image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222095CONTEXTOS E TRAJETÓRIAS PARA A ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: APORTES TEÓRICOS PARA O CAMPO DA EDUCAÇÃO1CONTEXTOS Y TRAYECTORIAS PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: APORTES TEÓRICOS AL CAMPO DE LA EDUCACIÓNCONTEXTS AND TRAJECTORIES FOR THE ANALYSIS OF PUBLIC POLICIES: THEORETICAL CONTRIBUTIONS TO EDUCATIONBreynner Ricardo de OLIVEIRA2Maria Michelle Fernandes ALVES3Gustavo Adolf FICHTER FILHO4RESUMO: O artigo apresenta um modelo de análise de contextos para se compreender as trajetóriasde implementação de políticas públicas, fornecendo aportes teóricos e metodológicos para o campo da educação. Parte da necessidade de superação das perspectivas tradicionais que reduzem as políticas a sistemas simplificados e, para tal, considera as dimensões políticas da implementação, apresentando a noção de trajetória. Propõe cinco contextos, entrelaçados: (1) contexto das conjunturas; (2) contexto dos conteúdos da política; (3) contextos institucionais; (4) contexto das experiências; e (5) contexto dosterritórios. Os contextos permitem compreender trajetórias por meio de uma cadeia transversal, fluida e dinâmica de processos de tomada de decisão, que mobiliza diversos atores, processos, saberes e práticas. Nossos resultados sugerem um modelo que considera as tensões, as contradições, os desafios, e as inflexões vinculadas à vida das políticas, de modo que as análises sejam mais densas e contextualizadas.PALAVRAS-CHAVE: Contextos. Trajetórias. Implementação.Políticas públicas. Políticas educacionais. RESUMEN: El artículo presenta un modelo de análisis de contextos para comprender la trayectoria de implementación de políticas públicas, con aportes teóricos y metodológicos al campo de la educación. Parte de la necesidad de superar lasperspectivas tradicionales que reducen las políticas a sistemas simplificados, como el ciclo clásico, y considera las dimensiones políticas de la implementación, presentando la noción de trayectoria. Enumera 1Agradecemos à Rede de Estudos sobre Implementação dePolíticas Públicas Educacionais (REIPPE), com acolaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduções deste artigo para o inglês e o espanhol.2Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. ProfessornoProgramade Pós-Graduação em Educação. Doutorado em Educação (UFMG).Membro da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais(REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0956-4753. E-mail: breynner.oliveira@gmail.com3Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Educação. Membro da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7264-2817. E-mail: michelle190877@gmail.com4Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Educação. Membro da Rede de Estudos sobreImplementaçãode PolíticasPúblicas Educacionais (REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5742-4264. E-mail: gustavofichterf@gmail.com
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222096cinco contextos entrelazados: (1) contexto de la coyuntura; (2) contexto del contenido de la política; (3) contexto institucional; (4) contexto de la experiencia; y (5) contexto territorial. Los contextos permiten comprender las trayectorias a través de una cadena transversal, fluida y dinámica de procesos de toma dedecisiones, que moviliza diferentes actores, procesos, saberes y prácticas. Nuestros resultados sugieren un modelo que considera las tensiones, contradicciones, desafíos e inflexiones vinculadas a la vida de las políticas, de modo que los análisis sean más densos y contextualizados.PALABRAS CLAVE: Contextos. Trayectorias. Implementación. Políticas públicas. Políticas educativas.ABSTRACT:The article presents an analysis model of contexts to understand thetrajectory of implementation of public policies,providing theoretical and methodological contributions to the education field. It starts with the need to overcome traditional perspectives that reduce policies to oversimplified systems, such as the classic cycle. It considers the political dimensions ofimplementation, presenting the concept of trajectory and proposing five related contexts: (1) contexts of the conjunctures; (2) contexts of policy contents; (3) institutional contexts; (4) contexts of experiences; and (5) territory contexts. The contexts allow to understand the trajectories through a transversal, fluid, and dynamic chain of decision-making processes, which triggers and mobilizes different actors, processes, knowledge, and practices, crossingthem. Our results suggest a model that considersthe tensions, contradictions, challenges, and inflections linked to the life of policies, so that the analyzes are more dense and contextualized.KEYWORDS: Contexts. Trajectories. Implementation. Public policy. Educational policies.IntroduçãoO objetivo deste artigoé proporum modelo de análise de contextos para se compreender as trajetórias de implementação de políticas públicas, aprofundando e articulandoaportes teóricos e metodológicosque dialoguemcom o campo das políticas eprogramas educacionais. Diversos autores utilizam as mais variadas definições para políticas públicas. Souza (2006,p. 24)cita algumas delas, a partir de um referencial calcado no Estado: “conjunto de ações do governo que irãoproduzir efeitos específicos”, de Lynn5(1980apud SOUZA,2006,p. 24); “o que o governo escolhe ou não fazer”,de Dye(1984); ou a definição de Laswell6(1958apudSOUZA,2006p. 24), que determina que o estudo de políticas públicas busca responder“quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”.Na mesma 5LYNN, L. E. Designing Public Policy: A Casebookon the Roleof Policy Analysis. Santa Monica:Goodyear,1980.6LASWELL, H.D.Politics: WhoGets What, When, How.Cleveland, Meridian Books. 1936/1958.
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222097direção, Hofling (2001, p.31) retoma uma definição clássica ao afirmar que as políticas são o “Estado em ação”.Autores vinculados à perspectiva da ação pública, por sua vez, compreendemas políticas públicas a partir deoutraspossibilidades analíticas, onde o Estado não é o ator central ou o mais relevante, uma vez que as políticas não necessariamente nascem na/da ação estatal, mas por meio da atuação dos diversos atores que ocupam a arena pública. Halpern, LascoumeseLe Galés(2021)as analisam através dos instrumentos, ou dispositivos que compõem as relações sociais, com ênfase nas interações, nos conflitos e nas disputas que a arena pública revela. Benamouzig e Borraz (2021), por suavez, o fazem através da compreensão das estratégias adotadas pelas organizações que atuam na esfera pública e como são capazes de mobilizar agendas e interesses.Tais concepções indicam que a análise das políticas públicas engloba diversos aspectos associados: os atoresenvolvidos, suas conexõeseinteresses; o processo de formulação e execução; a definição das agendas; as dinâmicas de implementação; os objetivos propostos e os resultados conquistados. Dessa forma, conforma-se um campo multidisciplinar, envolvendo a sociologia, a ciência política, a administração pública, a economia, além dos campos específicos, tais como educação, saúde e segurança.Oliveira (2019) afirma que ainda há opredomínio de uma concepção institucionalista centrada na hierarquia enos objetivos “oficiais” das políticas, que supervaloriza aetapa de formulação das políticas e assume, linearmente, que tais objetivos serão alcançados se os insumos requeridos forem disponibilizados. Essa perspectivaidealiza as interações entre os atores implementadores a partir de umaperspectiva weberiana —quecompreende uma atuação objetiva e não política dos burocratas —e acredita na previsibilidade dos processos, assegurando que a implementação entregará os resultados esperados. É nesse contextoque a noção detrajetória emerge,como perspectiva analítica importante para a análise da formulação, da implementação e da avaliação das políticas, contrapondo-se, portanto, a ideia linear do ciclo clássico de políticas, muito difundido na literatura7. Apartir da formulação de Gussi e Oliveira(2016) eOliveira (2019), partimos do princípio de que analisar uma política pública implica compreender o seu itinerário, ou seja, analisar seus efeitos, seus resultados, seus impactos e as questões associadas ao desenho e sua implementação, transversalmente. Tornam-se necessárias, portanto, perspectivas que consideram a complexidade das trajetórias das políticas públicas.7Conforme Souza (2006),o ciclo das políticas públicas pode ser descrito em quatro etapas ou momentos: (1) Construção de agenda; (2) Formulaçãodapolítica;(3) Implementação; e (4) Avaliação.
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222098Ancorados em Oliveira (2019) e Oliveira e Peixoto (2021), compreendemos que o processo de implementação revela a dimensão política quepermeiatoda a trajetória de uma política pública, marcada por considerável complexidade e dinamicidade. Essa perspectiva reconhece a capacidade decisória dos atores que atuam ao longo da cadeia de implementação, marcada por interações, interpretações, decisões etensões que abrem margem para inúmeras possibilidades de implementação das políticas –um processo imprevisível, especialmentequando os territórios, onde as políticas acontecem, são levados em consideração. Também nessadireção, Lejano (2012) propõe análises contextualizadas e complexas das políticas públicas. O autor afirma que os diferentes modelos hegemônicos desenvolvidos ao longo do tempo procuraram, de modo geral,reduzir as políticas asistemas de análise excessivamente simplificados. Esses modelos, assim comoociclo clássico das políticas públicas, partem de uma lógica linear, centrados na mensuração do objeto de estudo, impedindo a compreensão da política na forma como ela realmente ocorre e é vivida, experienciada por uma multiplicidadede atores.Rodrigues(2008,2016) apresenta uma proposta de avaliação de políticas que também leva em consideração os contextos, sejameles sociais, econômicos, políticos e culturais, seja pela análise institucional, das relaçõesde poder, dos interesses e valoresque permeiam os processos de formulação e implementação das políticas.Ainda que a discussão proposta pela autora esteja inserida no campo da avaliação de políticas, suas considerações são relevantes paraanalisar os contextos relacionadosaos processosde formulaçãoede implementação.No campo da educação, destacam-se as contribuições de Stephen Ball e outros autores dedicados a analisar as conexões entre os contextos a partir de outra leitura do ciclo de políticas (BALL; BOWE; GOLD, 1992; BALL,1994; BALL; MAGUIRE;BRAUN, 2016). Ao fazerem uma crítica ao ciclo clássico aplicado ao campo da educação, os autores fornecem um conjunto de referenciais teóricos e metodológicos que permitem ao analista,investigar programas e políticas educacionais desdesua formulação inicial até sua avaliação, passando pela etapa da implementação, onde, segundo esses autores, a política é atuada. Neste artigo, partimos, portanto, de alguns pressupostos: o primeiro está relacionado ao fato deque as análises não devemignorara articulação entre a formulação e a implementação, sob o risco de negligenciar dimensões importantes do universo da política. É importante que os analistas descrevam, de maneira contextualizada, os percursos complexos das políticas públicas. Torna-se necessário, portanto, compreender os movimentos produzidos pelas políticas, as formas como elas são interpretadas e contextualizadas, as interações entre
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222099os atores e instituições, dentre outras dimensões que podem ser desveladas ao longo de suatrajetória, antes do momento da formulação.Além disso, considera-se que os textos que descrevem e regulam as políticas não são colocados emprática linear e objetivamente, pois seus contextos são diversos e produzem alterações nas políticas. Até que as política