactic than real (FARAH, 2011, 2021; HILL, 1997; LOTTA, 2019; SARAVIA; FERRAREZI, 2006). For Oliveira et al. (2021, p. 88), one must look at "the dynamics of implementation" in order to understand the results achieved (or not)." But there are also many researchers such as Santos (1979), Arretche (2001), Viana 5With the increase in the scope of services and actions, it is now called the Program for Learning at the Right Age (Mais Paic). However, in this text it will be referred to as Paic, as it has been known since its creation.
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192501(1996), Lotta (2014), and Lima and D'Ascenzi (2013) who claim that the context of a policy is a key element for understanding its results and how its processes come about. However, no dedication to making the contents of these implementation context dimensions explicit was found in these studies. Bravo, Ribeiro, and Cruz (2021) show a set ofresearch studies that seek to understand the Paic and its relationship with educational outcomes in the early years of elementary education. The studies focus on formulation and learning outcomes and addressing inequality (assessment). No study was located that analyzes the context of Paic implementation specifically. This article aims to offer contributions to fill this gap. The text consists of four sections in addition to this introduction and the conclusion. The first presents education in Ceará (early childhood education and elementary school). The second deals with how the literature addresses the context of public policy implementation and is the basis for the selection of our previous categories of analysis. Next, the text discusses the methodological procedures for data collection and analysis and indicates the previous categories. A section is devoted to the results. A conclusion summarizes the course and findings of the research.Education in CearáCeará organized a collaboration scheme with its 184 municipalities and achieved positive results in literacy, permanence, approval and learning of elementary school students after the creation of Paic in 2007. Ceará is one of the poorest states in the country, with 9,132,078 inhabitants (IBGE, 2019). There are 7,702 schools, 5,363 of which are municipal (88% of which are public) (QEDU, 2019). In 2018, there were 2,175,664 students enrolled in early childhood education and elementary school. The majority in municipal networks. In 2007, only 39.9% of children were literate in the 2nd grade, a percentage that rises to 89.6% in 2018 (CEARÁ, 2016, 2018), a rate higher than that of the country (IPECE, 2018). The Basic Education Development Index (Ideb) of the Ceará public network of early years, in 2005, was 2.8, below Brazil. After ten years of Paic, the Ideb reached 6.3 in 2019, above the national average for the 5th grade. Ceará is the state whose 5th grade students' performance has most advanced, according to Prova Brasil, and has already reached, in 2015, the target set by the Ministry of Education for 2021. Mamede et al. (2021) state that the Ideb of public schools in Ceará practically reached that of private schools in 2019. Cruz, Farah, and Ribeiro (2020) made a broad presentation of Paic's strategies and their results.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192502Kasmirski, Gusmão, and Ribeiro (2017) highlight the expansion of equity. Paic explains, according to them, part of the equity results. The results of the Program, the quantity and variety found in the articles published about it, show its importance for educational policies. Most of the articles consider this policy to be an advance in a country whose tradition is to exclude the least advantaged from access to knowledge, as Cury states (2002). The context of public policy implementation: bases for the previous categories of analysisContextual issues, according to the literature, are relevant to understand the implementation of a public policy: the political, institutional, economic, and cultural contexts influence implementation. For Santos (1979), the implementation of public policies is variable dependent on several factors that refer to the political, institutional and economic context such as: the behavior of political elites, which in turn depends on the strength of the implementing institution itself (having or not having more access to resources, for example, can generate more or less power); the knowledge and intentionalities they possess; the structure of scarcity (referring to budgetary resources and the quality of physical and human resources); conflicts between groups, classes, and estates;the mediation of organizations in relation to the interests of groups and classes; social complexification (strength of organizations); the bureaucracy internal to the state machine and its political strength; demographic situations. For this author, the scarcity structure is of particular relevance, since it is related to economic factors, available financial resources, and the need for the state to be able to provide the necessary financial resources for its development.Silva and Melo (2000) highlight the relevance of the political dimension in the implementation process: for these authors, the existence, among managers, of a realistic and positive perspective influences the ability to realize the policies. They consider that the institutional capacity in which the implementing agents act, the information exchanges, the negotiations among the multiple actors, are factors that interfere in the implementation. Viana (1996) and Oliveira (2014) state that the success of a policy depends on the ability to influence the behavior of the implementing agents and their beneficiaries. Lipsky (2010) throws light on the cultural dimension of the public policy implementation context: the values and beliefs of the agents who are on the front lines of the distribution of public goods and services matter. Lotta (2019) conceptualizes the implementation process as an act of interaction between different governmental and administrative levels, reinforcing the political, cultural, and institutional dimensions as actors in implementation. Arretche (2001) states that the same
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192503regulation produces impacts entirely in different regions due to contextual aspects. The author refers mainly to issues that can be classified in the political, cultural and institutional dimensions of the implementation context. She also points out the relevance of satisfactory institutional conditions to achieve the objectives of a policy, because when faced with inadequate conditions, the implementing agents may promote adaptations that are far from the expected design. Lima and D'Ascenzi (2013, p. 109, our translation) discuss the institutional, political and cultural dimensions of public policy implementation: [...] the trajectory and conformation of the implementation process are influenced by the characteristics and content of the plan, the structures and dynamics of organizational spaces, and the ideas, values, and worldviews of the implementing actors (our translation). Cunha, Dantas, and Verhine (2018) point out the relevance of the representations and interests of the policy actors, the economic context, and the organizational structures (which can be linked to the institutional context). Oliveira (2019a) and Oliveira (2019b) make considerations about the importance of interaction among implementers, as a neuralgic point for public policy. Oliveira (2019b, p. 7, our translation), after analyzing North American research, "highlights how the relationships between people (district/directors/teachers) influence the different ways in which policy is implemented." Giusto and Ribeiro (2019) state that the literature indicates the existence of cultural, economic, institutional, and political factors as intervening in the implementation of public policy. Considering the analysis by Giusto and Ribeiro (2019), these four intervening factors are taken here as dimensions. Chart1 presents the studies analyzed in this text, explaining which dimensions each of them claims to interfere in the implementation of public policy. It is noted that not all studies indicate the same dimensions. Chart1–Authors who deal with context in implementation, by dimension of the context that interferes in the implementation of public policy.DimensionsAnalyzed StudiesPoliticsSantos (1979); Viana (1996); Silva andMelo (2000); Arretche (2001); Lima andD´Ascenzi (2013);Lotta (2014); Giusto andRibeiro(2019)Institutional Santos (1979); Viana (1996); Silva andMelo (2000); Arretche (2001);Lotta (2012, 2014); Lima e D´Ascenzi (2013); Cunha, Dantas andVerhine (2018); Giusto andRibeiro(2019); Oliveira(2019a); Oliveira. (2019b)EconomicSantos (1979); Lotta (2014); Cunha, Dantas andVerhine (2018);Giusto andRibeiro (2019)CulturalViana (1996); Silva andMelo (2000); Arretche (2001); Lipsky (2010); Lotta (2012, 2014); Lima andD´Ascenzi (2013); Cunha, Dantas andVerhine (2018); Giusto andRibeiro (2019)Source: Literature review. Own elaboration (2022)
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192504Of the authors listed in chart 1, only Santos (1979) tries to detail in a more categorical way the dimensions that interfere in public policy (chart 2). However, this author did not deal with the cultural dimension.Chart2–Contents of the dimensions that influence public policy in the light of Santos (1979)DimensionsContents of the DimensionsPoliticsBehavior of political elitesKnowledge and intentions of the ruling elites Political strength of the leadersStrength of the implementing institution itself (having or not having more access to resources, for example, can generate more or less power)Conflicts between groups, classes, and strataMediation of organizations in relation to the interests of groups and classesSocial complexity (strength of the organizations)InstitutionalScarcity structure: Quality of physical and human resourcesExistence of bureaucracy within the state machine and its political strengthEconomicScarcity structure: referring to budgetary resourcesSource: Santos (1979). Own elaboration (2022)In the literature above, it is noted that the distinction between what is policy and what is context is sometimes fluid. For example, is training of implementers part of the context or part of the policy? To discern what is the context of implementation from what can be called public policy, a concept of public policy was sought:a system of public decisions that aims at actions or omissions, preventive or corrective, destined to maintain or modify the reality of one or several sectors of social life, through the definition of objectives and strategies of action, and the allocation of the necessary resources to reach the established objectives (SARAVIA, 2006, p. 29, our translation).Based on this concept, it is stated that, in the implementation of a policy, there is a context that favors or does not favor public action, but policy actions and strategies should not be treated as equivalent to its context. The literature refers us to the existence of context dimensions. Four were detected (but there may be others): political, institutional, cultural, and economic. Figure 1 seeks to express this idea of distinction.
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192505Figure1–Differentiation between Context and Public PolicySource: Literature review and workshop between the authors. Own elaborationThis search for delimitation of phenomena in the scope of distinct dimensions considered relevant as factors that interfere in the implementation of public policies was the basis for the elaboration of the previous categories of analysis.Methodological ProceduresThis article is based on qualitative research through content analysis with previous categories. According to Breches et al. (2018), when seeking to interpret a certain phenomenon, one can, based on literature, elaborate previous categories, expressing their recurring contents. The procedure for electing the categories is summarized in tables 1 and 2. The corpus of analysis is composed of the results of the literature review on Paic, legislation, Seduc documents, materials found on the institutional websiteof the Program, and 40 interviews conducted, from 2018 to 2020, with its implementing agents and its main leaders, based on a semi-structured script, prepared by four senior researchers in the field of education6,in light of the discussion on public policy implementation that has been ongoing since 2014, within the framework of the Network for Studies on the Implementation of Public Education Policies (REIPPE7). The interviews, transcribed and then read, brought messages that were classified into the a priori categories of analysis adopted, following Breches' procedures et al.(2018).6Cynthia Paes de Carvalho andAlicia Bonamino, fromPuc-Rio, Claudia Lemos Vóvio, fromUnifesp; andVanda Mendes Ribeiro, then fromUnicid.7REIPPE was born out of the need detected by some researchers in the field of education for a space where they couldexpand their research capabilities, reflection and dialogue with other areas of knowledge. It is a forum for the articulation of researchers, open to the participation of public policy makers, education professionals, students, and others interested in the production of socially relevant knowledge about the implementation of educational public policies.Available at: https://www.reippe.com/.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192506Exploring, therefore, 1) the differentiation between what is policy and what is the public policy context; 2) the aforementioned literature on policy implementation; and 3) Santos' (1979) specifications regarding the contexts that influence public policy, this study adopted, for the analysis of the Paic implementation, the following prior categories: (a) political context: intentionality and behavior of the ruling elites; (b) institutional context: characteristics of the bureaucracy; and profile and experience of the ruling elites and implementing agents (c) economic context: scarcity of budgetary resources. The analysis allowed the elaboration of categories a posteriori.Although the cultural dimension is mentioned by several authors, it will not be treatedin this article. Sumiya and Sano (2021) write brilliantly about the values of the Paic leaders.Presentation of ResultsPolitical context: intentionality and behavior of the ruling elitesFor Gondim (1998), the Paic has a legacy of governments prior to its creation constituted by ruling elites with intentions and behaviors that sought greater rationalization of public action, guarantee of rights through laws and the organization of the State. According to her, the re-democratization of the country allowed a group of businessmen to organize themselves politically and take power in the state government, for economic and social development. For the author, the management of the government from 1987 to 1991 denotes the efforts of these politicians in financial, fiscal, and administrative reforms. For Vieira, Plank, and Vidal (2019), it was these new efforts that in our view can be interpreted as an increase in state capacity and government rationality through "concretized intentionalities" that allowed for a financial balance in the state, favoring the succeeding administrations. As an example, the authors cite advances in the quality of services offered and the creation of cooperation mechanisms between the State and the municipalities, mobilization and accountability. Vieira (2007) states, however, that until the late 1980s, the ruling elites were concerned with institutional capacity, but public basic education was not a priority. From 1991 to 1995, specific actions were taken in educational policy, such as the creation, in 1992, of the state system of evaluation (for a sample of state schools and the municipality of Fortaleza). Naspolini (2001) and Vieira (2007) consider that after 1995 the governments developed actions that generated a transformation in the state management of education. The actions developed by the state government after 1995 until 2007 are recognized by one of the creators of Paic, Maurício Holanda Maia, former Secretary of Education of Sobral
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192507and of the State of Ceará, as an important political basis for the implementation of the Program. The interviewee highlighted the intentionalities (agendas) of previous administrations that ensured more republican attitudes:[1995, the two major agendas [...] were: education for all and democratic education [...] there was the law on the election of principals, and that was the moment when there was the technical selection for regional coordinators [...].[...] It was a moment of a lot of partnership with the municipalities to try to guarantee this idea of education for all.[...] (the former secretary of education in 1995) believed a lot in mobilization. So his history of making partnerships, of talking to municipal managers was very interesting. [...] […] Naspolini had already inaugurated a supra-partisan attitude [...] For example, in the small experiment of the single network, in 1995, you had an important, big municipality that was the Governor's base there; but you also had Icapuí that was a small municipality -and one of the first PT administrations in Brazil [...]. The guy who came to coordinate the WG (working group) of municipalization, had been Secretary in Icapuí [...]. Naspolini inaugurated an attitude [...] much more republican (Maurício Holanda Maia, 2020).Still in the field of the political context, it is important to mention that there was, at the base of the educational experience in Ceará, the presence of three politicians from the same family -the Gomes -who knew how to come to power in Sobral, keep it and, later, expand it to the government of the state. These politicians gathered a set of professionals with commitment and knowledge in education: Izolda Cela, Márcia Campos, Ceiça Avila, Maurício Holanda Maia,all university professors, among others, such as the already deceased Edgar Linhares Lima, from the Federal University of Ceará, recognized Ceará intellectual for his knowledge about the literacy process (BECSKEHAZY, 2018). The data collected indicate that the above group has, over time, been concretizing their intentions regarding what they believe to be the improvement of the quality of public education. These leaders, gathered in the Sobral experience, developed strong professional and friendship bonds and, since then, have occupied different directive positions in the government of Ceará: governor, secretary of education, assistant secretary of education, coordinator of Copem, secretary and assistant secretary of education of Fortaleza. The interviews show that they are people with self-confidence, willingness to make changes, initiative, and capacity to work together and face problems. It is, therefore, a cohesive group that has worked together for more than 20 years and that shares close values and personal and professional bonds. I came back to Sobral after a few years [in Fortaleza], I went to college here at the federal university, when I got married my husband was already there,
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192508organized at work there and I ended up coming back... then I started with this connection to education, both in private schools for young children and also soon after at the University of the Acaraú Valley (UVA) and this invitation to the Secretariat... My husband Veveu [Arruda] who later became mayor of Sobral as well, he was already more of this line, he already had a history more linked to politics, be it student politics, at the time he was a militant, very active, in student politics, then as a lawyer for rural workers and he was linked to the experience of municipal management when Cid [Gomes] was elected mayor because there was an articulation, a coalition that elected Cid. (former secretary of education of Sobral and the State of Ceará -Izolda Cela, 2018).Well, I was a professor at the Federal University and Mauricio [Holanda Maia] and I started talking because Izolda [Cela] was our friend and she had taken over the Secretariat as an adjunct in Sobral and she asked for help. One of the initial measures they wanted was for the selection of principals, first for pedagogical coordinators and then the selection of principals we advised. And my husband already worked with selection and he suggested we introduce behavioral observation, right? (Consultant in Sobral and former head of Copem -Márcia Campos, 2018).Izolda was the Deputy Secretary and Ceiça [Avila] was the great coordinator of the literacy strategy. And I was a professor at the University and Izolda [Cela] invited me to make a technical selection for pedagogical coordinators. Both Izolda and Ceiça were professors at UVA. At the same moment that I entered UVA, they also entered. So, I made this meritocratic selection of coordinators. I said: "Look, we are not going to appoint so-and-so. We will make a selection. And so, the first selection I had made, one of the people who had helped me was Márcia Campos. In the second selection, she said: "Maurício, Pado, my husband, works with organizational psychology, and he really likes this area of selection, and we could exchange some ideas with him. And we formatted this selection with his support as well... (former secretary of education of Sobral and the State of Ceará–Maurício H.Maia, 2020).Ribeiro, Bonamino and Martinic (2020) mention, based on analysis of interviews conducted within the scope of Paic8,the state governor's "protection" of Seduc's decisions, allowing for the strengthening of meritocratic criteria in the composition of the teams. According to the former deputy secretary of education of Ceará (2007-15) and to the macro-level implementing agent, former coordinator of Copem (2007-14), the Program's team was assembled without political interference in the nomination of positions, due to the governor's protection. Copem and Paic also benefited from the decision of Seduc's leaders that the teams would be assembled following a logic of commitment and work results. For these interviewees, something contrary to the usual logic of "you were nominated by so-and-so or so-and-so, or by the councilman, deputy or brother of politician A or B". The former coordinator of Copem, Márcia Campos (2018) also stated that the governor (Cid Gomes) never "messed with our team, 8This article was written within the scopeof the research "Implementation of educational policies and equity in contexts of social vulnerability". Thus, the interviews conducted about Paic for the preparation of this article are the same ones that allowed us to write this text about the context of Paic implementation.
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192509he was always that person to support what was right, to support what was necessary to make the work happen. So he politically bankrolled everything that was necessary.".According to the former secretary of education of Sobral and the State of Ceará, Izolda Cela, the experience of Paic showed that, from the point of view of political behavior for the implementation of public policy, Sobral taught that the leaders and implementing agents have the capacity to face adverse situations. I think that the great learning was the experience of knowing that it is possible even in situations that seem unavoidable, it is very impressive how people who commit themselves, decide to do it, make it happen. It is not a magic wand, a magic trick, but it is very real, I saw it, people facing very adverse situations (Izolda Cela, 2018).This same interviewee also states that governor Cid Gomes used to meet with mayors to discuss issues that he considered relevant and, among them, was always education, the implementation of Paic and the educational results. One element that I consider very important was the governor's militancy in history, especially with the mayors. I like to call it militancy, really. The government had a program called "itinerant government": three days a month the government moved, mainlyto the regions of Cariri and center south, which are the most distant regions from Fortaleza. [...] During the morning there was a program of the governor and then it wasn't only that municipality that was there, but the municipalities of that whole region, the mayors and so on. During the morning it was usually a time for the governor [to make more general speeches], he presented the teams, [gave] service orders and so on. In the afternoon each secretary had his agenda [alone with the governor]. At that moment, half an hour, it was a rule, it was always education, literacy, explaining [to the mayor] the importance and so on. (Izolda Cela, 2018).Costa and Ramos (2020) call attention to the attitude of the governments in Ceará of continuing the educationalpolicy, which led to the restructuring of the state and established a new modus operandi in intergovernmental relations. Despite the heterogeneity of governors and parties from 1987 onwards (Tasso Jereissate -PSDB, 1987-1991, 1995-1998, 1999-2002; Cid Gomes -PSB/PROS, 1991-1994, 2007-2014; Lúcio Alcântara -PSDB, 2003-2006; Camilo Santana -PT, 2015-2018, 2019-2022), it is inferred from the literature and interviews, a political behavior, which allowed the continuity of relevant strategies in education, such as that of technical and financial cooperation with municipalities. Note to the fact that these governments acted in the face of the new guidelines of the 1988 Constitution.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192510Institutional context: characteristics of the bureaucracyAccording to Naspolini (2001), the management from 1995 to 2002 began with a planning, with goals of access to basic education, improvement of the qualitative performance profile of students, valorization of the teaching staff and encouragement of democratic management. For him, the focus was on state schools. In his view, the state began a process of democratization of the public school with the implementation of school councils, election of principals, valorization of the school as a social space and the understanding that the promotion of quality should come "from the classroom and led by the actors who remain in school -the teachers" (NASPOLINI, 2001, p. 184, our translation). In other words, one can infer from this text that, in this period, the political elites sought changes in the previous pattern of action in the educational area. Seduc documents inform that it was during this administration that there was the municipalization of elementary education, with pacts on the responsibilities of the municipalities and the State and intergovernmental cooperation actions (unified competition between the State and the municipalities based on unified criteria, technical and financial support, continuing education, quality assessment, among others), leading Ceará to expand, above the other states, the municipal enrollments. A pupil-costing system was also established and a state fund created to distribute resources, so that the state would contribute to the cost of municipalities and avoid inequality among schools. The transfer of primary schooling from the state to the municipalities was an important step in the construction of the intergovernmental pact that has been built in Ceará since the 1970s to become a state policy with mutual cooperation among the federative entities and their leaders and agents implementing public policy, with continuity and governance created (VIEIRA; VIDAL, 2013; VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). According to Naspolini (2001), during this administration, actions were taken for the training, professionalization and valorization of teachers, competitive examinations for teachers, public selection for commissioned positions in the state network, creation of evaluation systems (Spaece) and management. A process of structuring the teams and professionals in education based on technical criteria and management rationalization has begun, seeking to break with the clientelistic mode of political appointment, creating instruments of public action towards greater bureaucratization, in the weberian sense of the term. This perception is shared by the former Deputy Secretary of Education -2007 to 2014 -and former state secretary of education -2014 to 2016, Maurício Holanda Maia (2020, our
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192511translation): "[...] 1998, Naspolini built the idea of asingle competition, a single test that, whoever took and passed, could be hired by the state or by any of the municipalities that had joined.The intentionality and behavior of the state's political elites, presented above, seem to have reshaped the statestructure, from 1991 to 1995, impacting the institutional context (VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019). Post 1995, reorganization in state education was initiated (NASPOLINI, 2001). These studies corroborate Lobato (2009) who considers that, in Brazil, there wereimportant efforts, with new institutionalities created, to change the traditional pattern of carrying out social policies after the 1988 Constitution, which, for the author, transformed supermanely the guidelines for the implementation of social policy. And they also indicate that some actions were carried out before. This reinforces the trace of continuity of policies in this State, without, however, contesting the relevance of the new Constitution.Seduc documents (CEARÁ, 2012) denote that the experienceof Sobral, started in 2001, was relevant for the diffusion of models of institutionalization of governmental actions in education. In Sobral, it was observed that it was important that the procedures and criteria of the awards were set out in a detailed decree. This learning was also institutionalized in Copem, which started to guide all the municipalities in the state in this direction. It was identified that teacher training needed to be linked to the relationship between student learning and the teachers' way of teaching; this also became a component of Paic. Sobral's experience demonstrated the need for meritocratic selection and specific training and monitoring of school managers; this practice became a focus of orientation for all the municipalities. If, in Sobral, evaluation became a central instrument for the other actions of public policy, this also became a point of emphasis in Paic. In other words, Sobral's experience was fundamental for the establishment of Paic's institutional axes of action: evaluation, management, training of teachers and managers, among others. Sumiya (2019) states that, effectively, the Seduc team to execute Paic, used the experience of managers and technicians of the municipality of Sobral that, since 2000, had already developed actions to promote the institutionalization of a new way of doing educational management for learning in the early years of Elementary Education, with a systematic preparation of the network diagnosis; Establish goals; reorganize the network and the secretariat; modify the pedagogical practice of the schools; train literacy teachers; distribute materials; pass on salary incentives; prepare the system for monitoring teaching and learning, among other aspects. For the author, the results achieved by Sobral, from 2001 to 2004, became a reference for the Seduc team, which, in the scope of this article, is taken as something that
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192512contributed to the institutionalization of the program, created by Law 14.026/2007 (CEARÁ, 2007a).The creation of a committee in the Legislative Assembly in 2004, by the then state deputy Ivo Gomes, together with Unicef, Undime, and other organizations, generated, in the municipalities, a set of initial institutionalities that were relevant for the arrival of Paic as a public policy. According to Sumiya and Sano (2021), a coalition was formed that led Paic to become a priority policy in the state, promoting the consolidation of the institutionalization of the intentionality of improving education in the state.Negotiation processes and information exchange were led by this Committee in meetings with mayors and municipal leaders, favoring a common vision of the right to learning at the right age. Pacts were built that favored a culture of collaboration between municipalities and implementing agents in the State (MARQUES; AGUIAR; CAMPOS, 2009; SEGATTO, 2015). The data indicate that, gradually, there is a direction of state actions for the constitution of a stronger public network, with institutionalization of new standards, breaks with previous ways of doing management and prioritization for the improvement of reading and writing skills until the age of seven. The 184 municipalities of Ceará agreed on literacy until the second year, through a protocol of intentions, and the action mechanisms for the implementation of Paic were expanded. According to agents implementing the Program, the municipalities adapt the guidelines, but not all of them are properly followed, as in the case of the meritocratic selection of principals. Itis also worth mentioning that, in the larger research to which this is linked, of the 40 directors and implementing agents interviewed, only eight were not effective in the networks where they worked. This may be another indication of the expansion of Paic's bureaucratic implementation capacity, to be better verified by future research. Gomide and Boschi (2016) consider that bureaucratization processes are one of the elements that imply the expansion of state capacity, which the data presented here indicate is a phenomenon experienced by the State of Ceará after the 1988 Constitution9, on a continuing basis. 9Ribeiro etal.(2020), analyzing the educational policy implemented in Acre from 1999 to 2010, reached similar conclusions. Ribeiro, Bonamino and Carvalho (2020) reflect on learning from the implementation of public policies that addressed inequalities after 1988, based on the reports of nine public managers from three different areas -Social Assistance, Health and Education. This text ratifies the importance of studying the institutionalities created in the Brazilian states after the new constitutional guidelines because, according to the authors, in the three entities analyzed, the states, in their role as federated entities, in their relationship with the municipalities [? In view of the objective of improving the quality of [social] services, they have established themselves as inducers of processes, which can be considered, of the expansion of state capacity, based on the concept of Gomide and Bochi (2016).
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192513Institutional context: profile and experience of leaders and implementing agentsRibeiro, Bonamino and Martinic (2020) highlight the profile and previous experience of the leaders and technicians of Copem, the body that implements Paic: university professors, technicians and professionals who worked in Sobral or from other education networks that have excelled in the implementation of the Program. They emphasize that they have management experience and knowledge correlated to the functions they assumed. It was observed that all 40 professionals interviewed, regardless of their level ofhierarchy in the implementation of Paic, had higher education degrees. Ribeiro, Bonamino and Martinic (2020) state that the analysis of the interviews denotes that Seduc technicians were professionals from the municipal education networks, especially fromSobral, who started working at Copem, by invitation, after having stood out as teachers, pedagogical coordinators, superintendents, education secretaries, technicians from Regional Coordinators for the Development of Education (Credes) and secretariats, with management experience and knowledge correlated to the functions they assumed in Paic. The relevance of Sobral's experience and of the Committee for the Elimination of School Illiteracy for the implementation of Paic as a public policy is also expressed by the former secretary of education of Sobral (2005-6) and former state secretary of education (2007-2014):[...] we had the experience of Sobral, in confronting school illiteracy, as a reality that we verified, in the case of Sobral, in 2001, and also the committee had already happened in the Legislative Assembly, which had been implanted when Ivo went to the Legislative Assembly as a state deputy. He proposed to the Assembly's board of directors the installation of the Ceará Committee for the Elimination of School Illiteracy, that is, this committee, I consider to be a very important seed for Paic (Izolda Cela, 2018).According toMamede et al.(2021), Paic is the heir of two experiences in the institutional and cultural context: 1) the experience of Sobral/CE, initiated in 2001, which generated knowledge about how to implement a policy focused on literacy at the right age (INEP, 2005); 2) the institution of the Ceará Committee for the Elimination of School Illiteracy, created in 2004, after strong changes were initiated in Sobral, by the Legislative Assembly, which expanded the experience of these municipalities to others. In other words, it is an experience that started in a single municipality, which expanded incrementally to other municipalities in the state, and which only became public policy throughout the state in 2007. The interviews show that, in seven years,the same leaders and some of the important implementing agents had the possibility to improve strategies, reorganize and correct routes.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192514Cid Gomes was mayor of Sobral when the experiment began and, in 2007, he became governor of the State. Izolda Cela wasSobral's Secretary of Education and became Ceará State's Secretary of Education and, later, vice-governor. Maurício Holanda Maia was Sobral's Secretary of Education, Deputy Secretary, and later Secretary of Education for the State. Márcia Campos was one of those responsible for organizing the selection and training process for principals and pedagogical coordinators in the new policy implemented in Sobral and, in 2007, she became head of Copem.While the design of Paic was being implemented in the state, other leaders linked, professionally and personally, to the above leaders were responsible for conducting the educational policy in Sobral, as is the case of Júlio A. da Costa. The lessons he learned in Sobral continued to inform Paic's actions at the state level. As time went by, these managers also went to Copem. And new leaders replaced them in Sobral. This chain of leadership formation, from Sobral and other municipalities, educational leaders and implementing agents, with training, commitment towork, ability to face problems and challenges, and experience in the implementation of Paic itself, can also be seen as one of the aspects of the institutional context of the implementation of this Program. Economic context: shortage of budgetary resourcesAccording to Vieira, Plank and Vidal (2019), the government's management from 1987 to 1991 allowed financial balance in the State of Ceará. The approval of the Constitutional Amendment 14 of September 1996 (BRAZIL, 1996) that established the Fund for Maintenance and Development of Basic Education and the Appreciation of Teaching (Fundef) expanded the financial resources for states and municipalities. It greatly favored the poorest regions of the country, expanding educational equity in terms of distribution of financial resources (PINTO, 2019). According to the former secretary of education of Sobral and the State of Ceará, the government in question favored negotiation and cooperation with municipalities10: Naspolini, with our help, anticipated the concept of Fundeb by one year. In the beginning of 1996, we were doing an experiment that we called Single School, in which the state would give a pupil value to the municipality, so that the municipality would manage the whole network of schools in that territory: from kindergarten to high school. And then, when Fundef came along... I remember well that when people started talking about Fundef, Naspolini even went to the MEC to talk to Paulo Renato. So, it was a wave that passed over us, right? But it was a great wave because, with the state's own resources, our 10Ratifying once again the previously mentioned interpretations about the expansion of state capacity in Ceará.
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192515single network experiment had its limits, so to speak. But with Fundef, for each real that we had in the single network experiment, when Fundef came, it was ten times more for each... So, it was a very good wave.(Maurício Holanda Maia, 2020).According to Codes and Araújo (2018, p. 8) Ceará, in the Fund for Maintenance and Development of Basic Education and Valorization of Education Professionals (Fundebin the Portuguese acronym), has always been dependent on the Union's complementation, evidencing its low financing capacity, given the number of enrollments observed. In 2017, for example, its student/year value was the sixth lowest (R$ 2,184.94) among the federal states, requiring a transfer of R$ 1.33 billion to reach the national floor (R$ 2.875,03). In other words, based on the data above, we are faced here with an unusual implementation context: with low financing capacity (great shortage of budgetary resources), the ruling elites knew how to aggregate Fundef (and later Fundeb) to consolidate the implementation of the Paic in the context of the collaboration between state and municipalities. ConclusionThis article analyzes aspects of the Paic implementation context, carried out in Ceará, offering contribution in terms of conceptual differentiation between public policy and public policy implementation context, as well as previous and a posteriori analysis categories that can serve as a research base for other educational policies. The corpus of analysis was composed of the results of the bibliographic review on Paic, Seduc documents, legislation, materials from Seduc's institutional site and from the Program, and 40 interviews with the Program's implementing agents and its main leaders, based on semi-structured scripts. The categories, a priori, selected were: political, institutional and economic context.Regarding the political context -intentionalities and behaviors of the ruling elites -it was observed that Paic received a positive legacy from previous governments that, even before the 1988 Constitution, but with a greater focus on the guidelines of that Constitution, brought a new agenda, a more republican posture, with rationalization of State actions, search for fiscal balance and patterns of action more distant from the clientelistic forms that were in place until then. This situation corroborates the literature that deals with the expansion of state capacity in the country (LOBATO, 2009) and specifically in other states of the Brazilian federation (RIBEIRO et al., 2020).
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192516The commitment of the Gomes family to this new way of doing politics and the valuing of public education by these politicians led to the gathering of a group of professionals, in Sobral, after the 1988 Constitution, with commitment and experience in education. These professionals were also committed to change, able to face challenges and problems and to realize their intentions. They built strong personal, professional, and trusting ties among themselves, which was certainly relevant for mutual support in the face of adversity linked to the known difficulty of making changes in education and implementing public policies in general, as denoted in the literature.The protection of the governor (Cid Gomes) to the decisions of the leaders allowed meritocratic selections for Copem, support to decisions that did not please the political bases, and the legitimacy of the leadership team. Moreover, the governor showed the mayors of the state that education was among his top priorities. This situation indicates the great capacity of those in power to influence the actions of the hierarchical chain of public policy. If Santos (1979) states that politics does not occur in a vacuum, intentions are not enough, because there is a context, this research indicates, in turn, that as stated by the same author, the intentionalities of the leaders are also relevant for change.With regard to the institutional context -a characteristic of the bureaucracy -this research showed the huge range of new institutionalities created especially after the 1988 Constitution, but, in Ceará, focused on the area of education from the 1990s, corroborating Ribeiro, Bonanimo and Carvalho (2020). There were, effectively, new institutionalized forms of management that turn to new guidelines and working conditions for the implementing agents. The pioneering creation of a fund for distribution of resources between the state and municipalities, even before the arrival of Fundef, draws attention. This situation indicates that Ceará has created programs and institutions that serve as a reference for other localities in the country11. As for the institutional context -profile and experience of leaders and implementing agents -the survey showed the existence of a cycle of training of professionals and leaders that begins in Sobral, and expands to other municipalities that supply Copem and other areas of Seduc with an experienced team. These professionals all have higher education and a strong commitment to their work, as well as affective and trust bonds. Such findings corroborate the 11To this end, Giusto, Ribeiro, and Vóvio (2021) show the influence of Paic on the creation of the National Pact for Literacy at the Right Age (Pnaic). The current form of distribution of resources from the Tax on Transactions regarding the Circulation of Merchandise and Services on Interstate and Intercity Transportation and Communications (ICMS) that is in the new formulation of Fundeb is also something created in Ceará in 2007 (CEARÁ, 2007b) and implemented from 2009.
image/svg+xmlMaria do Carmo Meirelles Toledo CRUZ; Vanda Mendes RIBEIRO and José Marques BATISTARIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192517literature that presents the interactions among implementers as a relevant contextual element for the success of a policy (LOTTA, 2014; OLIVEIRA, 2019a, 2019b; GIUSTO; RIBEIRO, 2019) and adds, that these interactions are also important among policy leaders, especially, when such interactions are long-lasting. In other words, this study indicates that the exchange, friendship, and professional and trust bonds between those who occupy the main positions of responsibility in achieving the policy, also interferes in the implementation of the public policy.Another point pointed out by the research is that the Committee for the Elimination of School Illiteracy is considered relevant to Paic for several reasons: it allowed the gradual expansion of Sobral's design in the State, before the Program became official public policy; it brought together a set of important institutions that were essential for the institutionalization of the Program, especially in the beginning -Undime, Unicef, Aprece, among others; it allowed to disseminate in the State the notion of priority for learning at the right age. The economic context showed that, despite the low financing capacity of the State, the ruling elites added Fundef and Fundeb to contribute to the implementation of the Paic and, then, they were able, with such resources, to make the negotiation with the municipalities more robust, establishing new modes of financial distribution, consolidating the collaborative regime in the State. The findings of this research extend the subcategories of each of the dimensions of implementation context analyzed here, adding knowledge about Paic (chart 3).Chart3–Fourteen a posteriorianalysis subcategoriesContextPrevious categoriesSubcategories a posteriori(from the research)PoliticIntentions and behaviors of the ruling elitesLegacy of previous governments: political agenda and behaviors.Profile and management skills of top-level leaders selected by the principal ruler.Longevity of professional and personal interaction among first level leaders.Ability of the principal governing body to sustain the decisions of the top-level leaders.Republican commitment of the principal ruler and top-level leaders.Ability of the principal governing body to show other governing bodies and officials the value of public education.InstitutionalCharacteristic of bureaucracyDegree and capacity of institutionalization of democratic and rational management standards.Profile and experience of leaders and implementing agentsCapacity to use in the implementation of the policy the first level leaders who participated in its design.Capacity to train and use new leaders and implementing agents.Gradual increase in the number of beneficiaries, leaders and implementing agents involved in the implementation of the policy.Use of knowledge to enhance the policy.Exchange, friendship, and professional ties of trust between the first and second level leaders.
image/svg+xmlContext for the implementation of the Right Age Learning Program (PAIC)RIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. esp. 3, p. 2498-2524, Nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167192518EconomicUse of financial resourcesUtilization of financial resourcesNegotiation and collaboration for the distribution and use of financial resourcesSource: Interviews, literature review, documents. Own elaboration (2022)This article has therefore offered an interpretation of aspects of the context of Paic implementation, making use of categories from the Political Science literature that point to the relevance of context for understanding policy implementation. In doing this analysis, this article explored contents of the aforementioned dimensions of context (previous categories mentioned above), also making suggestions that add categories that contribute to explain the context of implementation of the Paic and that can betested in other researches that seek to analyze contexts of implementation of educational policies. It also contributed with the differentiation between what is public policy and its implementation context. Furthermore, we consider it relevant to prepare a future article to address the issue of beliefs and values of leaders and implementing agents as part of the context of Paic implementation, so that we can improve our understanding of it, but also to deepen research methodologies on the subject. REFERENCESARRETCHE, M. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: MOREIRA, M. C. R; CARVALHO, M. C. B. (org.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUCSP, 2001.BECSKEHAZY, I. Institucionalização do direito à educação de qualidade: O caso de Sobral, CE. 2018. Tese (Doutorado em Educação) –Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2018. Available at: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/48/48134/tde-04122018-175052/en.php. Access on: 02 Oct. 2022.BRAZIL. Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições constitucionais Transitórias. Brasília, DF: Câmara dos Deputados; Senado Federal, 1996. Available at: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc14.htm. Access on: 10 Feb. 2022.BRAVO, M. H.; RIBEIRO, V.M.; CRUZ, M. C. M. T. O programa Aprendizagem na Idade Certa (Paic) segundo artigos acadêmicos brasileiros. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 3, p. 2910–2932, 2021. Available at: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/15560. Access on: 28 Sept. 2022.BRECHES, B. et al.Procedimentos metodológicos para se eleger categorias de análise baseadas em referências teórico-conceituais. Educação e Fronteiras, v. 8, n. 22, p. 221–235, 2018. Available at: https://ojs.ufgd.edu.br/index.php/educacao/article/view/9056. Access on: 15 Apr. 2022.
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