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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
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– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
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A GOVERNANÇA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS
BRASILEIRAS
GOBERNANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR
BRASILEÑAS
GOVERNANCE IN BRAZILIAN PUBLIC HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS
Deusdete Junior SANTOS
1
Kellcia Rezende SOUZA
2
RESUMO
: A gestão de recursos e políticas públicas tem sido um grande desafio para os
gestores públicos brasileiros. Logo, o tema da governança pública tornou-se um assunto
proeminente nos últimos anos na administração pública brasileira. Neste cenário, estão
inclusas as Universidades Públicas Federais, que são instituições federais de ensino superior e
estão sujeitas a prestar contas tanto à sociedade, como aos órgãos de controle. Assim sendo, o
objetivo da presente pesquisa consiste em analisar os parâmetros e fundamentos de
governança nas Universidades Públicas Federais, bem como os resultados que estas
apresentaram na última avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano
de 2021. Para tanto, a metodologia teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa e foi
conduzida pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. Os resultados encontrados
demonstram que o tema da governança pública é recente e dispõe de poucas investigações.
Além disso, destaca-se que as Universidades Públicas Federais ainda apresentam resultados
insatisfatórios na avaliação de governança e gestão públicas do TCU.
PALAVRAS-CHAVE
: Administração pública federal. Governança pública. Universidades
federais.
RESUMEN
: La gestión de recursos y políticas públicas ha sido un gran desafío para los
gestores públicos brasileños. Por lo tanto, el tema de la gobernanza pública se ha convertido
en un tema destacado en los últimos años en la administración pública brasileña. En este
escenario se incluyen las Universidades Públicas Federales, que son instituciones federales
de educación superior y están sujetas a rendición de cuentas tanto ante la sociedad como
ante los órganos de control. Por tanto, el objetivo de esta investigación es analizar los
parámetros y fundamentos de la gobernanza en las Universidades Públicas Federales, así
como los resultados que estas presentaron en la última evaluación realizada por el Tribunal
de Cuentas de la Federación (TCU) en 2021. La metodología tuvo como un enfoque
1
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Mestre em Administração
Pública (PROFIAP/UFGD). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0051-3079. E-mail:
deusdetejsantos@ufgd.edu.br
2
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Professora Adjunta do Programa
de Pós-graduação em Educação Escolar e no Programa de Pós-Graduação em Administração pública. Doutorado
em Educação Escolar (UNESP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8663-4615. E-mail: kellcia@hotmail.com
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
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metodológico cuantitativo-cualitativo y se llevó a cabo mediante una investigación
bibliográfica y documental. Los resultados encontrados muestran que el tema de la
gobernanza pública es reciente y cuenta con pocas investigaciones. Además, se destaca que
las Universidades Públicas Federales aún presentan resultados insatisfactorios en la
evaluación de la gobernabilidad y gestión pública del TCU.
PALABRAS CLAVE
: Administración pública federal. Gobernanza pública. Universidades
federales.
ABSTRACT
:
The management of resources and public policies has been a major challenge
for Brazilian public managers. Therefore, the issue of public governance has become a
prominent issue in recent years in Brazilian public administration. In this scenario, the
Federal Public Universities are included, which are federal institutions of higher education
and are subject to accountability both to society and to control bodies. Therefore, the
objective of this research is to analyze the parameters and foundations of governance in
Federal Public Universities, as well as the results that they presented in the last evaluation
carried out by the Federal Audit Court (TCU) in 2021. The methodology had a quanti-
qualitative methodological approach and was conducted by bibliographic and documental
research. The results found show that the issue of public governance is recent and has few
investigations. In addition, it is noteworthy that the Federal Public Universities still present
unsatisfactory results in the evaluation of governance and public management of the TCU.
KEYWORDS
: Federal Public Administration. Public governance. Federal universities.
Introdução
A partir da década de 1980 o termo governança destacou-se dentre uma grande
variedade de disciplinas, incluindo direito, políticas públicas e, sobretudo, gestão de
organizações privadas, públicas ou sem fins lucrativos (RODRIGUES; MALO, 2006). Mais
recentemente, no Brasil, esse processo de desenvolvimento de boas práticas de governança
ganhou foco na administração pública (ZORZAL, 2015).
Matias-Pereira (2010) afirma que a governança em organizações públicas e privadas
apresenta muitas semelhanças, mas possuem focos distintos. As semelhanças, segundo o
autor, estão nos princípios básicos que as regem. São alguns dos princípios da governança,
segundo Slomski (2008)
apud
(
BIZERRA, 2011): a transparência (
disclosure
), o senso de
justiça (
fairness
), a prestação de contas (
accountability
), o cumprimento das leis (
compliance
)
e a ética (
ethics
).
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
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No Brasil, o Tribunal de Contas da União (TCU)
3
tem procurado contribuir com o
aperfeiçoamento da governança pública e com a concretização dessas novas demandas. Entre
os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e publicou diversos documentos tratando sobre
governança pública, que foram importantes para orientar a sua implementação nas instituições
da administração pública brasileira (ROCHA, 2017). Nos anos seguintes, o Tribunal
continuou o seu esforço para orientar e incentivar as organizações da administração pública a
adotarem boas práticas de governança. Para isso, normatizou outros diversos referenciais e
realizou avaliações de governança em organizações públicas.
Nesse sentido, foram criados outros instrumentos legais em prol da governança
pública, como o Decreto nº. 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este dispositivo normativo
governamental estabelece os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao
monitoramento de programas de integridade (BRASIL, 2017).
Essas são algumas das legislações de governança pública que devem ser cumpridas
pelos órgãos e instituições públicas, incluídas, aqui, as Universidades Públicas Federais, que
devem cumprir e exercer uma série de mecanismos de gestão democrática voltados para
aspectos de gestão administrativa, com fiscalização direta do TCU e demais órgãos de
controle fiscal (COSTA, 2019). Nessa direção, nas últimas décadas, principalmente a partir
dos anos 2000, Castro e Pereira (2019) evidenciaram que as universidades públicas brasileiras
tiveram que adotar novas matrizes de gestão pública.
A educação superior “exerce papel essencial na formação social, cultural e cidadã de
seus alunos e, por conseguinte, as universidades têm incorporado em suas ações de gestão”,
monitoramento sistemático, planejamento e avaliação de mecanismos de governança, não só
para atender as demandas sociais, mas, também, para prestar contas aos órgãos reguladores de
controle (FREIRE; SOUZA, 2021, p. 2).
Portanto, para acompanhar esta nova forma de administração pública exigida, em
particular na área federal, órgãos e instituições devem reformular práticas e estruturas para se
alcançar a boa governança esperada pela sociedade (BATISTA, 2016). Neste sentido, este
3
O Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão fiscalizador criado no ano de 1890. Independente e autônomo,
sua função é o de controle externo do governo federal e auxílio do Congresso Nacional na missão de
acompanhar a execução orçamentária e financeira do país. Ele é responsável pela fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade.
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trabalho tem como foco investigar os parâmetros e fundamentos de governança nas
Universidades Públicas Federais e os resultados que estas apresentaram na avaliação realizada
pelo TCU no ano de 2021.
A metodologia utilizada nesta pesquisa teve a abordagem m
etodológica quanti-
qualitativa. A condução do estudo foi realizada pela pesquisa bibliográfica e, também,
documental. A categorização de dados foi realizada a partir da análise de conteúdo de todo o
material levantado a partir da pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. Utilizou-se,
ainda, a estatística descritiva.
Dimensões conceituais de governança
O tema da governança tem significados distintos para diferentes pessoas, entidades,
organismos que constroem seus conceitos a partir de narrativas diferentes (BEVIR; RHODES,
2001; MATIAS-PEREIRA, 2013; RHODES, 1996). Para Mello e Slomski (2010, p. 377), o
“termo governança é bastante amplo e o seu uso varia de acordo com o enfoque e a área na
qual está sendo empregado”. Governança é, portanto, um termo polissêmico amplamente
utilizado em diferentes áreas da sociedade e possui diversos significados conforme a sua
historicidade e, também, a perspectiva de análise (ZORZAL, 2015). Sobre a temática da
governança, Alves (2001, p. 81) traz a seguinte concepção:
Governança é um conceito frequentemente difuso, podendo ser aplicado
tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a
meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas
de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança
pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem
como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das
pessoas e das instituições.
A governança é um termo mais amplo que o governo, pois abrange atores não estatais.
O uso atual do termo não trata a governança como um sinônimo de governo. Seu significado
refere-se a um novo processo de governar, um novo método pelo qual a sociedade é
governada. A descentralização da prestação de serviços levou governos a notarem que
orientar conjuntos complexos de organizações é uma tarefa difícil e, nessa nova condição, a
governança tem sido empregada (RHODES, 1996).
Para Matias-P
ereira (2014), na literatura acadêmica, geralmente, os aspectos mais
explicitados sobre governança estão conexos à legitimidade do espaço público, distribuição de
poder entre governantes e governados, processos de negociação entre atores sociais, e
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descentralização de poderes e funções relacionadas ao ato de governar. Ela incorpora, além
dos mecanismos tradicionais de articulação de interesses, como partidos políticos, outros mais
informais, como as famílias, as associações e as redes sociais.
A boa governança está intimamente relacionada com uma administração eficaz em
uma estrutura democrática (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Tanto o Banco Mundial como
Fundo Monetário Internacional (FMI) utilizaram o termo como a combinação de boas práticas
de gestão pública com o intuito de intervir em países em desenvolvimento a partir da
necessidade de implantação de medidas neoliberais (FERREIRA, 2007; PEREIRA
et al
.,
2017).
Na esfera privada, a governança corporativa envolve a estrutura em que se exerce
autoridade nas organizações, englobando regras, políticas, procedimentos, normas,
relacionamentos, sistemas e processos. Portanto, “ela diz respeito à forma como as
corporações são administradas” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113).
As instituições públicas têm enfrentado o desafio de acompanhar, adaptar e transferir
ferramentas de trabalho do setor privado. A administração pública, na busca por introduzir
tais ferramentas, tem integrado experiências acumuladas que contribuem para sua
transformação. É desta forma que diversos princípios de governança corporativa vêm sendo
implementados no setor público (MATIAS-PEREIRA, 2010). Entretanto, na administração
pública o objetivo é o atendimento das necessidades sociais e do interesse público executando
e prestando serviços na sua função e, portanto, a governança no setor público difere do
privado em vários aspectos.
Governança tem sido, portanto, sinônimo de gestão eficaz e transparente, tanto nas
e
mpresas quanto nas instituições públicas e, por isso, possuem proximidades conceituais. O
tema vem “explicitando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas
públicas, pode ser mensurado pelo crescente destaque que a literatura vem dedicando nos
últimos anos ao assunto” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112). Diante do exposto, é
necessária uma governança na esfera pública, em um contexto democrático, que considere a
participação dos stakeholders como parte da resolução dos problemas e não como o problema
(VIEIRA; BARRETO, 2019).
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
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– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
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A governança na administração pública
A governança está se ampliando não só no setor privado, mas, também, no setor
público, pois é possível controlar ou amenizar os problemas encontrados na gestão pública
por meio de certas perspectivas derivadas da governança corporativa do setor privado
(MARQUES
et al
., 2020). Seus princípios e ações visam aprimorar os resultados objetivados
por
stakeholders
, gestores e proprietários. Na administração pública essa relação se dá,
basicamente, entre os cidadãos e os gestores públicos (TEIXEIRA; GOMES, 2019).
A teoria dos
stakeholders
tem grande relevância, principalmente, na governança
pública, pois permite maior interação destes com a administração. A contribuição maior é
para a compreensão de que se deve efetivar a implementação de ações para a participação de
todos os interessados na administração (MATIAS-PEREIRA, 2013).
Entretanto, é preciso deixar explícita a diferença entre os termos governabilidade e
governança. Para Matias-Pereira (2014), a governabilidade é a capacidade política, a partir de
instituições, de se governar decorrente de uma relação legítima do Estado e seu governo com
a sociedade. Já a governança, para o autor, trata-se da capacidade administrativa e financeira,
no sentido amplo, do governo para implementar políticas públicas. Portanto, governança não é
o mesmo que governo e refere-se às “atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou
não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem,
necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências”
(MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 84).
A governança pública é, assim, um novo paradigma que tem como pontos principais a
colaboração e coordenação entre as instituições públicas e estas com a sociedade. Ela
representa o resultado do aperfeiçoamento de modelos anteriores de administração pública
que evoluíram (DIAS; CARIO, 2014; NEVES; GUIMARÃES; JÚNIOR, 2017).
Para Martins e Marini (2014), a governança pública tem sido alçada como o mais
recente paradigma de gestão e difere tanto da administração pública burocrática clássica,
quanto da nova gestão pública. Essa nova perspectiva de gestão pública está associada às
transformações de tempos e cenários advindos de “uma tentativa de enxergar o governo como
um processo amplo, plural e complexo da sociedade, buscando integrar política e
administração, gestão e políticas públicas” (MARTINS; MARINI, 2014, p. 43).
Nesta linha, a governança pública, como defendem diversos estudiosos, não abdica
co
mpletamente dos elementos que caracterizam o modelo gerencialista, seu antecessor, em
grande evidência até a década de 1990. Ela faz parte do chamado Novo Serviço Público
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
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(NSP), que tem por base teorias democráticas e de cidadania, ou seja, uma governança
democrática e um engajamento cívico. O NSP se propõe a promover a dignidade e o valor do
serviço público para tornar o mundo um lugar melhor através de valores democráticos, de
cidadania e de atendimento ao interesse público. Logo, a governança pública surge nesse
cenário para reorganizar a administração pública (FUCHS, 2020; GESSER; OLIVEIRA;
MACHADO, 2017; OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016).
Essas são concepções que o TCU compartilha no desenvolvimento de suas produções
sobre governança pública para orientar as organizações da administração pública e outros
entes jurisdicionados ao órgão na adoção de boas práticas de governança. O TCU
compreende, então, a governança pública como um sistema que define um equilíbrio de poder
entre as partes envolvidas. Integrariam este sistema cidadãos, representantes eleitos
(governantes), alta administração, gestores e colaboradores. A governança pública teria por
objetivo fazer com que o interesse comum se sobreponha aos interesses dos indivíduos ou
grupos. O Tribunal vai além e especifica que a governança no setor público se relaciona aos
mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; às interações entre estruturas, processos e
tradições para que se institua como os cidadãos e outras partes interessadas são considerados
e; como a tomada de decisão é executada e como são exercidos o poder e as
responsabilidades. A governança no setor público deve se atentar com as ações e a capacidade
dos sistemas políticos e administrativos para a resolução de problemas da vida em
coletividade (BRASIL, 2020).
Para Alves (2011), pensar o conceito de governança significa associá-lo ao setor
público. Assim, para o autor, governança nessa esfera corresponde à capacidade de
implementação das políticas públicas a partir da otimização da gestão, de modo que sejam
adotados um procedimento sistematizado de avaliação, controle, responsabilização, eficiência,
eficácia e transparência. Esse processo deve contemplar a participação social, visando o bem
comum da sociedade.
Filgueiras (2018, p. 79) salienta que a definição de governança deve ir além de
características gerenciais e dos mecanismos de gestão ortodoxos, uma vez que “ela representa
um processo de conexão entre os mecanismos de administração com a dimensão política e
infraestruturas do poder”. Para o autor, trata-se de um modelo de administração aberto ao
público e que tem os serviços e políticas voltados para o cidadão, ou seja, uma governança
democrática que deve dispor de três dimensões que importam e estão interligadas para a
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– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
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constituição da gestão pública: as capacidades estatais para implementação e coordenação; os
mecanismos de transparência e
accountability
4
e; os mecanismos de participação política.
A governança pública acaba por se consolidar como um conceito que agrega valores
às políticas públicas, pois associa o controle coletivo e a promoção da justiça social aos
entendimentos tradicionais que consideram o exercício de pouco poder participativo pela
sociedade. Ela visa garantir que as metas planejadas sejam alcançadas através de sistemas
bem projetados, incluindo processos de gerenciamento, controle, supervisão e prestação de
contas (ROCHA, 2017).
Ainda não há, portanto, um entendimento de consenso sobre o conceito de governança
públ
ica, tanto entre autores quanto entre organizações nacionais e internacionais, possuindo
esta ampla e múltipla abordagem conceitual (TEIXEIRA; GOMES, 2019). Mas, em um
esforço de compreender este tema de uma forma mais ampla, o conceito pode ser apresentado
como uma série de reformas administrativas a serem implementadas no setor público
projetadas para atender às necessidades da sociedade civil moderna em encontro aos
interesses comuns de prestação de serviços de alta qualidade. Serviços estes fornecidos por
Estados mais transparentes, onde os cidadãos participam cada vez mais do processo de
tomada de decisão, exercendo controle social e fortalecendo a democracia (OLIVEIRA;
PISA; AUGUSTINHO, 2016).
A governança na gestão pública brasileira
No Brasil, a governança pública tem desempenhado um papel importante na gestão
dos recursos públicos, gerando diversas discussões sobre seus mecanismos e suas práticas.
Para Souza, Silva e Souza (2019), não se pode deixar de levar em consideração as rápidas
mudanças que vêm acontecendo na sociedade, onde um nível maior de cidadania tem exigido
uma administração pública que garanta os direitos constitucionais dos cidadãos, dentre eles, o
educacional. Matias-Pereira (2013) afirma que a gestão pública brasileira ainda está em um
estágio longe do ideal para conseguir estruturar um modelo de governança pública
consolidado.
4
Para o TCU,
accountability
é “a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado
recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal,
gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades”
(BRASIL, 2020, p. 46).
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
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– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
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Segundo o TCU, o incremento de legislação de governança na administração pública
do país vem de muitos atos sancionados que integram importantes normativos setoriais ou
federais que se alinham a uma visão de melhoria da governança pública (BRASIL, 2020).
Vieira e Barreto (2019) apontam que, no Brasil, o tema da governança pública foi
discutido apenas a partir do ano de 1995, quando figurou no Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE), sendo definido como a capacidade do Estado em implementar
as políticas públicas de forma eficiente. A reforma do Estado era considerada imprescindível,
com o intuito de aumentar a sua governança (ZORZAL; RODRIGUES, 2016).
Conforme Zorzal (2015), o Brasil, até recentemente, necessitava de um código de
governança para o setor público. No entanto, entre os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e
publicou três importantes documentos tratando sobre o tema, a saber: a 1ª e a 2ª versões do
“Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração Pública”
(BRASIL, 2014d), o “Referencial para avaliação de governança em políticas
públicas”(BRASIL, 2014a) e os “10 passos para a boa governança”(BRASIL, 2014b). Nas
duas primeiras publicações está presente uma extensa pesquisa bibliográfica que inclui uma
significativa base teórica, com referenciais internacionais. A intenção desse material é
conhecer melhor a situação da governança da área pública e incentivar as organizações do
setor público a adotarem, de forma evolutiva, as boas práticas de governança (BRASIL,
2020).
Nos anos seguintes, o referencial de 2014 continuou sendo utilizado como orientador
da
política de governança e avaliações de mais de 500 organizações jurisdicionadas ao TCU.
Os indicadores produzidos a partir disto serviram para indicar os problemas de governança
nas organizações públicas e identificaram o panorama para a definição de objetivos,
estruturação de melhorias e identificação de boas práticas a serem adotadas. Ainda serviu de
inspiração para o Decreto nº. 9.203/2017 (BRASIL, 2017), que criou a política de governança
da administração pública federal, bem como a Lei 13.971/2019 (BRASIL, 2019a), que
instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023.
Em 2021, o TCU atualizou o documento e sua denominação passou a ser “Referencial
básico de governança organizacional: para organizações públicas e outros entes
jurisdicionados ao TCU (RGB)”. Segundo o referido Tribunal, a partir do conhecimento dos
diagnósticos realizados e da revisão da literatura internacional recente publicada em
organismos como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
e a Organização das Nações Unidas (ONU), se realizou a revisão e atualização do referencial.
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
RIAEE
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Com isso, o TCU espera disponibilizar orientações mais contemporâneas sobre a governança
pública, reforçando a adoção de busca por melhores práticas para aperfeiçoar o desempenho
nas organizações públicas (BRASIL, 2020).
A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos
ad
icionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento de diretrizes voltadas a boas
práticas de governança no setor público. Os documentos produzidos pelo órgão visam
proporcionar à administração pública elementos teóricos e normativos para extrair princípios,
sistematização e níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES,
2019). O Tribunal tem se empenhado, também, em avaliar as práticas de governança em
órgãos da administração pública brasileira por meio de levantamentos que são divulgados em
seu portal na internet.
No âmbito das produções normativas oficiais, o Governo Federal lançou no ano de
2018 o “Guia da Política de Governança Pública”. Diversos órgãos foram responsáveis por
sua elaboração, tais como: a CGU; o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
(MP); e o Ministério da Fazenda (MF). A publicação tem por objetivo dar segurança e
estabilidade à interpretação do Decreto nº. 9.203/2017, servindo de referencial para a sua
correta execução. A publicação apresenta o atual estágio da política de governança e
panoramas para o futuro (BRASIL, 2018a). O público-alvo do material compreende membros
da alta administração das mais distintas instituições do governo.
Sob esse novo modelo prático para a administração pública, os vários órgãos e
instituições do setor governamental, particularmente na área federal, começaram a reformar
suas estruturas e práticas de trabalho em busca de boa governança (RIBEIRO, 2017). Os
conceitos de governança pública têm sido utilizados para avaliar questões relacionadas aos
serviços públicos. Os órgãos públicos que estão sendo avaliados são agrupados por estágios
de governança inicial, intermediário e aprimorado para facilitar o diagnóstico e ajudar a
melhorar e monitorar a administração pública (ROCHA, 2017).
Indicadores de governança púbica pelo Tribunal de Contas da União
A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos
ad
icionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento da governança no setor público
para que órgãos e entidades da administração pública possam extrair princípios, diretrizes e
níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES, 2019). O Tribunal
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
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DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
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tem se empenhado também em avaliar as práticas de governança em órgãos da administração
pública brasileira, através de levantamentos que são divulgados em seu portal na internet.
Inicialmente, o TCU no ano de 2007 realizava levantamentos de governança na área
de TI. Entretanto, começou a realizar, também, levantamentos de governança de pessoal
(2012, 2013) e aquisições (2013/2014). A partir de 2013, o TCU criou um modelo geral de
governança pública para englobar um perfil de governança da administração pública
brasileira. Entre os anos de 2013 e 2016, o TCU realizou levantamentos de governança e
gestão pública em organizações públicas com o propósito de se avaliar a situação e incentivar
adoção de práticas de governança e gestão em quatro temas: tecnologia da informação (TI),
pessoas, contratações e governança pública (BRASIL, 2014c, 2018b).
A partir do ano de 2017, o TCU vem unificando os levantamentos em apenas uma só
ferramenta de autoavaliação, chamada de “Questionário Integrado de Governança Pública”,
que engloba as áreas dos levantamentos anteriores para se conhecer, além dos diversos
indicadores de governança pública, um índice geral de gestão e governança pública (BRASIL,
2018b). Portanto, se objetiva levantar o sistema de governança de entidades e organizações da
administração pública.
Os levantamentos do TCU se realizam pela determinação do acompanhamento, por
cinco anos, da capacidade de governança e gestão dos órgãos e entidades jurisdicionadas
definidos no Acórdão 588/2018-TCU-Plenário. Os levantamentos têm por finalidade indicar
riscos sistêmicos e subsidiar com informações de governança a gestão das organizações
(BRASIL, 2018b).
A avaliação mais recente foi referente ao ano de 2021, e possuía 114 questões que
foram respondidas pelas instituições públicas participantes (BRASIL, 2021a). A estrutura do
questionário do perfil integrado de governança organizacional e gestão públicas, denominado
pelo seu principal indicador, iGG 2021, segue o modelo de governança explicito no RGB
(BRASIL, 2021b).
Os resultados da autoavaliação foram publicados em agosto do ano de 2021. As
q
uestões estavam divididas em cinco temas: (1) Governança pública; (2) Gestão de pessoas;
(3) Gestão de tecnologia e da segurança da informação; (4) Gestão de contratações; e (5)
Gestão orçamentária. Já a análise dos dados se deu em seis perfis de governança, onde o
primeiro apresentava a visão geral do perfil integrado: a) Perfil de integrado de governança e
gestão; b) Perfil de governança e gestão organizacional; c) Perfil de governança e gestão de
pessoas; d) Perfil de governança e gestão de Segurança e da Tecnologia da Informação; e)
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
RIAEE
– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
1543
Perfil de governança e gestão de contratações; e f) Perfil de governança e gestão
orçamentárias (BRASIL, 2021b, 2021c).
Os objetivos do levantamento de governança no ano de 2021 foram obter e analisar
dados sobre a capacidade de governança e de gestão de organizações participantes e
implementar o sistema e-Governança, para dar início à autoavaliação de governança e de
gestão públicas na forma de autosserviço para estas. As finalidades específicas do
acompanhamento da capacidade de governança em gestão das organizações públicas federais
e outros entes jurisdicionados do TCU foram: a) divulgar o modelo de governança e gestão
expressa na 3ª edição do RBG; b) contribuir para o planejamento dos órgãos da alta
administração, que são indutores para a melhoria dos processos de governança e gestão na
administração pública e c) subvencionar o TCU no cumprimento de seus objetivos
estratégicos para evolução da governança na administração pública brasileira (BRASIL,
2021b, 2021c).
A divulgação dos resultados do iGG 2021 se deu em índices. Estes foram
categorizados em estágios de capacidade: inexpressivo, iniciando, intermediário e
aprimorado, conforme representado Quadro 1.
Quadro 1 –
Estágios de capacidade governança e gestão públicas
Fonte: adaptado de Brasil (2021b)
O índice iGG representa todas as práticas avaliadas de governança e de gestão. O
índice iGovPub corresponde às ações avaliadas no tema de governança pública
organizacional, agregando indicadores das capacidades de liderança, estratégia e controle. O
iGovPessoas caracteriza os resultados obtidos nas práticas de Governança Pública
Organizacional e de Gestão de Pessoas (iGestPessoas). O índice iGestPessoas descreve todas
as práticas avaliadas no tema gestão de pessoas. O iGovTI evidencia resultados alcançados
para Governança de TI e na Gestão de TI (iGovTI). O iGestTI demonstra todas as práticas de
gestão de TI, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de gestão de contratações. O
Estágio Adoção de práticas de governança Intervalo da faixa
Inicial
Inexpressivo
não adota; há decisão formal ou plano aprovado
para adotá
-
la
0 a 14,99%
Iniciando adota em menor parte 15 a 39,99%
Intermediário
adota parcialmente 40 a 70%
Aprimorado
adota totalmente ou em grande parte; adota 70,01 a 100%
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
RIAEE
– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
1544
iGovContrat apresenta resultados de Governança na gestão de Contratações (GovContrat) e
Gestão de Contratações (iGovContrat). O iGestContrat exprime resultados para todas as
práticas de gestão de contratações, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de
gestão de riscos organizacionais. O iGestOrcament agrega resultados de capacidade de
estabelecer o processo orçamentário e contemplar as prioridades orçamentárias corretamente.
E, por fim, o iGovOrcament representa a capacidade em governança orçamentária (definir o
modelo e monitorar a gestão orçamentária) juntamente com a gestão orçamentária
representado no iGestOrcament (BRASIL, 2021b, 2021c).
Por estes índices é possível se medir o estado de desenvolvimento da governança
pública nas instituições públicas avaliadas, dentre estas, as 63 universidades públicas federais
existentes no Brasil, dentro dos estágios de capacidade de práticas de governança descritos no
Quadro 1.
A governança na gestão das universidades públicas federais
As universidades públicas federais são instituições, sob a forma de autarquias ou
fundações, vinculadas ao Ministério da Educação (MEC), órgão da administração federal
direta, que estão sujeitas a um amplo aparato burocrático e normativo e devem atender às
normas que tratam das práticas de governança na administração pública. Embora dotadas de
autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, estão
sujeitas à legislação do setor público (MARQUES
et al.
, 2020; SALES
et al.
, 2020).
As instituições de ensino superior, caracterizadas como organizações complexas,
devem começar a considerar, cada vez mais, os temas de governança em suas gestões,
integrando-se nas ações universitárias (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Portanto,
devem realizar uma boa gestão, que incentive a adoção das melhores práticas para aumentar a
eficiência e o pleno funcionamento das instituições (MARQUES
et al.
, 2020). São
caracterizadas como instituições complexas, devido a sua administração burocrática e
conservadora, a concentração de poder e autonomia, pelo tipo de profissional que nela atua,
sua diversidade de objetivos e suas atribuições no ensino, pesquisa e extensão. São, nessa
vertente, organizações pluralistas com multiplicidade de membros, estrutura organizacional
própria, objetivos e grupos internos, muitas vezes, conflitantes. Tudo isso faz com que a
gestão e o processo decisório sejam desafiadores (ESTRADA, 2000; GESSER; OLIVEIRA;
MACHADO, 2017).
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
RIAEE
– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
1545
Apesar da sua importância social e do recebimento de substanciais fundos públicos,
ainda é limitada nas universidades públicas federais a divulgação das informações de gestão e
sua análise em estudos acadêmicos (ZORZAL, 2015). Além disso, as questões relativas à
governança universitária são pouco discutidas na literatura, sendo mais delimitadas com base
na governança corporativa e governança pública, tendo dois principais pontos que são
abordados: mecanismos de ajustamento internos à instituição e; estruturas de coordenação que
a universidade desenvolve com atores societais externos (GESSER; OLIVEIRA;
MACHADO, 2017).
Como integrantes do serviço público federal, as universidades federais brasileiras
estão sob avaliação do TCU sobre as boas práticas de governança e gestão no setor público.
Na última avaliação divulgada, no ano de 2021, 378 instituições foram avaliadas, dentre elas,
as 63 universidades públicas federais (BRASIL, 2021b, 2021c).
A divulgação dos referidos índices aponta para o estado de desenvolvimento da
governança pública nas universidades públicas federais dentro dos estágios de capacidade de
práticas de governança descritos no Quadro 1. Na Tabela 1, a seguir, são apresentados alguns
dos resultados destes índices e as respectivas universidades federais que os originaram.
Tabela 1 –
Índices de aderência às práticas de governança e gestão públicas das universidades
públicas federais em 2021
Universidade iGG
iGovP
ub
iGov
Pesso
as
iGov
TI
iGovCon
trat
iGovOrca
ment
1º
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
96,3
%
95,8%
97,5
%
87,3
%
99,6%
87,1%
2º
Universidade Federal de Itajubá
93,2
%
95,3%
94,6
%
95,5
%
64,5%
100,0%
3º
Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
91,3
%
93,7%
90,8
%
72,6
%
95,9%
98,6%
4º
Universidade Federal de Lavras
90,2
%
94,9%
93,1
%
91,4
%
89,7%
96,9%
5º
Fundação
Universidade Federal de Viçosa
88,8
%
92,3%
85,3
%
87,4
%
97,5%
95,0%
6º
Universidade Federal do Pará
82,8
%
82,5%
86,5
%
74,8
%
74,1%
79,3%
7º
Fundação Universidade de Brasília
81,5
%
91,4%
88,8
%
78,9
%
82,9%
91,5%
8º
Universidade Federal de Pernambuco
73,6
78,8%
66,7
64,1
90,2%
94,2%
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
RIAEE
– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
1546
%
%
%
9º
Universidade Federal da Bahia
73,2
%
64,7%
68,8
%
60,3
%
71,8%
63,3%
10º
Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e
Mucuri
72,5
%
80,5%
69,5
%
73,8
%
80,8%
97,5%
11º
Universidade Federal do Oeste do Pará
69,7
%
76,4%
59,8
%
69,5
%
88,0%
94,2%
12º
Universidade Federal do Ceará
69,6
%
81,3%
69,4
%
56,4
%
86,6%
87,3%
13º
Universidade Federal Rural de Pernambuco
68,8
%
74,7%
76,5
%
63,1
%
80,2%
65,1%
14º
Universidade Federal de Roraima
67,0
%
72,1%
67,0
%
67,3
%
63,8%
66,1%
15º
Universidade Federal
Rural da Amazônia
65,6
%
80,0%
70,9
%
54,6
%
64,0%
86,3%
16º
Universidade Federal do Paraná
63,9
%
62,9%
63,9
%
49,8
%
62,7%
70,3%
17º
Fundação Universidade Federal do Rio Grande
63,9
%
67,7%
69,8
%
55,5
%
73,5%
67,1%
18º
Universidade Federal do Triângulo Mineiro
63,6
%
69,5%
71,9
%
57,5
%
61,2%
30,3%
19º
Universidade Federal de São Paulo
62,7
%
80,4%
69,0
%
45,3
%
70,0%
71,4%
20º
Universidade Federal de Alfenas
62,1
%
60,3%
64,9
%
36,3
%
48,4%
95,0%
21º
Universidade Federal do Oeste da Bahia
60,7
%
70,3%
62,8
%
57,2
%
51,7%
69,2%
22º
Fundação Universidade Federal de Sergipe
59,1
%
67,9%
60,0
%
62,9
%
47,0%
80,0%
23º
Fundação Universidade Federal de Uberlândia
59,0
%
62,3%
64,9
%
60,9
%
68,0%
30,4%
24º
Universidade Federal de Goiás
58,8
%
74,7%
70,9
%
74,4
%
45,8%
45,2%
25º
Fundação
Universidade Federal de Ouro Preto
57,4
%
73,6%
57,6
%
54,2
%
64,5%
70,2%
26º
Universidade Federal do Rio de Janeiro
57,0
%
59,6%
57,4
%
20,2
%
69,8%
91,6%
27º
Universidade Federal de Santa Catarina
56,9
%
63,6%
64,0
%
59,7
%
65,8%
60,4%
28º
Universidade Federal do Rio
Grande do Sul
56,6
50,7%
53,0
58,2
44,7%
37,7%
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Deusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA
RIAEE
– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085
1547
%
%
%
29º
Universidade Federal do Cariri
54,1
%
57,3%
49,5
%
59,9
%
51,4%
46,1%
30º
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
54,1
%
55,1%
50,8
%
50,2
%
44,1%
44,9%
31º
Fundação Universidade Federal de Mato Grosso
53,2
%
58,2%
52,9
%
51,6
%
53,4%
46,2%
32º
Universidade Federal de Minas Gerais
52,2
%
49,6%
46,4
%
49,3
%
31,8%
79,7%
33º
Universidade Federal de Santa Maria
50,2
%
66,2%
59,7
%
37,4
%
61,2%
52,0%
34º
Fundação Universidade Federal de Ciências da Saúde de
Porto Alegre
50,2
%
51,6%
48,3
%
42,5
%
49,5%
35,0%
35º
Fundação Universidade Federal do ABC
49,9
%
56,1%
39,3
%
40,9
%
39,9%
86,8%
36º
Universidade Federal Rural do Semiárido
49,3
%
43,4%
46,2
%
38,7
%
61,0%
9,8%
37º
Universidade Federal da Paraíba
48,9
%
61,0%
60,3
%
48,4
%
46,9%
36,8%
38º
Universidade Federal do Espírito Santo
48,0
%
56,0%
37,6
%
34,2
%
80,1%
78,5%
39º
Universidade Tecnológica Federal do Paraná
47,5
%
58,8%
48,6
%
45,0
%
57,8%
31,3%
40º
Universidade Federal do Sul e Sudeste do Pará
46,2
%
59,6%
41,9
%
53,8
%
41,6%
59,9%
41º
Universidade Federal da Fronteira Sul
46,1
%
61,3%
41,4
%
28,8
%
52,6%
71,2%
42º
Universidade Federal de Pelotas
45,3
%
51,1%
43,3
%
47,7
%
37,3%
49,7%
43º
Universidade Federal de Juiz de Fora
45,3
%
42,7%
42,5
%
39,4
%
55,0%
50,7%
44º
Fundação Universidade Federal de
São Carlos
45,1
%
51,5%
43,8
%
52,1
%
39,9%
41,1%
45º
Fundação Universidade Federal do Tocantins
44,1
%
53,9%
51,5
%
37,2
%
51,4%
60,3%
46º
Fundação Universidade Federal de São João Del Rei
43,7
%
59,7%
46,8
%
34,4
%
65,7%
55,4%
47º
Universidade Federal Fluminense
42,2
%
56,2%
42,3
%
44,8
%
48,2%
15,9%
48º
Fundação Universidade Federal do Piauí
40,2
52,0%
34,3
33,1
52,3%
39,9%
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A governança nas instituições de ensino superior públicas brasileiras
RIAEE