image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222095CONTEXTOS E TRAJETÓRIAS PARA A ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: APORTES TEÓRICOS PARA O CAMPO DA EDUCAÇÃO1CONTEXTOS Y TRAYECTORIAS PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: APORTES TEÓRICOS AL CAMPO DE LA EDUCACIÓNCONTEXTS AND TRAJECTORIES FOR THE ANALYSIS OF PUBLIC POLICIES: THEORETICAL CONTRIBUTIONS TO EDUCATIONBreynner Ricardo de OLIVEIRA2Maria Michelle Fernandes ALVES3Gustavo Adolf FICHTER FILHO4RESUMO: O artigo apresenta um modelo de análise de contextos para se compreender as trajetóriasde implementação de políticas públicas, fornecendo aportes teóricos e metodológicos para o campo da educação. Parte da necessidade de superação das perspectivas tradicionais que reduzem as políticas a sistemas simplificados e, para tal, considera as dimensões políticas da implementação, apresentando a noção de trajetória. Propõe cinco contextos, entrelaçados: (1) contexto das conjunturas; (2) contexto dos conteúdos da política; (3) contextos institucionais; (4) contexto das experiências; e (5) contexto dosterritórios. Os contextos permitem compreender trajetórias por meio de uma cadeia transversal, fluida e dinâmica de processos de tomada de decisão, que mobiliza diversos atores, processos, saberes e práticas. Nossos resultados sugerem um modelo que considera as tensões, as contradições, os desafios, e as inflexões vinculadas à vida das políticas, de modo que as análises sejam mais densas e contextualizadas.PALAVRAS-CHAVE: Contextos. Trajetórias. Implementação.Políticas públicas. Políticas educacionais. RESUMEN: El artículo presenta un modelo de análisis de contextos para comprender la trayectoria de implementación de políticas públicas, con aportes teóricos y metodológicos al campo de la educación. Parte de la necesidad de superar lasperspectivas tradicionales que reducen las políticas a sistemas simplificados, como el ciclo clásico, y considera las dimensiones políticas de la implementación, presentando la noción de trayectoria. Enumera 1Agradecemos à Rede de Estudos sobre Implementação dePolíticas Públicas Educacionais (REIPPE), com acolaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduções deste artigo para o inglês e o espanhol.2Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. ProfessornoProgramade Pós-Graduação em Educação. Doutorado em Educação (UFMG).Membro da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais(REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0956-4753. E-mail: breynner.oliveira@gmail.com3Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Educação. Membro da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7264-2817. E-mail: michelle190877@gmail.com4Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Mariana –MG –Brasil. Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Educação. Membro da Rede de Estudos sobreImplementaçãode PolíticasPúblicas Educacionais (REIPPE).ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5742-4264. E-mail: gustavofichterf@gmail.com
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222096cinco contextos entrelazados: (1) contexto de la coyuntura; (2) contexto del contenido de la política; (3) contexto institucional; (4) contexto de la experiencia; y (5) contexto territorial. Los contextos permiten comprender las trayectorias a través de una cadena transversal, fluida y dinámica de procesos de toma dedecisiones, que moviliza diferentes actores, procesos, saberes y prácticas. Nuestros resultados sugieren un modelo que considera las tensiones, contradicciones, desafíos e inflexiones vinculadas a la vida de las políticas, de modo que los análisis sean más densos y contextualizados.PALABRAS CLAVE: Contextos. Trayectorias. Implementación. Políticas públicas. Políticas educativas.ABSTRACT:The article presents an analysis model of contexts to understand thetrajectory of implementation of public policies,providing theoretical and methodological contributions to the education field. It starts with the need to overcome traditional perspectives that reduce policies to oversimplified systems, such as the classic cycle. It considers the political dimensions ofimplementation, presenting the concept of trajectory and proposing five related contexts: (1) contexts of the conjunctures; (2) contexts of policy contents; (3) institutional contexts; (4) contexts of experiences; and (5) territory contexts. The contexts allow to understand the trajectories through a transversal, fluid, and dynamic chain of decision-making processes, which triggers and mobilizes different actors, processes, knowledge, and practices, crossingthem. Our results suggest a model that considersthe tensions, contradictions, challenges, and inflections linked to the life of policies, so that the analyzes are more dense and contextualized.KEYWORDS: Contexts. Trajectories. Implementation. Public policy. Educational policies.IntroduçãoO objetivo deste artigoé proporum modelo de análise de contextos para se compreender as trajetórias de implementação de políticas públicas, aprofundando e articulandoaportes teóricos e metodológicosque dialoguemcom o campo das políticas eprogramas educacionais. Diversos autores utilizam as mais variadas definições para políticas públicas. Souza (2006,p. 24)cita algumas delas, a partir de um referencial calcado no Estado: “conjunto de ações do governo que irãoproduzir efeitos específicos”, de Lynn5(1980apud SOUZA,2006,p. 24); “o que o governo escolhe ou não fazer”,de Dye(1984); ou a definição de Laswell6(1958apudSOUZA,2006p. 24), que determina que o estudo de políticas públicas busca responder“quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”.Na mesma 5LYNN, L. E. Designing Public Policy: A Casebookon the Roleof Policy Analysis. Santa Monica:Goodyear,1980.6LASWELL, H.D.Politics: WhoGets What, When, How.Cleveland, Meridian Books. 1936/1958.
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222097direção, Hofling (2001, p.31) retoma uma definição clássica ao afirmar que as políticas são o “Estado em ação”.Autores vinculados à perspectiva da ação pública, por sua vez, compreendemas políticas públicas a partir deoutraspossibilidades analíticas, onde o Estado não é o ator central ou o mais relevante, uma vez que as políticas não necessariamente nascem na/da ação estatal, mas por meio da atuação dos diversos atores que ocupam a arena pública. Halpern, LascoumeseLe Galés(2021)as analisam através dos instrumentos, ou dispositivos que compõem as relações sociais, com ênfase nas interações, nos conflitos e nas disputas que a arena pública revela. Benamouzig e Borraz (2021), por suavez, o fazem através da compreensão das estratégias adotadas pelas organizações que atuam na esfera pública e como são capazes de mobilizar agendas e interesses.Tais concepções indicam que a análise das políticas públicas engloba diversos aspectos associados: os atoresenvolvidos, suas conexõeseinteresses; o processo de formulação e execução; a definição das agendas; as dinâmicas de implementação; os objetivos propostos e os resultados conquistados. Dessa forma, conforma-se um campo multidisciplinar, envolvendo a sociologia, a ciência política, a administração pública, a economia, além dos campos específicos, tais como educação, saúde e segurança.Oliveira (2019) afirma que ainda há opredomínio de uma concepção institucionalista centrada na hierarquia enos objetivos “oficiais” das políticas, que supervaloriza aetapa de formulação das políticas e assume, linearmente, que tais objetivos serão alcançados se os insumos requeridos forem disponibilizados. Essa perspectivaidealiza as interações entre os atores implementadores a partir de umaperspectiva weberiana —quecompreende uma atuação objetiva e não política dos burocratas —e acredita na previsibilidade dos processos, assegurando que a implementação entregará os resultados esperados. É nesse contextoque a noção detrajetória emerge,como perspectiva analítica importante para a análise da formulação, da implementação e da avaliação das políticas, contrapondo-se, portanto, a ideia linear do ciclo clássico de políticas, muito difundido na literatura7. Apartir da formulação de Gussi e Oliveira(2016) eOliveira (2019), partimos do princípio de que analisar uma política pública implica compreender o seu itinerário, ou seja, analisar seus efeitos, seus resultados, seus impactos e as questões associadas ao desenho e sua implementação, transversalmente. Tornam-se necessárias, portanto, perspectivas que consideram a complexidade das trajetórias das políticas públicas.7Conforme Souza (2006),o ciclo das políticas públicas pode ser descrito em quatro etapas ou momentos: (1) Construção de agenda; (2) Formulaçãodapolítica;(3) Implementação; e (4) Avaliação.
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222098Ancorados em Oliveira (2019) e Oliveira e Peixoto (2021), compreendemos que o processo de implementação revela a dimensão política quepermeiatoda a trajetória de uma política pública, marcada por considerável complexidade e dinamicidade. Essa perspectiva reconhece a capacidade decisória dos atores que atuam ao longo da cadeia de implementação, marcada por interações, interpretações, decisões etensões que abrem margem para inúmeras possibilidades de implementação das políticas –um processo imprevisível, especialmentequando os territórios, onde as políticas acontecem, são levados em consideração. Também nessadireção, Lejano (2012) propõe análises contextualizadas e complexas das políticas públicas. O autor afirma que os diferentes modelos hegemônicos desenvolvidos ao longo do tempo procuraram, de modo geral,reduzir as políticas asistemas de análise excessivamente simplificados. Esses modelos, assim comoociclo clássico das políticas públicas, partem de uma lógica linear, centrados na mensuração do objeto de estudo, impedindo a compreensão da política na forma como ela realmente ocorre e é vivida, experienciada por uma multiplicidadede atores.Rodrigues(2008,2016) apresenta uma proposta de avaliação de políticas que também leva em consideração os contextos, sejameles sociais, econômicos, políticos e culturais, seja pela análise institucional, das relaçõesde poder, dos interesses e valoresque permeiam os processos de formulação e implementação das políticas.Ainda que a discussão proposta pela autora esteja inserida no campo da avaliação de políticas, suas considerações são relevantes paraanalisar os contextos relacionadosaos processosde formulaçãoede implementação.No campo da educação, destacam-se as contribuições de Stephen Ball e outros autores dedicados a analisar as conexões entre os contextos a partir de outra leitura do ciclo de políticas (BALL; BOWE; GOLD, 1992; BALL,1994; BALL; MAGUIRE;BRAUN, 2016). Ao fazerem uma crítica ao ciclo clássico aplicado ao campo da educação, os autores fornecem um conjunto de referenciais teóricos e metodológicos que permitem ao analista,investigar programas e políticas educacionais desdesua formulação inicial até sua avaliação, passando pela etapa da implementação, onde, segundo esses autores, a política é atuada. Neste artigo, partimos, portanto, de alguns pressupostos: o primeiro está relacionado ao fato deque as análises não devemignorara articulação entre a formulação e a implementação, sob o risco de negligenciar dimensões importantes do universo da política. É importante que os analistas descrevam, de maneira contextualizada, os percursos complexos das políticas públicas. Torna-se necessário, portanto, compreender os movimentos produzidos pelas políticas, as formas como elas são interpretadas e contextualizadas, as interações entre
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222099os atores e instituições, dentre outras dimensões que podem ser desveladas ao longo de suatrajetória, antes do momento da formulação.Além disso, considera-se que os textos que descrevem e regulam as políticas não são colocados emprática linear e objetivamente, pois seus contextos são diversos e produzem alterações nas políticas. Até que as políticas sejamde fato implementadas e materializadas em serviços públicos nos territórios e na vida cotidiana, há uma longa cadeia de processos de tomada de decisão, que se estende pordiferentes níveis e que podem modificar suas intenções e resultados. Logo, ostextosnão são documentos estáticos e os contextos, consequentemente, são decisivos para se compreender essas dinâmicas. Por fim, osmovimentos das políticas devem ser considerados desde sua formulação, perpassando a implementação e a avaliação. Ainda, éimportante considerá-las não como um fluxo ordenado e contínuo de fases, mas como momentos que se entrelaçam e são mediados por contextos específicos, também intercruzados. Assim, a partir das contribuições desseconjunto de autores, esse artigo apresenta uma modelo que articula tais referenciais e avança nessa discussão, de modo a fornecer novos aportes teóricos que orientam a análisedas políticas com base em seus contextos e suas trajetórias de implementação, incluindo as políticas e os programas educacionais.Para tal, apresentamos cinco contextos de análise, que devem ser compreendidos de modo entrelaçado: (1) contexto das conjunturas; (2) contexto dos conteúdos da política;(3) contextos institucionais; (4) contexto das experiências; e (5) contexto dosterritórios. Alémda introdução e das considerações finais, o artigo está organizado em três seções. Na primeira, partimos das discussões clássicas sobre o ciclo das políticas públicas e suas conexões com a implementação. Na segunda, tencionamosessas conexões, alargandooespectro de análise a partir das contribuições dos autores referenciados nesta introdução. A terceira seção, apresenta o referencial proposto, fundamentandoos cinco contextos de análise.Oprocesso de implementação e o ciclo clássico daspolíticas públicasConforme Souza (2006), há na literatura vários modelos para analisar as políticas públicas. Um desses modelos é o ciclo clássico, que parte da ideia de que a política percorre fases lineares, interligadas e interdependentes: definição de agenda; elaboraçãoou formulação das políticas e programas; implementação; e avaliação. Segundo Oliveira (2019), a definição de agenda compreende o momento em que os temas ou questões se tornam relevantese são
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222100abordadospelos governos e pelo Estado. Caberia ao analista, portanto, compreender os motivos pelos quais tais questões tornaram-se relevantes para a agenda.Para Lotta (2019), a formulação das políticas compreende as definições, elaborações e planejamentos a respeito dos formatos eobjetivos a serem adotados nas políticas. O papel dos atores e das coalizões no processo seriam os pontos de análise. De acordo com Oliveira (2019), a implementação diz respeito às formas com que as políticas são executadas. Oliveira ePeixoto (2019) esclarecemque aimplementação deve ser compreendida como um processo dinâmico, em que há interações entre os agentes implementadores –os burocratas, nos diversos níveis em que atuam –com os destinatários das políticas. Nessas interações acontecem conflitos, tensões, disputas e negociações entre os atores envolvidos nesse processo. Por fim, a avaliação, de acordo com Lotta (2019), constitui a mensuração dos resultados das políticas. Na visão de Rosa, Lima e Aguiar (2021),a avaliação é uma fase de questionamentos sobre os processos das políticas: os objetivos foram cumpridos? Os grupos beneficiários foram atingidos? A mudança social almejada foi alcançada? Por isso, é uma etapa de produção de informação sobre a política, que pode retroalimentar todo o ciclo.A fase da implementação,especificamente, pode ser considerada como uma das mais importantes pois, segundo Lotta (2019), corresponde ao momento em que os planos formulados são colocados em prática pela ação de diferentes atores. Nessa mesma linha de raciocínio,Louzano, Freitas, Santos, Ribeiro e Gusmão (2018) afirmam que, em relação a essa etapa, os analistas buscam compreender o que acontece com as ideias e os objetivos que serão concretizados.Lotta (2019) afirma queos estudos sobreimplementação surgiram apósgrande desenvolvimento do campo de estudos da avaliação das políticas públicas. Os conhecimentos deste campo,permitiram o reconhecimento das diferenças entre os resultados das políticas e seus objetivos iniciais. Com isso, os questionamentos a respeitodos motivos dessasdiferenças promoveram os estudos sobre os processos que colocavam as políticas em prática.São recorrentes, na literatura, sínteses que apresentam o desenvolvimento desse campo com base em diferentes gerações de estudos, tais como em Matland (1995), Lotta(2019) e Bichir (2020). Dentre as gerações de estudos de implementação, destaca-se a dicotomia presente nas duas primeiras: top downe bottom-up. A primeira geração de estudos, denominada top down, nos anos de 1970, assumia que as políticas públicas, ao seremcolocadas em prática, de cima para baixo, gerariam os resultados previamente planejados.
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222101Com uma forte preocupação normativa e, compreendendo que o processo decisório deveria se dar, exclusivamente, por representantes eleitos, tal geraçãoassumia que caberia aos burocratas a simples execução das políticas. De acordo com Lotta (2019), para esses estudos, se os atores burocráticos não eleitos tomassem decisões durante a implementação, que alterassem objetivos ou tarefas previamente desenhadas, isso constituiria uma subversão ou perversão. Dessa forma, esses estudos procuravam encontrar os erros no processo de implementação para corrigi-los.Bichir (2020) afirma que as principais críticas a esses estudos estavamrelacionadas ao fato de ignorarem os conflitos, a complexidade e a ambiguidade que podem estar presentes na implementação. Matland (1995), por sua vez, destaca que a centralidade dada pela visão top-downaos formuladores das políticas e auma suposta implementação estritamente operacional foram focodascríticas. Em síntese, tais críticas se pautaram na invisibilização da capacidade decisória dos burocratas na dimensão política presente tanto na formulação quanto na implementação. Em contraponto com a primeira, a segunda geração de estudos, surgida nos anos 1970 e 1980, é denominada de bottom-up(de baixo para cima). Segundo Bichir (2020), esses estudos tinham como foco,os processos locais de implementação, no contexto da entrega da política. Por isso, a análise feita por essa abordagemolhava a implementação de baixo para cima, tendo como principal referência o que acontece de fato no momento da implementação.É nessa geração que se desenvolveram os estudos sobre as burocracias de nível de rua, conceito formulado por Lipsky(1980). Segundo esse autor,tais burocratas vivenciam o cotidiano com a população usuária, as dificuldades do processo de trabalho local, além de realizar a mediação entre os cidadãos e o Estado possibilitando ampliar adimensão de cidadania e o papel crítico paracomos sujeitos usuários.Oliveira (2019) aponta a relevância dos estudos de Lipsky (1980) e dediversos pesquisadores que avançaram nessa direção para a análise de implementação nos contextos locais, uma vez que, a partir desses estudos, as pesquisas passaram a enfocar, nonível micro, como as decisões são tomadas; as práticas adotadas; o processamento das regras e das normas; as interações com os cidadãos; as atitudes dos agentes de base, seus padrões de comportamento e sobre como interpretam etraduzem as políticas em função da rotina, das normas e do trabalho cotidiano que desempenham.É possível identificar nas duas primeiras gerações uma dicotomia entre os focos de análise. Se, por um lado, os estudos top downfocalizavam a legitimidade dasdecisões dos
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222102formuladores;poroutro, as abordagens bottom-uppriorizavam o que acontecia nas bases. Ainda que outras perspectivas analíticas tenham se desenvolvido posteriormente visando à superação dessa dualidade, tal dicotomia permaneceu presente nas análises. Apartir da décadade 1990, diversos autores propuseram-se a buscar a superação dessa dualidade, elaborando outros modelos analíticos e teóricos. Como exemplos, pode-se citar os modelos desenvolvidos por Matland (1995) e Sabatier (2007). Matland(1995) propôs a análise daimplementação a partir da relação entre as dimensões ambiguidade e conflito, considerando esses elementos como determinantes no desenvolvimento de seus processos. Segundo Lotta, Bauer, Jobim e Merchán (2021), aambiguidade refere-se ao espaço dado pela política para interpretação e adaptação tanto com relação aos meios como aos fins. O conflito está relacionado à interdependênciaentre os atores e à (in)compatibilidade de objetivos.Sabatier (2007), por sua vez,pretende compreender os processos decisóriosapartir e dentro de coalizões, composta por atores que compartilham crenças sobre as políticas dentro de umsubsistema de políticas. Assim, as mudanças decorrem da competição e do aprendizado dentro dos subsistemas. Lotta (2019)afirmaque, tanto o modelo deMatland (1995) quanto o modelo de Sabatier (2007), analisam os processos decisórios inseridos nas políticas públicas, sendo uma tentativa de sair da contraposição entre formulação e implementação. Particularmente, para Sabatier (2007), a necessidade de simplificar e organizar a complexidade dos processos se confronta com o desafio de não silenciar e secundarizar dimensões também relevantes. Esse desafio é expresso nas diferentes correntes teóricas dos estudos de implementaçãoque, aofocalizar determinados aspectos dos processos, acabam por invisibilizar outros. As discussões de Matland (1995), Sabatier (2007), Lotta (2019) e Oliveira (2019) demonstram, portanto, uma necessidade da superação dessas nuances, bem como da busca por novosmodelos analíticos.As discussões empreendidas a respeito das análises de políticas públicas, com enfoque nos processos de implementação, trazem desafios para o campo em questão e informam que tais gerações não são mutuamente excludentes, uma vezque ambas fornecem evidênciasimportantes sobre a vida das políticas. Assumindo que o ciclo, ao isolar as fases de formulação, implementação e avaliação, reforça uma visão ingênua, irrealista e determinista acercadas políticas, relegando-as a decisões gerenciaise administrativas, como convergir e alargar os enfoques de modo que as políticas sejam percebidas de maneira orgânica, sistêmica, transversal e integrada? Esse é o objeto da próxima seção.
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222103Outros enfoques para a análise da implementação depolíticas públicasGussi e Oliveira(2016) enfatizam que a política pública possui trajetórias e, portanto, não tem apenas um único sentido, pois pode ser ressignificada de acordo com seusdesdobramentos nas instituições ou nos territórios onde aterrissam. Nessa direção, Oliveira (2019)afirma que as políticas são um processo de sucessivos sentidos a elas atribuídos; são uma sucessão de avanços e rupturas que dão movimento ao seu processo.Nesse sentido, o conceito de trajetória, transposto por Oliveira (2019)e Oliveira e Gussi(2016) para o campo das políticas educacionais, fornece uma perspectiva analítica importante para a análise dos diferentes processos, movimentos e sentidos que as compõem, contrapondo-se à perspectiva linear do ciclo depolíticas. Estabelece-se,portanto, a necessidade de se compreender tais movimentos, ou itinerários das políticas públicas, considerando as diferentes e complexas dimensões que os constituem, circunscrevendo seus efeitos, seus resultados, seus impactos e dimensões associadas ao desenho e a sua implementação. Lejano (2012) afirma que os diferentes modelos hegemônicos desenvolvidos ao longo do tempo (dos clássicos aos pós-positivistas) procuraram reduziras políticas a sistemas de análise fechados e simplificados. O risco do preestabelecimento de modelos de análises fechados, segundo o autor, consiste na incapacidade do desvelamento de novas dimensões e elementos dos processos das políticas. Dessa forma, as análises baseadas em tais modelos, correm o risco de simplesmente confirmardimensões simplificadas e definidas previamente. O problema, segundo Lejano (2012), é o perigo de as análises se distanciarem do real, escondendo dimensões densas e complexas que permeiam os contextos nos quais as políticas se desenvolvem —o que oautor chama, metaforicamente,de “mitificação das políticas”. Tal distanciamento do real, ou “mitificação”, surge já nos processos de formulação das políticas, uma vez que, via de regra, os formuladores encontram-se distanciados das populações por elas afetadas.Dessa forma, tal problemática encontra-se até mesmo antes das lacunas presentes nos diferentes modelos de análise, constituindo o que Lejano (2012) chama de distância entre projeto e ação política. Em outras palavras, ao mitificarou simplificar excessivamente, corre-se o risco de propor, formular e/ou analisar políticas ignorando a complexidade do mundo real, impedindo a compreensão da política na forma como ela realmente ocorre e é vivida, experienciada por uma multiplicidade de atores.Sendo assim, parao autor, uma vez que aspolíticas são colocadas em prática nos mais diversos contextos e, consequentemente, produzem distintos resultados, torna-se necessária a
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222104compreensão desses contextos. Por consequência, Lejano (2012),afirmaa necessidade desuperação da lacuna entre otexto e o contexto presente nas análises políticas. A partir dessas constatações, o autor propõe um modelo de análise pautado na contextualidade, na experiência e na complexidade. Assim,a proposta de análise desenvolvida peloautor está fundamentada no paradigma hermenêutico, com foco na interpretação. Ao buscar compreender os significados de uma política para aqueles que a vivenciam, o autor, então, propõe duas dimensões de análise: (1)experiência e (2) coerência ou encaixe institucional.Sobre a primeiradimensão, o autor afirma que os contextos em que as políticas são colocadas em prática só podem ser compreendidos por quem os tenha experimentado. As experiências, segundo Lejano (2012), são os conhecimentos daqueles queestão inseridos nos cenários e conjunturas que conformam as políticas. Considerando a experiência dos envolvidos nas políticas, seus saberes, sentimentos (elementos multidimensionais e subjetivos), os pesquisadores podem elevar suas análises aníveis maiscomplexos, assim como são as experiências. Objetivando descrições densas e que respeitem a complexidade das políticas, o autor propõe análises através de métodos que favoreçam os atores queas vivenciam a elencar diferentes dimensões de suas experiências.A segundadimensão proposta porLejano(2012), descreve como uma política é incorporada em um determinado contexto. O autor parte do princípio de que “uma nova política não apenas aterrissa em uma situação; em vez disso, a política deve acharconexões com ospadrõesexistentes de governança, estruturas sociais e a própria comunidade” (LEJANO, 2012, p. 227). Ao considerar que os contextos institucionais e organizacionais afetam as políticase que, por isso, são por elescontingenciadas, Lejano (2012), afirma que as políticas não são simplesmente colocadas em prática de maneira objetiva e linear. Para o autor, as instituições reais não são apenas regras e estruturas organizacionais; são arenas entrelaçadas com sua cultura, com histórias, personalidades e outrascontingências de contexto. Quando as políticas entram em contato com as instituições e com os sujeitos que nelas coexistem, a elas são atribuídas conexões com as realidades e culturas existentes nesses espaços. Logo, uma política precisa se encaixar com oscontextos pelos quais navega.Assim, a noção de coerência assume que políticas, textos e instituições se adequam aos contextos e o engajamento do texto com o real induz mudanças reaisna maneira pela qual a política é posta em ação. Dessa forma, umavezque a diversidade é esperadana forma em que as políticas se manifestam em diferentes instituições, o trabalho de análise deve buscar compreender tais contextos. Dessa forma, Lejano (2012), propõe análises que, através da
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222105experiência dos atores que vivem as políticas, busquem compreendercomo as políticas se desenvolvem frente aos contextos complexos pelos quais elas navegam.A avaliação em profundidade, proposta por Rodrigues (2008,2016), é pautada também no paradigma hermenêutico (abordagem interpretativa) quefundamenta a propostade Lejano (2012). Segundo a autora, não é possível alcançar um resultado exato acerca de uma política uma vez que a ela podem ser atribuídos diferentes significados por aqueles que as experimentam. A autora propõe, então, quatro eixosde análise de políticas:(1) conteúdo do programa/política; (2) contexto da formulação da política; (3) trajetórias institucionais de um programa/política; e (4) espectro temporal e territorial, detalhados no quadro 1:Quadro 1 –Eixos de análiseda avaliação em profundidadeEixos de análiseCaracterísticasConteúdo do programa/políticaAnálise dos objetivos, critérios, dinâmica de implantação, acompanhamento e avaliação. Analisa também as bases conceituais (paradigmas orientadores e as concepções e valores que os informam), bem como os conceitos e noções centrais que sustentam a política/programa.Contexto da formulação da políticaAnálise do momento político e condições socioeconômicas em que o programa/política foi formulado eencerrado, bem como apreensão do modelo político, econômico e social que sustentou a política à época de sua formulação.Trajetórias institucionais de um programa/políticaAnálise do grau de coerência/dispersão do programa/política ao longo do seu trânsito pelas vias institucionais, nos distintos níveis e camadas organizacionais e hierárquicos. Segundo Rodrigues (2008), quando uma/um política/programa é formulada na esfera federal, para ser avaliada/o,é importante a reconstituiçãode sua trajetória, ou seja, as mudançasnos sentidos dados aos objetivosdo programa e à sua dinâmica, conforme transita por espaços diferenciados e, ao mesmo tempo, desce nas hierarquias institucionais até chegar à base. Espectro temporal e territorialApreensão da configuração temporal e territorialdo percurso do/a programa/política de forma a confrontar as/os propostas/objetivos gerais da política com as especificidades locais e sua historicidade.Fonte: Rodrigues (2008, 2016)No campo educacional, destaca-se a Abordagem do Ciclo de Políticas formulada por Stephen Ball e outros autores (BALL; BOWE; GOLD, 1992; BALL, 1994). Esses autores rejeitam os modelos que separam as fases de formulação e de implementação e propõem cinco contextos de análise: (1) contexto de influência; (2) contexto daproduçãode texto; (3) contextoda prática; (4) contexto dos resultados ou efeitos e (5) contexto da estratégia política. Esses contextos estão inter-relacionados e não há uma dimensãosequencial ou linear entre eles, uma vez que cada um deles apresenta arenas,lugares e grupos de interesse, havendo também disputas e embates (BALL; BOWE; GOLD, 1992apud MAINARDES, 2006). O contexto de influência é onde normalmente as políticas educacionais são iniciadas e os discursos políticos são construídos com a presença degrupos de interesses, redes de relação estabelecidas dentro e em torno de partidos políticos, do governo e do processo
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222106legislativo. O contexto da produção de texto está relacionado ao texto da política propriamente dito, que precisa ser lido emrelação aotempo e ao local específico de sua produção. Em relação ao contexto da prática, é onde a política está sujeita à interpretação e recriação, produzindo efeitos e consequências que podem representar mudanças e transformações significativas na política original. Segundo Oliveira(2019), ossujeitos que atuam no nível local, no contexto da prática, não são simplesmente executores das políticas; assumem um papel ativo pelo fato de alterarem, adaptarem, interpretarem e traduzirem a política a partir das suas crenças, valores, percepções,atitudes que, de uma certa forma, refletem nas decisões a serem tomadas por esses sujeitos.O contexto dos resultados ou efeitos trata dos efeitos da política emrelação às questões de justiça, igualdade, liberdade individual e efetivação de direitos. Nesse contexto, “as políticas deveriam ser analisadas em termos do seu impacto e das interações com desigualdades existentes” (BALL; BOWE; GOLD, 1992apudMAINARDES,2006, p. 54). Por fim, o contexto da estratégia políticadiz respeito à identificação eanálise de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias para lidar de uma maneira mais eficaz com as desigualdades sociais criadas ou reproduzidas pela/o política/programa educacional investigado. Avançando nessa perspectiva, Ball, Maguire e Braun (2016) formularam a teoria da atuaçãoafirmando que as políticas educacionais não são meramente implementadas, mas sujeitas a processos de recontextualização e recriação, no contexto da prática. A teoria da atuação estávoltada para a compreensão de como contextos complexos e com uma diversidade de atores interagem, criativamente, em processos de interpretação, tradução e contextualização de políticas educacionais. Segundo eles, os contextos atuam de maneira ativa nos resultados das políticas e,portanto, mesmo contextos semelhantes afetam de maneira diferente a materialização das políticas de acordo com suas peculiaridades. Uma das maneiras com que os contextos atuam ativamente na materializaçãodas políticasdiz respeito à forma com que elas são interpretadas e traduzidas em âmbito local, ou seja, nas escolas. Para Ball, Maguire e Braun (2016), a interpretação é um processo político que envolve a leitura inicial e a atribuição de sentidos à política. Essas interpretações são desenvolvidascombase na forma com que as políticas se encaixam na realidade da instituição escolar. Interpretações, dessa forma, dialogam com os contextos e possibilidades da instituição, e culminamna criação de uma narrativa institucional frenteàs políticas. A tradução,segundo os autores, é um processo mais prático, marcado pela elaboração de textos, materiais e espaços
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222107institucionais que vão colocar a política em prática. Ambos os processos são intimamente relacionadose envolvem consideráveisdoses de criatividadeesubjetividade.Os autores, ao discutirem como os contextos, muito específicos em cada instituição escolar, agem de maneira ativa e relevante na forma como as políticas são atuadas, propuseram quatro dimensões contextuais: (1) contextos situados; (2) culturas profissionais; (3) contextos materiais; e (4) contextos externos, detalhadas no quadro 2:Quadro 2 –Dimensões contextuais da teoria da atuaçãoDimensões contextuaisCaracterísticasContextos situadosDimensões históricas e locais da escola: aspectos de seu bairro, características de seu público e procura por matrículas. Esses fatores influenciam, por exemplo, as demandas dos alunos e sua relação com professores.Culturas profissionaisValores e experiências dos professores.Sua formação, tempo deatuação, relações departamentais e de colaboração afetam a forma como as políticas educacionais são lidas e interpretadas.Contextos materiaisOrçamentos, infraestrutura e funcionários.Contextos externosDimensões externasà instituição escolar, comopressões e expectativas, posições nas tabelas classificativas e requisitos legais, ou conjunturas políticas.Fonte: Ball, Maguire e Braun (2016)De acordocom Ball, Maguire e Braun (2016), essas dimensões contextuais servem como um dispositivo analíticoaserconsiderado em pesquisas de campo que busquem compreender as circunstâncias que influenciam a atuação cotidiana nas escolas. Com base nessas formulações, entendemos que podem ser ampliadas para outros espaços, enfoques eníveis hierárquicos e organizacionais de implementação, extrapolando o plano dos territórios. Contextos e trajetórias no processo de implementação de políticas As discussões propostas por Lejano (2012), Rodrigues (2008,2016), Ball, Bowe e Gold (1992), Ball (1994), Ball, MaguireeBraun (2016), dialogam diretamente com o conceito de trajetória proposto por Gussi e Oliveira (2016) e Oliveira (2019). Para Oliveira (2019) e Oliveira e Peixoto (2021), à medida que navegam, as políticas sãoressignificadase produzem sentidos em meio a processos de avanços e de rupturas. Tal conceito permite refazer os passos importantes de uma política –os discursos, os argumentos, as dimensões legislativas e regulamentares, suas transformações, as inflexões e as evoluções. Além disso, a trajetória revela dimensões contextuais tanto em relação às concepções, contextos e ideologias dos textos oficiais, quanto dos deslocamentos, recursos e contextos quandoas políticas são colocadas em prática. Logo, o conceito de trajetóriaconfigura-se como uma importante
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222108perspectiva analítica, epistemológica e metodológica para a análise de contextos que permeiam e influenciam o percurso das políticaspúblicas.Assim, a partir das discussões empreendidas por esses autores arespeito dasanálises depolíticas públicas,articuladas com o conceito de trajetória, propõe-se um modelo de análise que objetiva fornecer novos aportes teóricos que orientem a análise das políticas com base em seus contextos e suas trajetórias de implementação. Com basenessa proposta, fornecemosaportes teóricos e metodológicos que dialogam com o campo e a análise de programas educacionais, alargando sua compreensão. Ao todo, são propostos cinco contextos de análise, interconectados: (1) contexto das conjunturas; (2) contexto dos conteúdos da política; (3) contextos institucionais; (4) contexto das experiências; e (5) contexto dos territórios. A figura 1 apresenta as dimensões de análise para cada contexto e como esses devem ser compreendidos, de modo entrelaçado e transversal:Figura 1 –Contextos associados às trajetórias das políticasFonte: Elaboradopelos autores
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222109Contexto das conjunturasO contexto das conjunturas engloba as agendas, suas definições e os processos associados à formulação da políticaa partir dos cenários políticos, econômicos e sociais; dos marcos legais que a amparam e do levantamento de outras políticas relacionadas à política analisada. Em consonância com o que propõe Ball, Bowe e Gold (1992) e Ball (1994), pela análise da conjuntura será possível analisar como as políticas públicas são iniciadas, bem como as disputas de grupos em relação às suas finalidades e interesses.Rodrigues (2008,2016) afirma que, ao se analisar o contexto da formulação de uma política, é possível levantardados sobreo momento político e as condições socioeconômicas, além do levantamento de outras políticas correlacionadas. Ao se analisar a conjuntura, consegue-se apreender a historicidade da política investigada, ou seja, um conjunto de aspectos e fatoresque dizem respeitoàsua arquitetura, seu desenho e sua identidade.Contexto dos conteúdos da políticaO contexto dos conteúdos da política está ligado à análise dos textos oficiais que instituem a política. Esses documentos podem ser textos legais oficiais, comentáriosformais ou informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos, vídeos e outras fontes que forneçam elementos que permitam ao analista compreender a política a partir de uma perspectiva normativa e regulatória (BALL; BOWE; GOLD, 1992apud MAINARDES, 2006).Em acordo com o quepropõe Rodrigues (2008; 2016), consiste na análise de objetivos e bases conceituais presentes nos textos oficiais. Segundo a autora, importa ao pesquisador, a partir do texto, desenvolver uma análise de conteúdo das“ideias, noções evalores” que a orientam e a embasam. Feito isso, o analista deverá, também, sistematizar os processos e regras que regem a política, de modo visualizar sua implementação a partir dos textos. Ball, Bowe e Gold (1992apud MAINARDES, 2006), por suavez, afirmam que os textos políticos representam a política e que, por isso, precisam ser lidos de uma maneira crítica, pois não são necessariamente coerentes e claros, podendo ser contraditórios. Dessa forma, os textos políticos são o resultado de disputas e acordos, pois os gruposque atuam dentro dos diferentes lugares da produção de textos competem para controlar as representações da política.Parte-se do princípio de que a análise dos conteúdos da política, além de favorecer a compreensão prática proposta, possibilita o desvelamento de dimensões que dialogam com
image/svg+xmlBreynnerRicardo de OLIVEIRA; Maria Michelle Fernandes ALVESeGustavo Adolf FICHTER FILHORIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação, Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222110outros contextos a serem analisados. O entendimento a respeito das bases conceituais e ideologias manifestas nos textos oficiais pode oferecer subsídios para a análise da conjugação de interesses de diferentes grupos nos momentosde definição da agenda e da formulação da política. Por outro lado, a sistematização de objetivos e diretrizes presentes nos documentos favorece a análise das diferentes estratégias adotadas nos processos de implementação.Contextos institucionaisEssecontexto está relacionado à análise do movimento da política pelas vias institucionais. Implica analisar os diversos níveis institucionais, organizacionaise hierárquicos que são mobilizados pela políticaaté que se chegue ao nível local, nos territórios.Rodrigues (2008,2016) afirma que esse contexto é considerado um dos mais importantes pois, por meio dele, é possível detectar mudanças ocorridas durante opercurso da política pelas vias institucionais,pormeio dos processos,das normas, das rotinas, interações e dinâmicas que conformam as políticas ao longo de seu percurso pelas organizações, nos diversos níveis e camadas da estrutura governamental e das arenas públicas. Nessa direção, Lejano (2012) afirma que as políticas nãosão meramente implementadas ou colocadas em prática de uma forma linear e objetiva. Na medida em que as políticas entram em contato com diferentes níveis institucionais, são atribuídas a elas conexões e significados, sendo, portanto, adaptadas aos contextos pelos quais elas transitam. Em virtude das características do federalismo brasileiro e da descentralização que permeia as políticas sociais, de saúde e de educação, nota-se, ainda, que há um complexo conjunto de camadas e níveis institucionaisque ascontingenciam ao longo desuas trajetórias. No caso da política educacional, a divisão de competências, garantida pela Constituição de 1988 (BRASIL,1988), entre os entes federados, produz distintos níveis e camadas de execução: cabe ao governo federal formular e coordenar políticasque serão implementadas por estados e municípios. Contexto das experiênciasDe acordo com Lejano (2012), os contextos em que as políticas são colocadas em prática só podem ser compreendidos por alguémque os tenha experimentado. De acordo com o autor,a experiência é configurada como sendo o conhecimento prático dos atores inseridos na situação política, dentre os quais, seus saberes, crenças, ideologias econcepções.
image/svg+xmlContextos e trajetórias para a análise de PolíticasPúblicas: Aportes teóricos para o campo da educaçãoRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos emEducação,Araraquara, v.17, n.esp. 3, p. 2095-2117, nov. 2022e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.167222111O autor explica sua escolha pela fundamentação deseu modelo na experiência aocriticar os modelos tradicionais de análise. Ele propõe que, ao contrário dos modelos que se baseiam em medidas, valores e racionalizações, os analistas busquem a autenticidade, isto é, a compreensão das situações políticas com base naexperiência dos atores.Segundo o autor, por meio de uma descrição densa, o analista pode desvelar, descrever e integrar diferentes aspectos da política, a partir de diferentes tipos de conhecimento.Lejano (2012) propõe, portanto, uma abordagemmetodológica que permita aosatores que vivenciam as políticas elencar diferentes dimensões de suas experiências. É preciso, então, garantir liberdade para que contémsuas experiências, de preferência em mais de um espaço de fala. Dentre alguns dos métodos possíveis, destacam-se as narrativas e etnografias.Ball, Maguire e Braun (2016), por sua vez, ao tratar das culturas profissionais, sistematizaram alguns elementos que influenciam como as políticas são atuadas nas instituições escolares.Para os autores, valores, trajetórias de formação e tempo de atuação dos professores, bem como relações departamentais e de colaboração vigentes nas instituições, afetam a forma como as políticas são lidas einterpretadas nas escolas. Segundo Ball, BoweGold (1992), esses elementos compõem aspectos subjetivos daqueles profissionais que vivem as políticas e, portanto, são de interesse dos analistas que buscam compreender como as políticas são experimentadas. É por isso que, nesse contexto, interessa ao analista identificare compreender as crenças, osvalores, as percepções, os saberes, as práticas cotidianas e as interações que permeiam as políticas ao longo de sua implementação. É importante considerar, no entanto, um caráter transversal do contexto da experiênciaaqui proposto, que oarticula com os demais contextos. Em outras palavras, a experiência está relacionada ao olhar dos atores que atuam nos diferentes níveis, sejam aqueles que formulam, sejam aqueles que implementam ou aqueles que avaliam. Issoimplica que, a partir da experiência desses sujeitos, é possível compreender dimensões que dizem respeito, por exemplo, não só a suas questões subjetivas, mas também a aspectos institucionais, acontecimentos, influências das conjunturaspolíticas nos diferentes níveis federativos,recursos disponíveis paraa implementação, percepções sobre os momentos das políticas, sobre os demais atores, sobre os territórios, sobre os destinatários, dentre outros. A experiência revela, portanto, as subjetividades das políticas.
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