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e discricionariedade dos agentes
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DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
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A IMPLEMENTAÇÃO DO TURNO ÚNICO NO RIO DE JANEIRO: INTERAÇÃO E
DISCRICIONARIEDADE DOS AGENTES
1
LA IMPLEMENTACIÓN DEL TURNO ÚNICO EN RÍO DE JANEIRO: INTERACCIÓN
Y DISCRECIONALIDAD DE LOS AGENTES
THE IMPLEMENTATION OF
TH
E
‘
TURNO ÚNICO’ IN RIO DE
JANEIRO:
INTERACTION AND DISCRETION OF AGENTS
Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
2
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
3
Luan Felipe Xavier GOMES
4
RESUMO:
O presente artigo pretende contribuir com o campo dos estudos sobre a
implementação das políticas públicas educacionais a partir dos resultados de uma investigação
que se se dedicou às traduções e interpretações dos sujeitos envolvidos no processo de
impl
ementação
do
Turno Único, política de ampliação da jornada escolar no Rio de Janeiro.
Considerando a escassez de pesquisas no campo educacional que se voltem para os agentes
implementadores das políticas (
OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 202
1
), discut
imos
conceit
ualmente a relevância das interações e do uso dos espaços de discricionariedade que
estes atores empreendem na implementação de políticas (LOTTA, 2015). Analisamos o papel
das burocracias em diferentes níveis (LIPSKY, 2010) e sua interação, em um desenho
q
ualitativo que envolveu entrevistas e grupos focais. Os resultados apontam para as
características contextuais e contingenciais que permeiam as interações e tomadas de decisão
na implementação da política.
PALAVRAS
-
CHAVE:
Implementação
.
Políticas
educacio
nais.
Agentes implementadores
.
Ampliação da
jornada e
scolar
.
RESUMEN:
El presente artículo pretende contribuir al campo de estudios sobre la
implementación de políticas públicas educativas a partir de los resultados de una investigación
que se dedicó a l
as traducciones e interpretaciones de los sujetos involucrados en el proceso
de implementación
del Turno Único, una política para ampliar la jornada escolar en Rio de
Janeiro.
Considerando la escasez de investigaciones en el campo educativo que se enfoquen en
1
Agradecemos à Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Ed
ucacionais (REIPPE), com a
colaboração do Itaú Social, o apoio financeiro para as traduções deste artigo para o inglês e o espanhol.
2
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil.
Professora Adjunta
do Curso de P
edagogia e do Programa de Pós
-
Graduação em Educação (PPGEdu).
Membro da Rede de Estudos
sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE)
.
Doutorado em Educação (PUC
-
Rio).
ORCID:
https://orc
id.org/0000
-
0002
-
0367
-
6669
.
E
-
mail:
ana.oliveira@unirio.br
3
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil
.
Membro
da Rede de
Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE)
.
Mestrado em Educação (UNIRIO).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
1278
-
4223
. E
-
mail:
deise.sequeira@gmail.com
4
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil
.
Mestrando em
Educação. Membro
da Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
5760
-
0272
. E
-
mail:
luanfxg@gmail.com
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los agentes implementadores de políticas
(OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 2020), se discute
conceptualmente la relevancia de las interacciones y el uso de espacios discrecionales
que
estos actores emprenden en la implementación de políticas (LOTTA, 2015).
Analizamos el rol
de las burocracias en diferentes niveles (LIPSKY, 2010) y su interacción, en un diseño
cualitativo que involucró entrevistas y grupos focales.
Los resultados ap
untan para las
características contextuales y de contingencia que permean las interacciones y la toma de
decisiones en la implementación de la política.
PALABRAS CLAVE
: Implementación
.
Políticas
educativas.
Agentes
implementadores.
Ampliación de la
jornada escolar.
ABSTRACT
: This paper intends to contribute to the field
of public
policy implementation,
carried out from an investigation that focused on the translations and interpretations by the
parties involved in the implementati
on of the ‘Turno Único’, a policy to extend school time in
Rio de Janeiro. Considering the scarcity of studies in the
educational field
dedicated to the
agents implementing policies (
A. OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 2020), we discuss
conceptually the relevance
of the interactions and the discretionary spaces that these actors
use when implementing the policies (LOTTA, 2015).
We analyzed the role of bureaucracies
(LIPSKY, 2010 levels) and their interaction, in a qualitative research design that involved
interviews and focus groups. The results point out to contextual and contingent features that
permeate the interactions and decision making in the implementation of the policy.
KEYWORDS
: Implementation
.
Educational
policies.
Implementing
agents.
Expanding
the
school day.
Introdução
O artigo em tela se insere no grupo de estudos sobre a implementação das políticas
públicas educacionais, especialmente aqueles que se referem às traduções e interpretações dos
sujeitos envolvidos no processo de implementaçã
o de determinada política. A pesquisa aqui
relatada propôs uma análise sobre a reestruturação da oferta educacional das unidades escolares
da rede
pública
municipal do Rio de Janeiro com vistas à implementação da jornada escolar
ampliada para alunos desta
rede, proposta que ficou conhecida como Turno Único. A discussão
sobre a ampliação da jornada escolar como caminho para a qualidade educacional, ideia
indutora da agenda da política aqui analisada, é objeto de estudo de vários pesquisadores
(CAVALIERE, 200
9
,
2014; COELHO
et al
.
, 2013). Sua apropriação na formulação e
implementação do Turno Único será discutida neste texto.
Na pesquisa, procuramos conhecer a compreensão dos agentes envolvidos na
implementação desta política sobre seus objetivos e metas. Mais
ainda, procuramos entender se
existiam diferentes interpretações sobre a política que se traduziriam em diferentes
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possibilidades de implementação das mesmas orientações. Ou seja, tendo em vista que as
escolas públicas municipais do Rio de Janeiro, campo
desta pesquisa, são organizadas em uma
mesma rede administrativa e estão sujeitas a uma mesma política educacional, nos
perguntamos: Há diferença na interpretação e no uso da discricionariedade entre os diferentes
agentes na implementação da política? As e
stratégias de adaptação às demandas trazidas pelas
políticas educacionais são semelhantes entre as unidades escolares desta rede? Como os
diferentes agentes envolvidos interagem na implementação da política?
Para tentar responder a estas perguntas, a pesq
uisa se valeu de análise documental e um
desenho empírico qualitativo que coletou a narrativa dos diferentes agentes envolvidos no
processo de implementação do Turno Único em seus diferentes níveis de atuação. Assim, foram
realizadas
5
entrevistas com três
representantes da Secretaria Municipal de Educação do Rio de
Janeiro responsáveis pelo Turno Único na SME/RJ (uma, no início do processo de
implementação e as outras duas que assumiram o cargo durante o período da pesquisa de
campo); com as Gerentes de Ed
ucação responsáveis pela implementação da política em duas
Coordenadorias Regionais de Ensino
-
CREs
6
; e com os diretores de 4 escolas municipais (duas
localizadas em cada uma das CREs selecionadas). Ainda, foram realizados grupos focais com
os professore
s das 4 escolas. Os dados de todas as entrevistas e dos grupos focais, após
transcrição, foram tratados com inspiração na análise de conteúdo de Bardin (1977). A
lgumas
da
s categorias emergidas desta análise, inspirada pelos estudos no campo de implementaçã
o de
políticas públicas educacionais, são apresentadas e discutidas neste trabalho.
O artigo está organizado em 4 seções após esta introdução. A primeira
seção
propõe
uma aproximação ao campo de estudos das políticas públicas, considerando
especialmente, no
seu ciclo clássico, os estudos sobre a implementação. Destacando a
,
ainda
,
escassa produção
sobre o tema no campo das políticas educacionais, apresentamos uma discussão conceitual
sobre o uso da discricionariedade pelos agentes implementa
dores e a relevância da interação
entre eles na entrega da política. A segunda seção apresenta a política analisada, que propõe a
ampliação da jornada escolar nas escolas da rede pública municipal do Rio de Janeiro.
Entendendo que as fases do ciclo da polí
tica são complementares e não lineares, consideramos
relevante incluir
uma
breve
discussão sobre a formulação da agenda e do texto da política para,
então,
analisa
r a sua implementação, desde o olhar dos diferentes implementadores. A terceira
seção apresen
ta os dados da pesquisa, analisados a partir de uma categorização que se construiu
5
A pesquisa de campo foi realizada no
ano de
2018.
6
A rede
pública
municipal de Ensino do Rio de Janeiro é dividida territorialmente em 11 Coordenadorias
Regionais de Ensino.
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em diálogo com o referencial teórico adotado. E, por fim, a quarta seção traz as considerações
finais do estudo, ainda que as reflexões e reconsiderações nos acompanhem nos
caminhos da
pesquisa.
Estudos sobre as políticas educacionais: o olhar para os implementadores
Assumindo a relevância do papel dos agentes implementadores, suas interações e
decisões em diferentes momentos da implementação de uma política
,
propomos analisar
conceitualmente, nesta seção, o papel dos Burocratas de Médio Escalão e dos Burocratas de
Nível de Rua, sua discricionariedade e interação na implementação de uma política educacional.
Tradicionalmente, os estudos sobre políticas públic
as voltam seu olhar para as fases de
formação da agenda ou de formulação da política. Poucos deles, especialmente em se tratando
do contexto brasileiro, têm se dedicado a aprofundar
-
se sobre a fase de implementação da
política (LOTTA, 2015). Quando se trat
a do campo educacional a escassez é ainda mais
significativa. Em uma revisão sistemática de cunho exploratório das pesquisas sobre políticas
educacionais nacionais e internacionais, publicadas no período de 2007 a 2017 em uma amostra
de periódicos,
A.
Oliv
eira
(2019) encontra que os estudos que se dedicaram à análise da
implementação de políticas públicas educacionais representavam apenas 6% das publicações
do período. A análise detalhada destes artigos (N= 153) apontou que apenas 26% deles se
dedicavam a e
xplorar o papel dos agentes implementadores.
Muylaert
(
2019
, p. 3), ao
apresentar um recente dossiê que reuniu estudos sobre implementação de políticas educacionais
no combate às desigualdades, reforça essa escassez: “Nesse campo, raros são os estudos que
se
apropriam dos referenciais teóricos advindos da Ciência Política, que costumam focalizar mais
a fase da implementação”.
Analisar os processos decorrentes da adoção de novas políticas educacionais, em
diferentes espaços e envolvendo diferentes atores par
ece, assim, trazer importante contribuição
para pensarmos sobre os agentes implementadores destas políticas e suas estratégias na
compreensão, interpretação, reinterpretação e articulação de suas demandas. Esse processo de
transformação envolve releituras,
reinterpretações, mudanças de significados. Lotta (2014
, p.
201
) considera que para ampliar as análises sobre a implementação de políticas públicas
é fundamental incorporar o olhar para as diversas interações, para os valores
e referenciais existentes e
para o exercício da discricionariedade por parte dos
agentes implementadores. Assim, consideramos que, dependendo da ação,
discricionariedade e interação ocorridas no processo, teremos formas de
implementação diferentes.
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No caminho entre a formulação da
política e sua implementação, através de diferentes
lógicas de ação, os atores reinterpretam e interagem com as demandas das políticas
educacionais, em diferentes níveis e em diferentes modalidades. Entendemos estas diferentes
estratégias como fatores dete
rminantes para a adequação e recontextualização das políticas
educacionais nos contextos escolares, especialmente aquela em destaque neste estudo. Lipsky
(2010) chamou os agentes responsáveis pela “entrega” da política de Burocratas de Nível de
Rua
-
BNR.
Segundo o autor, eles lidam cotidianamente na comunicação com os beneficiários
da política, incluindo estratégias de conciliação, necessidades e constrangimentos (LOTTA,
2014). Uma das grandes contribuições desta teoria é enxergar o burocrata como um
polic
y
maker
, ou seja, sua função é realizar/fazer políticas.
Lipsky (
2010
) define os BNRs como funcionários que trabalham diretamente na
interação com usuários para provisão de serviços públicos, fazendo assim, a entrega dos
serviços e, com isso, possuindo uma
expressiva discricionariedade, na execução de suas
atividades. Para o autor, discricionariedade é entendida como relativa liberdade que esses
agentes têm para determinar a natureza, a quantidade e a qualidade dos benefícios e das sanções
a serem oferecido
s pelas suas agências a esses cidadãos. Em um campo repleto de ações, a
discricionariedade e a interação dos agentes implementadores são conceitos relevantes, e se
fazem necessários para compreendermos a atuação do burocrata que toma decisões e gera
efeito
s na execução da política. Os estudos sobre a discricionariedade costumam partir de duas
dimensões: aquela que busca explicar o
espaço
existente de discricionariedade (onde as regras
e fatores organizacionais são o foco de análise) e aquela que se volta pa
ra o
exercício
de
discricionariedade, buscando explicar como os indivíduos se utilizam deste espaço existente
(LOTTA, 2018). Como discutiu
Sequeira
(2022) em estudo realizado no mesmo campo, o
espaço que é dado na política pode ser maior, menor, abrangente ou não. Se o sujeito vai
exercitar essa discricionariedade, é uma decisão dele
-
que depende do seu contexto de
implementação e das interações que
estabelece. No campo educacional, os professores são os
principais BNRs, pois
estão em
relação direta com os beneficiários da política. Segundo
Sequeira
(2022), são eles os principais responsáveis pela aprendizagem dos alunos, cabe a ele
s
implementa
r diar
iament
e
práticas pedagógicas
e outras orientações das políticas
públicas
.
S
abe
-
se que o exercício da discricionariedade é influenciado por diversos fatores
institucionais e relacionais, de forma que os resultados das políticas podem ser, em parte,
explicad
os pelas interações estabelecidas pelos burocratas (LOTTA, 2018). Ao analisar as
interações existentes no processo de implementação, faz
-
se necessário reconhecer não apenas
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as escolhas individuais dos atores, que são influenciados por valores e referências
, como
também analisar as instâncias das quais fazem parte. Segundo Lotta (2018), tais aspectos se
constroem de forma dinâmica a partir de processos interativos entre burocratas e outros atores.
Neste processo interativo, é importante considerar que entre
os BNRs e a política
formulada, existem os Burocratas de Médio Escalão
-
BMEs. De acordo com Cavalcante e Lotta
(2015, p. 13
-
14)
, “a importância dessa burocracia está justamente em ser o elo entre o alto
escalão e os executores das políticas públicas. Ela
é, portanto, um
dos principais responsáveis
por conectar as fases de formulação e implementação”.
Neste estudo
,
pretendemos compreender os espaços e usos da discricionariedade pelos
BMEs e pelos BNRs e a possível interação entre eles na implementação de u
ma política de
ampliação da jornada escolar. Vale ressaltar que são poucos os estudos no campo educacional
que se dedicaram ao tema, especialmente
,
destacando a interação entre estes diferentes agentes.
O Turno Único como iniciativa de ampliação da jorna
da escolar no Rio de Janeiro:
agenda e formulação de uma política
A discussão sobre a ampliação da jornada escolar como um caminho para a melhoria da
qualidade educacional não é nova. A legislação, diferentes políticas e programas educacionais
nacionais a
bordam a temática. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
-
Lei n
º
9
.
394/96 estabelece, no Artigo 34 que “a jornada escolar no ensino fundamental incluirá pelo
menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo progressivamente ampliad
o o
período de permanência na escola.” (BRASIL, 1996). E acrescenta, no § 2º: “O ensino
fundamental será ministrado progressivamente em tempo integral, a critério dos sistemas de
ensino” (
BRASIL, 1996
). Conforme observa Cavaliere (2014), a proposição nasce
com uma
margem grande para interpretações e omissões.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação/PDE 2007
(BRASIL, 2007)
e o
antigo Plano Nacional de Educação
-
PNE 2001
-
2010
(BRASIL,
2001
)
traz
ia
m algumas
diretrizes relacionadas ao atendimento disc
ente em tempo integral. No que tange à ampliação
do tempo escolar, podemos considerar que o Programa Mais Educação
–
PME
(BRASIL, 2010)
surge (em 2010) propondo a complementação do horário escolar com atividades no contraturno,
desenvolvidas por oficineiro
s no próprio espaço escolar ou em outro aparelho público no
entorno. Reforça, assim, a compreensão da escola enquanto espaço comunitário. As atividades
oferecidas pelo programa não necessariamente estariam articuladas ao projeto pedagógico da
escola, o que
acabou produzindo críticas sobre seu caráter mais assistencialista do que
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educacional. O atual PNE 2014
-
2024 (B
RASIL
, 2014
a
) dedica uma meta específica para a
educação integral. A meta 6 prevê que, até 2024, 50% das escolas públicas brasileiras
estejam
atendendo no mínimo 25% dos alunos da educação básica em tempo integral. O plano replica
a definição de educação em tempo integral do Programa Mais Educação, ou seja, a compreende
como “jornada escolar com duração igual ou superior a sete horas diá
rias, durante todo o
período letivo, compreendendo o tempo total em que o aluno permanece na escola ou em
atividades escolares em outros espaços educacionais” (BRASIL,
2014
b
). Desta forma, deixa
explicitado que a educação em tempo integral não se traduzirá
, essencialmente, na ampliação
da jornada escolar, mas na ampliação do tempo destinado a atividades na escola. A única
estratégia que aborda a ampliação da jornada escolar é a 6.9: “adotar medidas para otimizar o
tempo de permanência dos alunos na escola,
direcionando a expansão da jornada para
o efetivo
trabalho escolar, combinado com atividades recreativas, esportivas e culturais
” (BRASIL,
2014
a
).
A discussão sobre a ampliação da jornada escolar na educação básica na normatização
educacional brasileira i
nduziu diferentes iniciativas (Nacionais, como o PME, e locais como os
CIEPs no
E
stado do Rio de Janeiro), com diferentes concepções sobre o uso do tempo na
escola
7
. Cabe considerar, sobre esse aspecto, que a proposição do Turno Único acontece sob a
influ
ência e indução de legislações e programas nacionais e locais de ampliação do tempo
escolar, anteriores e simultâneos.
Palmeira (2016) propõe uma comparação temporal sobre a legislação nacional e a
municipal (Rio de Janeiro) acerca da educação em tempo int
egral
nos levando a
considerar que
a proposição do Turno Único traz em seu bojo a influência da discussão nacional sobre os
benefícios da ampliação da jornada escolar. Contudo,
a proposta
pretende imprimir no desenho
local uma compreensão que, em alguma me
dida, descola
-
se da proposição aludida no PNE
(BRASIL, 2014
a
)
ao estabelecer a ampliação da jornada escolar exclusivamente com aumento
da carga horária, prevista na matriz curricular unificada, como será discutido mais à frente. A
possibilidade de outras a
tividades complementares para além do turno de 7 horas de aula não
foi
descartada. Com efeito, algumas escolas abrigaram simultaneamente o Turno Único e o
Programa Mais Educação.
O sistema educacional municipal do Rio de Janeiro incorpora, formalmente, a
demanda
da ampliação da jornada escolar em sua agenda política a partir da Lei Nº 5.225, de 05 de
novembro de 2010
(RIO DE JANEIRO, 2010),
que dispõe sobre a implantação do Turno Único
7
Para maior aprofundamento sobre o tema
,
ver Cavaliere
(
2014
)
.
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no ensino público nas escolas da rede pública municipal, de autoria do
Vereador Jorge Felippe
e outros,
qu
e
estabelece em seu artigo 1º o turno único de sete horas em toda a rede de ensino
público municipal, no prazo de dez anos, a razão de dez por cento ao ano.
É importante destacar
que a lei em vigor aponta sobre o tempo de
permanência dos estudantes nas unidades escolares,
mas não deixa exposta a finalidade da ampliação da jornada e nem coloca em pauta seus
objetivos.
A legislação foi implantada na administração de Eduardo Paes
8
, em dois mandatos
(2009
-
2012/2013
-
2016), te
ndo Cláudia Costin como Secretária de Educação, durante a maior
parte do
tempo
. No período foram desenvolvidos inúmeros projetos, entre eles, a proposição da
ampliação da jornada escolar, com o Turno Único, sendo amparada a partir da legislação
vigente, e
que será descrito a seguir a partir de resoluções e dados públicos da SME/RJ, devido
à
falta de especificação na lei sobre a proposta.
A rede de escolas municipais da cidade do Rio de Janeiro é uma das maiores redes
educacionais da América Latina.
Atualmente, atende a 634.007 estudantes matriculados em
Unidades de Educação Infantil, Ensino Fundamental e Educação de Jovens e Adultos em 1
.
544
unidades escolares. Esta rede passa, desde 2010, por um processo gradual de reestruturação da
oferta educacion
al de suas unidades escolares para a ampliação da jornada escolar. Para tanto,
foi desenvolvido um amplo projeto de estudo para a implementação desta reorganização em
parceria com o Instituto Pereira Passos
-
IPP, procurando atender a orientação da Lei Mun
icipal
5
.
225
(RIO DE JANEIRO, 2010)
, citada acima.
As escolas começaram
,
então
,
a ser reorganizadas, considerando as unidades existentes
e a necessidade de construção de novas unidades, em um processo gradativo com a previsão de
que todas as unidades atenderão os alunos em turno único de 7 horas. A definição do turno
único de 7 horas
escolares demandou uma progressiva vinculação dos professores com a
unidade escolar, trabalhando em regime de 40 horas semanais de dedicação exclusiva na mesma
escola. O aumento do tempo dedicado às atividades escolares, considerado uma conquista
importan
te para elevar a qualidade da aprendizagem, exigiu uma reestruturação curricular que
foi estudada pelas equipes da SME/RJ, de acordo com a Subsecretária de Ensino da SME/RJ à
época (Informação verbal)
e se traduziu nos documentos: Resolução nº 1178 de feve
reiro de
2012 (que estabelece as adequações nas matrizes curriculares das escolas que passam a atender
em Turno Único)
(RIO DE JANEIRO, 2012)
e Resoluções nº 1317 de 28 de outubro de 2014
(RIO DE JANEIRO, 2014)
e n.º 1427, de 24 de outubro de 2016 (que tra
tam sobre a estrutura,
8
Eduardo Paes volta a assumir a Prefeitura do Rio de Janeiro para o mandato 2021
-
2024.
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A implementação do
T
urno
Ú
nico no
R
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J
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Interação
e discricionariedade dos agentes
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–
Revista Ibero
-
Americana de Estudos em Educação
,
Araraquara,
v.
17
, n.
esp. 3, p. 2343
-
2364, nov. 2022
e
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ISSN: 1982
-
5587
DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
2351
organização e horários das escolas da rede municipal do Rio de Janeiro e Matriz Curricular,
incluindo as em Turno Único)
9
(RIO DE JANEIRO, 2016)
. Posteriormente, já na gestão
municipal de Marcelo Crivela (2017
-
2020) a Resolução nº 1
13 de 16 de janeiro de 2019
(RIO
DE JANEIRO, 2019)
revê as recomendações dispostas nos documentos anteriores, revogando
-
os. Vale ressaltar que a estrutura da proposta continuou a mesma, com pequenas alterações
(como horário de entrada e saída, que mudou da
s 07:30 às 14:30 para 08:00 às 15:00)
,
mas que
trouxeram impacto para a organização familiar e estrutural da escola, em alguns casos, como
noticiado na mídia. A Secretária de Educação à época tentou alterar a organização da matriz
curricular, mas, pression
ada pelos professores e diretores, voltou atrás na proposição.
Na análise sobre esta proposta da SME/RJ, a partir de seus dispositivos legais, percebe
-
se que o texto da política se volta para a operacionalização da mesma, ou seja, definem os
encaminhament
os para a implementação do Turno Único. Não fica explícita, contudo, a
vinculação destas adequações à melhoria da qualidade escolar, uma vez que esta articulação se
deu mais no campo do discurso do que no do registro textual. Como exemplo, temos a fala de
um representante da SME/RJ em uma reunião do Conselho Estratégico de Informações da
Cidade
(20
17):
“
O modelo foi inspirado em modelos internacionais, onde os alunos têm melhor
desempenho. Então, são sete horas, de 7h30 às 14h30, e a organização é por segme
ntos, com
professor generalista de 6º ano e sempre professores de 40 horas
.” Resta saber qual a
interpretação que os agentes implementadores dessa política (desde a SME/RJ até a unidade
escolar) fazem desta proposta e, ainda, como a reconfiguram nos difere
ntes contextos.
O Turno Único
-
da formulação à implementação: a voz dos agentes
A implementação do Turno Único aconteceu (e ainda está acontecendo) de forma
gradual, uma vez que o contexto da rede é desafiador tanto no que diz respeito ao
seu
tamanho
q
uanto às questões territoriais. Em relação ao ritmo desse processo de implementação da
política, em 2011, iniciou
-
se em 10 escolas, chamadas à época de Ginásios Experimentais
Carioca. Em 2013
,
o Turno Único já havia sido implementado em 28 escolas e
,
em 20
19
,
em
326 escolas (sendo 215 atendendo aos anos iniciais e 121 aos anos finais do ensino
fundamental). Cabe lembrar que a meta da SME/RJ era de que todas as escolas da rede já
tivessem incorporado o Turno Único até 2020 (RIO DE JANEIRO, 2010). No
site
ofi
cial da
9
Em 2021, após o encerramento da pesquisa, foi publicada a Resolução nº 297 de 17 de novembro de 2021
(RIO
DE JANEIRO, 2021)
que dispõe sobre a M
atriz Curricular das unidades Escolares da Rede Pública de Ensino da
Cidade do Rio de Janeiro, e dá outras providências,
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Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
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SME/RJ consta que, atualmente
(2022)
, 37,63% dos estudantes da rede
pública
municipal do
Rio de Janeiro são atendidos em escolas de tempo integral (o que inclui os alunos matriculados
nas escolas de Turno Único e alunos matriculados em escolas que
atendem outros projetos de
ampliação da jornada escolar).
Com o objetivo de compreender as diferentes interpretações dos agentes envolvidos na
implementação do Turno Único propomos
,
como desenho de pesquisa
,
uma abordagem
qualitativa que envolveu entrevistas com profissionais de diferentes níveis de atuação na rede
municipal de ensino do Rio de Janeiro. As entrevistas foram realizadas com representantes da
SME/RJ, responsáveis pelo Turno Único Carioca em dife
rentes momentos; com as Gerentes de
Educação
,
responsáveis pela implementação da política em duas CREs
;
com as diretoras de 4
escolas municipais (duas em cada CRE)
;
além de grupos focais com os professores de cada
escola. As entrevistas e os grupos focais
foram transcritos e codificados em temas, em uma
análise temática interna (cada caso) e cruzada (entre os casos). Os temas foram categorizados
em diferentes níveis: tópicos (interação entre os agentes implementadores e espaços de
discricionariedade dos Bur
ocratas); nível de análise (SME/RJ, CRE, Escola) e papel do agente
na implementação (Representante da SME/RJ, Diretor escolar etc.). As categorias que
emergiram desta análise são apresentadas e discutidas a seguir, inspiradas pela literatura que
orientou e
ste trabalho. A identificação dos entrevistados foi preservada e, para melhor
compreensão sobre os trechos das entrevistas citados neste trabalho, o organograma a seguir
,
apresenta os agentes considerados na pesquisa:
Figura 1
–
Níveis e agentes participa
ntes da pesquisa
Fonte:
Elaborado pelos autores
Nas entrevistas com os diferentes agentes envolvidos no processo de implementação do
Turno Único, captamos diferentes interpretações e percepções sobre a proposta da SME/RJ.
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Como apresentado na seção ante
rior, no texto da política
,
não estão explícitas as considerações
dos legisladores sobre a relação entre a implementação da política e a melhoria da qualidade do
trabalho escolar. Contudo, esta concepção está presente na fala da maior parte destes agentes,
especialmente
,
entre os burocratas de alto escalão (representantes da SME/RJ), e os burocratas
de médio escalão (Gerentes de Educação das CREs e diretores das escolas pesquisadas). Os
trechos abaixo exemplificam esta percepção:
Quando o aluno e o profess
or ficam mais tempo na escola eles criam um
vínculo mais forte com a escola
(Representante 2 da SME
,
2018
)
.
Aprovação real, as crianças aprendem mesmo. Eles fazem a mesma prova que
todo mundo faz, eles usam o mesmo material que todo mundo usa, só tem uma
metodologia diferenciada por conta de uma matriz que é mais extensa e tem
uma outra dinâmica
(CRE Y
, ano
2018).
Pra gente isso é um ganho porque essa escola não era muito bem
-
vista na
questão do desempenho, mas já melhorou muito
(Diretor X1
,
201
8
)
.
Entre os implementadores que atuam diretamente na oferta desta política a seus
beneficiários, os BNRs, observou
-
se diferentes percepções e interpretações da política, em
alguns casos
,
destacando pontos positivos, em outros negativos.
A frequência que eu
estou com os alunos é bem maior [...] pra mim é muito
recompensador, porque você vê o seu trabalho, o resultado das coisas que
você faz, você consegue trabalhar muito mais com eles, além da coisa da
afinidade
(Professor 1 da escola X1
,
201
8
).
A criança fi
ca muito presa em sala de aula, né. O ideal seria que ela rodasse
mais, seria que fosse ofertado dentro da escola pública um leque maior de
matérias, de coisas extracurriculares
,
para que ela tivesse uma formação
mais global
(Professor 2 da escola X1
,
201
8
).
Percebe
-
se que a percepção do Professor 2 da escola X1 remete a uma outra concepção
de ampliação do tempo na escola, provavelmente
,
porque a intencionalidade do aumento da
jornada escolar na proposta do Turno Único não se mostra clara no texto da polít
ica.
Ainda sobre a interpretação dos agentes a respeito da intencionalidade da política,
destacamos uma imprecisão na compreensão de uma Diretora. De acordo com ela, a
implementação do Turno Único ampliando a jornada escolar na rede, ocorreu para adequar
o
tempo escolar à mudança na carga horária dos professores:
Tem a ver mesmo com a contratação do professor em carga horária
expandida. O professor passou a ser 40h horas e a escola se adequou a esse
horário que o professor tinha de atendimento
(Diretora
X2
,
201
8
)
.
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Há, na fala da diretora, uma compreensão inversa do desenho da política: os professores
de 40 horas foram alocados nas escolas que passaram a atender em turno único (7 horas)
,
pois
o desenho da Matriz Curricular dessas escolas prevê tanto o aum
ento da carga horária quanto
os centros de estudos diários (S
ECRETARIA
M
UNICIPAL DE
E
DUCAÇÃO
, 2012
,
2014
,
2016).
Nesta mesma unidade, que antes oferecia um horário estendido a partir do Programa
Mais Educação
(BRASIL,
20
10)
e outras parcerias realizadas pela escola, a diretora vê poucas
mudanças.
“
O X2 nunca deixou de ser horário integral, sempre foi integral ou tu
rno
único. Sempre em horário integral, a única alteração foi o turno único.”
(Diretora X2
,
201
8
).
Para ela, o atendimento em horário ampliado (extraturno) já era uma realidade e não
enfatiza a diferença de adequação curricular prevista pelo texto da polít
ica atual. A
Representante da SME/RJ, contudo, faz questão de marcar a diferença entre as propostas:
[...] essa implementação do Turno Único é uma mudança de paradigmas. A
gente tinha uma outra proposta, que era de manhã atividades do núcleo
comum, matér
ias básicas, e à tarde, atividades diversificadas, matérias mais
eletivas, oficinas, jogos musicais etc. [...] A matriz do Turno Único tem 35
tempos, nas [turmas] regulares. A matriz trabalha com matérias
,
com
disciplinas com o professor
(Representante 1 d
a SME
,
2018
)
.
Como apontam Mainardes e Stremel (2010), por meio da recontextualização
,
o discurso
se desloca do seu contexto original de produção para outro contexto em que é modificado
(através de seleção, simplificação, condensação e reelaboração) e rel
acionado com outros
discursos, sendo depois realocado. Para a diretora X2
(
201
8
)
, possivelmente, as orientações a
respeito do Turno Único não ficaram muito claras, apesar dos esforços dos órgãos centrais nesta
direção. Consideramos que a
interpretação sobre a política é determinante para as estratégias
de implementação a serem adotadas pelos agentes envolvidos nos diferentes níveis. No caso
estudado, estas estratégias envolveram diferentes formas de interação e diferentes usos dos
espaços
de discricionariedade, categorias analisadas nos dados coletados no campo que serão
descritas a seguir.
A interação entre os agentes
No período da pesquisa de campo e na análise dos dados
,
percebemos que os
movimentos de interação entre os agentes implementadores se deram em diferentes momentos
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e direções, sendo determinantes para os resultados da implementação da política. Nesses
movimentos, a interação traz consigo as relações estabelecid
as pelos diferentes agentes nesse
processo de implementação da política. De acordo com Lotta (201
4
), esses burocratas são
influenciados por diversos fatores que impactam sua forma e capacidade de moldar os
resultados da política, a partir dos processos de
interação que realizam.
Ao abordar a coordenação da implementação da política, a representante da SME
destaca o cuidado em garantir a interação com os demais agentes, especialmente os diretores
escolares:
Então, a gente conversou muito com esses diretores
, a gente sensibilizou,
mostrou quais eram as possibilidades... Essa matriz, também discutimos
muito com colegiado, com campo, representatividade. [...] Todo mundo foi
ouvido e foi um processo interessante
(Representante 1 da SME
, 2018
)
.
A representante d
a CRE X
(
2018
)
confirma o investimento da SME/RJ neste fluxo de
informações e na formação dos agentes para a implementação do Turno Único: “
Já existia uma
formação na secretaria com as acompanhantes de Turno Único, que era esse o meu papel
.”
Ainda, destaca
o papel da CRE, enquanto BME, na mediação desta interação para a
implementação:
"
Eu acompanhava as escolas de turno único, ia às escolas, conversa com a
direção da escola, ajudava a resolver eventualmente alguma questão pontual da escola"
(CRE
X
,
2018
).
As falas das diretoras entrevistadas também confirmam que houve este
acompanhamento, mas percebem este movimento de forma mais personificada, localizando em
um dos agentes
,
a contribuição para a implementação da política:
Na época em que foi implementado
aqui, tinha a [nome/SME] que estava à
frente… era uma pessoa muito aberta, ouvia todas as demandas, dificuldades,
dava retorno... A equipe dela ajudou muito, ela estava apostando mesmo,
queria ouvir o que estava dando certo, o que precisava mudar. Muito a
poio
(Diretor Y1
,
201
8
)
.
Porém, para os professores, no tocante à orientação dada aos agentes na implementação
da política, esse movimento de interação entre os diferentes níveis na comunicação não se
mostrou tão efetivo:
Foi uma coisa muito a toque de caixa, vamos dizer assim n
é. Faça
-
se, cumpra,
sem muita orientação
(Professor 2 da escola Y2
,
201
8
)
.
Quando a CRE faz isso geralmente vem por e
-
mail, e a direção né, que copia
pra gente. E assim, não tem muito debate, não tem muita consulta
(Professor
3 da escola Y2
, 201
8
).
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No p
ercurso da implementação a orientação da SME/RJ incluiu a utilização da estratégia
de promover a interação entre agentes de escolas que já haviam implementado o Turno Único
com os agentes das escolas que estavam iniciando a implementação:
A gente até fez
uma reunião semana passada com as escolas novas no modelo, ou
escolas que não são novas no modelo, mas o diretor é. Trouxemos 2 diretoras para
contar como foi essa experiência, exatamente disso: quando começou, como foi?
como conseguiu organizar eletivas,
projeto de vida, protagonismo? como conseguiu
dinamizar esse tempo de planejamento diário? Isso foi muito legal. Porque é um
colega falando ‘isso deu certo, isso deu errado, isso foi nesse momento, isso deu pra
fazer, isso não deu...’ falando muito aberta
mente, dando dicas. como foi o impacto?
os professores reclamaram? não reclamaram?
(Representante 2 da SEM/RJ
, 2018
)
.
Na análise das falas dos agentes entrevistados fica clara a necessidade de comunicação
entre eles para garantir a
interpretação da política, seus objetivos e as responsabilidades de cada
agente no processo. Apesar dos esforços da SME/RJ neste caminho, segundo os relatos, parece
que alguns problemas ainda permanecem. A Representante 1 da SME/RJ
(2018)
sintetiza essa
pe
rcepção:
“A gente dá uma orientação que às vezes chega na ponta de outro jeito. A gente
tem uma rede de 1500 escolas, as CREs têm um papel fundamental nesse processo de
reorganização.”
.
Segundo Lotta (2018), a responsabilidade da participação de cada agent
e pode ser
observada, portanto, a partir das interações estabelecidas, considerando
-
se as relações
existentes e os repertórios acionados no momento da implementação. Por isso, a análise dessas
interações, nos remete a pensar a importância de se ver com mai
or amplitude a implementação
das políticas públicas, considerando não apenas a burocracia que participa desse processo, mas
as relações que se estabelecem com outros burocratas.
A presença dos agentes por mais tempo na escola, na visão dos entrevistados, f
avorece
e facilita a interação e as tomadas de decisão de forma mais compartilhada, o que poderia
facilitar a implementação da política:
Eu vejo nas escolas de TU mais casos de gestão compartilhada. Pois os
professores estão mais tempo na escola, consegu
em participar das decisões.
A gestão é mais compartilhada até porque você precisa das pessoas com você.
Em escola de turno parcial, eu trabalhei numa escola assim, e tinha que
repetir a mesma coisa várias vezes, nunca conseguia reunir todo mundo
(Represent
ante 3 da SME/RJ
,
2018
)
.
Com relação a percepção dos professores, observou
-
se como a interação entre os agentes
é importante. Os relatos de alguns deles mostram como a interação entre os agentes pode fazer
a diferença na implementação da
política:
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Eu acho muito melhor, porque a gente tem um vínculo maior com os alunos,
está com eles todos os dias. Também estar na escola todos os dias,
[
...
]
,
conseguir trabalhar junto com a equipe, acho que faz muita diferença
(Professor 1 da escola X2,
20
1
8
,
grifo dos autores)
.
E a gente com
a coordenação
, nós temos os centros de estudos né. A
coordenação, nos centros de estudo, é que
ela passa a maior parte dos
informes e orientações
que ela precisa nos dar
(Professor 2 da escola Y1,
201
8
,
grifo dos autor
es)
.
Porque é impossível,
não sei como seria tocar esse projeto gigantesco sem
essa equipe
(Professor 3 da escola Y2
,
201
8
)
.
Entende
-
se a implementação, segundo Lotta (2018)
,
como um complexo processo que
envolve atores, poder, interesses, disputas e controvérsias. Neste emaranhado de interações
,
torna
-
se relevante entender como os burocratas constroem suas ações e tomam decisões.
O papel dos agentes: espaços de discricionar
iedade
O processo de implementação do Turno Único envolveu uma importante atuação dos
coordenadores locais, responsáveis por este processo em cada CRE. Eram eles os responsáveis
pela conversa com os diretores e com a comunidade na fase de
convencimento
so
bre a política,
atuando como burocratas de médio de escalão
-
BME. Pode
-
se dizer que são o elo entre o alto
escalão e os executores das políticas públicas. Eles são, portanto, um dos principais
responsáveis por conectar as fases de formulação e de implemen
tação. Tem a função primordial
de traduzir decisões em ações (CAVALCANTE; LOTTA, 2015).
Neste processo, cada um fez uso de seus espaços de discricionariedade em seus
diferentes níveis para favorecer o trabalho. Para tanto, sua experiência prévia, seu nível
de
concordância com a política e sua proximidade e interação com os demais agentes foram fatores
essenciais, conforme foi percebido em seus relatos. As falas abaixo exemplificam esse percurso
nas duas CREs analisadas:
Eu acompanhava as escolas de turno ú
nico. Então quando eu ia às escolas, o
meu foco principal, apesar de conversar com a direção, era a coordenadora
pedagógica
(CRE X
,
2018
)
.
Os diretores foram chamados, foi aos poucos, a gente começou muito
devagar. Chamávamos os pais, pra conversar nas e
scolas e explicamos como
é que isso ia funcionar
(CRE Y
, 2018
)
.
E, no exercício dessa discricionariedade, o representante da CRE Y teve uma iniciativa
própria. Naquele contexto, organizou um projeto de acompanhamento das escolas que estavam
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implementando
o Turno Único. O projeto visava aproximar os diretores à coordenação da
proposta na CRE:
E a gente faz uma vez por mês
-
isso é uma proposta nossa
-
é um projeto, a
gente vai pra uma das escolas de um território. [...] E as escolas do território
próximo [se reúnem com a GED] ... a intenção é tornar mais próximo o
trabalho que é de todo mundo
(
CRE Y, 2018
).
A CRE X também teve a iniciativa de desenvolver uma proposta para favorecer a
implementação do Turno Único. Convidou a equipe e os professores de uma escola que iria
implementar a política para visitar uma escola que já vinha trabalhando em
T
urno
Ú
nico.
Essa escola, X1, que estava implementando o Turno Único, e a gente tinha a
X3, que foi uma das primeiras escolas de ginásio carioca. E a gente fez um
encontro dos professores de uma escola com a outra e foi muito legal, porque
eles mostraram
esse tipo de experiência
(CRE X
, 2018
).
Quando questionadas se estas eram sugestões ou encaminhamentos do nível central da
SME/RJ, as representantes de cada CRE disseram que não, cada uma justificou sua iniciativa a
partir da percepção própria
sobre as necessidades de cada contexto: “
Eu acho que, na
implementação a gente vai vendo o que vai funcionando naquela comunidade ou não, isso é
interessante. Então a
autonomia
ela é conquistada”
(CRE X
, 2018
).
Sobre o uso dos conceitos “autonomia” e “dis
cricionariedade” na análise das ações dos
agentes implementadores, Lotta e Santiago (2017, p. 37)
,
apontam que é na análise do
uso
que
os indivíduos fazem do espaço de discricionariedade que os conceitos podem se confundir:
“embora haja conexões importante
s entre os dois conceitos, fica claro que há pressupostos
analíticos diferentes que devem ser considerados nas diferentes pesquisas”. Neste estudo,
consideramos a discricionariedade enquanto ação nos casos das escolhas das duas CREs. De
acordo com Lotta e
Santiago (2017), nesta perspectiva
,
considera
-
se a variação de
comportamentos dos burocratas, explicada pelos elementos que influenciam a forma como eles
interpretam as regras e implementam políticas públicas. Considerando as experiências pessoais,
as cond
ições organizacionais e contextuais locais
,
cada BME adotou estratégias que poderiam,
na sua percepção, favorecer o processo de implementação do Turno Único.
No nível da escola, destacamos, neste artigo, os espaços de discricionariedade narrados
pelos agen
tes na
definição das disciplinas eletivas
. A
liberdade na
definição das disciplinas
eletivas a serem ofertadas a partir da nova matriz curricular
foi valorizada em todas as
entrevistas, desde o discurso dos burocratas de alt
o
escalão:
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A escolha da eletiv
a
é uma escolha do professor
. [...] A escola tem autonomia
para escolher as eletivas que vai dar. [...] Eles também avaliam, fazem
avaliação semestral e se não deu certo, trocam. Surge um desdobramento da
própria eletiva para o semestre seguinte. A escola
resolve
(Representante 2
da SME/RJ
,
2018
)
.
Sobre a definição das disciplinas eletivas
,
não foi encontrado na matriz curricular (
RIO
DE JANEIRO
,
2019) nenhuma definição e/ou conceito da disciplina eletiva, ou seja, não está
claro no documento
orientador qual é a concepção da SME/RJ do trabalho a ser desenvolvido
nesta proposta, abrindo maior espaço de interpretação para os implementadores.
Conforme
aponta a literatura sobre implementação de políticas públicas, quanto maior a flexibilidade do
te
xto da política maior o espaço de discricionariedade dos implementadores. Segundo Lotta e
Santiago (2017, p. 24) “os estudos sobre a burocracia demonstram que a discricionariedade é
possibilitada justamente pela existência de normas e regras e a forma como
estão construídas”.
Neste caso, a abrangência do texto
-
com regras muito genéricas
-
permite interpretações
variadas dos implementadores, o que foi valorizado nas interações entre os diferentes agentes
envolvidos justamente por possibilitar maior espaço
de tomada de decisão. Na mediação da
implementação desta orientação curricular, os agentes das CREs buscavam valorizar este
espaço:
[..] Então os professores escolhem,
os professores mandam,
por exemplo, eu
posso fazer uma eletiva de… deixa eu pensar… po
emas. Posso oferecer uma
eletiva de literatura
(CRE Y,
2018,
grifos dos autores)
.
No primeiro semestre a escola viu que essa eletiva não deu certo, tem a
autonomia
de falar: gente isso aí não foi legal. E aí eu acho que
os professores
têm que se reunir pr
a reestruturar isso
, pra repensar
(CRE X,
2018,
grifos
dos autores)
.
Percebe
-
se, na fala destes agentes de médio escalão, o reconhecimento do espaço de
tomada de decisão das escolas para a definição da oferta destas disciplinas. Os diretores
entrevistados
, que fazem a mediação desta orientação na escola, também valorizaram este
espaço de decisão e a participação dos alunos, ainda que a escolha de uma disciplina com um
horário semanal possa parecer tão limitada em comparação à definição da Matriz Curricular
:
A escolha é livre, dentro da proposta da SME
a escola tem essa autonomia
,
junto com seus pares que são os professores. A gente também tem que
respeitar as possibilidades e as capacidades, porque não adianta a gente dizer
que vai dar uma oficina de
canto e coral se eu não abro a boca para cantar
nada
(Diretor X1,
201
8
,
grifos dos autores)
.
Eles adoram. Dia de eletiva é o melhor dia para eles.
Eles que escolhem
(Diretor Y2,
2018,
grifos dos autores)
.
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Ana Cristina Prado de
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, Araraquara,
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Os professores, por sua vez, reconhecem este espa
ço de discricionariedade, porém
consideram que o exercício dessa discricionariedade é limitado por questões contingenciais. Na
escolha das disciplinas eletivas isto é percebido, pois o professor precisa
pensar,
adequar com as propriedades do
material da escola porque por
exemplo, eu gostaria muito de fazer uma eletiva usando um recurso da
internet que eu sei que eu não vou ter, então eu não posso. Já me limita
(Professor 1 da escola X1
, 2018
).
Com relação ao material das disciplinas eletivas,
não tem, o que tem é pouca
coisa que a escola dá [...] O papel está acabando e a eletiva vai ficar
paralisada porque não tem material
(Professor 2 da escola X1
, 2018
).
Neste sentido, como apontam Lotta e Santiago (2017, p.
36), podemos entender que a
dis
cricionariedade enquanto espaço para a ação “
é entendida como uma liberdade do
indivíduo limitada pelos contextos da atuação burocrática”. Assim, por mais que o BNR
reconheça e legitime o espaço para a discricionariedade na implementação, planeje o uso
des
te espaço com base em seus valores e julgamentos, sua efetivação pode estar limitada
por aspectos contingenciais não previstos na política
.
Considerações finais
O presente trabalho trouxe para a discussão a implementação de políticas educacionais,
desta
cando o papel dos agentes envolvidos neste processo. Tomando como objeto de pesquisa
a implementação da proposta do Turno Único na rede
pública
municipal do Rio de Janeiro,
discutiu
-
se inicialmente a agenda política que influenciou a formulação da
proposta. Ainda,
através de uma breve análise dos textos legais que normatizaram a implementação da proposta,
observamos como estes textos da política demarcaram
-
ou não
-
as concepções e orientações
da política. Assim, enten
den
do as fases do ciclo clássi
co de análise das políticas públicas como
fluidos e complementares, destacamos a fase da implementação a partir do olhar para
/sobre
os
agentes implementadores.
Segundo Oliveira (2019), os estudos sobre a dinâmica dos processos
de implementação passaram, no
s últimos anos, a levar em conta o cotidiano das políticas,
considerando as rotinas, as interações, o comportamento dos burocratas, os valores, as
percepções, a discricionariedade, a tradução e a interpretação.
Neste estudo, ressaltando o lugar e relevânci
a das ações e estratégias dos agentes
implementadores, o desenho da pesquisa empírica buscou captar a percepção de diferentes
agentes, em diferentes níveis da burocracia local, sobre as interações, estratégias e decisões em
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diferentes momentos e rotinas da
implementação do Turno Único. Percebeu
-
se, pelos relatos
dos sujeitos, uma inconsistência na definição do desenho da política que se traduzia em
diferentes interpretações. Estas interpretações, com efeito, repercutiam nas interações entre os
burocratas e
para
a definição d
os espaços e usos de discricionariedade encontrados nas
estratégias de implementação, levando a resultados distintos, considerando: i) as características
contextuais e contingenciais de cada espaço; ii) as diferentes motivações e crenças
individuais
dos agentes envolvidos; iii) a qualidade e intensidade das interações entre burocratas.
É assim, por meio de pequenas decisões ao longo de uma ampla cadeia, que
as políticas vão sendo, de fato, construídas e implementadas. Para avaliar ou
anal
isar a implementação de um programa, devemos ter em mente essas várias
transformações e apropriações locais
-
não como defeito ou crítica às políticas,
mas como um simples ponto de partida para sua compreensão (LOTTA, 2014,
p.
144).
Assim, considerando os
seus limites, a discussão que trazemos neste artigo propõe
contribuir para o campo das pesquisas sobre implementação de políticas educacionais e,
também, informar a agenda política.
De acordo com
Oliveira (2019), analisar a implementação
a partir da persp
ectiva local traz informações relevantes para os tomadores de decisão sobre o
cotidiano da implementação.
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Como referenciar este artigo
OLIVEIRA, A. C. P.; SEQUEIRA, D. A. F.; GOMES, L. F. Z.
A implementação do Turno
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5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
Submetido em:
21/02/2022
Revisões requeridas em
:
30/06/2022
Aprovado em
:
10/08/2022
Publicado em
:
30/11/2022
Processamento e editoração: Editora Ibero
-
Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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La implementación del Turno Único en Río de Janeiro:
Interacción y discre
cionalidad
de los agentes
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Americana de Estudos em Educação
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ISSN: 1982
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5587
DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
2343
LA IMPLEMENTACIÓN DEL TURNO ÚNICO EN RÍO DE JANEIRO:
INTERACCIÓN Y DISCRECIONALIDAD DE LOS AGENTES
1
A IMPLEMENTAÇÃO DO TURNO ÚNICO NO RIO DE JANEIRO: INTERAÇÃO E
DISCRICIONARIEDADE DOS AGENTES
THE IMPLEMENTATION OF
TH
E
‘
TURNO ÚNICO’ IN RIO DE
JANEIRO:
INTERACTION AND DISCRETION OF AGENTS
Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
2
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
3
Luan Felipe Xavier GOMES
4
RESUMEN:
El presente artículo pretende contribuir al campo de estudios sobre la
implementación de políticas públicas educativas a partir de los resultados de una investigación
que se dedicó a las traducciones e interpretaciones de los sujetos involucrados en el proceso de
implementación del Turno Único, una política para ampliar la jo
rnada escolar en Rio de Janeiro.
Considerando la escasez de investigaciones en el campo educativo que se enfoquen en los
agentes implementadores de políticas (OLIVEIRA, 2019; MUYLAERT, 2020), se discute
conceptualmente la relevancia de las interacciones y
el uso de espacios discrecionales que estos
actores emprenden en la implementación de políticas (LOTTA, 2015). Analizamos el rol de las
burocracias en diferentes niveles (LIPSKY, 2010) y su interacción, en un diseño cualitativo que
involucró entrevistas y
grupos focales. Los resultados apuntan para las características
contextuales y de contingencia que permean las interacciones y la toma de decisiones en la
implementación de la política.
PALABRAS CLAVE
: Implementación. Políticas educativas. Agentes
implementadores.
Ampliación de la jornada escolar.
RESUMO:
O presente artigo pretende contribuir com o campo dos estudos sobre a
implementação das políticas públicas educacionais a partir dos resultados de uma investigação
que se se dedicou às traduções
e interpretações dos sujeitos envolvidos no processo de
implementação
do
Turno Único, política de ampliação da jornada escolar no Rio de Janeiro.
Considerando a escassez de pesquisas no campo educacional que se voltem para os agentes
1
Agradecemos a la Red de Estudios sobre la Implementación de Políticas Públicas Educativas (REIPPE), con la
colaboración del Itaú Social, por el apoyo financiero para las traducciones de este artí
culo al inglés y al español.
2
Universidad Federal del Estado de Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil.
Profesora adjunta del
curso de Pedagogía y del Programa de Posgrado en Educación
(PPGEdu).
Miembro de la Red de Estudios sobre
Implementación de Políticas Públicas Educativas
(REIPPE)
.
Doctorado en Educación
(PUC
-
Rio).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
0367
-
6669
.
E
-
mail:
ana.oliveira@unirio.br
3
Universidad Federal del Estado de Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil
.
Miembro de la Red
de Estudios sobre Implementación de Políticas Públicas Educativas
(REIPPE)
.
Maestría Universitaria en
Educación
(UNIRIO).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
1278
-
4223
. E
-
mail:
deise.sequeira@gmail.com
4
Universidad Federal del Estado d
e Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Brasil
.
Estudiante de Maestría
en Educación. Miembro de la Red de Estudios sobre Implementación de Políticas Públicas Educativas
(REIPPE).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
5760
-
0272
. E
-
mail:
luanfxg@gmail.com
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implementadores das po
líticas (
OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 202
1
), discut
imos
conceitualmente a relevância das interações e do uso dos espaços de discricionariedade que
estes atores empreendem na implementação de políticas (LOTTA, 2015). Analisamos o papel
das burocracias em diferentes níveis (LIPSKY, 2010) e sua interação, em um d
esenho
qualitativo que envolveu entrevistas e grupos focais. Os resultados apontam para as
características contextuais e contingenciais que permeiam as interações e tomadas de decisão
na implementação da política.
PALAVRAS
-
CHAVE:
Implementação
.
Políticas
educacionais.
Agentes implementadores
.
Ampliação da
jornada e
scolar
.
ABSTRACT
: This paper intends to contribute to the field
of public
policy implementation,
carried out from an investigation that focused on the translations and interpretations by the
pa
rties involved in the implementation of the ‘Turno Único’, a policy to extend school time in
Rio de Janeiro. Considering the scarcity of studies in the
educational field
dedicated to the
agents implementing policies (
A. OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 2020), we
discuss
conceptually the relevance of the interactions and the discretionary spaces that these actors
use when implementing the policies (LOTTA, 2015).
We analyzed the role of bureaucracies
(LIPSKY, 2010 levels) and their interaction, in a qualitative rese
arch design that involved
interviews and focus groups. The results point out to contextual and contingent features that
permeate the interactions and decision making in the implementation of the policy.
KEYWORDS
: Implementation
.
Educational
policies.
Implementing
agents.
Expanding the
school day.
Introducción
El artículo en pantalla forma parte del grupo de estudio sobre la implementación de
políticas públicas educativas, especialmente aquellas que se refieren a las
traducciones e
interpretaciones de los sujetos involucrados en el proceso de implementación de una política
determinada. La investigación aquí relatada propuso un análisis sobre la reestructuración de la
oferta educativa de las unidades escolares de la red
pública municipal de Río de Janeiro con
miras a implementar la jornada escolar ampliada para los estudiantes de esta red, propuesta que
se conoció como El Turno Único. La discusión sobre la ampliación de la jornada escolar como
camino hacia la calidad edu
cativa, idea que induce la agenda política aquí analizada, es objeto
de estudio por parte de varios investigadores
(CAVALIERE, 2009
,
2014; COELHO
et al
.
,
2013).
Su apropiación en la formulación e implementación del Turno Único se discutirá en este
texto.
E
n la investigación, buscamos conocer la comprensión de los agentes involucrados en
la implementación de esta política sobre sus objetivos y metas. Además, tratamos de entender
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si había diferentes interpretaciones sobre la política que se tradujeran en dife
rentes posibilidades
de aplicación de las mismas directrices. Es decir, considerando que las escuelas públicas
municipales de Río de Janeiro, el campo de esta investigación, están organizadas en la misma
red administrativa y están sujetas a la misma políti
ca educativa, nos preguntamos: ¿Existe una
diferencia en la interpretación y el uso de la discreción entre los diferentes agentes en la
implementación de la política? ¿Las estrategias de adaptación a las demandas de las políticas
educativas son similares e
ntre las unidades escolares de esta red? ¿Cómo interactúan los
diferentes actores involucrados en la implementación de políticas?
Para tratar de responder a estas preguntas, la investigación utilizó el análisis documental
y un diseño empírico cualitativo
que recogió la narrativa de los diferentes agentes involucrados
en el proceso de implementación del Turno Único en sus diferentes niveles de acción.
Así, se
realizaron
5
entrevistas con tres representantes de la Secretaría Municipal de Educación de Río
de Janeiro responsables del Turno Único en SME/RJ
(uno al comienzo del proceso de
implementación y los otros dos que asumieron el cargo durante el período de investigación
de
campo); con los Gerentes de Educación responsables de implementar la política en dos
Coordinadores Regionales de Enseñanza
-
CREs
6
;
y con los directores de 4 escuelas
municipales (dos ubicadas en cada una de las CREs seleccionadas). Además, se realizar
on
grupos focales con los profesores de las 4 escuelas. Los datos de todas las entrevistas y grupos
focales, después de la transcripción, fueron tratados con inspiración en el análisis de contenido
de Bardin (1977). Algunas de las categorías surgidas de es
te análisis, inspiradas en estudios en
el campo de la implementación de políticas públicas educativas, son presentadas y discutidas
en este trabajo.
El artículo está organizado en 4 secciones después de esta introducción. La primera
sección propone una apr
oximación al campo de los estudios de políticas públicas, considerando
especialmente, en su ciclo clásico, los estudios sobre implementación. Destacando la aún escasa
producción sobre el tema en el campo de las políticas educativas, presentamos una discusi
ón
conceptual sobre el uso de la discreción por parte de los agentes implementadores y la
relevancia de la interacción entre ellos en la entrega de la política. La segunda sección presenta
la política analizada, que propone la ampliación de la jornada esco
lar en las escuelas de la red
pública municipal de R
i
o de Janeiro.
Entendiendo que las fases del ciclo de políticas son
complementarias y no lineales, consideramos relevante incluir una breve discusión sobre la
5
La encuesta de campo se real
izó en 2018.
6
El sistema de escuelas públicas municipales de Río de Janeiro se divide territorialmente en 11 Coordinadores
Regionales de Enseñanza.
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formulación de la agenda y el texto de la pol
ítica, y luego analizar su implementación, desde
los ojos de los diferentes implementadores. La tercera sección presenta los datos de la
investigación, analizados a partir de una categorización que fue construida en diálogo con el
marco teórico adoptado. F
inalmente, la cuarta sección trae las consideraciones finales del
estudio, aunque reflexiones y reconsideraciones nos acompañan en los caminos de la
investigación.
Estudios sobre políticas educativas: la mirada a los implementadores
Asumiendo la releva
ncia del rol de los agentes implementadores, sus interacciones y
decisiones en diferentes momentos de la implementación de una política, proponemos analizar
conceptualmente, en esta sección, el papel de los Burócratas de Rango Medio y los Burócratas
de Niv
el de Calle, su discreción e interacción en la implementación de una política educativa.
Tradicionalmente, los estudios sobre políticas públicas dirigen su mirada a las fases de
formación de agenda o formulación de políticas. Pocos de ellos, especialmente
cuando se trata
del contexto brasileño, se han dedicado a profundizar la fase de implementación de la política
(LOTTA, 2015).
Cuando se trata del campo educativo, la escasez es aún más significativa. En
una revisión exploratoria sistemática de investigaci
ones sobre políticas educativas nacionales e
internacionales, publicada de 2007 a 2017 en una muestra de revistas, A. Oliveira (2019)
encuentra que los estudios que se dedicaron al análisis de la implementación de políticas
educativas públicas representaro
n solo el 6% de las publicaciones del período. El análisis
detallado de estos artículos (N= 153) mostró que sólo el 26% de ellos se dedicaban a explorar
el papel de los agentes ejecutores. Muylaert (2019, p. 3), al presentar un dossier reciente que
reunía
estudios sobre la implementación de políticas educativas en la lucha contra las
desigualdades, refuerza esta escasez: "En este campo, hay pocos estudios que se apropien de
las referencias teóricas que parten de la Ciencia Política, que tienden a centrarse
más en la fase
de implementación".
Analizar los procesos resultantes de la adopción de nuevas políticas educativas, en
diferentes espacios e involucrando a diferentes actores, parece aportar una contribución
importante para pensar sobre los agentes impleme
ntadores de estas políticas y sus estrategias
en la comprensión, interpretación, reinterpretación y articulación de sus demandas. Este
proceso de transformación implica reinterpretaciones, reinterpretaciones, cambios de
significados. Lotta (2014, p. 201) c
onsidera que ampliar los análisis sobre la implementación
de políticas públicas
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Es esencial incorporar la mirada a las diversas interacciones, los valores y
referencias existentes y el ejercicio de la discreción por parte de los agentes
de ejecución. Así, consideramos que, dependiendo de la acción, discreción e
interacción que se prod
ujo en el proceso, tendremos diferentes formas de
implementación.
En el camino entre la formulación de políticas y su implementación, a través de
diferentes lógicas de acción, los actores reinterpretan e interactúan con las demandas de las
políticas educ
ativas, en diferentes niveles y en diferentes modalidades.
Entendemos estas
diferentes estrategias como factores determinantes para la adecuación y recontextualización de
las políticas educativas en contextos escolares, especialmente la destacada en este e
studio.
Lipsky (2010) llamó a los agentes responsables de la "entrega" de la política de los burócratas
a nivel de calle
-
BNR. Según el autor, se ocupan diariamente de la comunicación con los
beneficiarios de la política, incluidas las estrategias de conc
iliación, las necesidades y las
limitaciones (LOTTA, 2014). Una de las grandes contribuciones de esta teoría es ver al
burócrata como un
policy maker
,
es decir, su función es llevar a cabo/hacer políticas.
Lipsky (2010) define a los BNR como empleados que
trabajan directamente en la
interacción con los usuarios para la prestación de servicios públicos, proporcionando así la
prestación de servicios y, por lo tanto, teniendo una discreción expresiva, en la ejecución de sus
actividades.
Para el autor, la discr
ecionalidad se entiende como la libertad relativa que tienen
estos agentes para determinar la naturaleza, cantidad y calidad de los beneficios y sanciones
que sus agencias ofrecerán a estos ciudadanos. En un campo lleno de acciones, la discreción y
la inte
racción de los agentes implementadores son conceptos relevantes, y son necesarios para
comprender el desempeño del burócrata que toma decisiones y genera efectos en la ejecución
de la política. Los estudios sobre la discreción generalmente parten de dos di
mensiones: una
que busca explicar el
espacio
de discreción existente (donde las reglas y los factores
organizacionales son el foco del análisis) y la que se vuelve hacia el
ejercicio
de la discreción,
buscando explicar cómo los individuos usan este espacio
existente (LOTTA, 2018).
Como
Sequeira (2022) discutió en un estudio realizado en el mismo campo, el espacio que se da en
política puede ser más grande, más pequeño, integral o no. Si el sujeto va a ejercer esta
discreción es una decisión suya, que depen
de de su contexto de implementación y de las
interacciones que establezca. En el ámbito educativo, los docentes son los principales BNR, ya
que están en relación directa con los beneficiarios de la política. Según Sequeira (2022), son
los principales respo
nsables de aprender a los estudiantes, depende de ellos implementar
prácticas pedagógicas diarias y otras pautas de política pública.
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Se sabe que el ejercicio de la discrecionalidad está influenciado por varios factores
institucionales y relacionales, por
lo que los resultados de las políticas pueden explicarse en
parte por las interacciones establecidas por los burócratas
(LOTTA, 2018).
Al analizar las
interacciones existentes en el proceso de implementación, es necesario reconocer no solo las
elecciones i
ndividuales de los actores, que están influenciadas por valores y referencias, sino
también analizar las instancias de las que forman parte. Según Lotta (2018), estos aspectos se
construyen dinámicamente a partir de procesos interactivos entre burócratas y
otros actores.
En este proceso interactivo, es importante considerar
que,
entre los BNRs y la política
formulada, existen los Burócratas de Rango Medio
-
BMEs. Según Cavalcante y Lotta (2015,
p. 13
-
14), "la importancia de esta burocracia radica precisamen
te en ser el vínculo entre el alto
nivel y los ejecutores de las políticas públicas. Por lo tanto, es uno de los principales
responsables de conectar las fases de formulación e implementación".
En este estudio, pretendemos comprender los espacios y usos d
e la discreción por parte
de los BMEs y BNRs y la posible interacción entre ellos en la implementación de una política
para ampliar el viaje escolar. Cabe destacar que son pocos los estudios en el ámbito educativo
que se han dedicado al tema, especialmente
, destacando la interacción entre estos diferentes
agentes.
El Turno Único como iniciativa para ampliar la jornada escolar en Río de Janeiro: agenda
y formulación de una política
La discusión sobre la ampliación de la jornada escolar como camino para mejorar la
calidad educativa no es nueva. La legislación, las diferentes políticas y programas nacionales
de educación abordan el tema. La Ley de Directrices y Bases de la Educación Na
cional
-
Ley
Nº 9.394/96 establece, en su artículo 34, que "la jornada escolar en la escuela primaria incluirá
por lo menos cuatro horas de trabajo efectivo en el aula, y la duración de la permanencia en la
escuela se amplía progresivamente".
(BRASIL, 1996
).
Añade, en el § 2: "La escuela primaria
se enseñará progresivamente a tiempo completo, a discreción de los sistemas educativos"
(BRASIL, 1996). Como señala Cavaliere (2014), la proposición nace con un amplio margen
para interpretaciones y omisiones.
El P
lan de Metas Compromiso Todos por la Educación/PDE 2007 (BRASIL, 2007) y el
antiguo Plan Nacional de Educación
-
PNE 2001
-
2010 (BRASIL, 2001) trajeron algunas
directrices relacionadas con la atención estudiantil a tiempo completo. Con respecto a la
ampliac
ión del horario escolar, podemos considerar que el Programa Más Educación
-
PME
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(BRASIL, 2010) surge (en 2010) proponiendo la complementación del horario escolar con
actividades en el turno, desarrolladas por
talleres
en el propio espacio escolar o en otro
aparato
público en los alrededores. Por lo tanto, refuerza la comprensión de la escuela como un espacio
comunitario.
Las actividades ofrecidas por el programa no necesariamente se articularían al
proyecto pedagógico de la escuela, que terminó produciendo
críticas sobre su carácter más
asistencial que educativo. La actual PNE 2014
-
2024 (BRASIL, 2014a) dedica una meta
específica a la educación integral. El Objetivo 6 predice que para 2024, el 50% de las escuelas
públicas brasileñas atenderán al menos al 25%
de los estudiantes de educación primaria a
tiempo completo.
El plan replica la definición de educación a tiempo completo del Programa
Más Educación, es decir, lo comprende como "jornada escolar con duración igual o superior a
siete horas diarias, durante t
odo el período escolar, comprendiendo el tiempo total en que el
estudiante permanece en la escuela o en actividades escolares en otros espacios educativos"
(BRASIL, 2014b).
Por lo tanto, deja claro que la educación a tiempo completo no se traducirá
esencia
lmente en la expansión de la jornada escolar, sino en la expansión del tiempo asignado
a las actividades en la escuela. La única estrategia que aborda la expansión de la jornada escolar
es la 6,9: "adoptar medidas para optimizar la duración de la estadía d
e los estudiantes en la
escuela, dirigiendo la expansión de la jornada para el
trabajo escolar efectivo, combinado con
actividades recreativas, deportivas y culturales
" (BRASIL, 2014a).
La discusión sobre la expansión de la jornada escolar en la educación
básica en la norma
educativa brasileña indujo diferentes iniciativas (Nacional, como
S
ME, y lugares como CIEP
en el Estado de Río de Janeiro), con diferentes concepciones sobre el uso del tiempo en la
escuela
7
. Es importante considerar, en este aspecto,
que la propuesta del Turno Único ocurre
bajo la influencia e inducción de leyes y programas nacionales y locales para ampliar el horario
escolar, previo y simultáneo.
Palmeira (2016) propone una comparación temporal sobre la legislación nacional y
municipa
l (Río de Janeiro) sobre educación a tiempo completo, lo que nos lleva a considerar
que la propuesta del Turno Único trae en su abultamiento la influencia de la discusión nacional
sobre los beneficios de ampliar la jornada escolar. Sin embargo, la propuest
a pretende imprimir
en el diseño local un entendimiento que, en cierta medida, se aparta de la proposición
mencionada en el PNE (BRASIL, 2014a) al establecer la expansión de la jornada escolar
exclusivamente con un aumento de la carga de trabajo, prevista
en la matriz curricular unificada,
como se discutirá más adelante. No se descartó la posibilidad de otras actividades
7
Para más estudios sobre el tema, véase Cavaliere (2014).
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complementarias más allá del turno de clase de 7 horas. De hecho, algunas escuelas organizaron
simultáneamente el Programa de Turno Único
y el Programa Mais Educación. El sistema
educativo municipal de Río de Janeiro incorpora formalmente la demanda de la ampliación de
la jornada escolar en su agenda política de la Ley Nº 5.225 del 5 de noviembre de 2010 (RIO
DE JANEIRO, 2010), que prevé la
implementación del Turno Único en la educación pública
en las escuelas de la red pública municipal, de autoría del concejal Jorge Felippe y otros, que
establece en su artículo 1 el turno único de siete horas en toda la red municipal de educación
pública,
dentro de los diez años, la proporción del diez por ciento anual. Es importante destacar
que la ley vigente apunta a la duración de la estadía de los estudiantes en las unidades escolares,
pero no deja expuesto el propósito de ampliar el viaje y no pone su
s objetivos en la agenda.
La legislación fue implementada en la administración de Eduardo Paes
8
, en dos períodos
(2009
-
2012/2013
-
2016), con Cláudia Costin como Secretario
de Educación, la mayor parte del
tiempo. En el período, se desarrollaron numerosos proyectos, incluida la propuesta de ampliar
la jornada escolar, con el Turno Único, basado en la legislación vigente, y que se describirá a
continuación a partir de resoluc
iones y datos públicos de la
S
ME / RJ, debido a la falta de
especificación en la ley sobre la propuesta.
La red de escuelas municipales de la ciudad de Río de Janeiro es una de las mayores
redes educativas de América Latina. Actualmente, atiende a 634,007
estudiantes matriculados
en Educación Infantil, Escuela Primaria y Unidades de Educación Juvenil y Adulta en 1,544
unidades escolares.
Desde 2010, esta red ha estado experimentando un proceso gradual de
reestructuración de la oferta educativa de sus unida
des escolares para ampliar la jornada escolar.
Con este fin, se desarrolló un amplio proyecto de estudio para la implementación de esta
reorganización en asociación con el Instituto Pereira Passos
-
IPP,
buscando cumplir con la
orientación de la Ley Munici
pal 5.225 (RÍO DE JANEIRO, 2010), citada anteriormente.
Las escuelas comenzaron a reorganizarse, considerando las unidades existentes y la
necesidad de construir nuevas unidades, en un proceso gradual con la predicción de que todas
las unidades atenderán a
los estudiantes en un solo turno de 7 horas. La definición del turno
único de 7 horas lectivas requería un vínculo progresivo entre los profesores y la unidad escolar,
trabajando en un régimen semanal de 40 horas de dedicación exclusiva en la misma escuel
a.
El
aumento en el tiempo dedicado a las actividades escolares, considerado un logro importante
para elevar la calidad del aprendizaje, requirió una reestructuración curricular que fue estudiada
por los equipos de SME/RJ, según la Subsecretaría de Enseñan
za de SME/RJ en ese momento
8
Eduardo Paes retoma la ciudad de Río de Janeiro para el per
íodo 2021
-
2024.
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(Información Verbal) y se tradujo en los documentos: Resolución No. 1178 de febrero de 2012
(que establece las adecuaciones en las matrices curriculares de las escuelas que vienen a asistir
en un solo turno)
(RIO DE JANEIRO, 201
2)
y las Resoluciones Nº 1317 de 28 de octubre de
2014 (RÍO DE JANEIRO, 2014) y Nº 1427 de 24 de octubre de 2016 (que tratan de la estructura,
organización y horarios de las escuelas en la red municipal de R
i
o de Janeiro y la Matriz
Curricular, incluidas l
as de Turno Único)
9
(RIO DE JANEIRO, 2016)
.
Posteriormente, ya en la
gestión municipal de Marcelo Crivela (2017
-
2020) Resolución No. 113 del 16 de enero de 2019
(RIO DE JANEIRO, 2019)
Revisar las recomendaciones establecidas en los documentos
anteriores,
derogarlas. Cabe destacar que la estructura de la propuesta siguió siendo la misma,
con cambios menores (como el horario de entrada y salida, que cambió de 07:30 a 14:30 a 08:00
a 15:00), pero que trajo impacto a la familia y organización estructural de la
escuela, en algunos
casos, como se informó en los medios de comunicación. El Secretario de Educación en ese
momento trató de cambiar la organización de la matriz curricular, pero, presionado por maestros
y directores, se retractó de la propuesta.
En el a
nálisis de esta propuesta de la SME/RJ, desde sus dispositivos jurídicos, se
percibe que el texto de la política se vuelca hacia la operacionalización de la misma, es decir,
definen las referencias para la implementación del Turno Único. Sin embargo, no es
explícito
vincular estas adaptaciones a la mejora de la calidad escolar, ya que esta articulación ocurrió
más en el campo del discurso que en el campo del registro textual. Como ejemplo, tenemos el
discurso de un representante de SME/RJ en una reunión del
Consejo Estratégico de Información
de la Ciudad (2017): "
El modelo se inspiró en modelos internacionales, donde los estudiantes
se desempeñan mejor.
Así que son las siete en punto, de 7:30 a.m. a 2:30 p.m., y la
organización es por segmento, con un
maestro generalista de 6to grado y siempre maestros de
40 horas
". Queda por ver qué interpretación hacen los agentes ejecutores de esta política (desde
la SME/RJ hasta la unidad escolar) y, también, cómo la reconfiguran en los diferentes
contextos.
El tu
rno único: de la formulación a la implementación: la voz de los agentes
La implementación del Turno Único ocurrió (y sigue sucediendo) gradualmente, ya que
el contexto de la red es desafiante tanto en términos de tamaño como de cuestiones territoriales.
9
En 2021, después del final de la investigación, se publicó la Resolución No. 297 del 17 de noviembre de 2021
(RÍO DE JANEIRO, 2021) que establece la Matriz Curricular de las Unidades Escolares del Sistema de Escuelas
Públicas de la Ciudad de Río de Janeir
o, y proporciona otras medidas,
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E
n cuanto al ritmo de este proceso de implementación de la política, en 2011, se inició en 10
escuelas, llamadas en el momento de Gimnasios Experimentales Carioca. En 2013, el Turno
Único ya se había implementado en 28 escuelas y, en 2019, en 326 escuelas (
215 asisten a los
años iniciales y 121 a los últimos años de la escuela primaria). Vale la pena recordar que el
objetivo de SME / RJ era que todas las escuelas de la red ya hubieran incorporado el Turno
Único para 2020
(RIO DE JANEIRO, 2010).
El
sitio web
oficial
de SME/RJ afirma que,
actualmente (2022), el 37,63% de los estudiantes de la red pública municipal de R
i
o de Janeiro
son asistidos en escuelas de tiempo completo (que incluye estudiantes matriculados en escuelas
de un solo turno y estudiantes matri
culados en escuelas que cumplen con otros proyectos para
ampliar la jornada escolar).
Con el fin de comprender las diferentes interpretaciones de los agentes involucrados en
la implementación del Turno Único, proponemos, como diseño de investigación, un e
nfoque
cualitativo que involucró entrevistas con profesionales de diferentes niveles de actividad en el
sistema escolar municipal de Rio de Janeiro.
Las entrevistas se realizaron con representantes de
SME/RJ, responsables del Turno Único Carioca en diferen
tes horarios; con los Gerentes de
Educación, responsables de implementar la política en dos CREs; con los directores de 4
escuelas municipales (dos en cada CRE); Grupos focales con profesores de cada escuela. Las
entrevistas y los grupos focales fueron tra
nscritos y codificados en temas, en un análisis
temático interno (cada caso) y cruzados (entre casos).
Los temas fueron categorizados en
diferentes niveles: temas (interacción entre agentes implementadores y espacios de
discrecionalidad de los burócratas);
nivel de análisis (
S
ME/RJ, CRE, Escuela) y papel del
agente en la implementación (Representante de SME/JR, Director de Escuela, etc.). Las
categorías que surgieron de este análisis se presentan y discuten a continuación, inspiradas en
la literatura que gu
io este trabajo. Se preservó la identificación de los entrevistados y, para una
mejor comprensión de los extractos de las entrevistas citadas en este estudio, el siguiente
organigrama presenta los agentes considerados en la investigación:
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Figura 1
-
Niveles y agentes participantes en la investigación
Fuente: Elaboración propia
En las entrevistas con los diferentes agentes involucrados en el proceso de
implementación del Turno Único, captamos diferentes interpretaciones y percepciones sobre la
propuesta SME/RJ. Como se presentó en la sección anterior, en el texto de la política,
las
consideraciones de los legisladores sobre la relación entre la implementación de la política y la
mejora de la calidad del trabajo escolar no son explícitas. Sin embargo, esta concepción está
presente en el discurso de la mayoría de estos agentes, espe
cialmente entre los burócratas de
alto rango (representantes de SME/RJ), y los burócratas de nivel medio (Gerentes de Educación
de las CREs y directores de las escuelas encuestadas). Los extractos a continuación ejemplifican
esta percepción:
Cuando el est
udiante y el profesor pasan más tiempo en la escuela, crean un
vínculo más fuerte con la escuela
(Representante
S
ME 2, 2018).
Realmente bien, los niños realmente aprenden. Hacen la misma prueba que
todos hacen, usan el mismo material que todos usan, solo
que tiene una
metodología diferenciada debido a una matriz que es más extensa y tiene otra
dinámica
(CRE Y, año 2018).
Para nosotros esto es una ganancia porque esta escuela no fue muy bien vista
en el tema del rendimiento, pero ya ha mejorado mucho
(
Director
a
X1, 2018).
Entre los implementadores que actúan directamente en la oferta de esta política a sus
beneficiarios, los BNRs, se observaron diferentes percepciones e interpretaciones de la política,
en algunos casos, destacando puntos positivos, en
otros negativos.
La frecuencia que estoy con los alumnos es mucho mayor [...] para mí es muy
gratificante, porque ves tu trabajo, el resultado de las cosas que haces, puedes
trabajar mucho más con ellos, además de lo de afinidad
(Profesor 1 de la
escuel
a X1, 2018).
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;
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
y
Luan Felipe Xavier GOMES
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Revista Ibero
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El niño queda muy atrapado en el aula, ¿verdad? Idealmente, se le ofrecería
más dentro de la escuela pública una gama más amplia de materias, desde
cosas extracurriculares, para que tuviera un fondo más global
(Profesor 2 de
la escuela x1, 2018).
Se observa que la percepción del profesor 2 de la escuela X1 se refiere a otra concepción
de extensión del tiempo en la escuela, probablemente porque la intencionalidad del aumento
del trabajo escolar en la propuesta
del Turno Único no está clara en el texto de la política.
También sobre la interpretación de los agentes respecto a la intencionalidad de la
política, destacamos una inexactitud en la comprensión de una Directora. Según ella, la
implementación del Turno
Único ampliando la jornada escolar en la red se produjo para adaptar
el horario escolar al cambio en la carga de trabajo de los docentes:
Realmente se trata de contratar al maestro en una carga de trabajo ampliada.
El profesor empezó a estar 40 horas y l
a escuela se adaptó a este tiempo que
el profesor tenía que atender
(Directora X2, 2018).
Hay, en el discurso del director, una comprensión inversa del diseño de la política: los
maestros de 40 horas se asignaron a las escuelas que comenzaron a asistir en un solo turno (7
horas), porque el diseño de la Matriz Curricular de estas escuelas predic
e tanto el aumento de
la carga de trabajo como de los centros de estudio diarios
(S
ECRETARIA
M
UNICIPAL DE
E
DUCAÇÃO
, 2012
,
2014
,
2016).
En esta misma unidad, que anteriormente ofrecía un horario extendido desde el
Mais
Educação
(BRASIL,
20
10)
y otras asocia
ciones hechas por la escuela, el director ve pocos
cambios.
"
X2 nunca ha dejado de ser a tiempo completo, siempre ha sido turno
completo o único. Siempre a tiempo completo, el único cambio fue el turno
único".
(Directora X2, 2018).
Para ella, el
servicio en horario extendido (turno extra) ya era una realidad y no enfatiza
la diferencia en la adecuación curricular prevista por el texto de la política actual. Sin embargo,
el Representante de SME/RJ señala la diferencia entre las propuestas:
[...]
esta implementación del Cambio Único es un cambio de paradigma.
Teníamos otra propuesta, que eran actividades matutinas del tronco común,
asignaturas básicas, y por la tarde, actividades diversificadas, asignaturas
más optativas, talleres, juegos musicales
etc. [...] La matriz Single Shift tiene
35 veces, en las [clases] regulares. La matriz trabaja con asignaturas, con
disciplinas con el profesor
(Representante SME 1, 2018).
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Como señalan Mainardes y Stremel
(2010), a través de la recontextualización, el
discurso pasa de su contexto de producción original a otro contexto en el que se modifica (a
través de la selección, simplificación, condensación y reelaboración) y se relaciona con otros
discursos, y luego s
e reubica.
Para
la
director
a
X2
(
201
8
)
,
Posiblemente, las directrices sobre
el turno único no fueron muy claras, a pesar de los esfuerzos de los órganos centrales en esta
dirección. Consideramos que la interpretación de la política es decisiva para que las
estrategias
de implementación sean adoptadas por los agentes implicados en los diferentes niveles. En el
caso estudiado, estas estrategias involucraron diferentes formas de interacción y diferentes usos
de espacios de discreción, categorías analizadas en
los datos recopilados en el campo que se
describirán a continuación.
La interacción entre agentes
En el período de investigación de campo y análisis de datos, notamos que los
movimientos de interacción entre los agentes implementadores tuvieron lugar en diferentes
momentos y direcciones, siendo determinantes para los resultados de la implementación de
la
política. En estos movimientos, la interacción trae consigo las relaciones establecidas por los
diferentes agentes en este proceso de implementación de la política. Según Lotta (2014), estos
burócratas están influenciados por varios factores que afectan
su forma y capacidad para dar
forma a los resultados de la política, a partir de los procesos de interacción que realizan.
Al abordar la coordinación de la implementación de la política, el representante de las
S
ME destaca el cuidado en garantizar la inte
racción con otros agentes, especialmente los
directores de las escuelas:
Entonces, hablamos mucho con estos directores, sensibilizamos, mostramos
cuáles eran las posibilidades... Esta matriz, también la discutimos mucho con
colegiado, con campo, represent
ativismo. [...] Todos fueron escuchados y fue
un proceso interesante
(Representante
S
ME 1, 2018).
La representante de CRE X
(
2018
)
confirma la inversión de las SME/RJ en este flujo
de información y en la formación de agentes para la implementación del Tur
no Único:
“
Ya
había una capacitación en la secretaría con los compañeros de Turno Único, que era mi
función
".
También destaca el papel de CRE, mientras que BME
,
en la mediación de esta
interacción para la implementación: "Seguí las escuelas de
un solo turno, fui a las escuelas,
hablé con la junta escolar, ayudé a resolver algún problema puntual de la escuela
eventualmente"
(CRE X
,
2018
).
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Las declaraciones de los d
irectores entrevistados también confirman que hubo este
seguimiento, pero perciben este movimiento de una manera más personificada, ubicando en
uno de los agentes, la contribución a la implementación de la política:
En el momento en que se implementó aquí
, tenía el
[
nombre/SME
]
quién
estaba delante ... fue una persona muy abierta, escuchó todas las demandas,
dificultades, dio feedback... Su equipo ayudó mucho, ella realmente estaba
apostando, quería escuchar lo que estaba funcionando, lo que necesitaba
cam
biar. Mucho apoyo
(Director Y1, 2018).
Sin embargo, para los docentes, en cuanto a la orientación dada a los agentes en la
implementación de la política, este movimiento de interacción entre los diferentes niveles de
comunicación no fue tan efectivo:
Fue una cosa muy táctil, digámoslo de esta
manera, ¿verdad? Hazlo, cumple,
sin mucha orientación
(Profesor 2 de la escuela Y2, 2018).
Cuando CRE hace esto, generalmente viene por correo electrónico, y la
dirección correcta, que copia para nosotros. Y así, no hay mucho debate, no
tiene
mucha consulta (Profesor 3 de la escuela Y2, 2018).
En el curso de implementación, la orientación de l
a SME/RJ incluyó el uso de la
estrategia para promover la interacción entre los agentes escolares que ya habían implementado
el Turno Único con los agentes de las escuelas que estaban comenzando la implementación:
Incluso celebramos una reunión la semana
pasada con las nuevas escuelas en el
modelo, o escuelas que no son nuevas en el modelo, pero el director sí. Trajimos a
dos directores para contarte cómo fue esta experiencia, exactamente eso: cuando
comenzó, ¿cómo fue? ¿Cómo lograste organizar las optati
vas, el proyecto de vida,
el protagonismo? ¿Cómo lograste aumentar este tiempo de planificación diaria?
Eso fue realmente genial. Porque es un colega que dice 'funcionó, salió mal, eso fue
en ese momento, esto se hizo, no funcionó...' Hablando muy abiertam
ente, dando
consejos. ¿Cómo fue el impacto? ¿Se quejaron los maestros? ¿No se quejó?
(Representante SEM/RJ 2, 2018).
En el análisis de las declaraciones de los agentes entrevistados, queda clara la necesidad
de comunicación entre ellos para asegurar la i
nterpretación de la política, sus objetivos y las
responsabilidades de cada agente en el proceso. A pesar de los esfuerzos de SME/RJ de esta
manera, según los informes, parece que aún quedan algunos problemas.
La Representante 1 de
SME/RJ (2018) resume est
a percepción
:
"Damos una orientación que a veces llega a la punta
de otra manera. Tenemos una red de 1500 escuelas, las CREs juegan un papel fundamental en
este proceso de reorganización".
Según Lotta (2018), la responsabilidad por la participación de cada
agente se puede
observar, por lo tanto, a partir de las interacciones establecidas, considerando las relaciones
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existentes y los repertorios desencadenados en el momento de la implementación. Por lo tanto,
el análisis de estas interacciones nos lleva a pe
nsar en la importancia de ver más ampliamente
la implementación de políticas públicas, considerando no solo la burocracia que participa en
este proceso, sino las relaciones que se establecen con otros burócratas.
La presencia de agentes por más tiempo en l
a escuela, en opinión de los entrevistados,
favorece y facilita la interacción y la toma de decisiones de una manera más compartida, lo que
podría facilitar la implementación de la política:
Veo en las escuelas de TU más casos de gestión
compartida. Debido a que los
maestros están en la escuela por más tiempo, pueden participar en las
decisiones. La administración es más compartida porque necesitas personas
contigo. En la escuela de turno parcial, trabajé en una escuela como esta, y
tuve q
ue repetir lo mismo varias veces, nunca pude
reunir a todos
(Representante 3 de SME / RJ, 2018).
En cuanto a la percepción de los profesores, se observó cómo la interacción entre los
agentes es importante. Los informes de algunos de ellos muestran cómo la
interacción entre
agentes puede marcar la diferencia en la implementación de la política:
Creo que es mucho mejor, porque tenemos un mayor vínculo con los
estudiantes, estás con ellos todos los días. También estar en la escuela todos
los días, [...],
pod
er trabajar junto con el equipo, creo que hace mucha
diferencia
(Profesor 1 de la escuela X2, 2018, grifo de los autores).
Y nosotros con
la coordinación
, tenemos los centros de estudio correctos. La
coordinación, en los centros de estudio, es
que
ella pa
sa la mayoría de los
informes y orientación
que necesita darnos
(profesor 2 de la escuela Y1, 2018,
grifo de los autores).
Porque es imposible,
no sé cómo sería jugar este gigantesco
proyecto sin este
equipo (Profesor 3 de la escuela Y2, 2018).
La implementación, según Lotta (2018), se entiende como un proceso complejo que
involucra actores, poder, intereses, disputas y controversias. En esta maraña de interacciones,
se vuelve relevante entender cómo los burócratas construyen sus acciones y toman
decisiones.
El papel de los agentes: espacios de discreción
El proceso de implementación del Turno Único implicó un importante desempeño de
los coordinadores locales, responsables de este proceso en cada CRE.
Fueron responsables de
hablar con los direc
tores y la comunidad en la fase de
convencer
a la política,
actuando como
burócratas de rango medio
-
BME. Se puede decir que son el vínculo entre el alto escalón y los
ejecutores de las políticas públicas. Por lo tanto, son uno de los principales responsa
bles de
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conectar las fases de formulación e implementación. Tiene la función principal de traducir las
decisiones en acciones (CAVALCANTE; LOTTA, 2015).
En este proceso, cada uno hizo uso de sus espacios de discreción en sus diferentes
niveles para favorecer el trabajo. Para ello, su experiencia previa, su nivel de acuerdo con la
política y su proximidad e interacción con los demás agentes fueron factores
esenciales, tal y
como se percibió en sus informes. Las siguientes declaraciones ejemplifican este camino en los
dos CREs analizados:
Estaba siguiendo las escuelas de un solo turno. Entonces, cuando fui a la
escuela, mi enfoque principal, a pesar de habla
r con la junta, era el
coordinador pedagógico
(CRE X
,
2018
)
.
Se llamó a los directores, fue gradualmente, comenzamos muy lentamente.
Llamábamos a los padres para hablar en las escuelas y explicar cómo iba a
funcionar esto
(CRE Y
, 2018
)
.
Y en el ejercicio de esta discrecionalidad, el representante de CRE Y tuvo su p
ropia
iniciativa. En ese contexto, organizó un proyecto de monitoreo para las escuelas que estaban
implementando el Turno Único. El proyecto tenía como objetivo acercar a los directores a la
coordinación de la propuesta en CRE:
Y lo hacemos una vez al me
s
-
esta es nuestra propuesta
-
es un proyecto, vamos
a una de las escuelas de un territorio. [...] Y las escuelas del territorio cercano
[se reúnen con el GED] ... la intención es acercar el trabajo que es de todos
los
demás (CRE Y, 2018).
CRE X también t
uvo la iniciativa de desarrollar una propuesta para favorecer la
implementación del Turno Único. Invitó al personal y a los maestros de una escuela que
implementaría la política a visitar una escuela que ya había estado trabajando en
T
urno
Ú
nico.
Esta esc
uela, X1, que estaba implementando el Single Shift, y teníamos el X3,
que fue una de las primeras escuelas de gimnasia en Río de Janeiro. Y tuvimos
una reunión de los profesores de una escuela con la otra y fue muy guay,
porque mostraron este tipo de exper
iencia
(CRE X, 2018).
Cuando se les preguntó si se trataba de sugerencias o referencias del nivel central de la
SME / RJ, los representantes de cada CRE dijeron que no, cada uno justificó su iniciativa a
partir de la percepción de las
necesidades de cada contexto: "
Creo que en la implementación
veremos qué va a funcionar en esa comunidad o no, esto es interesante.
Así
que
la autonomía
es conquistada"
(CRE X, 2018).
Sobre el uso de los conceptos "autonomía" y "discreción" en el análisi
s de las acciones
de los agentes implementadores, Lotta y Santiago (2017, p. 37), señalan que es en el
análisis
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del uso que los individuos hacen del espacio de discreción que los conceptos pueden
confundirse: "aunque existen conexiones importantes entre lo
s dos conceptos, está claro que
hay diferentes supuestos analíticos que deben considerarse en diferentes investigaciones".
En
este estudio, consideramos la discreción como una acción en los casos de las elecciones de las
dos CREs. Según Lotta y Santiago (2
017), en esta perspectiva, consideramos la variación de
comportamientos de los burócratas, explicada por los elementos que influyen en cómo
interpretan las reglas e implementan las políticas públicas. Considerando experiencias
personales, condiciones organ
izacionales locales y contextuales, cada BME adoptó estrategias
que podrían, en su percepción, favorecer el proceso de implementación del Turno Único.
A nivel escolar, destacamos, en este artículo, los espacios de discreción narrados por los
agentes en la
definición de disciplinas optativas
. La libertad en la definición de las disciplinas
electivas a ofrecer a partir de la nueva matriz curricular fue val
orada en todas las entrevistas,
ya que el discurso de los burócratas de alto
escalón
:
La elección de electiva
es la elección de un maestro
. [...] La escuela tiene la
autonomía para elegir las asignaturas optativas que dará. [...] También
evalúan,
hacen una evaluación semestral y si no funcionó, cambian. Un
despliegue de la electiva en sí surge para el siguiente semestre. La escuela
resuelve
(Representante 2 de SME/RJ, 2018).
Sobre la definición de disciplinas optativas, no se encontró definición y
/o concepto de
disciplina electiva en la matriz curricular (RIO DE JANEIRO), es decir, no queda claro en el
documento orientador cuál es la concepción de la SME/RJ del trabajo a desarrollar en esta
propuesta, abriendo un mayor espacio de interpretación par
a los implementadores. Como señala
la literatura sobre la implementación de políticas públicas, cuanto mayor sea la flexibilidad del
texto de política, mayor será el espacio de discreción de los implementadores. Según Lotta y
Santiago (2017, p. 24) "los es
tudios sobre la burocracia muestran que la discreción es posible
precisamente por la existencia de normas y reglas y la forma en que se construyen". En este
caso, el alcance del texto
-
con reglas muy genéricas
-
permite interpretaciones variadas de los
impl
ementadores, lo que se valoró en las interacciones entre los diferentes agentes involucrados
precisamente porque permite un mayor espacio de toma de decisiones. En la mediación de la
implementación de esta orientación curricular, los agentes de las CREs bu
scaron valorar este
espacio:
[..] Así que los maestros eligen,
los maestros envían, por
ejemplo, puedo
hacer una electiva de... Déjame pensar... Poemas. Puedo ofrecer una electiva
de literatura
(CRE Y, 2018, grifos de autores).
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En el primer semestre la
escuela vio que esta electiva no funcionaba, tiene
la
autonomía para hablar: gente que no era
buenísimo
. Y luego
creo
que
los
maestros tienen que unirse para reestructurar esto, para repensar
(CRE X,
2018, grifos de los autores).
Se percibe, en el discurso de estos agentes de rango medio, el reconocimiento del
espacio de toma de decisiones de las escuelas para la definición de la oferta de estas disciplinas.
Los directores entrevistados, que
median esta orientación en la escuela, también valoraron este
espacio de decisión y la participación de los estudiantes, aunque la elección de una asignatura
con un horario semanal puede parecer tan limitada en comparación con la definición de la
Matriz C
urricular:
La elección es libre, dentro de la propuesta de la SME,
la escuela tiene esta
autonomía, junto con sus compañeros que son los profesores. También
tenemos que respetar las posibilidades y capacidades, porque no tiene sentido
decir que
daremos un taller de canto y coral si no abro la boca para cantar
nada
(Director X1, 2018, grifos de los autores).
Les encanta. El día electivo es el mejor día para ellos.
Ellos eligen
(Director
Y2, 2018, grifos de los autores).
Los maestros, a su vez, reconocen este espacio de discreción, pero consideran que el
ejercicio de esta discreción está limitado por cuestiones de contingencia. En la elección de las
asignaturas optativas esto se percibe,
porque el profesor necesita
piense, ajuste con las propiedades de las cosas de la escuela porque, por
ejemplo, me encantaría hacer una asignatura optativa usando un recurso de
Internet que sé que no tendré, así que no puedo. Ya me limita
(Profesor 1 de
la escuela X1, 2018).
Con respecto al material de disciplinas optativas, hay, lo que tiene es poco
que la escuela da [...] El rol está terminando y la electiva se paralizará porque
no hay material (Profesor 2 de la escuela X1, 2018).
En este sentido, com
o señalan Lotta y Santiago (2017, p. 36), podemos entender que la
discrecionalidad como espacio de acción "
se entiende como una libertad del individuo limitada
por los contextos de acción burocrática". Por lo tanto, por mucho que el BNR reconozca y
legitim
e el espacio para la discrecionalidad en la implementación, planifique el uso de este
espacio en función de sus valores y juicios, su efectividad puede verse limitada por aspectos de
contingencia no previstos en la política.
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Consideraciones finales
El presente trabajo trajo a la discusión la implementación de políticas educativas,
destacando el papel de los agentes involucrados en este proceso. Tomando como investigación
objeto de investigación la implementación de la
propuesta del Turno Único en la red pública
municipal de Río de Janeiro, se discutió inicialmente la agenda política que influyó en la
formulación de la propuesta. Además, a través de un breve análisis de los textos legales que
estandarizaron la implementa
ción de la propuesta, observamos cómo estos textos de política
marcaron
-
o no
-
las concepciones y orientaciones de la política. Así, entendiendo las fases del
ciclo clásico de análisis de políticas públicas como fluidas y complementarias, destacamos la
fas
e de implementación desde la mirada a/sobre los agentes implementadores. Según Oliveira
(2019), los estudios sobre la dinámica de los procesos de implementación han tenido en cuenta
la vida cotidiana de las políticas, considerando las rutinas, las interacc
iones, el comportamiento
de los burócratas, los valores, las percepciones, la discreción, la traducción y la interpretación.
En este estudio, enfatizando el lugar y la relevancia de las acciones y estrategias de los
agentes implementadores, el diseño empír
ico de la investigación buscó capturar la percepción
de diferentes agentes, en diferentes niveles de burocracia local, sobre las interacciones,
estrategias y decisiones en diferentes momentos y rutinas de la implementación del Turno
Único. A partir de los
relatos de los sujetos, se percibió una inconsistencia en la definición del
diseño de la política que se tradujo en diferentes interpretaciones. Estas interpretaciones, de
hecho, tuvieron repercusiones en las interacciones entre burócratas y en la definici
ón de
espacios y usos de discrecionalidad encontrados en las estrategias de implementación, llevando
a resultados diferentes, considerando: i) las características contextuales y de contingencia de
cada espacio; ii) las diferentes motivaciones y creencias i
ndividuales de los agentes
involucrados; iii) la calidad e intensidad de las interacciones entre burócratas.
Por lo tanto, a través de pequeñas decisiones a lo largo de una amplia cadena,
las políticas se están construyendo y aplicando. Para evaluar o ana
lizar la
implementación de un programa, debemos tener en cuenta estas diversas
transformaciones y apropiaciones locales, no como un defecto o crítica de las
políticas, sino como un simple punto de partida para su comprensión
(LOTTA,
2014, p.
144).
Por lo
tanto, considerando sus límites, la discusión que traemos en este artículo propone
contribuir al campo de la investigación sobre la implementación de políticas educativas y
también informar la agenda política. Según
Oliveira (2019), analizar la implementac
ión desde
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la perspectiva local aporta información relevante a los tomadores de decisiones sobre la
implementación diaria.
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;
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
y
Luan Felipe Xavier GOMES
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DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
Presentado en:
21/02/2022
Revisiones requeridas en
:
30/06/2022
Aprobado en
:
10/08/2022
Publicado en
:
30/11/2022
Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Edu
cación
-
EIAE.
Corrección, formateo, normalización y traducción.
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The implementation of the ‘
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urno
Ú
nico’ in Rio de Janeiro:
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discretion of agents
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Americana de Estudos em Educação
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THE IMPLEMENTATION OF THE ‘TURNO ÚNICO’ IN RIO DE JANEIRO:
INTERACTION AND DISCRETION OF AGENTS
A IMPLEMENTAÇÃO DO TURNO ÚNICO NO RIO DE JANEIRO: INTERAÇÃO E
DISCRICIONARIEDADE DOS AGENTES
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LA IMPLEMENTACIÓN DEL TURNO ÚNICO EN RÍO DE JANEIRO:
INTERACCIÓN
Y DISCRECIONALIDAD DE LOS AGENTES
Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
2
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
3
Luan Felipe Xavier GOMES
4
ABSTRACT
: This paper intends to contribute to the field of public policy implementation,
carried out
from an investigation that focused on the translations and interpretations by the
parties involved in the implementation of the ‘Turno Único’, a policy to extend school time in
Rio de Janeiro. Considering the scarcity of studies in the educational field de
dicated to the
agents implementing policies (A. OLIVEIRA, 2019; MUYLAERT, 2020), we discuss
conceptually the relevance of the interactions and the discretionary spaces that these actors use
when implementing the policies (LOTTA, 2015). We analyzed the role
of bureaucracies
(LIPSKY, 2010 levels) and their interaction, in a qualitative research design that involved
interviews and focus groups. The results point out to contextual and contingent features that
permeate the interactions and decision making in the
implementation of the policy.
KEYWORDS
: Implementation. Educational policies. Implementing agents.
Expanding the
school day.
RESUMO:
O presente artigo pretende contribuir com o campo dos estudos sobre a
implementação das políticas públicas educacionais a partir dos resultados de uma investigação
que se se dedicou às traduções e interpretações dos sujeitos envolvidos no processo de
impl
ementação
do
Turno Único, política de ampliação da jornada escolar no Rio de Janeiro.
Considerando a escassez de pesquisas no campo educacional que se voltem para os agentes
implementadores das políticas (
OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 202
1
), discut
imos
conceit
ualmente a relevância das interações e do uso dos espaços de discricionariedade que
1
We thank the Network of Studies on Implementation of Public
Educational Policies (REIPPE), with the
collaboration of Itaú Social, for the financial support for the translations of this article into English and Spanish
.
2
Federal University of Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Bra
z
il.
Adjunct Professor
of the Pedagogy
Course and the Graduate Program in Education (PPGEdu). Member of the Network of Studies on Implementation
of Public Educational Policies (REIPPE). PhD in Education
(PUC
-
Rio).
ORCID:
https:
//orcid.org/0000
-
0002
-
0367
-
6669
.
E
-
mail:
ana.oliveira@unirio.br
3
Federal University of Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Bra
z
il
.
Member of the Network of Studies
on Implementation of Public Educational Policies (REIPPE). Master in Education
(UNIRIO).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
1278
-
42
23
. E
-
mail:
deise.sequeira@gmail.com
4
Federal University of Rio de Janeiro
(UNIRIO), Rio de Janeiro
–
RJ
–
Bra
z
il
.
Master's candidate in E
ducation.
Member of the Network of Studies on Implementation of Public Educational Policies
(REIPPE).
ORCID:
https://orcid.org/0000
-
0002
-
5760
-
0272
. E
-
mail:
luanfxg@gmail.com
image/svg+xml
Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
;
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
and
Luan Felipe Xavier GOMES
RIAEE
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Revista Ibero
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Americana de Estudos em Educação
, Araraquara,
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estes atores empreendem na implementação de políticas (LOTTA, 2015). Analisamos o papel
das burocracias em diferentes níveis (LIPSKY, 2010) e sua interação, em um desenho
q
ualitativo que envolveu entrevistas e grupos focais. Os resultados apontam para as
características contextuais e contingenciais que permeiam as interações e tomadas de decisão
na implementação da política.
PALAVRAS
-
CHAVE:
Implementação
.
Políticas
educacionais.
Agentes implementadores
.
Ampliação da
jornada e
scolar
.
RESUMEN:
El presente artículo pretende contribuir al campo de estudios sobre la
implementación de políticas públicas educativas a partir de los resultados de una investigación
que se de
dicó a las traducciones e interpretaciones de los sujetos involucrados en el proceso
de implementación
del Turno Único, una política para ampliar la jornada escolar en Rio de
Janeiro.
Considerando la escasez de investigaciones en el campo educativo que se
enfoquen en
los agentes implementadores de políticas
(OLIVEIRA
, 2019; MUYLAERT, 2020), se discute
conceptualmente la relevancia de las interacciones y el uso de espacios discrecionales que
estos actores emprenden en la implementación de políticas (LOTTA, 2
015).
Analizamos el rol
de las burocracias en diferentes niveles (LIPSKY, 2010) y su interacción, en un diseño
cualitativo que involucró entrevistas y grupos focales.
Los resultados apuntan para las
características contextuales y de contingencia que permea
n las interacciones y la toma de
decisiones en la implementación de la política.
PALABRAS CLAVE
: Implementación
.
Políticas
educativas.
Agentes
implementadores.
Ampliación de la
jornada escolar.
Introdu
ction
The article in question is part of a
group of studies on the implementation of educational
public policies, especially those that refer to the translations and interpretations of the subjects
involved in the process of implementing a given policy. The research reported here proposed
an analys
is of the restructuring of the educational supply of school units in the Rio de Janeiro
municipal public school system with a view to implementing the extended school day for
students in this system, a proposal that became known as the
Turno Único
(
Single
or Unified
Shift
on a loose translation)
. The discussion on extending the school day as a path to educational
quality, the idea behind the policy agenda analyzed here, is the object of study of several
researchers (CAVALIERE, 2009, 2014; COELHO
et al
., 201
3). Its appropriation in the
formulation and implementation of the Single Shift will be discussed in this text.
In the research, we seek to know the understanding of the agents involved in the
implementation of this policy about its objectives and goals. M
oreover, we sought to understand
if there were different interpretations of the policy that would translate into different
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The implementation of the ‘
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possibilities of implementing the same guidelines. That is, considering that the municipal public
schools in Rio de Janeiro, the fiel
d of this research, are organized in the same administrative
network and are subject to the same educational policy, we asked ourselves: Is there a difference
in the interpretation and use of discretion among the different agents in the implementation of
t
he policy? Are the strategies of adaptation to the demands brought by educational policies
similar among the school units of this network? How do the different agents involved interact
in the implementation of the policy?
To try to answer these questions,
the research made use of document analysis and a
qualitative empirical design that collected the narrative of the different agents involved in the
implementation process of the Unified Shift at their different levels of action. Thus,
interviews
were carri
ed out
5
with three representatives of the Rio de Janeiro Municipal Secretariat of
Education responsible for the Single Shift in the SME/RJ (one at the beginning of the
implementation process and the other two who took over during the field research period
); with
the Education Managers responsible for implementing the policy in two Regional Education
Coordinating Agencies
-
CREs
6
;
and with the principals of four municipal schools (two located
in each of the selected CREs). Focus groups were also held
with teachers from the four schools.
The data from all the interviews and focus groups, after transcription, were treated with
inspiration from Bardin's content analysis (1977). Some of the categories that emerged from
this analysis, inspired by studies in
the field of educational public policy implementation, are
presented and discussed in this paper
.
The article is organized in 4 sections after this introduction. The first section proposes
an approach to the field of public policy studies, considering esp
ecially, in its classic cycle, the
studies on implementation. Highlighting the still scarce production on the subject in the field
of education policy, we present a conceptual discussion about the use of discretion by the
implementing agents and the releva
nce of their interaction in policy delivery. The second
section presents the policy analyzed, which proposes the expansion of the school day in the
municipal public schools of Rio de Janeiro. Understanding that the phases of the policy cycle
are complement
ary and non
-
linear, we consider it relevant to include a brief discussion on the
formulation of the agenda and the text of the policy to then analyze its implementation from the
perspective of the different implementers. The third section presents the rese
arch data, analyzed
based on a categorization that was built in dialogue with the adopted theoretical framework.
5
The field research was conducted in the year 2018
.
6
Rio de Janeiro's public school system is territorially divided into 11 Regional Teaching Coordinators
.
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And, finally, the fourth section presents the study's final considerations, even though reflections
and reconsiderations will accompany us thro
ughout the research
.
Educational policy studies: a look at the implementers
Assuming the relevance of the role of the implementing agents, their interactions and
decisions at different moments of the implementation of a policy, we propose to conceptual
ly
analyze, in this section, the role of Middle Level Bureaucrats and Street Level Bureaucrats,
their discretion and interaction in the implementation of an educational policy.
Traditionally, studies on public policy turn their gaze to the stages of agend
a formation
or policy formulation. Few of them, especially when it comes to the Brazilian context, have
been dedicated to delving into the implementation phase of the policy (LOTTA, 2015). When
it comes to the educational field, the scarcity is even more s
ignificant. In an exploratory
systematic review of national and international educational policy research published from
2007 to 2017 in a sample of journals, A. Oliveira (2019) finds that studies devoted to analyzing
the implementation of educational publ
ic policies represented only 6% of the publications in
the period. Detailed analysis of these articles (N= 153) pointed out that only 26% of them were
devoted to exploring the role of implementing agents. Muylaert (2019, p. 3), when presenting
a recent dos
sier that gathered studies on implementation of educational policies in the fight
against inequalities, reinforces this scarcity: "In this field, studies that appropriate the
theoretical frameworks coming from Political Science, which usually focus more on
the
implementation phase, are rare.
Analyzing the processes resulting from the adoption of new educational policies, in
different spaces and involving different actors seems, therefore, to bring an important
contribution to think about the agents that imp
lement these policies and their strategies in the
understanding, interpretation, reinterpretation, and articulation of their demands. This
transformation process involves re
-
reading, reinterpretation, and changes in meanings. Lotta
(2014, p. 201) considers
that to broaden the analysis of the implementation of public policies
it is essential to incorporate a look at the various interactions, at the existing
values and referentials, and at the exercise of discretion by the implementing
agents. Thus, we consi
der that, depending on the action, discretion, and
interaction occurring in the process, we will have different forms of
implementation
(our translation)
.
On the path between policy formulation and implementation, through different logics
of action, the actors reinterpret and interact with the demands of educational policies at different
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levels and in different modalities. We understand these different strat
egies as determining
factors for the appropriateness and recontextualization of educational policies in school
contexts, especially the one highlighted in this study. Lipsky (2010) called the agents
responsible for the "delivery" of policy Street Level Bur
eaucrats
-
BNR. According to the
author, they deal daily in communicating with policy beneficiaries, including reconciliation
strategies, needs, and constraints (LOTTA, 2014). One of the great contributions of this theory
is to see the bureaucrat as a poli
cy maker, that is, his function is to carry out/make policies.
Lipsky (2010) defines BNRs as employees who work directly in the interaction with
users for the provision of public services, thus making the delivery of services and, therefore,
possessing a s
ignificant discretion in the execution of their activities. For the author, discretion
is understood as the relative freedom that these agents have to determine the nature, quantity,
and quality of benefits and sanctions to be offered by their agencies to
these citizens. In a field
full of actions, discretion and the interaction of implementing agents are relevant concepts, and
are necessary to understand the performance of the bureaucrat who makes decisions and
generates effects in policy execution. Studie
s on discretion usually start from two dimensions:
one that seeks to explain the existing space of discretion (where rules and organizational factors
are the focus of analysis) and one that turns to the exercise of discretion, seeking to explain how
indivi
duals use this existing space (LOTTA, 2018). As Sequeira (2022) discussed in a study
conducted in the same field, the space that is given in politics can be larger, smaller,
comprehensive or not. Whether the subject will exercise this discretion is his or
her decision
-
which depends on his or her context of implementation and the interactions he or she
establishes. In the educational field, teachers are the main BNRs, as they are in direct
relationship with the policy beneficiaries. According to Sequeira (
2022), they are the main
responsible for student learning, it is up to them to implement daily pedagogical practices and
other public policy guidelines
.
It is known that the exercise of discretion is influenced by several institutional and
relational facto
rs, so that policy outcomes can be partly explained by the interactions established
by bureaucrats (LOTTA, 2018). When analyzing the interactions existing in the implementation
process, it is necessary to recognize not only the individual choices of the ac
tors, who are
influenced by values and references, but also to analyze the instances of which they are part.
According to Lotta (2018), such aspects are built dynamically from interactive processes
between bureaucrats and other actors.
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Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
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Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
and
Luan Felipe Xavier GOMES
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In this interactive
process, it is important to consider that between the BNRs and the
formulated policy, there are the Medium
-
Scale Bureaucrats
-
BMEs. According to Cavalcante
and Lotta (2015, p. 13
-
14), "the importance of this bureaucracy is precisely in being the link
betw
een the high level and the executors of public policies. It is, therefore, one of the main
responsible for connecting the formulation and implementation phases".
In this study, we intend to understand the spaces and uses of discretion by the BMEs
and the
BNRs and the possible interaction between them in the implementation of a policy to
extend the school day. It is worth noting that there are few studies in the educational field that
have been dedicated to the subject, especially highlighting the interacti
on between these
different agents
.
The Single Shift as an initiative to expand the school day in Rio de Janeiro: agenda and
formulation of a policy
The discussion about extending the school day as a way to
improve educational quality
is not new. Legislation and different national educational policies and programs address the
issue. The Law of Directives and Bases for National Education
-
Law No. 9.394/96 establishes
in Article 34 that "the school day in ele
mentary school shall include at least four hours of
effective work in the classroom, and the period of time spent in school shall be progressively
extended. (BRA
Z
IL, 1996). And adds, in § 2: "Elementary school will be taught progressively
on a full
-
time ba
sis, at the discretion of the education systems" (BRA
Z
IL, 1996). As Cavaliere
(2014) notes, the proposition is born with a wide margin for interpretations and omissions.
The Plan of Goals All for Education/PDE 2007 (BRA
Z
IL, 2007) and the former
National Ed
ucation Plan
-
PNE 2001
-
2010 (BRA
Z
IL, 2001) brought some guidelines related
to full
-
time student attendance. Regarding the expansion of school time, we can consider that
the
Mais Educação
Program
-
PME (BRA
Z
IL, 2010) appears (in 2010) proposing the
complem
entation of school hours with after
-
school activities, developed by workshops in the
school space itself or in another public facility in the surroundings. Thus, it reinforces the
understanding of the school as a community space. The activities offered by
the program are
not necessarily linked to the school's pedagogical project, which ended up producing criticism
about its more welfare than educational character. The current PNE 2014
-
2024 (BRA
Z
IL,
2014a) dedicates a specific goal to full
-
time education. Go
al 6 provides that, by 2024, 50% of
Brazilian public schools will be serving at least 25% of basic education students on a full
-
time
basis. The plan replicates the
Mais Educação
Program's definition of full
-
time education, that
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is, it understands it as "a
school day lasting seven hours or more per day, throughout the school
term, including the total time the student stays at school or in school activities in other
educational spaces" (BRAZIL, 2014b). In this way, it makes it explicit that full
-
time educatio
n
will not be translated, essentially, in the expansion of the school day, but in the expansion of
the time allocated to activities at school. The only strategy that addresses the expansion of the
school day is 6.9: "adopt measures to optimize the time stu
dents spend in school, directing the
expansion of the school day to effective school work, combined with recreational, sports, and
cultural activities
” (BRA
Z
IL, 2014
a
).
The discussion on the expansion of the school day in basic education in Brazilian
educ
ational standards has led to different initiatives (national, such as the PME, and local, such
as the CIEPs in the state of Rio de Janeiro), with different conceptions on the use of school
time
7
.
It is worth considering, in this regard, that the proposal
of the Single Shift happens under
the influence and induction of national and local legislation and programs to expand school
time, both previous and simultaneous
.
Palmeira
(2016) proposes a temporal comparison of national and municipal (Rio de
Janeiro) legislation on full
-
time education, which leads us to consider that the Single Shift
proposal is influenced by the national discussion on the benefits of extending the school
day.
However, the proposal intends to imprint on the local design an understanding that, to some
extent, deviates from the proposition alluded to in the PNE (BRA
Z
IL, 2014a) by establishing
the expansion of the school day exclusively with an increase in th
e workload, provided in the
unified curriculum matrix, as will be discussed later. The possibility of other complementary
activities beyond the 7
-
hour shift has not been ruled out. In fact, some schools simultaneously
hosted the Single Shift and the
Mais E
ducação
Program.
The municipal education system of Rio de Janeiro formally incorporates the demand for
extending the school day into its policy agenda through Law Nº 5,225 of November 5, 2010
(RIO DE JANEIRO, 2010), which provides for the implementation o
f the Single Shift in public
education in the municipal public schools network, authored by Councilman Jorge Felippe and
others. It is important to note that the law in effect points out the length of stay of students in
school units, but does not expose t
he purpose of the extension of the school day nor does it put
its objectives on the agenda
.
7
For f
urther information on the subject, see Cavaliere
(
2014
)
.
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Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
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Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
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The legislation was implemented during Eduardo Paes' administration
8
,
in two terms
(2009
-
2012/2013
-
2016), with Cláudia Costin as Secretary of Education for most
of the time.
During this period, numerous projects were developed, including the proposal to extend the
school day, with the Single Shift, being supported from the legislation in force, and that will be
described below from resolutions and public data from
SME/RJ, due to the lack of specification
in the law about the proposal
.
The network of municipal schools in the city of Rio de Janeiro is one of the largest
educational networks in Latin America. It currently serves 634,007 students enrolled in
Kindergar
ten, Elementary School and Youth and Adult Education in 1,544 school units. Since
2010, this network has been going through a gradual process of restructuring the educational
supply of its school units to expand the school day. To this end, a comprehensive
study project
was developed to implement this reorganization in partnership with the Pereira Passos
Institute
-
IPP, seeking to meet the guidance of Municipal Law 5.225 (RIO DE JANEIRO, 2010), cited
above.
The schools then began to be reorganized, conside
ring the existing units and the need
to build new units, in a gradual process with the forecast that all units will serve students in a
single 7
-
hour shift. The definition of a single shift of 7 school hours required a progressive
linking of teachers to th
e school unit, working 40 hours a week of exclusive dedication in the
same school. The increase in the time dedicated to school activities, considered an important
achievement to raise the quality of learning, required a curriculum restructuring that was s
tudied
by the SME/RJ teams, according to the Undersecretary of Education of SME/RJ at the time
(verbal information) and was translated into the documents: Resolution No. 1178 of February
2012 (which establishes the adjustments in the curricular matrices of
schools that start attending
in Single Shift) (RIO DE JANEIRO, 2012) and Resolutions No. 1317 of October 28, 2014 (RIO
DE JANEIRO, 2014) and No. 1427, of October 24, 2016 (which deal with the structure,
organization and schedules of schools in the municip
al network of Rio de Janeiro and Curricular
Matrix, including those in Single Shift
)
9
(RIO DE JANEIRO, 2016)
.
Later, already in Marcelo
Crivela's municipal administration (2017
-
2020) Resolution No. 113 of January 16, 2019 (RIO
DE JANEIRO, 2019) revises th
e recommendations laid out in the previous documents,
revoking them. It is worth noting that the structure of the proposal remained the same, with
8
Eduardo Paes retakes office as Rio de Janeiro mayor for the 2021
-
2024 term
.
9
In 2021, after the research was concluded, Resolution No. 297 of November 17, 2021 was published (RIO DE
JANEIRO, 2021), which provides for the Curricular Matrix of the School Units of the Public Education Network
of the City of Rio de Janeiro, and makes other provisions
,
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minor changes (such as entrance and exit times, which changed from 07:30 to 14:30 to 08:00
to 15:00), but whi
ch brought impact to the family and structural organization of the school, in
some cases, as reported in the media. The Secretary of Education at the time tried to change the
organization of the curriculum matrix, but, under pressure from teachers and prin
cipals, went
back on her proposal.
In the analysis of this proposal by SME/RJ, based on its legal provisions, it can be seen
that the text of the policy focuses on its operationalization, i.e., it defines the guidelines for
implementing the Single Shift.
It is not explicit, however, the link between these adjustments
and the improvement of school quality, since this articulation occurred more in the field of
discourse than in the textual record. As an example, we have the speech of a representative of
SME/
RJ in a meeting of the Strategic Information Council of the City (2017):
“
The model was
inspired by international models, where students perform better. So
it is seven hours, from 7:30
a.m. to 2:30 p.m., and the organization is by segments, with a 6th grade generalist teacher and
always 40
-
hour teachers."
It remains to be seen what interpretation the agents implementing
this policy (from the SME/RJ to the sc
hool unit) make of this proposal and, further, how they
reconfigure it in different contexts
.
Turno Único
-
The Single Shift
-
from formulation to implementation: the voice of the
agents
The implementation of the Single Shift happened (and is still happening) gradually,
since the context of the network is challenging both in terms of its size and territorial issues.
Regarding the pace of this policy implementation process, in 2011, it bega
n in 10 schools, called
Carioca Experimental Gymnasiums at the time. By 2013, the Single Shift had already been
implemented in 28 schools and, by 2019, in 326 schools (215 serving the early years and 121
the final years of elementary school). It is worth r
emembering that the goal of the SME/RJ was
that all schools in the network would have incorporated the Single Shift by 2020 (RIO DE
JANEIRO, 2010). The official website of the SME/RJ states that, currently (2022), 37.63% of
students in the Rio de Janeiro m
unicipal public school system are enrolled in full
-
time schools
(which includes students enrolled in Single Shift schools and students enrolled in schools that
attend other school day extension projects).
In order to understand the different interpretatio
ns of the agents involved in the
implementation of the Single Shift, we proposed, as a research design, a qualitative approach
that involved interviews with professionals at different levels in the Rio de Janeiro municipal
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Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
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school system. The interviews wer
e conducted with representatives of the SME/RJ, responsible
for the Carioca Single Shift at different times; with the Education Managers, responsible for
implementing the policy in two CREs; with the principals of four municipal schools (two in
each CRE);
as well as with focus groups with teachers from each school.
The interviews and
focus groups were transcribed and coded in themes, in an internal thematic analysis (each case)
and cross
-
correlation (between cases). Themes were categorized at different leve
ls: topics
(interaction among implementing agents and Bureaucrats' discretionary spaces); level of
analysis (SME/RJ, CRE, School) and role of the agent in implementation (SME/RJ
Representative, School Director etc.). The categories that emerged from this a
nalysis are
presented and discussed below, inspired by the literature that guided this work. The
identification of the interviewees was preserved and, for a better understanding of the interview
excerpts cited in this work, the following flowchart presents
the agents considered in the
research
:
Figur
e
1
–
Levels and agents participating in the research
Source: Prepared by the a
uthors
In the interviews with the different agents involved in the process of implementing the
Single Shift, we captured different interpretations and perceptions of the SME/RJ proposal. As
presented in the previous section, the policy text does not make explicit
the legislators'
considerations about the relationship between implementing the policy and improving the
quality of school work. However, this concept is present in the speech of most of these agents,
especially among high
-
ranking bureaucrats (representat
ives of SME/RJ), and middle
-
ranking
bureaucrats (Education Managers of the CREs and principals of the schools surveyed). The
excerpts below exemplify this perception
:
When the student and teacher stay longer in school they create a stronger
bond with the
school
(SME Representative 2, 2018
)
.
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Real approval, the children really learn. They take the same test that everyone
does, they use the same material that everyone uses, they only have a different
methodology because of a matrix that is more extensive and
has another
dynamic
(CRE Y, year 2018
).
For us this is a gain because this school was not very well regarded in the
performance issue, but it has already improved a lot (
Principal X1, 2018
)
.
Among the implementers who work directly in offering this pol
icy to its beneficiaries,
the BNRs, different perceptions and interpretations of the policy were observed, in some cases
highlighting positive points, in others negative ones
.
The attendance that I am with the students is much higher [...] for me it is very
rewarding, because you see your work, the result of the things you do, you can
work much more with them, besides the affinity thing
(Teacher 1 of school X1,
2018).
The child
gets too trapped in the classroom. The ideal thing would be for them
to rotate more, would be that a wider range of subjects, extracurricular things
would be offered within the public school, so that they would have a more
global education
(Teacher 2 of s
chool X1, 2018).
It can be seen that the perception of Teacher 2 of school X1 refers to a different
conception of extending school time, probably because the intentionality of increasing the
school day in the Single Shift proposal is not clear in the poli
cy text.
Still on the interpretation of the agents regarding the intentionality of the policy, we
highlight an inaccuracy in the understanding of a principal. According to her, the
implementation of the Single Shift, extending the school day in the networ
k, occurred to adapt
school time to the change in the teachers' workload
:
It really has to do with the hiring of the teacher in expanded workload. The
teacher became 40h hours and the school adapted to this schedule that the
teacher had to attend (
Princi
pal X2, 2018
)
.
There is, in the director's speech, an inverse understanding of the policy design: the 40
-
hour teachers were allocated to schools that started to work a single shift (7 hours), because the
Curricular Matrix design of these schools foresees
both the increase in workload and the daily
study centers
(S
ECRETARIA
M
UNICIPAL DE
E
DUCAÇÃO
, 2012
,
2014
,
2016).
In this same unit, which used to offer extended hours through the
Mais Educação
Program (BRAZIL, 2010) and other partnerships made by the school, the principal sees little
change
.
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“
X2 never stopped being full time, it was always full time or single shift.
Always full time, the only change was the single shift." (
Principal X2, 2018
)
.
For her, the extended day (extraturno) service was already a reality and she does not
emphasize the difference in curricular adequacy foreseen by the text of the current policy. The
SME/RJ representative, however, makes a point of highlighting the diffe
rence between the
proposals
:
[...] this implementation of the One Shift is a paradigm shift. We had another
proposal, which was in the morning common core activities, basic subjects,
and in the afternoon diversified activities, more elective subjects, wo
rkshops,
musical games, etc. [...] The Single Shift has 35 periods in the regular classes.
The matrix works with subjects, with disciplines with the teacher (
SME
Representative 1, 2018
)
.
As Mainardes and Stremel
(2010) point out, through recontextualization, the discourse
moves from its original context of production to another context in which it is modified (through
selection, simplification, condensation, and re
-
elaboration) and related to other discourses, an
d
then relocated. For the principal X2 (2018), possibly, the guidelines regarding the Single Shift
were not very clear, despite the efforts of the central bodies in this direction. We consider that
the interpretation about the policy is determinant for the
implementation strategies to be adopted
by the agents involved at different levels. In the case studied, these strategies involved different
forms of interaction and different uses of discretionary spaces, categories analyzed in the data
collected in the
field that will be described below
.
The interaction between the agents
In the field research period and in the data analysis, we noticed that the interaction
movements between the implementing agents took place in different moments and
directions,
being determinant for the results of the policy implementation. In these movements, interaction
brings with it the relationships established by the different agents in this policy implementation
process. According to Lotta (2014), these bureauc
rats are influenced by various factors that
impact their shape and ability to shape the policy outcomes from the interaction processes they
carry out.
When addressing the coordination of policy implementation, the SME representative
highlights the care tak
en to ensure interaction with other agents, especially school principals
:
So, we talked a lot with these directors, we sensitized them, showed them
what the possibilities were... This matrix, we also discussed a lot with
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collegiate, with field, representa
tiveness. [...] Everyone was heard and it
was an interesting process
(SME Representative 1, 2018)
.
The representative of CRE X (2018) confirms the SME/RJ's investment in this flow of
information and in the training of agents for the implementation of the
Single Shift: "There was
already a training in the secretariat with the Single Shift escorts, that was my role." She also
highlights the role of the CRE, as BME, in mediating this interaction for the implementation:
"I accompanied the single
-
shift schools,
I went to the schools, talked to the school management,
helped them solve any specific school issues" (CRE X, 2018).
The statements of the interviewed principals also confirm that there was this monitoring,
but they perceive this movement in a more
personified way, locating in one of the agents the
contribution to the implementation of the policy
:
At the time it was implemented here, there was [name/SME] who was in
charge... she was a very open person, she listened to all the demands,
difficulties,
gave feedback... Her team helped a lot, she was really betting,
wanted to hear what was working, what needed to change.
A lot of support
(Principal Y1, 2018).
However, for the teachers, regarding the orientation given to the agents in the
implementation o
f the policy, this movement of interaction between the different levels in
communication was not so effective
:
It was something very touch and go, let's say so, right. Do it, comply with it,
without much guidance
(Teacher 2 of school Y2, 2018).
When the CRE does this, it usually comes by email, and the principal copies
it to us. And so, there is not much debate, there is not much consultation
(Teacher 3 of school Y2, 2018).
In the course of implementation, the SME/RJ guidance included the use o
f a strategy to
promote interaction between agents from schools that had already implemented the One
-
Shift
with agents from schools that were beginning implementation
:
We even held a meeting last week with schools that are new to the model, or schools
th
at are not new to the model, but the principal is. We brought two principals to tell
us how was this experience, exactly like this: when did it start, how was it? how did
you manage to organize electives, life project, protagonism? how did you manage to
ma
ke this daily planning time more dynamic? This was very cool. Because it is a
colleague saying 'this went well, this went wrong, this was at that moment, this could
be done, this couldn't be done...' speaking very openly, giving tips. how was the
impact? d
id the teachers complain? didn't they?
(Representative 2 of SEM/RJ,
2018).
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In the analysis of the speeches of the agents interviewed, it is clear the need for
communication among them to guarantee the interpretation of the policy, its objectives, and the
responsibilities of each agent in the process. Despite the efforts of SME/RJ in this path,
according to the reports, it seems that some problems still remain. SME/RJ Representative 1
(2018) summarizes this perception: "
We give an orientation that sometimes
arrives at the end
in a different way. We have a network of 1500 schools, the CREs have a fundamental role in
this reorganization process
”
.
According to Lotta (2018), the responsibility of the participation of each
agent can be observed,
therefore, from the interactions established,
considering the existing relationships and the repertoires triggered at
the time of implementation. Therefore, the analysis of these
interactions, leads us to think about the importance of looking more
broadly
at the implementation of public policies, considering not only
the bureaucracy that participates in this process, but the relationships
that are established with other bureaucrats.
The presence of agents for more time in the school, in the interviewees'
vi
ew, favors and facilitates interaction and decision
-
making in a more
shared way, which could facilitate policy implementation:
I see in Single Shift schools more cases of shared management. Because teachers are
at school longer, they are able to particip
ate in decisions. Management is more shared
because you need people with you. In part
-
time schools, I worked in a school like this,
and I had to repeat the same thing several times, I could never get everyone together
(SME/RJ Representative 3, 2018).
Rega
rding the teachers' perception, it was observed how important the interaction
between the agents is. The reports of some of them show how the interaction among the agents
can make a difference in the implementation of the policy
:
I think it's much better,
because we have a greater bond with the students, we are with
them every day. Also being at school every day,
[...], being able to work together with
the team, I think it makes a lot of difference
(Teacher 1 of school X2, 2018, emphasis
added).
And we wit
h the
coordination
, we have the study centers. The coordination, in the
study centers, is that
it passes most of the information and guidelines that it needs to
give us
(Teacher 2 of school Y1, 2018, emphasis added).
Because it is impossible,
I don't know
how it would be to run this gigantic project
without this team
(
Teacher 3 of school Y2, 2018).
Implementation is understood, according to Lotta (2018), as a complex process
involving actors, power, interests, disputes, and controversies. In this
tangle of interactions, it
becomes relevant to understand how bureaucrats construct their actions and make decisions
.
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Revista Ibero
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DOI:
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The role of the agents: spaces of discretion
The process of implementing the Single Shift involved an important role of local
coordinat
ors, responsible for this process in each CRE. They were responsible for talking to the
principals and the community during the phase of convincing them about the policy, acting as
mid
-
level bureaucrats
-
BME. One can say that they are the link between the
top level and the
executors of public policies. They are, therefore, one of the main responsible for connecting the
formulation and implementation phases. It has the primary function of translating decisions into
actions (CAVALCANTE; LOTTA, 2015).
In this
process, each made use of their discretionary spaces at their different levels to
favor the work. To this end, their previous experience, their level of agreement with the policy,
and their proximity and interaction with other agents were essential factor
s, as perceived in their
reports. The speeches below exemplify this path in the two CREs analyzed
:
I accompanied the single
-
shift schools. So when I went to the schools, my main
focus, although I talked to the directors, was the pedagogical coordinator
(C
RE X, 2018).
The principals were called, little by little, we started very slowly. We called
the parents to talk in the schools and explained how this was going to work
(CRE Y, 2018).
And, in the exercise of this discretion, the
representative of CRE Y had his own
initiative. In that context, he organized a project to monitor the schools that were implementing
the Single Shift. The project aimed to bring principals closer to the proposal's coordination in
the CRE
:
And we do it o
nce a month
-
this is our proposal
-
it is a project, we go to one
of the schools in a territory. [...] And the schools in the nearby territory [meet
with the GED]... the intention is to bring the work that is everybody's job
closer
(
CRE Y, 2018
).
CRE X
also took the initiative to develop a proposal to favor the implementation of the
Single Shift. It invited staff and teachers from a school that was going to implement the policy
to visit a school that was already working with the Single Shift
.
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Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
;
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
and
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This schoo
l, X1, was implementing the Single Shift, and we had X3, which was
one of the first Gymnasium schools in Rio de Janeiro. And we had a meeting
between teachers from one school and the other and it was very nice, because
they showed us this kind of experienc
e
(CRE X
, 2018
).
When asked if these were suggestions or referrals from the central level of SME/RJ, the
representatives of each CRE said no, each one justified their initiative based on their own
perception of the needs of each context
: “
I think that, during implementation, we see what is
working in that community and what is not, this is interesting. So,
autonomy
is conquered
”
(CRE X
, 2018
).
On the use of the concepts "autonomy" and "discretion" in the analysis of the actions of
implementing agents, Lotta and Santiago (2017, p. 37), point out that it is in the analysis of the
use that individuals make of the discretionary space that the concepts can get confused:
"although there are important connections between the two concepts,
it is clear that there are
different analytical assumptions that must be considered in different research". In this study,
we consider discretion as action in the cases of the two CREs' choices. According to Lotta and
Santiago (2017), from this perspective
, we consider the variation in bureaucrats' behaviors,
explained by the elements that influence how they interpret rules and implement public policies.
Considering personal experiences, organizational and local contextual conditions, each BME
adopted strat
egies that could, in their perception, favor the implementation process of the Single
Shift.
At the school level, we highlight, in this article, the spaces of discretion narrated by the
agents in the definition of elective subjects. The freedom in defining
the elective courses to be
offered from the new curriculum matrix was valued in all interviews, from the discourse of
high
-
ranking bureaucrats
:
The choice of elective is a
teacher's choice
. [...] The school has autonomy to
choose the electives it will g
ive. [...] They also evaluate, do a semester
evaluation, and if it didn't work out, they change it. There is an unfolding of
the elective itself for the following semester. The school solves it (
SME/RJ
Representative 2, 2018)
.
Regarding the definition of
elective subjects, no definition and/or
concept of elective subject was found in the curriculum matrix (RIO DE JANEIRO, 2019), i.e.,
it is not clear in the guiding document what is the SME/RJ conception of the work to be
developed in this proposal, opening
more room for interpretation by the implementers. As the
literature on public policy implementation points out, the greater the flexibility of the policy
text, the greater the discretionary space for implementers. According to Lotta and Santiago
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(2017, p.
24) "studies on bureaucracy show that discretion is made possible precisely by the
existence of norms and rules and the way they are constructed." In this case, the
comprehensiveness of the text
-
with very generic rules
-
allows varied interpretations of
the
implementers, which was valued in the interactions between the different agents involved
precisely because it enables greater space for decision
-
making. In mediating the
implementation of this curriculum guideline, the agents of the CREs sought to val
ue this space:
[...] So teachers choose
, teachers command
I can offer a literature elective
(CRE Y, 2018, emphasis added).
In the first semester, the school saw that this elective didn't work out, they
have the
autonomy
to say: this wasn't nice. And then I think
teachers have to
get together to restructure this, to rethink
it
(CRE X, 2018, emphasis added).
In the words of the
se mid
-
level agents, one notices recognition of the schools' decision
-
making process for defining the supply of these subjects. The interviewed principals, who
mediate this orientation at school, also valued this decision space and the participation of
stu
dents, even though the choice of a subject with a weekly schedule may seem so limited when
compared to the definition of the Curricular Matrix
:
The choice is free, within the SME proposal the school has this autonomy,
along with their peers who are the t
eachers. We also have to respect the
possibilities and capabilities, because there is no point in saying that we will
give a singing and choir workshop if I don't open my mouth to sing anything
(Principal X1, 2018, emphasis added).
They love it. Elective day is the best day for them. It's their choice
(Director
Y2, 2018, emphasis added).
Teachers, in turn, recognize this discretionary space, but consider that the exercise of
this discretion is limited by contingency issues. In
the choice of elective courses this is
perceived, as the teacher needs to
think, adapt with the properties of the school's material because for example,
I would really like to do an elective using an internet resource that I know I
won't have, so I can't.
It already limits me
(Teacher 1 of school X1, 2018).
Regarding the material of elective subjects, there is none, what there is is little
that the school gives [...] The paper is running out and the elective will be
paralyzed because there is no material
(Teacher 2 of school X1, 2018).
In this sense, as Lotta and Santiago (2017, p. 36) point out, we can understand that
discretion as a space for action "is understood as a freedom of the individual limited by the
contexts of bureaucratic action." Thus, even
if the BNR recognizes and legitimizes the space
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Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
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for discretion in the implementation, planning the use of this space based on its values and
judgments, its effectiveness may be limited by contingent aspects not foreseen in the policy
.
Final
remarks
This paper discusses the implementation of educational policies, highlighting the role
of the agents involved in this process. Taking as research object the implementation of the
Single Shift proposal in the municipal public school system of Rio d
e Janeiro, we initially
discussed the political agenda that influenced the formulation of the proposal. Also, through a
brief analysis of the legal texts that regulated the implementation of the proposal, we observed
how these policy texts demarcated
-
or
not
-
the conceptions and orientations of the policy.
Thus, understanding the phases of the classic cycle of public policy analysis as fluid and
complementary, we highlight the implementation phase from a look towards/about the
implementing agents. Accordi
ng to Oliveira (2019), studies on the dynamics of implementation
processes have, in recent years, started to take into account the daily life of policies, considering
routines, interactions, bureaucrats' behavior, values, perceptions, discretion, translati
on, and
interpretation.
In this study, emphasizing the place and relevance of the actions and strategies of the
implementing agents, the design of the empirical research sought to capture the perception of
different agents, at different levels of the local
bureaucracy, about the interactions, strategies,
and decisions at different moments and routines of the implementation of the Single Shift. It
was perceived, through the subjects' reports, an inconsistency in the definition of the policy
design that trans
lated into different interpretations. These interpretations, in fact, had
repercussions on the interactions between bureaucrats and for the definition of the spaces and
uses of discretion found in the implementation strategies, leading to different results
,
considering: i) the contextual and contingent characteristics of each space; ii) the different
motivations and individual beliefs of the agents involved; iii) the quality and intensity of
interactions between bureaucrats
.
It is in this way, through smal
l decisions along a long chain, that policies are
in fact constructed and implemented. To evaluate or analyze the
implementation of a program, we should keep in mind these various local
transformations and appropriations
-
not as a defect or criticism of t
he policies,
but as a simple starting point for understanding them
(LOTTA, 2014, p.
144
,
our translation
).
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Thus, considering its limits, the discussion we bring in this article proposes to contribute
to the field of research on educational policy
implementation and, also, to inform the policy
agenda. According to Oliveira (2019), analyzing implementation from the local perspective
brings relevant information to decision makers about the daily life of implementation
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Resolução SME n. 297, de 17 de novembro de 2021
. Dispõe sobre a
Matriz Curricular das Unidades Escolares da rede pública de ensino da cidade do Rio de
Janeiro, e dá outras providências. Rio
de Janeiro: SME, 2021.
Available at
:
https://doweb.rio.rj.gov.br/portal/visualizacoes/pdf/5161#/p:13/e:5161?find=resolu%C3%A7
%C3%A3o%20sme%20n%C2%BA%20297.
Access on
: 20
Jan
. 2022.
SEQUEIRA, D. A. F.
Implementação do currículo de História e a discricionar
iedade dos
agentes implementadores em escolas públicas cariocas.
2022. Dissertação (Mestrado em
Educação)
–
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2022.
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Ana Cristina Prado de OLIVEIRA
;
Deisilucy de Aragão Fernandes SEQUEIRA
and
Luan Felipe Xavier GOMES
RIAEE
–
Revista Ibero
-
Americana de Estudos em Educação
, Araraquara,
v.
17
, n.
esp. 3, p.
2337
-
2358
,
Nov
. 2022
e
-
ISSN: 1982
-
5587
DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
2358
How to reference this a
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OLIVEIRA, A. C. P.; SEQUEIRA, D. A. F.;
GOMES, L. F. Z.
The implementation of the
‘Turno Único’ in Rio de Janeiro: Interaction and discretion of agents
.
Revista Ibero
-
Americana de Estudos em Educação
,
Araraquara,
v. 17, n. esp. 3, p.
2337
-
23
58
,
Nov
. 2022.
e
-
ISSN: 1982
-
5587.
DOI: https://doi.org/
10.21723/riaee.v17iesp.3.16732
Submitted
21/02/2022
Revisions required
:
30/06/2022
Approved
:
10/08/2022
Published
:
30/11/2022
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-
Americana de Educação.
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