image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1532 A GOVERNANÇA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS BRASILEIRAS GOBERNANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑAS GOVERNANCE IN BRAZILIAN PUBLIC HIGHER EDUCATION INSTITUTIONSDeusdete Junior SANTOS1Kellcia Rezende SOUZA2RESUMO: A gestão de recursos e políticas públicas tem sido um grande desafio para os gestores públicos brasileiros. Logo, o tema da governança pública tornou-se um assunto proeminente nos últimos anos na administração pública brasileira. Neste cenário, estão inclusas as Universidades Públicas Federais, que são instituições federais de ensino superior e estão sujeitas a prestar contas tanto à sociedade, como aos órgãos de controle. Assim sendo, o objetivo da presente pesquisa consiste em analisar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais, bem como os resultados que estas apresentaram na última avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano de 2021. Para tanto, a metodologia teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa e foi conduzida pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. Os resultados encontrados demonstram que o tema da governança pública é recente e dispõe de poucas investigações. Além disso, destaca-se que as Universidades Públicas Federais ainda apresentam resultados insatisfatórios na avaliação de governança e gestão públicas do TCU. PALAVRAS-CHAVE: Administração pública federal. Governança pública. Universidades federais. RESUMEN: La gestión de recursos y políticas públicas ha sido un gran desafío para los gestores públicos brasileños. Por lo tanto, el tema de la gobernanza pública se ha convertido en un tema destacado en los últimos años en la administración pública brasileña. En este escenario se incluyen las Universidades Públicas Federales, que son instituciones federales de educación superior y están sujetas a rendición de cuentas tanto ante la sociedad como ante los órganos de control. Por tanto, el objetivo de esta investigación es analizar los parámetros y fundamentos de la gobernanza en las Universidades Públicas Federales, así como los resultados que estas presentaron en la última evaluación realizada por el Tribunal de Cuentas de la Federación (TCU) en 2021. La metodología tuvo como un enfoque 1Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Mestre em Administração Pública (PROFIAP/UFGD). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0051-3079. E-mail: deusdetejsantos@ufgd.edu.br 2Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Professora Adjunta do Programa de Pós-graduação em Educação Escolar e no Programa de Pós-Graduação em Administração pública. Doutorado em Educação Escolar (UNESP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8663-4615. E-mail: kellcia@hotmail.com
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1533 metodológico cuantitativo-cualitativo y se llevó a cabo mediante una investigación bibliográfica y documental. Los resultados encontrados muestran que el tema de la gobernanza pública es reciente y cuenta con pocas investigaciones. Además, se destaca que las Universidades Públicas Federales aún presentan resultados insatisfactorios en la evaluación de la gobernabilidad y gestión pública del TCU. PALABRAS CLAVE: Administración pública federal. Gobernanza pública. Universidades federales.ABSTRACT:The management of resources and public policies has been a major challenge for Brazilian public managers. Therefore, the issue of public governance has become a prominent issue in recent years in Brazilian public administration. In this scenario, the Federal Public Universities are included, which are federal institutions of higher education and are subject to accountability both to society and to control bodies. Therefore, the objective of this research is to analyze the parameters and foundations of governance in Federal Public Universities, as well as the results that they presented in the last evaluation carried out by the Federal Audit Court (TCU) in 2021. The methodology had a quanti-qualitative methodological approach and was conducted by bibliographic and documental research. The results found show that the issue of public governance is recent and has few investigations. In addition, it is noteworthy that the Federal Public Universities still present unsatisfactory results in the evaluation of governance and public management of the TCU. KEYWORDS: Federal Public Administration. Public governance. Federal universities.Introdução A partir da década de 1980 o termo governança destacou-se dentre uma grande variedade de disciplinas, incluindo direito, políticas públicas e, sobretudo, gestão de organizações privadas, públicas ou sem fins lucrativos (RODRIGUES; MALO, 2006). Mais recentemente, no Brasil, esse processo de desenvolvimento de boas práticas de governança ganhou foco na administração pública (ZORZAL, 2015). Matias-Pereira (2010) afirma que a governança em organizações públicas e privadas apresenta muitas semelhanças, mas possuem focos distintos. As semelhanças, segundo o autor, estão nos princípios básicos que as regem. São alguns dos princípios da governança, segundo Slomski (2008) apud(BIZERRA, 2011): a transparência (disclosure), o senso de justiça (fairness), a prestação de contas (accountability), o cumprimento das leis (compliance) e a ética (ethics).
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1534 No Brasil, o Tribunal de Contas da União (TCU)3tem procurado contribuir com o aperfeiçoamento da governança pública e com a concretização dessas novas demandas. Entre os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e publicou diversos documentos tratando sobre governança pública, que foram importantes para orientar a sua implementação nas instituições da administração pública brasileira (ROCHA, 2017). Nos anos seguintes, o Tribunal continuou o seu esforço para orientar e incentivar as organizações da administração pública a adotarem boas práticas de governança. Para isso, normatizou outros diversos referenciais e realizou avaliações de governança em organizações públicas. Nesse sentido, foram criados outros instrumentos legais em prol da governança pública, como o Decreto nº. 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este dispositivo normativo governamental estabelece os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitoramento de programas de integridade (BRASIL, 2017).Essas são algumas das legislações de governança pública que devem ser cumpridas pelos órgãos e instituições públicas, incluídas, aqui, as Universidades Públicas Federais, que devem cumprir e exercer uma série de mecanismos de gestão democrática voltados para aspectos de gestão administrativa, com fiscalização direta do TCU e demais órgãos de controle fiscal (COSTA, 2019). Nessa direção, nas últimas décadas, principalmente a partir dos anos 2000, Castro e Pereira (2019) evidenciaram que as universidades públicas brasileiras tiveram que adotar novas matrizes de gestão pública. A educação superior “exerce papel essencial na formação social, cultural e cidadã de seus alunos e, por conseguinte, as universidades têm incorporado em suas ações de gestão”, monitoramento sistemático, planejamento e avaliação de mecanismos de governança, não só para atender as demandas sociais, mas, também, para prestar contas aos órgãos reguladores de controle (FREIRE; SOUZA, 2021, p. 2). Portanto, para acompanhar esta nova forma de administração pública exigida, em particular na área federal, órgãos e instituições devem reformular práticas e estruturas para se alcançar a boa governança esperada pela sociedade (BATISTA, 2016). Neste sentido, este 3O Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão fiscalizador criado no ano de 1890. Independente e autônomo, sua função é o de controle externo do governo federal e auxílio do Congresso Nacional na missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira do país. Ele é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, legitimidade e economicidade.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1535 trabalho tem como foco investigar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais e os resultados que estas apresentaram na avaliação realizada pelo TCU no ano de 2021. A metodologia utilizada nesta pesquisa teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa. A condução do estudo foi realizada pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. A categorização de dados foi realizada a partir da análise de conteúdo de todo o material levantado a partir da pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. Utilizou-se, ainda, a estatística descritiva. Dimensões conceituais de governança O tema da governança tem significados distintos para diferentes pessoas, entidades, organismos que constroem seus conceitos a partir de narrativas diferentes (BEVIR; RHODES, 2001; MATIAS-PEREIRA, 2013; RHODES, 1996). Para Mello e Slomski (2010, p. 377), o “termo governança é bastante amplo e o seu uso varia de acordo com o enfoque e a área na qual está sendo empregado”. Governança é, portanto, um termo polissêmico amplamente utilizado em diferentes áreas da sociedade e possui diversos significados conforme a sua historicidade e, também, a perspectiva de análise (ZORZAL, 2015). Sobre a temática da governança, Alves (2001, p. 81) traz a seguinte concepção: Governança é um conceito frequentemente difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições. A governança é um termo mais amplo que o governo, pois abrange atores não estatais. O uso atual do termo não trata a governança como um sinônimo de governo. Seu significado refere-se a um novo processo de governar, um novo método pelo qual a sociedade é governada. A descentralização da prestação de serviços levou governos a notarem que orientar conjuntos complexos de organizações é uma tarefa difícil e, nessa nova condição, a governança tem sido empregada (RHODES, 1996). Para Matias-Pereira (2014), na literatura acadêmica, geralmente, os aspectos mais explicitados sobre governança estão conexos à legitimidade do espaço público, distribuição de poder entre governantes e governados, processos de negociação entre atores sociais, e
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1536 descentralização de poderes e funções relacionadas ao ato de governar. Ela incorpora, além dos mecanismos tradicionais de articulação de interesses, como partidos políticos, outros mais informais, como as famílias, as associações e as redes sociais. A boa governança está intimamente relacionada com uma administração eficaz em uma estrutura democrática (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Tanto o Banco Mundial como Fundo Monetário Internacional (FMI) utilizaram o termo como a combinação de boas práticas de gestão pública com o intuito de intervir em países em desenvolvimento a partir da necessidade de implantação de medidas neoliberais (FERREIRA, 2007; PEREIRA et al., 2017). Na esfera privada, a governança corporativa envolve a estrutura em que se exerce autoridade nas organizações, englobando regras, políticas, procedimentos, normas, relacionamentos, sistemas e processos. Portanto, “ela diz respeito à forma como as corporações são administradas” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113). As instituições públicas têm enfrentado o desafio de acompanhar, adaptar e transferir ferramentas de trabalho do setor privado. A administração pública, na busca por introduzir tais ferramentas, tem integrado experiências acumuladas que contribuem para sua transformação. É desta forma que diversos princípios de governança corporativa vêm sendo implementados no setor público (MATIAS-PEREIRA, 2010). Entretanto, na administração pública o objetivo é o atendimento das necessidades sociais e do interesse público executando e prestando serviços na sua função e, portanto, a governança no setor público difere do privado em vários aspectos. Governança tem sido, portanto, sinônimo de gestão eficaz e transparente, tanto nas empresas quanto nas instituições públicas e, por isso, possuem proximidades conceituais. O tema vem “explicitando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas públicas, pode ser mensurado pelo crescente destaque que a literatura vem dedicando nos últimos anos ao assunto” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112). Diante do exposto, é necessária uma governança na esfera pública, em um contexto democrático, que considere a participação dos stakeholders como parte da resolução dos problemas e não como o problema (VIEIRA; BARRETO, 2019).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1537 A governança na administração pública A governança está se ampliando não só no setor privado, mas, também, no setor público, pois é possível controlar ou amenizar os problemas encontrados na gestão pública por meio de certas perspectivas derivadas da governança corporativa do setor privado (MARQUES et al., 2020). Seus princípios e ações visam aprimorar os resultados objetivados por stakeholders, gestores e proprietários. Na administração pública essa relação se dá, basicamente, entre os cidadãos e os gestores públicos (TEIXEIRA; GOMES, 2019). A teoria dos stakeholders tem grande relevância, principalmente, na governança pública, pois permite maior interação destes com a administração. A contribuição maior é para a compreensão de que se deve efetivar a implementação de ações para a participação de todos os interessados na administração (MATIAS-PEREIRA, 2013). Entretanto, é preciso deixar explícita a diferença entre os termos governabilidade e governança. Para Matias-Pereira (2014), a governabilidade é a capacidade política, a partir de instituições, de se governar decorrente de uma relação legítima do Estado e seu governo com a sociedade. Já a governança, para o autor, trata-se da capacidade administrativa e financeira, no sentido amplo, do governo para implementar políticas públicas. Portanto, governança não é o mesmo que governo e refere-se às “atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências” (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 84). A governança pública é, assim, um novo paradigma que tem como pontos principais a colaboração e coordenação entre as instituições públicas e estas com a sociedade. Ela representa o resultado do aperfeiçoamento de modelos anteriores de administração pública que evoluíram (DIAS; CARIO, 2014; NEVES; GUIMARÃES; JÚNIOR, 2017). Para Martins e Marini (2014), a governança pública tem sido alçada como o mais recente paradigma de gestão e difere tanto da administração pública burocrática clássica, quanto da nova gestão pública. Essa nova perspectiva de gestão pública está associada às transformações de tempos e cenários advindos de “uma tentativa de enxergar o governo como um processo amplo, plural e complexo da sociedade, buscando integrar política e administração, gestão e políticas públicas” (MARTINS; MARINI, 2014, p. 43). Nesta linha, a governança pública, como defendem diversos estudiosos, não abdica completamente dos elementos que caracterizam o modelo gerencialista, seu antecessor, em grande evidência até a década de 1990. Ela faz parte do chamado Novo Serviço Público
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1538 (NSP), que tem por base teorias democráticas e de cidadania, ou seja, uma governança democrática e um engajamento cívico. O NSP se propõe a promover a dignidade e o valor do serviço público para tornar o mundo um lugar melhor através de valores democráticos, de cidadania e de atendimento ao interesse público. Logo, a governança pública surge nesse cenário para reorganizar a administração pública (FUCHS, 2020; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017; OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). Essas são concepções que o TCU compartilha no desenvolvimento de suas produções sobre governança pública para orientar as organizações da administração pública e outros entes jurisdicionados ao órgão na adoção de boas práticas de governança. O TCU compreende, então, a governança pública como um sistema que define um equilíbrio de poder entre as partes envolvidas. Integrariam este sistema cidadãos, representantes eleitos (governantes), alta administração, gestores e colaboradores. A governança pública teria por objetivo fazer com que o interesse comum se sobreponha aos interesses dos indivíduos ou grupos. O Tribunal vai além e especifica que a governança no setor público se relaciona aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; às interações entre estruturas, processos e tradições para que se institua como os cidadãos e outras partes interessadas são considerados e; como a tomada de decisão é executada e como são exercidos o poder e as responsabilidades. A governança no setor público deve se atentar com as ações e a capacidade dos sistemas políticos e administrativos para a resolução de problemas da vida em coletividade (BRASIL, 2020).Para Alves (2011), pensar o conceito de governança significa associá-lo ao setor público. Assim, para o autor, governança nessa esfera corresponde à capacidade de implementação das políticas públicas a partir da otimização da gestão, de modo que sejam adotados um procedimento sistematizado de avaliação, controle, responsabilização, eficiência, eficácia e transparência. Esse processo deve contemplar a participação social, visando o bem comum da sociedade. Filgueiras (2018, p. 79) salienta que a definição de governança deve ir além de características gerenciais e dos mecanismos de gestão ortodoxos, uma vez que “ela representa um processo de conexão entre os mecanismos de administração com a dimensão política e infraestruturas do poder”. Para o autor, trata-se de um modelo de administração aberto ao público e que tem os serviços e políticas voltados para o cidadão, ou seja, uma governança democrática que deve dispor de três dimensões que importam e estão interligadas para a
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1539 constituição da gestão pública: as capacidades estatais para implementação e coordenação; os mecanismos de transparência e accountability4e; os mecanismos de participação política. A governança pública acaba por se consolidar como um conceito que agrega valores às políticas públicas, pois associa o controle coletivo e a promoção da justiça social aos entendimentos tradicionais que consideram o exercício de pouco poder participativo pela sociedade. Ela visa garantir que as metas planejadas sejam alcançadas através de sistemas bem projetados, incluindo processos de gerenciamento, controle, supervisão e prestação de contas (ROCHA, 2017). Ainda não há, portanto, um entendimento de consenso sobre o conceito de governança pública, tanto entre autores quanto entre organizações nacionais e internacionais, possuindo esta ampla e múltipla abordagem conceitual (TEIXEIRA; GOMES, 2019). Mas, em um esforço de compreender este tema de uma forma mais ampla, o conceito pode ser apresentado como uma série de reformas administrativas a serem implementadas no setor público projetadas para atender às necessidades da sociedade civil moderna em encontro aos interesses comuns de prestação de serviços de alta qualidade. Serviços estes fornecidos por Estados mais transparentes, onde os cidadãos participam cada vez mais do processo de tomada de decisão, exercendo controle social e fortalecendo a democracia (OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). A governança na gestão pública brasileira No Brasil, a governança pública tem desempenhado um papel importante na gestão dos recursos públicos, gerando diversas discussões sobre seus mecanismos e suas práticas. Para Souza, Silva e Souza (2019), não se pode deixar de levar em consideração as rápidas mudanças que vêm acontecendo na sociedade, onde um nível maior de cidadania tem exigido uma administração pública que garanta os direitos constitucionais dos cidadãos, dentre eles, o educacional. Matias-Pereira (2013) afirma que a gestão pública brasileira ainda está em um estágio longe do ideal para conseguir estruturar um modelo de governança pública consolidado. 4Para o TCU, accountabilityé “a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades” (BRASIL, 2020, p. 46).
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1540 Segundo o TCU, o incremento de legislação de governança na administração pública do país vem de muitos atos sancionados que integram importantes normativos setoriais ou federais que se alinham a uma visão de melhoria da governança pública (BRASIL, 2020). Vieira e Barreto (2019) apontam que, no Brasil, o tema da governança pública foi discutido apenas a partir do ano de 1995, quando figurou no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), sendo definido como a capacidade do Estado em implementar as políticas públicas de forma eficiente. A reforma do Estado era considerada imprescindível, com o intuito de aumentar a sua governança (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Conforme Zorzal (2015), o Brasil, até recentemente, necessitava de um código de governança para o setor público. No entanto, entre os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e publicou três importantes documentos tratando sobre o tema, a saber: a 1ª e a 2ª versões do “Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração Pública” (BRASIL, 2014d), o “Referencial para avaliação de governança em políticas públicas”(BRASIL, 2014a) e os “10 passos para a boa governança”(BRASIL, 2014b). Nas duas primeiras publicações está presente uma extensa pesquisa bibliográfica que inclui uma significativa base teórica, com referenciais internacionais. A intenção desse material é conhecer melhor a situação da governança da área pública e incentivar as organizações do setor público a adotarem, de forma evolutiva, as boas práticas de governança (BRASIL, 2020). Nos anos seguintes, o referencial de 2014 continuou sendo utilizado como orientador dapolítica de governança e avaliações de mais de 500 organizações jurisdicionadas ao TCU. Os indicadores produzidos a partir disto serviram para indicar os problemas de governança nas organizações públicas e identificaram o panorama para a definição de objetivos, estruturação de melhorias e identificação de boas práticas a serem adotadas. Ainda serviu de inspiração para o Decreto nº. 9.203/2017 (BRASIL, 2017), que criou a política de governança da administração pública federal, bem como a Lei 13.971/2019 (BRASIL, 2019a), que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023. Em 2021, o TCU atualizou o documento e sua denominação passou a ser “Referencial básico de governança organizacional: para organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU (RGB)”. Segundo o referido Tribunal, a partir do conhecimento dos diagnósticos realizados e da revisão da literatura internacional recente publicada em organismos como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização das Nações Unidas (ONU), se realizou a revisão e atualização do referencial.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1541 Com isso, o TCU espera disponibilizar orientações mais contemporâneas sobre a governança pública, reforçando a adoção de busca por melhores práticas para aperfeiçoar o desempenho nas organizações públicas (BRASIL, 2020). A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos adicionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento de diretrizes voltadas a boas práticas de governança no setor público. Os documentos produzidos pelo órgão visam proporcionar à administração pública elementos teóricos e normativos para extrair princípios, sistematização e níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES, 2019). O Tribunal tem se empenhado, também, em avaliar as práticas de governança em órgãos da administração pública brasileira por meio de levantamentos que são divulgados em seu portal na internet. No âmbito das produções normativas oficiais, o Governo Federal lançou no ano de 2018 o “Guia da Política de Governança Pública”. Diversos órgãos foram responsáveis por sua elaboração, tais como: a CGU; o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP); e o Ministério da Fazenda (MF). A publicação tem por objetivo dar segurança e estabilidade à interpretação do Decreto nº. 9.203/2017, servindo de referencial para a sua correta execução. A publicação apresenta o atual estágio da política de governança e panoramas para o futuro (BRASIL, 2018a). O público-alvo do material compreende membros da alta administração das mais distintas instituições do governo. Sob esse novo modelo prático para a administração pública, os vários órgãos e instituições do setor governamental, particularmente na área federal, começaram a reformar suas estruturas e práticas de trabalho em busca de boa governança (RIBEIRO, 2017). Os conceitos de governança pública têm sido utilizados para avaliar questões relacionadas aos serviços públicos. Os órgãos públicos que estão sendo avaliados são agrupados por estágios de governança inicial, intermediário e aprimorado para facilitar o diagnóstico e ajudar a melhorar e monitorar a administração pública (ROCHA, 2017).Indicadores de governança púbica pelo Tribunal de Contas da União A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos adicionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento da governança no setor público para que órgãos e entidades da administração pública possam extrair princípios, diretrizes e níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES, 2019). O Tribunal
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1542 tem se empenhado também em avaliar as práticas de governança em órgãos da administração pública brasileira, através de levantamentos que são divulgados em seu portal na internet. Inicialmente, o TCU no ano de 2007 realizava levantamentos de governança na área de TI. Entretanto, começou a realizar, também, levantamentos de governança de pessoal (2012, 2013) e aquisições (2013/2014). A partir de 2013, o TCU criou um modelo geral de governança pública para englobar um perfil de governança da administração pública brasileira. Entre os anos de 2013 e 2016, o TCU realizou levantamentos de governança e gestão pública em organizações públicas com o propósito de se avaliar a situação e incentivar adoção de práticas de governança e gestão em quatro temas: tecnologia da informação (TI), pessoas, contratações e governança pública (BRASIL, 2014c, 2018b). A partir do ano de 2017, o TCU vem unificando os levantamentos em apenas uma só ferramenta de autoavaliação, chamada de “Questionário Integrado de Governança Pública”, que engloba as áreas dos levantamentos anteriores para se conhecer, além dos diversos indicadores de governança pública, um índice geral de gestão e governança pública (BRASIL, 2018b). Portanto, se objetiva levantar o sistema de governança de entidades e organizações da administração pública. Os levantamentos do TCU se realizam pela determinação do acompanhamento, por cinco anos, da capacidade de governança e gestão dos órgãos e entidades jurisdicionadas definidos no Acórdão 588/2018-TCU-Plenário. Os levantamentos têm por finalidade indicar riscos sistêmicos e subsidiar com informações de governança a gestão das organizações (BRASIL, 2018b). A avaliação mais recente foi referente ao ano de 2021, e possuía 114 questões que foram respondidas pelas instituições públicas participantes (BRASIL, 2021a). A estrutura do questionário do perfil integrado de governança organizacional e gestão públicas, denominado pelo seu principal indicador, iGG 2021, segue o modelo de governança explicito no RGB (BRASIL, 2021b). Os resultados da autoavaliação foram publicados em agosto do ano de 2021. As questões estavam divididas em cinco temas: (1) Governança pública; (2) Gestão de pessoas; (3) Gestão de tecnologia e da segurança da informação; (4) Gestão de contratações; e (5) Gestão orçamentária. Já a análise dos dados se deu em seis perfis de governança, onde o primeiro apresentava a visão geral do perfil integrado: a) Perfil de integrado de governança e gestão; b) Perfil de governança e gestão organizacional; c) Perfil de governança e gestão de pessoas; d) Perfil de governança e gestão de Segurança e da Tecnologia da Informação; e)
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1543 Perfil de governança e gestão de contratações; e f) Perfil de governança e gestão orçamentárias (BRASIL, 2021b, 2021c). Os objetivos do levantamento de governança no ano de 2021 foram obter e analisar dados sobre a capacidade de governança e de gestão de organizações participantes e implementar o sistema e-Governança, para dar início à autoavaliação de governança e de gestão públicas na forma de autosserviço para estas. As finalidades específicas do acompanhamento da capacidade de governança em gestão das organizações públicas federais e outros entes jurisdicionados do TCU foram: a) divulgar o modelo de governança e gestão expressa na 3ª edição do RBG; b) contribuir para o planejamento dos órgãos da alta administração, que são indutores para a melhoria dos processos de governança e gestão na administração pública e c) subvencionar o TCU no cumprimento de seus objetivos estratégicos para evolução da governança na administração pública brasileira (BRASIL, 2021b, 2021c). A divulgação dos resultados do iGG 2021 se deu em índices. Estes foram categorizados em estágios de capacidade: inexpressivo, iniciando, intermediário e aprimorado, conforme representado Quadro 1. Quadro 1 – Estágios de capacidade governança e gestão públicas Fonte: adaptado de Brasil (2021b)O índice iGG representa todas as práticas avaliadas de governança e de gestão. O índice iGovPub corresponde às ações avaliadas no tema de governança pública organizacional, agregando indicadores das capacidades de liderança, estratégia e controle. O iGovPessoas caracteriza os resultados obtidos nas práticas de Governança Pública Organizacional e de Gestão de Pessoas (iGestPessoas). O índice iGestPessoas descreve todas as práticas avaliadas no tema gestão de pessoas. O iGovTI evidencia resultados alcançados para Governança de TI e na Gestão de TI (iGovTI). O iGestTI demonstra todas as práticas de gestão de TI, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de gestão de contratações. O Estágio Adoção de práticas de governança Intervalo da faixa Inicial Inexpressivo não adota; há decisão formal ou plano aprovado para adotá-la0 a 14,99% Iniciando adota em menor parte 15 a 39,99% Intermediário adota parcialmente 40 a 70% Aprimorado adota totalmente ou em grande parte; adota 70,01 a 100%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1544 iGovContrat apresenta resultados de Governança na gestão de Contratações (GovContrat) e Gestão de Contratações (iGovContrat). O iGestContrat exprime resultados para todas as práticas de gestão de contratações, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de gestão de riscos organizacionais. O iGestOrcament agrega resultados de capacidade de estabelecer o processo orçamentário e contemplar as prioridades orçamentárias corretamente. E, por fim, o iGovOrcament representa a capacidade em governança orçamentária (definir o modelo e monitorar a gestão orçamentária) juntamente com a gestão orçamentária representado no iGestOrcament (BRASIL, 2021b, 2021c). Por estes índices é possível se medir o estado de desenvolvimento da governança pública nas instituições públicas avaliadas, dentre estas, as 63 universidades públicas federais existentes no Brasil, dentro dos estágios de capacidade de práticas de governança descritos no Quadro 1. A governança na gestão das universidades públicas federais As universidades públicas federais são instituições, sob a forma de autarquias ou fundações, vinculadas ao Ministério da Educação (MEC), órgão da administração federal direta, que estão sujeitas a um amplo aparato burocrático e normativo e devem atender às normas que tratam das práticas de governança na administração pública. Embora dotadas de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, estão sujeitas à legislação do setor público (MARQUES et al., 2020; SALES et al., 2020). As instituições de ensino superior, caracterizadas como organizações complexas, devem começar a considerar, cada vez mais, os temas de governança em suas gestões, integrando-se nas ações universitárias (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Portanto, devem realizar uma boa gestão, que incentive a adoção das melhores práticas para aumentar a eficiência e o pleno funcionamento das instituições (MARQUES et al., 2020). Sãocaracterizadas como instituições complexas, devido a sua administração burocrática e conservadora, a concentração de poder e autonomia, pelo tipo de profissional que nela atua, sua diversidade de objetivos e suas atribuições no ensino, pesquisa e extensão. São, nessa vertente, organizações pluralistas com multiplicidade de membros, estrutura organizacional própria, objetivos e grupos internos, muitas vezes, conflitantes. Tudo isso faz com que a gestão e o processo decisório sejam desafiadores (ESTRADA, 2000; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1545 Apesar da sua importância social e do recebimento de substanciais fundos públicos, ainda é limitada nas universidades públicas federais a divulgação das informações de gestão e sua análise em estudos acadêmicos (ZORZAL, 2015). Além disso, as questões relativas à governança universitária são pouco discutidas na literatura, sendo mais delimitadas com base na governança corporativa e governança pública, tendo dois principais pontos que são abordados: mecanismos de ajustamento internos à instituição e; estruturas de coordenação que a universidade desenvolve com atores societais externos (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Como integrantes do serviço público federal, as universidades federais brasileiras estão sob avaliação do TCU sobre as boas práticas de governança e gestão no setor público. Na última avaliação divulgada, no ano de 2021, 378 instituições foram avaliadas, dentre elas, as 63 universidades públicas federais (BRASIL, 2021b, 2021c). A divulgação dos referidos índices aponta para o estado de desenvolvimento da governança pública nas universidades públicas federais dentro dos estágios de capacidade de práticas de governança descritos no Quadro 1. Na Tabela 1, a seguir, são apresentados alguns dos resultados destes índices e as respectivas universidades federais que os originaram. Tabela 1 – Índices de aderência às práticas de governança e gestão públicas das universidades públicas federais em 2021 Universidade iGG iGovPub iGov PessoasiGovTI iGovContrat iGovOrcament 1ºUniversidade Federal do Rio Grande do Norte96,3%95,8%97,5%87,3%99,6%87,1%2ºUniversidade Federal de Itajubá93,2%95,3%94,6%95,5%64,5%100,0%3ºFundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul91,3%93,7%90,8%72,6%95,9%98,6%4ºUniversidade Federal de Lavras90,2%94,9%93,1%91,4%89,7%96,9%5ºFundação Universidade Federal de Viçosa88,8%92,3%85,3%87,4%97,5%95,0%6ºUniversidade Federal do Pará82,8%82,5%86,5%74,8%74,1%79,3%7ºFundação Universidade de Brasília81,5%91,4%88,8%78,9%82,9%91,5%8ºUniversidade Federal de Pernambuco73,678,8%66,764,190,2%94,2%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1546 %%%9ºUniversidade Federal da Bahia73,2%64,7%68,8%60,3%71,8%63,3%10ºUniversidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri72,5%80,5%69,5%73,8%80,8%97,5%11ºUniversidade Federal do Oeste do Pará69,7%76,4%59,8%69,5%88,0%94,2%12ºUniversidade Federal do Ceará69,6%81,3%69,4%56,4%86,6%87,3%13ºUniversidade Federal Rural de Pernambuco68,8%74,7%76,5%63,1%80,2%65,1%14ºUniversidade Federal de Roraima67,0%72,1%67,0%67,3%63,8%66,1%15ºUniversidade Federal Rural da Amazônia65,6%80,0%70,9%54,6%64,0%86,3%16ºUniversidade Federal do Paraná63,9%62,9%63,9%49,8%62,7%70,3%17ºFundação Universidade Federal do Rio Grande63,9%67,7%69,8%55,5%73,5%67,1%18ºUniversidade Federal do Triângulo Mineiro63,6%69,5%71,9%57,5%61,2%30,3%19ºUniversidade Federal de São Paulo62,7%80,4%69,0%45,3%70,0%71,4%20ºUniversidade Federal de Alfenas62,1%60,3%64,9%36,3%48,4%95,0%21ºUniversidade Federal do Oeste da Bahia60,7%70,3%62,8%57,2%51,7%69,2%22ºFundação Universidade Federal de Sergipe59,1%67,9%60,0%62,9%47,0%80,0%23ºFundação Universidade Federal de Uberlândia59,0%62,3%64,9%60,9%68,0%30,4%24ºUniversidade Federal de Goiás58,8%74,7%70,9%74,4%45,8%45,2%25ºFundação Universidade Federal de Ouro Preto57,4%73,6%57,6%54,2%64,5%70,2%26ºUniversidade Federal do Rio de Janeiro57,0%59,6%57,4%20,2%69,8%91,6%27ºUniversidade Federal de Santa Catarina56,9%63,6%64,0%59,7%65,8%60,4%28ºUniversidade Federal do Rio Grande do Sul56,650,7%53,058,244,7%37,7%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1547 %%%29ºUniversidade Federal do Cariri54,1%57,3%49,5%59,9%51,4%46,1%30ºUniversidade Federal do Estado do Rio de Janeiro54,1%55,1%50,8%50,2%44,1%44,9%31ºFundação Universidade Federal de Mato Grosso53,2%58,2%52,9%51,6%53,4%46,2%32ºUniversidade Federal de Minas Gerais52,2%49,6%46,4%49,3%31,8%79,7%33ºUniversidade Federal de Santa Maria50,2%66,2%59,7%37,4%61,2%52,0%34ºFundação Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre 50,2%51,6%48,3%42,5%49,5%35,0%35ºFundação Universidade Federal do ABC49,9%56,1%39,3%40,9%39,9%86,8%36ºUniversidade Federal Rural do Semiárido49,3%43,4%46,2%38,7%61,0%9,8%37ºUniversidade Federal da Paraíba48,9%61,0%60,3%48,4%46,9%36,8%38ºUniversidade Federal do Espírito Santo48,0%56,0%37,6%34,2%80,1%78,5%39ºUniversidade Tecnológica Federal do Paraná47,5%58,8%48,6%45,0%57,8%31,3%40ºUniversidade Federal do Sul e Sudeste do Pará46,2%59,6%41,9%53,8%41,6%59,9%41ºUniversidade Federal da Fronteira Sul46,1%61,3%41,4%28,8%52,6%71,2%42ºUniversidade Federal de Pelotas45,3%51,1%43,3%47,7%37,3%49,7%43ºUniversidade Federal de Juiz de Fora45,3%42,7%42,5%39,4%55,0%50,7%44ºFundação Universidade Federal de São Carlos45,1%51,5%43,8%52,1%39,9%41,1%45ºFundação Universidade Federal do Tocantins44,1%53,9%51,5%37,2%51,4%60,3%46ºFundação Universidade Federal de São João Del Rei43,7%59,7%46,8%34,4%65,7%55,4%47ºUniversidade Federal Fluminense42,2%56,2%42,3%44,8%48,2%15,9%48ºFundação Universidade Federal do Piauí40,252,0%34,333,152,3%39,9%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1548 %%%49ºUniversidade Federal da Integração Latino-Americana39,8%42,2%30,7%35,0%45,0%43,9%50ºFundação Universidade Federal do Amapá39,2%47,1%40,8%36,0%59,5%47,2%51ºFundação Universidade Federal do Vale do São Francisco 38,3%54,3%37,8%25,0%38,3%52,1%52ºFundação Universidade Federal do Acre37,9%46,4%40,2%31,8%26,2%72,5%53ºUniversidade Federal de Alagoas37,7%33,9%35,7%41,9%25,7%47,9%54ºUniversidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira 34,8%27,7%24,6%32,0%30,2%39,0%55ºFundação Universidade Federal da Grande Dourados34,0%48,5%41,2%19,8%34,6%23,4%56ºFundação Universidade Federal de Rondônia33,1%35,5%34,0%42,9%31,4% 37,1%57ºFundação Universidade Federal do Pampa32,4%35,4%29,6%21,7%27,8% 29,3%58ºFundação Universidade do Amazonas31,9%49,3%35,5%31,5%24,2% 30,2%59ºUniversidade Federal do Recôncavo da Bahia30,0%35,4%27,5%21,6%34,0% 10,0%60ºFundação Universidade Federal do Maranhão29,2%32,7%28,5%34,0%29,9% 12,8%61ºUniversidade Federal Rural do Rio de Janeiro28,7%43,6%36,4%31,5%27,9% 13,2%62ºUniversidade Federal de Campina Grande24,2%1,3%26,2%24,9%30,5% 13,5%63ºUniversidade Federal do Sul da Bahia23,3%43,7%28,6%26,3%17,0% 21,4%Fonte: Elaborado pelos autores a partir do levantamento de governança no setor público do TCU 2021(BRASIL, 2021a) Nota: A classificação das universidades na tabela segue a ordem da maior para menor pontuação no índice iGG. Os índices de iGG (índice integrado de governança e gestão públicas) apontaram que 15 (24%) das universidades federais ainda estão no estágio inicial de governança e gestão, sendo que todas se situaram no quadro iniciante. Estão no estágio intermediário 38 (60%) instituições de ensino superior. E, por fim, apenas 10 (16%) foram classificadas como em
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1549 estágio aprimorado para este índice. Estes dados analisados indicam que as boas práticas de governança e gestão pública ainda não são adotadas na maior parte das universidades federais. Nos índices de iGovPub (índice de governança pública), em que são avaliados a adoção dos mecanismos de liderança, estratégia e controle, as universidades federais tiveram avaliações semelhantes. Os dados apontam que 15 universidades (24%) estão no estágio inicial, com todas sendo caracterizadas como iniciando. No estágio intermediário estão 37 (59%) instituições de ensino e somente 11 (17%) se qualificam para o estágio aprimorado. Detalhando a partir dos mecanismos, os piores resultados são apresentados em estratégia, onde 25% das universidades se situam no estágio inicial, incluindo duas em estágio inexpressivo, e os melhores são percebidos em controle, onde as instituições apresentam maiores índices intermediários (59%) e aprimorados (35%). No iGovPessoas (índice de governança e gestão de pessoas), os resultados revelaram que 15 universidades (24%) se classificam no estágio inicial, sendo que todas estavam classificadas como iniciando. Entre as instituições de estágio intermediário estavam 37 (59%) universidades federais. E, por fim, 11 (17%) estavam situadas no estágio aprimorado. Estes valores de índices no estágio inicial indicam, para o TCU, que as organizações que os registram não possuem um planejamento de pessoas estruturado e apresentam dificuldades para estimar suas necessidades de recursos humanos e selecionar bem os seus gestores (BRASIL, 2021c). Portanto, para as universidades que estavam no índice inicial no iGovPessoas, as constatações são as mesmas. Para o iGovTI (índice de governança e gestão de tecnologia da informação), os resultados mostravam que 23 (37%) das universidades federais estavam no estágio inicial, com todas consideradas como em iniciando. Em estágio intermediário neste tema estavam 31 (49%) das instituições. Apenas 9 (14%) estavam em estágio aprimorado. Fica evidente que mais da metade das universidades federais encontram-se em estágio inicial ou intermediário em governança de TI. Segundo o TCU (BRASIL, 2021b), apesar da melhoria frente à avaliação do ano de 2018, o modelo de governança e gestão de TI implementado está distante de ser o adequado, podendo ter reflexo em várias deficiências que as instituições podem apresentar e comprometer o atendimento satisfatório e oportuno das demandas da sociedade. O iGovContrat (índice de governança de contratações) apresentava que 17 (27%) universidades federais estavam no estágio inicial, sendo que todas estavam caracterizadas como iniciando. No estágio intermediário estavam 32 (51%) instituições. Já no estágio aprimorado encontravam-se 14 (22%) universidades federais. Estes dados apontam, segundo
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1550 o TCU, que em mais da metade das universidades federais pode haver riscos de desperdício e de irregularidades em contratações. A gestão orçamentária passou a integrar este instrumento avaliativo no iGG 2021, tendo seu índice principal identificado como iGovOrcament (índice de governança e gestão orçamentária). Frente aos outros principais índices, o iGovOrcament apresentou os índices mais baixos. Desta forma, 19 (30%) das universidades federais pontuaram no estágio inicial, onde 5 (8%) delas se caracterizaram como tendo resultados inexpressivos na avaliação, e o restante, 14 (22%), estão em iniciando. Em estágio aprimorado estavam 21 instituições, o que corresponde a 33% do total. Alcançaram o estágio aprimorado de governança e gestão do orçamento 23 (37%) das universidades federais. É notório o reduzido percentual de universidades federias nos estágios inicial e intermediário, já que o processo orçamentário é essencial para o êxito dos objetivos organizacionais e para a concreta entrega de resultados à sociedade (BRASIL, 2021b). Há de se notar, nestes resultados, uma disparidade entre as universidades federais em relação às práticas avaliadas. Como exemplo, no índice iGG a universidade com pior avaliação teve índice 23% e a melhor avaliada teve 96%; já no iGovPub, 28% e 96%, respectivamente. Há uma desigualdade grande entre as instituições considerando o nível inicial e aprimorado. Isso reforça que há uma diferença de desempenho das universidades frente às práticas de governança e gestão pública. Foi possível ainda extrair do relatório técnico com dados completos do TCU, e demonstrar pelo Quadro 2, a classificação das universidades públicas federais pelo seu estágio de capacidade (inexpressivo, inicial, intermediário e aprimorado) considerando o índice de governança pública (iGovPub) do ano de 2021, bem como a sua variação frente aos resultados do ano de 2018. Este índice agrega dados de governança de liderança, estratégia e controle. Quadro 2 – Distribuição das universidades públicas federais por estágio de capacidade no iGovPub 2021 Estágio Intervalo da faixaUniversidades nº % Variação à 2018Inicial Inexpressivo0 a 14,99% ---------------------- 0 0 -2 Iniciando 15 a 39,99% UFAL; UNILAB; UNIR; UNIPAMPA; UFRB; UFMA; UFCG 15 24 -11
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1551 Intermediário 40 a 70% UFBA; UFPR; FURG; UFTM; UNIFAL-MG; UFS; UFU; UFRJ; UFSC; UFRGS; UFCA; UniRIO; UFMT; UFMG; UFSM; UFCSPA; UFABC; UFERSA; UFPB; UFES; UTFPR; UNIFESSPA; UFFS; UFPel; UFJF; UFSCar; UFT; UFSJ; UFF; UFPI; UNILA; UNIFAP; Univasf; UFAC; UFGD; UFAM; UFRRJ; UFSB37 59 +5 Aprimorado 70,01 a 100% UFRN; UNIFEI; UFMS; UFLA; UFV; UFPA; FUB; UFPE; UFVJM; UFOPA; UFC; UFRPE; UFRR; UFRA; UNIFESP; UFOB; UFG; UFOP11 17 +8 Fonte: Elaborado pelos autores, com base nos dados do TCU (BRASIL, 2021a) Pelas informações apresentadas observa-se que apenas 11 (17%) das universidades públicas federais atingiram o estágio aprimorado. Nota-se, ainda, que 37 (59%) das universidades estavam no grau intermediário e 15 (24%) no estágio inicial de governança pública segundo o TCU. Das que estavam em estágio inicial é importante ressaltar que nenhuma destas apresentaram resultados inexpressivos, mostrando-se uma tendência em relação à avaliação anterior, do ano de 2018, onde 28 (44,5%) estavam em estágio inicial, sendo que 02 (3,2%) destas universidades apresentavam índices inexpressivos (BRASIL, 2019). Destaca-se, ainda, que 13 (20,63%) universidades deixaram o estágio inicial e migraram para os estágios intermediário ou superior. Considerando os resultados do quadro 2 sobre o índice iGovPub, constata-se que a governança pública nas universidades federais pesquisadas ainda está em estágio intermediário em mais da metade das instituições, o que, apesar de uma evolução considerável em relação à avaliação anterior (BRASIL, 2021b), indica que está aquém do que se exige pelo TCU para a administração pública. Significa, ainda, afirmar que as boas práticas de governança pública estão abaixo do ideal na maioria das universidades federais, que são consideradas instituições de vanguarda. Ainda são poucas, ou seja, 17% das instituições superiores de ensino avaliadas, que estão no estágio aprimorado. Todos os dados, indicadores e estágios de governança nas universidades federais públicas indicam que há muitos pontos vulneráveis e que há um caminho a ser seguido, onde se mostra necessária a indução de melhorias na implementação de governança pública das instituições citadas. Entretanto, por estarem inseridas em um ambiente dinâmico, com múltiplos interesses e com diversidade de atores, o desafio da governança nas universidades se torna complexo, pois grupos divergentes buscam por objetivos diferentes e conflitantes, influenciando temas estratégicos e/ou coletivos destas instituições (FREIRE; CONEJERO; PARENTE, 2021).
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1552 Fica evidente, diante desse quadro, que são muitos os desafios das universidades para implantar, estruturar e avançar em práticas de governança pública diante de suas características e, ainda, frente ao mutante cenário político, social e econômico brasileiro, que exige mudanças para o atendimento aos interesses públicos (MARQUES et al., 2020). Considerações finais Conclui-se que no campo da normalização sobre governança pública na política brasileira, tem-se o destaque do papel primordial do TCU, que é considerado um embrião governamental indutor do conceito para os serviços públicos do país e, consequentemente, para a formulação de diretrizes de boa governança. Destaca-se, portanto, o seu protagonismo na elaboração de uma série de documentos sobre a governança pública e sua atuação nas avaliações de órgãos e instituições públicas em relação às práticas de governança. A governança é, atualmente, um processo na administração pública brasileira que ainda está em fase de consolidação. Portanto, no processo preconizado por esta nova forma de pensar e gerir a administração pública, as instituições, em especial as de ensino superior, ainda apresentam, naturalmente, certo grau de imaturidade para lidar com os princípios, mecanismos e ferramentas preconizados. A governança nas universidades públicas federais não pode ser colocada em igualdade com outras organizações, tanto pública quanto privadas, exigindo habilidades e técnicas adequadas à realidade universitária, ou seja, não se pode apenas fazer a reprodução de práticas de gestão empresarial sem se realizar uma análise das habilidades e técnicas adequadas à natureza dessas instituições de ensino. No caso das universidades, o desafio está na superação do modelo de gestão extremamente tradicionalista e governamental, em que a preocupação ainda é muito vinculada ao cumprimento de aspectos legais e formais dos atos administrativos, devido à sua complexidade. Desta forma, os resultados apontados nessa pesquisa sinalizam para a necessidade da ruptura desse paradigma de gestão a partir da estruturação de formação da comunidade universitária sobre o tema, assim como, pela sistematização de instrumentos de avaliação de práticas de governança, com vistas a assegurar, respectivamente, o papel de certificadores dos atos dos gestores públicos e o monitoramento dos controles internos dessas instituições.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1553 Diante do exposto, para além dos dados identificados no presente estudo, compreende-se que o avanço da qualidade dos serviços públicos prestados pelas universidades federais e demais instituições públicas passa pela consolidação de práticas de governança. Logo, faz-se necessário estudos contínuos a respeito da temática para o fortalecimento desse campo de investigação. REFERÊNCIAS ALVES, D. P. Acesso à informação pública no Brasil: Um estudo sobre a convergência e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparência e de controle social. In: Prevenção e combate à corrupção no Brasil: 6oConcurso de monografias: Trabalhos premiados. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2011. ALVES, L. E. S. Governança e cidadania empresarial. Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v. 41, n. 4, p. 78–86, 2001. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rae/a/d4bV9dchpKfsBbGk3Yv4YbK/abstract/?lang=pt. Acesso em: 20 marzo 2021. BATISTA, E. M. Governança no setor público: Uma análise das práticas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 2016. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2016. Disponible en: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/22297. Acesso em: 10 feb. 2021. BEVIR, M.; RHODES, R. A. W. A decentered theory of governance: rational choice, institutionalism, and interpretation. UC Berkeley: Institute of Governmental Studies, 2001. Disponible en: https://escholarship.org/content/qt0bw2p1gp/qt0bw2p1gp.pdf. Acesso em: 09 feb. 2021. BIZERRA, A. L. V. Governança no setor público: A aderência dos relatórios de gestão do Poder Executivo municipal aos princípios e padrões de boas práticas de governança. 2011. Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) – Faculdade de Administração e Finanças, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. Disponible en: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/8063. Acesso em: 18 jun. 2021. BRASIL. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas. Brasília, DF: TCU, 2014a. BRASIL. Dez passos para a boa governança. Brasília, DF: TCU; Secretaria de Planejamento; Governança e Gestão, 2014b. BRASIL. Acórdão, Relatório e Voto Governança Pública. TC 020.830/2014-9 - Plenário. Brasília, DF: TCU, 2014c. BRASIL. Decreto n. 9.203, de 22 novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília, DF: Presidência da
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1554 República, 2017. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm. Acesso em: 12 feb. 2021. BRASIL. Guia da Política de Governança Pública. Brasília, DF: Casa Civil da Presidência da República, 2018a. BRASIL. Relatório de Acompanhamento. Acórdão 588/2018-TCU-Plenário, item 9.5.6. Brasília, DF: TCU, 2018b. BRASIL. Lei n. 13.971, de 27 de dezembro de 2019. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023. Brasília, DF: Presidência da República, 2019a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13971.htm. Acesso em: 12 out. 2021. BRASIL. Levantamento de Governança Pública Organizacional 2018. Brasília, DF: TCU, 2019b. BRASIL. Referencial básico de governança aplicável a organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU. 3. ed. Brasília, DF: TCU; Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado, 2020. BRASIL. Levantamento de Governança Pública Organizacional 2021. Brasília, DF: TCU, 2021a. BRASIL. Perfil Integrado de Governança Organizacional e Gestão Públicas - 2021. Brasília, DF: TCU, 2021b. BRASIL. Relatório de Acompanhamento. Acórdão 2164/2021 - PLENÁRIO. Brasília, DF: TCU, 2021c. CASTRO, A. M. D. A.; PEREIRA, R. L. A. Universidade flexível: Nova tendência para as universidades federais brasileiras. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 14, n. esp. 3, p. 1638-1654, oct. 2019. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/12738. Acesso em: 22 abr. 2021. COSTA, N. S. Administração Pública e Governança: Uma análise da Universidade Federal da Paraíba à luz da Instrução Normativa MP/CGU 01/2016. 2019. Dissertação (Mestrado em Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior) – Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa, 2019. Disponible en: https://repositorio.ufpb.br/jspui/handle/123456789/19374. Acesso em: 07 abr. 2021. DIAS, T.; CARIO, S. A. F. Sociedade, desenvolvimento e o papel estratégico do Estado: Uma reflexão sobre o surgimento da Governança Pública. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 35, n. 2, p. 337–362, 2014. Disponible en: https://core.ac.uk/download/pdf/235710684.pdf. Acesso em: 08 mayo 2021. ESTRADA, R. J. S. Os Rumos do Planejamento Estratégico na Universidade Pública. 2000. Tese (Doutorado em Engenharia da Produção) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2000. Disponible en: https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/78511. Acesso em: 12 feb. 2021.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1555 FERREIRA, C. S. Orçamento participativo e governança solidária local na prefeitura municipal de Porto Alegre. 2007. Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007. Disponible en: https://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/10925. Acesso em: 12 abr. 2021. FREIRE, L. F. S.; SOUZA, K. R. Proposições de acompanhamento de egressos nos planos de desenvolvimento institucional das universidades federais. Revista Tempos e Espaços em Educação, v. 14, n.33, e16235, 2021. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8076315. Acesso em: 08 dic. 2021. FREIRE, B. D.; CONEJERO, M. A.; PARENTE, T. C. Saliência, influência e participação dos stakeholders nas estruturas de governança e no processo de tomada de decisão de instituições públicas de ensino superior. Revista Gestão Universitária na América Latina - GUAL, v. 14, n. 3, p. 251–275, 2021. Disponible en: https://periodicos.ufsc.br/index.php/gual/article/view/80297. Acesso em: 06 jun. 2021. FILGUEIRAS, F. Indo além do gerencial: A agenda da governança democrática e a mudança silenciada no Brasil. Revista de Administração Pública, v. 52, n. 1, p. 71-88, enero/feb. 2018. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rap/a/PryL9JzmYhyVBTrdG3GGxsr/?lang=pt&format=html. Acesso em: 27 oct. 2021. FUCHS, P. G. Governança Pública e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina - IFSC: Aspectos institucionais e reflexos na gestão. 2020. Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade do Sul de Santa Catarina, Florianópolis, 2020. Disponible en: https://repositorio.animaeducacao.com.br/handle/ANIMA/15119. Acesso em: 03 dic. 2021. GESSER, G. A.; OLIVEIRA, C. M.; MACHADO, M. R. Governança Universitária: Contribuições Teóricas. In: COLÓQUIO INTERNACIONAL DE GESTÃO UNIVERSITÁRIA, 17., 2017, Mar del Plata. Anais[...]. Mar del Plata, Argentina, 2017. Disponible en: https://coloquio2017.paginas.ufsc.br/. Acesso em: 23 feb. 2021. MARQUES, P. V. S. B. et al.Governança nas Universidades Federais do Brasil segundo o “Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública” do Tribunal de Contas da União. Revista Controle - Doutrina e Artigos, Fortaleza, v. 18, n. 2, p. 164-196, 2020. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7671512. Acesso em: 20 mayo 2021. MARTINS, H. F.; MARINI, C. Governança Pública Contemporânea: Uma tentativa de dissecação conceitual. Revista do TCU, n. 130, p. 42-53, 2014. Disponible en: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/40. Acesso em: 16 oct. 2021. MATIAS-PEREIRA, J. A governança corporativa aplicada no setor público brasileiro. Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 2, n. 1, p. 109-134, 2010. Disponible en: https://periodicos.ufv.br/apgs/article/view/4015. Acesso em: 25 jun. 2021. MATIAS-PEREIRA, J. Governança pública e transparência no Brasil: Evolução, dificuldades e perspectivas. Revista de Administração Municipal, Humaitá, v. 282, p. 5-17, 2013.
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1556 MATIAS-PEREIRA, J. Curso de administração pública: Foco nas instituições e ações governamentais. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. MELLO, G.; SLOMSKI, V. Índice de Governança Eletrônica dos Estados Brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. JISTEM Journal of Information Systems and Technology Management, v. 7, n. 2, p. 375-408, 2010. Disponible en: https://www.scielo.br/j/jistm/a/c6fVMvRRzwPtRcRxJYKNSbq/abstract/?lang=pt. Acesso em: 15 marzo 2021. NEVES, G.; GUIMARÃES, A.; JÚNIOR, A. Um Novo Modelo de Administração Pública. São Paulo: Macroplan, 2017. OLIVEIRA, A. G.; PISA, B. J.; AUGUSTINHO, S. M. (org.). Gestão e governança pública: Aspectos essenciais. Curitiba: UTFPR Editora, 2016. PEREIRA, F. N. et al.Nova Gestão Pública e Nova Governança Pública: Uma análise conceitual comparativa. Revista Espacios, v. 38, n. 7, 2017. Disponible en: https://www.revistaespacios.com/a17v38n07/a17v38n07p06.pdf. Acesso em: 19 abr. 2021. RHODES, R. A. W. The New Governance: Governing without Government. Political Studies, v. 44, n. 4, p. 652-667, 1996. Disponible en: https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1111/j.1467-9248.1996.tb01747.x. Acesso em: 23 feb. 2021. RIBEIRO, A. C. R. N. O controle externo de políticas públicas realizado pelo TCU: Estudo de casos. 2017. Dissertação (Mestrado em Direito e Políticas Públicas) – Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2017. Disponible en: https://repositorio.uniceub.br/jspui/handle/prefix/12794. Acesso em: 13 feb. 2021. ROCHA, E. M. Governança Pública: Análise das práticas adotadas pela Polícia Federal na Superintendência do Espírito Santo. 2017. Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) – Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2017. Disponible en: https://repositorio.ufes.br/handle/10/8693. Acesso em: 06 jun. 2021. RODRIGUES, A. L.; MALO, M. C. Estruturas de governança e empreendedorismo coletivo: O caso dos doutores da alegria. Revista de Administração Contemporânea, v. 10, n. 3, p. 29-50, 2006. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rac/a/CQ5RwhWBzyKTvmgXpSRbx8C/abstract/?lang=pt. Acesso em: 18 feb. 2021. SALES, E. C. D. A. S. et al. Governança no setor público segundo a IFAC – estudo nas Universidades Federais Brasileiras. Brazilian Journal of Business, Curitiba, v. 2, n. 2, p. 1477-1495, 2020. Disponível em: https://brazilianjournals.com/ojs/index.php/BJB/article/view/11505. Acesso em: 13 feb. 2021. SOUZA, K. R.; SILVA, R. D.; SOUSA, A. P. M. A obrigatoriedade, gratuidade e financiamento da educação como um direito social no Brasil. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 23, n. 2, p. 328-340, mayo/ago. 2019. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/12363. Acesso em: 11 feb. 2021.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1557 TEIXEIRA, A. F.; GOMES, R. C. Governança pública: Uma revisão conceitual. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 70, n. 4, p. 519-550, 2019. Disponible en: https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/5422. Acesso em: 13 mayo 2021. VIEIRA, J. B.; BARRETO, R. T. S. Governança, gestão de riscos e integridade. Brasília, DF: Enap, 2019. ZORZAL, L. Transparência das informações das universidades federais: Estudo dos relatórios de gestão à luz dos princípios de boa governança na Administração Pública Federal. 2015. Tese (Doutorado em Ciência da Informação) – Universidade de Brasília, Brasília, 2015. ZORZAL, L.; RODRIGUES, G. M. Transparência e boas práticas de governança: Análise de padrões e princípios nos relatórios de gestão de universidades federais brasileiras. In: ENCONTRO NACIONAL DE PESQUISA EM CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO, 17., 2016, Salvador. Anais[...]. Salvador: XVII ENANCIB, 2016. Disponible en: https://docplayer.com.br/37679587-Xvii-encontro-nacional-de-pesquisa-em-ciencia-da-informacao-xvii-enancib.html. Acesso em: 13 marzo 2021. Como referenciar este artigo SANTOS, D. J.; SOUZA, K. R. A Governança nas Instituições de Ensino Superior Públicas Brasileiras. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 Submetido em:07/01/2022 Revisões requeridas em: 21/03/2022 Aprovado em: 12/05/2022 Publicado em:01/07/2022 Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1534 GOBERNANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑAS A GOVERNANÇA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS BRASILEIRAS GOVERNANCE IN BRAZILIAN PUBLIC HIGHER EDUCATION INSTITUTIONSDeusdete Junior SANTOS1Kellcia Rezende SOUZA2RESUMEN: La gestión de recursos y políticas públicas ha sido un gran desafío para los gestores públicos brasileños. Por lo tanto, el tema de la gobernanza pública se ha convertido en un tema destacado en los últimos años en la administración pública brasileña. En este escenario se incluyen las Universidades Públicas Federales, que son instituciones federales de educación superior y están sujetas a rendición de cuentas tanto ante la sociedad como ante los órganos de control. Por tanto, el objetivo de esta investigación es analizar los parámetros y fundamentos de la gobernanza en las Universidades Públicas Federales, así como los resultados que estas presentaron en la última evaluación realizada por el Tribunal de Cuentas de la Federación (TCU) en 2021. La metodología tuvo como un enfoque metodológico cuantitativo-cualitativo y se llevó a cabo mediante una investigación bibliográfica y documental. Los resultados encontrados muestran que el tema de la gobernanza pública es reciente y cuenta con pocas investigaciones. Además, se destaca que las Universidades Públicas Federales aún presentan resultados insatisfactorios en la evaluación de la gobernabilidad y gestión pública del TCU. PALABRAS CLAVE: Administración pública federal. Gobernanza pública. Universidades federales. RESUMO: A gestão de recursos e políticas públicas tem sido um grande desafio para os gestores públicos brasileiros. Logo, o tema da governança pública tornou-se um assunto proeminente nos últimos anos na administração pública brasileira. Neste cenário, estão inclusas as Universidades Públicas Federais, que são instituições federais de ensino superior e estão sujeitas a prestar contas tanto à sociedade, como aos órgãos de controle. Assim sendo, o objetivo da presente pesquisa consiste em analisar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais, bem como os resultados que estas apresentaram na última avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano 1Universidad Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Máster en Administración Pública (PROFIAP/UFGD). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0051-3079. E-mail: deusdetejsantos@ufgd.edu.br 2Universidad Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Profesora Adjunta del Programa de Posgrado en Educación Escolar y del Programa de Posgrado en Administración Pública. Doctorado en Educación Escolar (UNESP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8663-4615. E-mail: kellcia@hotmail.com
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1535 de 2021. Para tanto, a metodologia teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa e foi conduzida pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. Os resultados encontrados demonstram que o tema da governança pública é recente e dispõe de poucas investigações. Além disso, destaca-se que as Universidades Públicas Federais ainda apresentam resultados insatisfatórios na avaliação de governança e gestão públicas do TCU. PALAVRAS-CHAVE: Administração pública federal. Governança pública. Universidades Federais. ABSTRACT:The management of resources and public policies has been a major challenge for Brazilian public managers. Therefore, the issue of public governance has become a prominent issue in recent years in Brazilian public administration. In this scenario, the Federal Public Universities are included, which are federal institutions of higher education and are subject to accountability both to society and to control bodies. Therefore, the objective of this research is to analyze the parameters and foundations of governance in Federal Public Universities, as well as the results that they presented in the last evaluation carried out by the Federal Audit Court (TCU) in 2021. The methodology had a quanti-qualitative methodological approach and was conducted by bibliographic and documental research. The results found show that the issue of public governance is recent and has few investigations. In addition, it is noteworthy that the Federal Public Universities still present unsatisfactory results in the evaluation of governance and public management of the TCU. KEYWORDS: Federal Public Administration. Public governance. Federal universities.Introducción Desde la década de 1980 en adelante el término gobernanza se destacó entre una amplia variedad de disciplinas, incluyendo derecho, políticas públicas y, sobre todo, gestión de organizaciones privadas, públicas o sin fines de lucro (RODRIGUES; MALO, 2006). Más recientemente, en Brasil, este proceso de desarrollo de prácticas de buena gobernanza ha ganado foco en la administración pública (ZORZAL, 2015). Matías-Pereira (2010) afirma que la gobernanza en las organizaciones públicas y privadas tiene muchas similitudes, pero tiene enfoques distintos. Las similitudes, según el autor, están en los principios básicos que las rigen. Estos son algunos de los principios de gobernanza, según Slomski (2008)apud(BIZERRA, 2011): transparencia (disclosure), el sentido de la justicia (fairness), rendición de cuentas (accountability), cumplimiento de las leyes (compliance) y la ética (ethics).
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1536 En Brasil, el Tribunal Federal de Cuentas (TCU)3ha buscado contribuir a la mejora de la gobernanza pública y a la realización de estas nuevas demandas. Entre 2013 y 2014, el TCU produjo y publicó varios documentos relacionados con la gobernanza pública, que fueron importantes para guiar su implementación en las instituciones de la administración pública brasileña (ROCHA, 2017). En los años siguientes, la Corte prosiguió sus esfuerzos por orientar y alentar a las organizaciones de la administración pública a adoptar prácticas de buena gobernanza. Para ello, estandarizó varias otras referencias y realizó evaluaciones de gobernanza en organizaciones públicas. En este sentido, se crearon otros instrumentos jurídicos para la gobernanza pública, como el Decreto No. 9.203/2017, que prevé la política de gobernanza de la administración pública federal directa, local y fundacional. Esta disposición normativa gubernamental establece los procedimientos necesarios para la estructuración, ejecución y monitoreo de los programas de integridad (BRASIL, 2017).Estas son algunas de las leyes de gobernanza pública que deben cumplir los organismos e instituciones públicas, incluidas las universidades públicas federales, que deben cumplir y ejercer una serie de mecanismos de gestión democrática orientados a los aspectos de gestión administrativa, con supervisión directa del TCU y otros organismos de control fiscal (COSTA, 2019). En esta dirección, en las últimas décadas, principalmente a partir de la década de 2000, Castro y Pereira (2019) mostraron que las universidades públicas brasileñas tenían que adoptar nuevas sedes de gestión pública. La educación superior "juega un papel esencial en la formación social, cultural y ciudadana de sus estudiantes y, en consecuencia, las universidades han incorporado en sus acciones de gestión", el monitoreo sistemático, la planificación y la evaluación de los mecanismos de gobernanza, no solo para satisfacer las demandas sociales, sino también para informar a los organismos reguladores de control (FREIRE; SOUZA, 2021, p. 2). Por lo tanto, para acompañar esta nueva forma de administración pública requerida, particularmente en el área federal, las agencias e instituciones deben reformular prácticas y estructuras para lograr el buen gobierno esperado por la sociedad (BATISTA, 2016). En este 3El Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) es un organismo de supervisión establecido en 1890. Independiente y autónoma, su función es la de control externo del gobierno federal y asistencia del Congreso Nacional en la misión de vigilar la ejecución presupuestaria y financiera del país. Es responsable de la supervisión contable, financiera, presupuestaria, operativa y patrimonial de los órganos y entidades públicas del país en cuanto a legalidad, legitimidad y economía.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1537 sentido, este trabajo se centra en investigar los parámetros y fundamentos de la gobernanza en las universidades públicas federales y los resultados que presentaron en la evaluación realizada por el TCU en 2021. La metodología utilizada en esta investigación tuvo el enfoque metodológico cuantitativo-cualitativo. La realización del estudio se realizó mediante investigación bibliográfica y también documental. La categorización de los datos se realizó a partir del análisis de contenido de todo el material recolectado de la investigación bibliográfica y la investigación documental. También se utilizó estadística descriptiva. Dimensiones conceptuales de la gobernanza El tema de la gobernanza tiene diferentes significados para diferentes personas, entidades, organizaciones que construyen sus conceptos a partir de diferentes narrativas (BEVIR; RODAS, 2001; MATIAS-PEREIRA, 2013; RODAS, 1996). Para Mello y Slomski (2010, p. 377), el "término gobernanza es bastante amplio y su uso varía según el enfoque y el área en la que se está empleando". La gobernanza es, por tanto, un término polisémico muy utilizado en diferentes ámbitos de la sociedad y tiene varios significados según su historicidad y también la perspectiva de análisis (ZORZAL, 2015). Sobre el tema de la gobernanza, Alves (ALVES, 2001, p. 81) aporta la siguiente concepción: La gobernanza es un concepto a menudo difuso y se puede aplicar tanto a los métodos de gestión de la empresa (gobierno corporativo) como a los medios para preservar el medio ambiente (gobierno ambiental) o a las formas de combatir el soborno y la corrupción de los funcionarios públicos (gobierno público). A pesar de su carácter difuso, el concepto de gobernanza tiene como punto de partida la búsqueda de la mejora del comportamiento de las personas e instituciones. La gobernanza es un término más amplio que el gobierno porque abarca a los actores no estatales. El uso actual del término no trata la gobernanza como un sinónimo de gobierno. Su significado se refiere a un nuevo proceso de gobernar, un nuevo método por el cual se gobierna la sociedad. La descentralización de la prestación de servicios ha llevado a los gobiernos a señalar que guiar conjuntos complejos de organizaciones es una tarea difícil y, en esta nueva condición, se ha empleado la gobernanza (RHODES, 1996). Según Matías-Pereira (2014), en la literatura académica, en general, los aspectos más explícitos sobre la gobernanza están relacionados con la legitimidad del espacio público, la distribución del poder entre gobernantes y gobernados, los procesos de negociación entre
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1538 actores sociales y la descentralización de poderes y funciones relacionadas con el acto de gobernar. Incorpora, además de los mecanismos tradicionales de articulación de intereses, como los partidos políticos, otros más formales, como las familias, las asociaciones y las redes sociales. La buena gobernanza está estrechamente relacionada con una administración eficaz en una estructura democrática (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional (FMI) utilizaron el término como la combinación de buenas prácticas de gestión pública para intervenir en los países en desarrollo a partir de la necesidad de medidas neoliberales (FERREIRA, 2007; PEREIRA et al., 2017). En el ámbito privado, el gobierno corporativo implica la estructura en la que se ejerce la autoridad en las organizaciones, abarcando reglas, políticas, procedimientos, normas, relaciones, sistemas y procesos. Por lo tanto, "se refiere a cómo se gestionan las corporaciones" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113). Las instituciones públicas se han enfrentado al reto de monitorear, adaptar y transferir herramientas de trabajo del sector privado. La administración pública, en la búsqueda de introducir este tipo de herramientas, ha integrado experiencias acumuladas que contribuyen a su transformación. Es así como se han implementado varios principios de gobierno corporativo en el sector público (MATIAS-PEREIRA, 2010). Sin embargo, en la administración pública el objetivo es satisfacer las necesidades sociales y el interés público desempeñando y prestando servicios en su función y, por lo tanto, la gobernanza en el sector público difiere de la privada en varios aspectos. La gobernanza ha sido, por tanto, sinónimo de gestión eficaz y transparente, tanto en las empresas como en las instituciones públicas y, por tanto, tiene proximidades conceptuales. El tema ha sido "explicar las nuevas tendencias en la administración pública y la gestión de políticas públicas, puede medirse por el creciente protagonismo que la literatura ha venido dedicando en los últimos años al tema" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112). En vista de lo anterior, es necesaria la gobernanza en la esfera pública, en un contexto democrático, que considere la participación de los actores como parte de la resolución de problemas y no como el problema (VIEIRA; BARRETO, 2019).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1539 Gobernanza en la administración pública La gobernanza se está expandiendo no solo en el sector privado, sino también en el sector público, ya que es posible controlar o mitigar los problemas encontrados en la gestión pública a través de ciertas perspectivas derivadas del gobierno corporativo del sector privado (MARQUES et al., 2020). Sus principios y acciones tienen como objetivo mejorar los resultados dirigidos a stakeholders, gerentes y propietarios. En la administración pública, esta relación se da básicamente entre los ciudadanos y los gestores públicos (TEIXEIRA; GOMES, 2019). La teoría de stakeholders tiene gran relevancia, principalmente, en la gobernanza pública, porque permite una mayor interacción de estos con la administración. La mayor contribución es al entendimiento de que la implementación de acciones debe implementarse para la participación de todos los interesados en la administración (MATIAS-PEREIRA, 2013). Sin embargo, es necesario hacer explícita la diferencia entre los términos gobernabilidad y gobernanza. Según Matías-Pereira (2014), la gobernabilidad es la capacidad política, desde las instituciones, de gobernarse a sí misma debido a una relación legítima del Estado y su gobierno con la sociedad. La gobernanza, para el autor, es la capacidad administrativa y financiera, en sentido amplio, del gobierno para implementar políticas públicas. Por lo tanto, la gobernanza no es lo mismo que el gobierno y se refiere a "actividades basadas en objetivos comunes, que pueden o no derivar de responsabilidades legales y formalmente prescritas y no dependen necesariamente del poder policial para ser aceptados y resistidos" (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 84). La gobernanza pública es así un nuevo paradigma que tiene como puntos principales la colaboración y coordinación entre las instituciones públicas y éstas con la sociedad. Representa el resultado de la mejora de modelos anteriores de administración pública que han evolucionado (DIAS; CARIO, 2014; NEVES; GUIMARÃES; JÚNIOR, 2017). Según Martins y Marini (2014), la gobernanza pública se ha elevado como el último paradigma de gestión y difiere tanto de la administración pública burocrática clásica como de la nueva gestión pública. Esta nueva perspectiva de la gestión pública se asocia con las transformaciones de tiempos y escenarios derivadas de "un intento de ver al gobierno como un proceso amplio, plural y complejo de la sociedad, buscando integrar la política y la administración, la gestión y las políticas públicas" (MARTINS; MARINI, 2014, p. 43).
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1540 En esta línea, la gobernanza pública, como sostienen varios estudiosos, no renuncia por completo a los elementos que caracterizan al modelo gerencial, su antecesor, en gran evidencia hasta la década de 1990. Forma parte del llamado Nuevo Servicio Público (NSP), que se basa en teorías democráticas y ciudadanas, es decir, la gobernanza democrática y el compromiso cívico. El NSP tiene como objetivo promover la dignidad y el valor del servicio público para hacer del mundo un lugar mejor a través de los valores democráticos, la ciudadanía y el interés público. Por lo tanto, la gobernanza pública surge en este escenario para reorganizar la administración pública (FUCHS, 2020; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017; OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). Estas son concepciones que el TCU comparte en el desarrollo de sus producciones sobre gobernanza pública para orientar a las organizaciones de la administración pública y otras entidades jurisdiccionales del organismo en la adopción de prácticas de buen gobierno. El TCU entiende entonces la gobernanza pública como un sistema que define un equilibrio de poder entre las partes involucradas. Este sistema integraría a los ciudadanos, los representantes electos (funcionarios del gobierno), la alta dirección, los gerentes y los empleados. La gobernanza pública tendría por objeto hacer que el interés común se superponga con los intereses de individuos o grupos. El Tribunal va más allá y especifica que la gobernanza en el sector público se refiere a los mecanismos de evaluación, dirección y seguimiento; se consideran las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que deben considerarse ciudadanos y otras partes interesadas; cómo se implementa la toma de decisiones y cómo se ejercen el poder y las responsabilidades. La gobernanza en el sector público debe ser atendida por las acciones y la capacidad de los sistemas políticos y administrativos para resolver problemas de la vida en colectividad (BRASIL, 2020).Para Alves (2011), pensar en el concepto de gobernanza significa asociarlo con el sector público. Así, para el autor, la gobernanza en esta esfera corresponde a la capacidad de implementar políticas públicas desde la optimización de la gestión, de manera que se adopte un procedimiento sistematizado de evaluación, control, rendición de cuentas, eficiencia, eficacia y transparencia. Este proceso debe incluir la participación social, apuntando al bien común de la sociedad. Filgueiras (2018, p. 79) subraya que la definición de gobernanza debe ir más allá de las características gerenciales y los mecanismos de gestión ortodoxos, ya que "representa un proceso de conexión entre los mecanismos de gestión con la dimensión política y las infraestructuras del poder". Para el autor, es un modelo de administración abierto al público y
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1541 que cuenta con servicios y políticas dirigidas al ciudadano, es decir, una gobernabilidad democrática que debe tener tres dimensiones que importan y están interconectadas para la constitución de la gestión pública: capacidades estatales de implementación y coordinación; mecanismos de transparencia y accountability4e; mecanismos de participación política. La gobernanza pública termina consolidándose como un concepto que agrega valor a las políticas públicas, pues asocia el control colectivo y la promoción de la justicia social con entendimientos tradicionales que consideran el ejercicio de poco poder participativo por parte de la sociedad. Su objetivo es garantizar que los objetivos planificados se alcancen a través de sistemas bien diseñados, incluidos los procesos de gestión, control, supervisión y rendición de cuentas (ROCHA, 2017). Por lo tanto, todavía no existe un entendimiento consensuado sobre el concepto de gobernanza pública, tanto entre autores como entre organizaciones nacionales e internacionales, teniendo este enfoque conceptual amplio y múltiple (TEIXEIRA; GOMES, 2019). Pero en un esfuerzo por comprender este tema de manera más amplia, el concepto puede presentarse como una serie de reformas administrativas que se implementarán en el sector público diseñadas para satisfacer las necesidades de la sociedad civil moderna en la satisfacción de los intereses comunes de proporcionar servicios de alta calidad. Estos servicios son prestados por Estados más transparentes, donde los ciudadanos participan cada vez más en el proceso de toma de decisiones, ejercen el control social y fortalecen la democracia (OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). Gobernanza en la gestión pública brasileña En Brasil, la gobernanza pública ha desempeñado un papel importante en la gestión de los recursos públicos, generando varias discusiones sobre sus mecanismos y prácticas. Para Souza, Silva y Souza (2019), no se puede dejar de tener en cuenta los rápidos cambios que se han venido produciendo en la sociedad, donde un mayor nivel de ciudadanía ha requerido de una administración pública que garantice los derechos constitucionales de los ciudadanos, entre ellos, el educativo. Matías-Pereira (2013) afirma que la gestión pública brasileña todavía 4Para el TCU, la rendición de cuentases "la obligación de que las personas o entidades a las que se han confiado recursos, incluidas las empresas y organismos públicos, asuman las responsabilidades de orden fiscal, gerencial y programático que se les han conferido, e informen a quienes les delegaron estas responsabilidades". (BRASIL, 2020, p. 46)
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1542 está en una pasantía lejos de ser ideal para poder estructurar un modelo de gobernanza pública consolidado. Según el TCU, el aumento de la legislación de gobernanza en la administración pública del país proviene de muchos actos sancionados que integran importantes regulaciones sectoriales o federales que se alinean con una visión de mejorar la gobernanza pública.(BRASIL, 2020) Vieira y Barreto señalan que, en Brasil, el tema de la gobernanza pública se discutió sólo a partir de 1995, cuando formaba parte del Plan Maestro para la Reforma del Aparato del Estado (PDRAE), definiéndose como la capacidad del Estado para implementar políticas públicas de manera eficiente. La reforma del Estado se consideró indispensable para aumentar su gobernanza. (2019) (ZORZAL; RODRIGUES, 2016) Según Zorzal, Brasil, hasta hace poco, necesitaba un código de gobernanza para el sector público. Sin embargo, entre 2013 y 2014, el TCU produjo y publicó tres importantes documentos que tratan el tema, entre ellos: las versiones 1ª y 2ª del "Marco Básico de Gobernanza aplicable a los órganos y entidades de la administración pública", la "Referencia para la evaluación de la gobernanza en las políticas públicas" y los "10 pasos para la buena gobernanza". En las dos primeras publicaciones está presente una extensa investigación bibliográfica que incluye una importante base teórica, con referencias internacionales. La intención de este material es comprender mejor la situación de gobernanza del área pública y alentar a las organizaciones del sector público a adoptar, de manera evolutiva, prácticas de buena gobernanza. (2015),(BRASIL, 2014d)(BRASIL, 2014a)(BRASIL, 2014b) (BRASIL, 2020) En los años siguientes, el marco de 2014 continuó utilizándose como guía de políticas degobernanza y evaluaciones de más de 500 organizaciones jurisdiccionales del TCU. Los indicadores producidos a partir de esto sirvieron para indicar problemas de gobernanza en las organizaciones públicas e identificaron el panorama para la definición de objetivos, estructurando mejoras e identificando buenas prácticas a adoptar. También sirvió de inspiración para el Decreto No. 9.203/2017 (BRASIL, 2017), que creó la política de gobernanza de la administración pública federal, así como la Ley 13.971/2019 (BRASIL, 2019a), que instituyó el Plan Plurianual de la Unión para el período 2020-2023. En 2021, el TCU actualizó el documento y su denominación se convirtió en "Marco básico de gobernanza organizacional: para organizaciones públicas y otras entidades jurisdiccionales al TCU (RGB)". Según la Corte, a partir del conocimiento de los diagnósticos
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1543 realizados y la revisión de la literatura internacional reciente publicada en organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y las Naciones Unidas (ONU), se llevó a cabo la revisión y actualización de la referencia. Con esto, el TCU espera proporcionar una orientación más contemporánea sobre la gobernanza pública, reforzando la adopción de la búsqueda de mejores prácticas para mejorar el desempeño en las organizaciones públicas (BRASIL, 2020). Desde la publicación del marco básico de gobernanza y otros documentos adicionales, el TCU ha contribuido a mejorar las directrices destinadas a las prácticas de buena gobernanza en el sector público. Los documentos producidos por el organismo tienen como objetivo dotar a la administración pública de elementos teóricos y normativos para extraer principios, sistematización y niveles de análisis para fomentar la buena gobernanza (TEIXEIRA; GOMES, 2019). La Corte también se ha comprometido a evaluar las prácticas de gobernanza en los organismos de la administración pública brasileña a través de encuestas que se publican en su portal de Internet. En el contexto de las producciones normativas oficiales, el Gobierno Federal lanzó en 2018 la "Guía de Política de Gobernanza Pública". Varios organismos se encargaron de su elaboración, tales como: la CGU; el Ministerio de Planificación, Desarrollo y Gestión (MP); y el Ministerio de Hacienda (MF). La publicación tiene por objeto dar seguridad y estabilidad a la interpretación del Decreto No. 9.203/2017, sirviendo de referencia para su correcta ejecución. La publicación presenta la etapa actual de la política de gobernanza y los panoramas para el futuro (BRASIL, 2018a). El público objetivo del material comprende miembros de la alta dirección de las instituciones gubernamentales más distinguidas. Bajo este nuevo modelo práctico para la administración pública, los diversos órganos e instituciones del sector gubernamental, particularmente en el área federal, comenzaron a reformar sus estructuras y prácticas de trabajo en busca de la buena gobernanza (RIBEIRO, 2017). Los conceptos de gobernanza pública se han utilizado para evaluar cuestiones relacionadas con los servicios públicos. Los organismos públicos evaluados se agrupan por etapas iniciales, intermedias y de gobernanza mejorada para facilitar el diagnóstico y ayudar a mejorar y monitorear la administración pública (ROCHA, 2017).
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1544 Indicadores de gobernanza pública del Tribunal de Cuentas de la Unión A partir de la publicación del marco básico de gobernanza y otros documentos adicionales, el TCU ha contribuido a la mejora de la gobernanza en el sector público para que los organismos y entidades de la administración pública puedan extraer principios, directrices y niveles de análisis para fomentar la buena gobernanza (TEIXEIRA; GOMES, 2019). La Corte también se ha comprometido a evaluar las prácticas de gobernanza en los organismos de la administración pública brasileña, a través de encuestas que se publican en su portal de Internet. Inicialmente, el TCU en 2007 realizó encuestas de gobernanza en el área de TI. Sin embargo, también comenzó a realizar encuestas de gobernanza de personal (2012, 2013) y adquisiciones (2013/2014). A partir de 2013, el TCU creó un modelo general de gobernanza pública para abarcar un perfil de gobernanza de la administración pública brasileña. Entre 2013 y 2016, el TCU realizó encuestas de gobernanza y gestión pública en organizaciones públicas con el propósito de evaluar la situación y fomentar la adopción de prácticas de gobernanza y gestión en cuatro temas: tecnología de la información (TI), personas, adquisiciones y gobernanza pública. (BRASIL, 2014c, 2018b) Desde 2017, el TCU ha ido unificando las encuestas en una sola herramienta de autoevaluación, denominada "Cuestionario Integrado de Gobernanza Pública", que engloba las áreas de encuestas anteriores para conocer, además de los diversos indicadores de gobernanza pública, un índice general de gestión y gobernanza pública. Por ello, se pretende elevar el sistema de gobernanza de las entidades y organizaciones de la administración pública. (BRASIL, 2018b) Las encuestas TCU se llevan a cabo determinando el seguimiento, durante cinco años, de la capacidad de gobernanza y gestión de los órganos y jurisdicciones definidos en la Sentencia 588/2018-TCU-Pleno. Las encuestas tienen por objeto indicar los riesgos sistémicos y subvencionar con información de gobernanza la gestión de las organizaciones. (BRASIL, 2018b) La evaluación más reciente estuvo relacionada con 2021, y tuvo 114 preguntas que fueron respondidas por las instituciones públicas participantes. La estructura del cuestionario del perfil integrado de gobernanza organizacional y gestión pública, denominado por su principal indicador, iGG 2021, sigue el modelo de gobernanza explícito en el RGB. (BRASIL, 2021a)(BRASIL, 2021b)
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1545 Los resultados de la autoevaluación se publicaron en agosto de 2021. Las preguntas se dividieron en cinco temas: (1) Gobernanza pública; (2) Gestión de personas; 3) Gestión de la tecnología y la seguridad de la información; (4) Gestión de la contratación; y 5) gestión presupuestaria. El análisis de los datos se realizó en seis perfiles de gobernanza, donde el primero presentó la visión general del perfil integrado: a) Perfil de gobernanza y gestión integradas; b) Perfil de gobernanza y gestión organizacional; c) Perfil de gobierno y gestión de personas; d) Perfil de gobernanza y gestión de la Seguridad y las Tecnologías de la Información; e) Perfil de gobierno y gestión de contrataciones; y f) Perfil de gobernanza y gestión presupuestaria. (BRASIL, 2021b, 2021c) Los objetivos de la encuesta de gobernanza en 2021 fueron obtener y analizar datos sobre la capacidad de gobernanza y gestión de las organizaciones participantes e implementar el sistema de gobernanza electrónica, para iniciar la autoevaluación de la gobernanza y la gestión pública en forma de autoservicio para ellas. Los propósitos específicos del monitoreo de la capacidad de gobernanza en la gestión de las organizaciones públicas federales y otras entidades jurisdiccionales del TCU fueron: a) difundir el modelo de gobernanza y gestión expresado en la 3ª edición del RBG; b) contribuir a la planificación de los órganos de alta dirección, que son inductores para la mejora de los procesos de gobernanza y gestión en la administración pública y c) subsidiar al TCU en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos para la evolución de la gobernanza en la administración pública brasileña.(BRASIL, 2021b, 2021c) La divulgación de los resultados de iGG 2021 se produjo en índices. Estos se clasificaron en etapas de capacidad: no expresivas, iniciadoras, intermedias y mejoradas, como se representa en el Cuadro 1. Cuadro 1 - Etapas de la gobernanza pública y la capacidad de gestión Fuente: adaptado de Brasil (2021b)Pasantía Adopción de prácticas de gobernanza Rango de rango Inicial Inexpresivo no adopta; existe una decisión formal o un plan aprobado para adoptarla0 a 14,99% Incipiente adopta en menor medida 15 a 39.99% Intermediario adopta parcialmente 40 a 70% Mejorado adopta total o en gran medida; Adopta 70,01 a 100%
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1546 El índice iGG representa todas las prácticas de gobernanza y gestión evaluadas. El índice iGovPub corresponde a las acciones evaluadas en el tema de gobernanza pública organizacional, agregando indicadores de liderazgo, estrategia y capacidades de control. iGovPessoas caracteriza los resultados obtenidos en las prácticas de gobernanza pública organizacional y gestión de personas (iGestPessoas). El índice iGestPeople describe todas las prácticas evaluadas en el tema de la gestión de personas. iGovTI muestra los resultados obtenidos para el gobierno y la gestión de TI (iGovTI). iGestTI demuestra todas las prácticas de gestión de TI, además de la gestión de personas seleccionadas y la gestión de contrataciones. iGovContrat presenta los resultados de Gobernanza en Gestión de Contratos (GovContrat) y Gestión de Contratos (iGovContrat). iGestContrat expresa los resultados de todas las prácticas de gestión de contratación, además de algunas seleccionadas de gestión de personas y gestión de riesgos organizacionales. iGestOrcament agrega los resultados de la capacidad de establecer el proceso presupuestario y contemplar correctamente las prioridades presupuestarias. Y finalmente, iGovOrcament representa la capacidad en la gobernanza presupuestaria (definir el modelo y monitorear la gestión presupuestaria) junto con la gestión presupuestaria representada en iGestOrcament. (BRASIL, 2021b, 2021c) A través de estos índices es posible medir el estado de desarrollo de la gobernanza pública en las instituciones públicas evaluadas, entre estas, las 63 universidades públicas federales existentes en Brasil, dentro de las etapas de capacidad de las prácticas de gobernanza descritas en el Cuadro 1. Gobernanza en la gestión de las universidades públicas federales Las universidades públicas federales son instituciones, en forma de municipios o fundaciones, vinculadas al Ministerio de Educación (MEC), órgano de la administración federal directa, que están sujetas a un amplio sistema burocrático y normativo y deben cumplir con las normas que se ocupan de las prácticas de gobernanza en la administración pública. Aunque avalados con autonomía didáctico-científica, administrativa y financiera y de gestión patrimonial, están sujetos a la legislación del sector público (MARQUES et al., 2020; VENTAS et al., 2020) . Las instituciones de educación superior, caracterizadas como organizaciones complejas, deben comenzar cada vez más a considerar temas de gobernanza en su gestión, integrándose en las acciones universitarias (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Por lo tanto, deben llevar a cabo una buena gestión, que fomente la adopción de mejores prácticas
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1547 para aumentar la eficiencia y el pleno funcionamiento de las instituciones (MARQUES et al., 2020). Se caracterizan por ser instituciones complejas, debido a su administración burocrática y conservadora, la concentración de poder y autonomía, por el tipo de profesional que actúa en ella, su diversidad de objetivos y sus atribuciones en la docencia, investigación y extensión. En este aspecto, son organizaciones pluralistas con multiplicidad de miembros, su propia estructura organizativa, objetivos y grupos internos, a menudo conflictivos. Todo esto hace que la gestión y la toma de decisiones sean un desafío. (CARRETERA, 2000; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017) A pesar de su importancia social y la recepción de importantes fondos públicos, la difusión de información de gestión y su análisis en estudios académicos sigue siendo limitada en las universidades públicas federales (ZORZAL, 2015)". Además, los temas relacionados con la gobernanza universitaria son poco discutidos en la literatura, estando más delimitados en base al gobierno corporativo y al gobierno público, teniendo dos puntos principales que se abordan: mecanismos internos de ajuste a la institución y; estructuras de coordinación que la universidad desarrolla con actores sociales externos (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Como miembros de la administración pública federal, las universidades federales brasileñas están siendo evaluadas por el TCU sobre la buena gobernanza y las prácticas de gestión en el sector público. En la última evaluación publicada, en 2021, se evaluaron 378 instituciones, entre ellas, las 63 universidades públicas federales (BRASIL, 2021b, 2021c). La divulgación de estos índices apunta al estado de desarrollo de la gobernanza pública en las universidades públicas federales dentro de las etapas de capacidad de las prácticas de gobernanza descritas en el Cuadro 1. La Tabla 1 a continuación presenta algunos de los resultados de estos índices y las respectivas universidades federales que los originaron. Tabla 1 - 1Índices de adhesión a las prácticas de gobernanza y gestión pública de las universidades públicas federales en 2021 Universidad iGGiGovPub iGov PessoasiGovTI iGovContrat iGovOrcament 1ºUniversidad Federal doRio Grande do Norte96,3%95,8%97,5%87,3%99,6%87,1%2ºUniversidad Federal de Itajubá93,2%95,3%94,6%95,5%64,5%100,0%3ºFundación Universidad Federal doMato Grosso do Sul91,393,7%90,872,695,9%98,6%
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1548 %%%4ºUniversidad Federal de Lavras5º90,2%94,9%93,1%91,4%89,7%96,9%6ºFundación Universidad Federal de Viçosa88,8%92,3%85,3%87,4%97,5%95,0%7ºUniversidad Federal doPará82,8%82,5%86,5%74,8%74,1%79,3%8ºFundación Universidad de Brasilia81,5%91,4%88,8%78,9%82,9%91,5%9ºUniversidad Federal de Pernambuco73,6%78,8%66,7%64,1%90,2%94,2%10ºUniversidad Federal daBahía73,2%64,7%68,8%60,3%71,8%63,3%11ºUniversidad Federal del Valle doJequitinhonha y Mucuri72,5%80,5%69,5%73,8%80,8%97,5%12ºUniversidad Federal delOeste do Pará69,7%76,4%59,8%69,5%88,0%94,2%13ºUniversidad Federal de Ceará69,6%81,3%69,4%56,4%86,6%87,3%14ºUniversidad Federal Rural de Pernambuco68,8%74,7%76,5%63,1%80,2%65,1%15ºUniversidad Federal de Roraima67,0%72,1%67,0%67,3%63,8%66,1%16ºUniversidad Federal Rural de la Amazonía65,6%80,0%70,9%54,6%64,0%86,3%17ºUniversidad Federal de Paraná63,9%62,9%63,9%49,8%62,7%70,3%18ºFundación Universidad Federal de Río Grande63,9%67,7%69,8%55,5%73,5%67,1%19ºUniversidad Federal de Triângulo Mineiro63,6%69,5%71,9%57,5%61,2%30,3%20ºUniversidad Federal de São Paulo62,7%80,4%69,0%45,3%70,0%71,4%21ºUniversidad Federal de Alfenas62,1%60,3%64,9%36,3%48,4%95,0%22ºUniversidade Federal delOeste da Bahia60,7%70,3%62,8%57,2%51,7%69,2%23ºFundación Universidad Federal de Sergipe59,1%67,9%60,0%62,9%47,0%80,0%24ºFundación Universidad Federal de Uberlândia59,062,3%64,960,968,0%30,4%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1549 %%%25ºUniversidad Federal de Goiás58,8%74,7%70,9%74,4%45,8%45,2%26ºFundación Universidad Federal de Ouro Preto57,4%73,6%57,6%54,2%64,5%70,2%27ºUniversidad Federal de Rio de Janeiro57,0%59,6%57,4%20,2%69,8%91,6%28ºUniversidad Federal de Santa Catarina56,9%63,6%64,0%59,7%65,8%60,4%29ºUniversidad Federal de Rio Grande do Sul56,6%50,7%53,0%58,2%44,7%37,7%30ºUniversidad Federal de Cariri54,1%57,3%49,5%59,9%51,4%46,1%31ºUniversidad Federal del Estado de Río de Janeiro54,1%55,1%50,8%50,2%44,1%44,9%32ºFundación universidad federal de Mato Grosso53,2%58,2%52,9%51,6%53,4%46,2%33ºUniversidad Federal de Minas Gerais52,2%49,6%46,4%49,3%31,8%79,7%34ºUniversidad Federal de Santa María50,2%66,2%59,7%37,4%61,2%52,0%35ºUniversidad Federal de Ciencias de la Salud Fundación de Porto Alegre 50,2%51,6%48,3%42,5%49,5%35,0%36ºFundación Universitaria Federal de ABC49,9%56,1%39,3%40,9%39,9%86,8%37ºUniversidad Federal Rural do Semiárido49,3%43,4%46,2%38,7%61,0%9,8%38ºUniversidad Federal de Paraíba48,9%61,0%60,3%48,4%46,9%36,8%39ºUniversidad Federal de Espírito Santo48,0%56,0%37,6%34,2%80,1%78,5%40ºUniversidad Tecnológica Federal de Paraná47,5%58,8%48,6%45,0%57,8%31,3%41ºUniversidad Federal del Sur y Sureste de Pará46,2%59,6%41,9%53,8%41,6%59,9%42ºUniversidad Federal de la Frontera Sur46,1%61,3%41,4%28,8%52,6%71,2%43ºUniversidad Federal de Pelotas45,3%51,1%43,3%47,7%37,3%49,7%44ºUniversidad Federal de Juiz de Fora45,342,7%42,539,455,0%50,7%
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1550 %%%45ºFundación Universidad Federal de São Carlos45,1%51,5%43,8%52,1%39,9%41,1%46ºFundación Universidad Federal de Tocantins44,1%53,9%51,5%37,2%51,4%60,3%47ºFundación De la Universidad Federal de São João Del Rei 43,7%59,7%46,8%34,4%65,7%55,4%48ºUniversidad Federal Fluminense42,2%56,2%42,3%44,8%48,2%15,9%49ºFundación Universidad Federal Piauí40,2%52,0%34,3%33,1%52,3%39,9%50ºUniversidad Federal de la Integración Latinoamericana39,8%42,2%30,7%35,0%45,0%43,9%51ºFundación Universidad Federal de Amapá39,2%47,1%40,8%36,0%59,5%47,2%52ºFundación de la Universidad Federal del Valle de San Francisco 38,3%54,3%37,8%25,0%38,3%52,1%53ºFundación de la Universidad Federal de Acre37,9%46,4%40,2%31,8%26,2%72,5%54ºUniversidad Federal de Alagoas37,7%33,9%35,7%41,9%25,7%47,9%55ºUniversidad de Integración Internacional de la Lusofonía Afrobrasileña 34,8%27,7%24,6%32,0%30,2%39,0%56ºFundación Universidad Federal daGrande Dourados34,0%48,5%41,2%19,8%34,6%23,4%57ºFundación universidad Federal de Rondônia33,1%35,5%34,0%42,9%31,4% 37,1%58ºFundación Universidad Federal de Pampa32,4%35,4%29,6%21,7%27,8% 29,3%59ºFundación Universidad Amazonas31,9%49,3%35,5%31,5%24,2% 30,2%60ºUniversidad Federal doRecôncavo da Bahia30,0%35,4%27,5%21,6%34,0% 10,0%61ºFundación Universidad Federal de Maranhão29,2%32,7%28,5%34,0%29,9% 12,8%62ºUniversidad Federal Rural de Rio de Janeiro28,7%43,6%36,4%31,5%27,9% 13,2%63ºUniversidad Federal de Campina Grande24,2%1,3%26,2%24,9%30,5% 13,5%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1551 64ºUniversidad Federal del Sur de Bahía23,3%43,7%28,6%26,3%17,0% 21,4%Fuente: Elaborado por los autores a partir de la encuesta de gobernanza en el sector público de THE TCU 2021 (BRASIL, 2021a) Nota: La clasificación de las universidades en la tabla sigue el orden de mayor a menor puntuación en el índice iGG. Los índices iGG (índice integrado de gobernanza y gestión pública) indicaron que 15 (24%) de las universidades federales aún se encuentran en la etapa inicial de gobernanza y gestión, todas las cuales estaban en el marco de principiantes. Se encuentran en la etapa intermedia 38 (60%) instituciones de educación superior. Finalmente, solo 10 (16%) se clasificaron como en una etapa mejorada para este índice. Estos datos analizados indican que las prácticas de buena gobernanza y gestión pública aún no se adoptan en la mayoría de las universidades federales. En el iGovPub (índice de gobernanza pública) se evalúan índices, en los que se evalúa la adopción de mecanismos de liderazgo, estrategia y control, y las universidades federales tuvieron evaluaciones similares. Los datos indican que 15 universidades (24%) se encuentran en la etapa inicial, y todas se caracterizan por comenzar. En la etapa intermedia hay 37 (59%) instituciones educativas y solo 11 (17%) califican para la pasantía mejorada. Detallando desde los mecanismos, los peores resultados se presentan en estrategia, donde el 25% de las universidades se encuentran en la etapa inicial, incluyendo dos en una etapa inexpresiva, y los mejores se perciben en control, donde las instituciones tienen índices intermedios más altos (59%) y mejorados (35%). En iGovPessoas (índice de gobernanza y gestión de personas), los resultados revelaron que 15 universidades (24%) están clasificadas en la etapa inicial, todas las cuales fueron clasificadas como iniciales. Entre las instituciones de pasantías intermedias había 37 (59%) universidades federales. Finalmente, 11 (17%) se ubicaron en la etapa mejorada. Estos valores de índice en la etapa inicial indican, para el TCU, que las organizaciones que los registran no tienen una planificación estructurada de las personas y tienen dificultades para estimar sus necesidades de recursos humanos y seleccionar bien a sus gerentes. Por lo tanto, para las universidades que estaban en el índice inicial en iGovPeople, los hallazgos son los mismos. (BRASIL, 2021c) Para el iGovTI (índice de gobernanza y gestión de las tecnologías de la información), los resultados mostraron que 23 (37%) de las universidades federales se encontraban en la etapa inicial, y todas se consideraron como iniciadoras. En la etapa intermedia de este tema se
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1552 encontraban 31 (49%) de las instituciones. Sólo 9 (14%) estaban en una etapa mejorada. Es evidente que más de la mitad de las universidades federales se encuentran en la etapa temprana o intermedia en el gobierno de TI. Según el TCU (BRASIL, 2021b), a pesar de la mejora con respecto a la evaluación del año 2018, el modelo de gobernanza y gestión de TI implementado está lejos de ser adecuado, y puede tener una reflexión sobre varias deficiencias que las instituciones pueden presentar y comprometer el cumplimiento satisfactorio y oportuno de las demandas de la sociedad. El iGovContrat (índice de gobernanza de la contratación) mostró que 17 (27%) universidades federales estaban en las primeras etapas, todas las cuales se caracterizaron por comenzar. En la etapa intermedia se encontraban 32 (51%) instituciones. En la etapa mejorada se encontraban 14 (22%) universidades federales. Estos datos indican, según el TCU, que en más de la mitad de las universidades federales puede haber riesgos de despilfarro e irregularidades en la contratación. La gestión presupuestaria pasó a formar parte de este instrumento de evaluación en iGG 2021, con su índice principal identificado como iGovOrcament (índice de gobernanza y gestión presupuestaria). En el caso de los otros índices principales, iGovOrcament mostró las tasas más bajas. Así, 19 (30%) de las universidades federales puntuaron en la etapa inicial, donde 5 (8%) de ellas se caracterizaron por tener resultados poco impresionantes en la evaluación, y el resto, 14 (22%), están comenzando. En una etapa de mejora fueron 21 instituciones, lo que corresponde al 33% del total. 23 (37%) de las universidades federales han alcanzado la etapa mejorada de gobernanza y gestión presupuestaria. Es notorio el bajo porcentaje de universidades apestosas en las etapas inicial e intermedia, ya que el proceso presupuestario es esencial para el éxito de los objetivos organizacionales y para la entrega concreta de resultados a la sociedad (BRASIL, 2021b). En estos resultados, existe una disparidad entre las universidades federales en relación a las prácticas evaluadas. Como ejemplo, en el índice iGG la universidad con la peor evaluación tuvo un índice del 23% y el índice mejor evaluado tuvo el 96%; iGovPub, 28% y 96%, respectivamente. Existe una gran desigualdad entre las instituciones teniendo en cuenta el nivel inicial y el mejorado. Esto refuerza que existe una diferencia en el desempeño de las universidades en relación con la gobernanza y las prácticas de gestión pública. También fue posible extraer del informe técnico con datos completos del TCU, y demostrar por la Tabla 2, la clasificación de las universidades públicas federales por su etapa de capacidad (inexpresiva, inicial, intermedia y mejorada) considerando el índice de
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1553 gobernanza pública (iGovPub) del año 2021, así como su variación en relación a los resultados de 2018. Este índice agrega datos de gobernanza, estrategia y control. Cuadro 2 - Distribución de las universidades públicas federales por etapa de capacidad en iGovPub 2021 Pasantía Rango de rangoUniversidades #1 % Cambio a 2018Inicial Inexpresivo 0 a 14,99% ---------------------- 0 0 -2 Incipiente 15 a 39.99% UFAL; UNILAB; UNIRSE; UNIPAMPA; UFRB; UFMA; UFCG 15 24 -11 Intermediario 40 a 70% UFBA; UFPR; FURG; UFTM; UNIFAL-MG; UFS; UFU; UFRJ; UFSC; UFRGS; UFCA; UniRIO; UFMT; UFMG; UFSM; UFCSPA; UFABC; UFERSA; UFPB; UFES; UTFPR; UNIFESSPA; UFFS; UFPel; UFJF; UFSCar; UFT; UFSJ; UFF; UFPI; UNILA; UNIFAP; Univasf; UFAC; UFGD; UFAM; UFRRJ; UFSB37 59 +5 Mejorado 70,01 a 100% UFRN; UNIFEI; UFMS; UFLA; UFV; UFPA; FUB; UFPE; UFVJM; UFOPA; UFC; UFRPE; UFRR; UFRA; UNIFESP; OVNIB; UFG; OVNIP11 17 +8 Fonte: Elaborado pelos autores, com base nos dados do TCU (BRASIL, 2021a) De la información presentada, se observa que sólo 11 (17%) de las universidades públicas federales alcanzaron la etapa de mejora. También se observa que 37 (59%) de las universidades estaban en el grado medio y 15 (24%) en la etapa inicial de gobernanza pública según el TCU. De los que se encontraban en la etapa inicial, es importante destacar que ninguno de estos presentó resultados inexpresivos, mostrando una tendencia en relación a la evaluación anterior, en 2018, donde 28 (44,5%) se encontraban en la etapa inicial, y 02 (3,2%) de estas universidades tenían índices poco impresionantes. También cabe destacar que 13 (20,63%) universidades abandonaron la etapa inicial y migraron a etapas intermedias o superiores. (BRASIL, 2019) Considerando los resultados del Cuadro 2 sobre el índice iGovPub, se observa que la gobernanza pública en las universidades federales encuestadas aún se encuentra en una etapa intermedia en más de la mitad de las instituciones, lo que, a pesar de una evolución considerable en relación a la evaluación anterior (BRASIL, 2021b), indica que está por debajo de lo requerido por el TCU para la administración pública. También significa que las buenas prácticas de gobernanza pública son subóptimas en la mayoría de las universidades federales,
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1554 que se consideran instituciones de vanguardia. Todavía son pocas, es decir, el 17% de las instituciones de educación superior evaluadas, que se encuentran en la etapa de mejora. Todos los datos, indicadores y etapas de gobernanza en las universidades públicas federales indican que hay muchos puntos vulnerables y que hay un camino a seguir, donde son necesarias mejoras en la implementación de la gobernanza pública de las instituciones mencionadas. Sin embargo, debido a que se insertan en un entorno dinámico, con múltiples intereses y con diversidad de actores, el desafío de la gobernanza en las universidades se vuelve complejo, porque grupos divergentes buscan objetivos diferentes y conflictivos, influyendo en temas estratégicos y/o colectivos de estas instituciones.(FREIRE; CONEJERO; RELACIONADO, 2021) Es evidente, en vista de esta situación, que hay muchos desafíos de las universidades para implementar, estructurar y avanzar en las prácticas de gobernanza pública en vista de sus características y, también, frente al cambiante escenario político, social y económico brasileño, que requiere cambios para satisfacer los intereses públicos (.MARQUES et al., 2020) Consideraciones finales Se concluye que, en el campo de la estandarización de la gobernanza pública en la política brasileña, se destaca el papel primordial del TCU, que se considera un embrión gubernamental que induce el concepto de los servicios públicos del país y, en consecuencia, para la formulación de directrices de buena gobernanza. Por ello, destaca su papel en la elaboración de una serie de documentos sobre gobernanza pública y su desempeño en las evaluaciones de organismos e instituciones públicas en relación con las prácticas de gobernanza. La gobernanza es actualmente un proceso en la administración pública brasileña que aún se encuentra en la fase de consolidación. Por lo tanto, en el proceso propugnado por esta nueva forma de pensar y gestionar la administración pública, las instituciones, especialmente las instituciones de educación superior todavía tienen naturalmente un cierto grado de inmadurez para tratar los principios, mecanismos y herramientas recomendados. La gobernanza en las universidades públicas federales no puede colocarse en pie de igualdad con otras organizaciones, tanto públicas como privadas, que requieren habilidades y técnicas adecuadas a la realidad universitaria, es decir, no se pueden limitar a reproducir las
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1555 prácticas de gestión empresarial sin un análisis de las habilidades y técnicas adecuadas a la naturaleza de estas instituciones educativas. En el caso de las universidades, el reto radica en superar el modelo de gestión extremadamente tradicionalista y gubernamental, en el que la preocupación sigue estando muy ligada al cumplimiento de aspectos legales y formales de los actos administrativos, debido a su complejidad. Así, los resultados señalados en esta investigación indican la necesidad de romper este paradigma de gestión desde la estructuración de la educación de la comunidad universitaria en la materia, así como, mediante la sistematización de instrumentos de evaluación de prácticas de gobernanza, con miras a asegurar, respectivamente, el papel de certificar los actos de los gestores públicos y el seguimiento de los controles internos de estas instituciones. En vista de lo anterior, además de los datos identificados en el presente estudio, se entiende que el avance de la calidad de los servicios públicos prestados por las universidades federales y otras instituciones públicas implica la consolidación de las prácticas de gobernanza. Por lo tanto, los estudios continuos sobre el tema son necesarios para fortalecer este campo de investigación. REFERENCIAS ALVES, D. P. Acesso à informação pública no Brasil: Um estudo sobre a convergência e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparência e de controle social. In: Prevenção e combate à corrupção no Brasil: 6oConcurso de monografias: Trabalhos premiados. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2011. ALVES, L. E. S. Governança e cidadania empresarial. Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v. 41, n. 4, p. 78–86, 2001. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rae/a/d4bV9dchpKfsBbGk3Yv4YbK/abstract/?lang=pt. Acesso em: 20 marzo 2021. BATISTA, E. M. Governança no setor público: Uma análise das práticas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 2016. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2016. Disponible en: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/22297. Acesso em: 10 feb. 2021. BEVIR, M.; RHODES, R. A. W. A decentered theory of governance: rational choice, institutionalism, and interpretation. UC Berkeley: Institute of Governmental Studies, 2001. Disponible en: https://escholarship.org/content/qt0bw2p1gp/qt0bw2p1gp.pdf. Acesso em: 09 feb. 2021. BIZERRA, A. L. V. Governança no setor público: A aderência dos relatórios de gestão do Poder Executivo municipal aos princípios e padrões de boas práticas de governança. 2011.
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1556 Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) – Faculdade de Administração e Finanças, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. Disponible en: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/8063. Acesso em: 18 jun. 2021. BRASIL. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas. Brasília, DF: TCU, 2014a. BRASIL. Dez passos para a boa governança. Brasília, DF: TCU; Secretaria de Planejamento; Governança e Gestão, 2014b. BRASIL. Acórdão, Relatório e Voto Governança Pública. TC 020.830/2014-9 - Plenário. Brasília, DF: TCU, 2014c. BRASIL. Decreto n. 9.203, de 22 novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília, DF: Presidência da República, 2017. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm. Acesso em: 12 feb. 2021. BRASIL. Guia da Política de Governança Pública. Brasília, DF: Casa Civil da Presidência da República, 2018a. BRASIL. Relatório de Acompanhamento. Acórdão 588/2018-TCU-Plenário, item 9.5.6. Brasília, DF: TCU, 2018b. BRASIL. Lei n. 13.971, de 27 de dezembro de 2019. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023. Brasília, DF: Presidência da República, 2019a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13971.htm. Acesso em: 12 out. 2021. BRASIL. Levantamento de Governança Pública Organizacional 2018. Brasília, DF: TCU, 2019b. BRASIL. Referencial básico de governança aplicável a organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU. 3. ed. Brasília, DF: TCU; Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado, 2020. BRASIL. Levantamento de Governança Pública Organizacional 2021. Brasília, DF: TCU, 2021a. BRASIL. Perfil Integrado de Governança Organizacional e Gestão Públicas - 2021. Brasília, DF: TCU, 2021b. BRASIL. Relatório de Acompanhamento. Acórdão 2164/2021 - PLENÁRIO. Brasília, DF: TCU, 2021c. CASTRO, A. M. D. A.; PEREIRA, R. L. A. Universidade flexível: Nova tendência para as universidades federais brasileiras. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 14, n. esp. 3, p. 1638–1654, oct. 2019. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/12738. Acesso em: 22 abr. 2021.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1557 COSTA, N. S. Administração Pública e Governança: Uma análise da Universidade Federal da Paraíba à luz da Instrução Normativa MP/CGU 01/2016. 2019. Dissertação (Mestrado em Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior) – Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa, 2019. Disponible en: https://repositorio.ufpb.br/jspui/handle/123456789/19374. Acesso em: 07 abr. 2021. DIAS, T.; CARIO, S. A. F. Sociedade, desenvolvimento e o papel estratégico do Estado: Uma reflexão sobre o surgimento da Governança Pública. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 35, n. 2, p. 337–362, 2014. Disponible en: https://core.ac.uk/download/pdf/235710684.pdf. Acesso em: 08 mayo 2021. ESTRADA, R. J. S. Os Rumos do Planejamento Estratégico na Universidade Pública. 2000. Tese (Doutorado em Engenharia da Produção) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2000. Disponible en: https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/78511. Acesso em: 12 feb. 2021. FERREIRA, C. S. Orçamento participativo e governança solidária local na prefeitura municipal de Porto Alegre. 2007. Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007. Disponible en: https://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/10925. Acesso em: 12 abr. 2021. FREIRE, L. F. S.; SOUZA, K. R. Proposições de acompanhamento de egressos nos planos de desenvolvimento institucional das universidades federais. Revista Tempos e Espaços em Educação, v. 14, n.33, e16235, 2021. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8076315. Acesso em: 08 dic. 2021. FREIRE, B. D.; CONEJERO, M. A.; PARENTE, T. C. Saliência, influência e participação dos stakeholders nas estruturas de governança e no processo de tomada de decisão de instituições públicas de ensino superior. Revista Gestão Universitária na América Latina - GUAL, v. 14, n. 3, p. 251–275, 2021. Disponible en: https://periodicos.ufsc.br/index.php/gual/article/view/80297. Acesso em: 06 jun. 2021. FILGUEIRAS, F. Indo além do gerencial: A agenda da governança democrática e a mudança silenciada no Brasil. Revista de Administração Pública, v. 52, n. 1, p. 71–88, anero/feb. 2018. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rap/a/PryL9JzmYhyVBTrdG3GGxsr/?lang=pt&format=html. Acesso em: 27 oct. 2021. FUCHS, P. G. Governança Pública e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina - IFSC: Aspectos institucionais e reflexos na gestão. 2020. Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade do Sul de Santa Catarina, Florianópolis, 2020. Disponible en: https://repositorio.animaeducacao.com.br/handle/ANIMA/15119. Acesso em: 03 dic. 2021. GESSER, G. A.; OLIVEIRA, C. M.; MACHADO, M. R. Governança Universitária: Contribuições Teóricas. In: COLÓQUIO INTERNACIONAL DE GESTÃO UNIVERSITÁRIA, 17., 2017, Mar del Plata. Anais[...]. Mar del Plata, Argentina, 2017. Disponible en: https://coloquio2017.paginas.ufsc.br/. Acesso em: 23 feb. 2021.
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1558 MARQUES, P. V. S. B. et al.Governança nas Universidades Federais do Brasil segundo o “Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública” do Tribunal de Contas da União. Revista Controle - Doutrina e Artigos, Fortaleza, v. 18, n. 2, p. 164-196, 2020. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7671512. Acesso em: 20 mayo 2021. MARTINS, H. F.; MARINI, C. Governança Pública Contemporânea: Uma tentativa de dissecação conceitual. Revista do TCU, n. 130, p. 42-53, 2014. Disponible en: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/40. Acesso em: 16 oct. 2021. MATIAS-PEREIRA, J. A governança corporativa aplicada no setor público brasileiro. Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 2, n. 1, p. 109-134, 2010. Disponible en: https://periodicos.ufv.br/apgs/article/view/4015. Acesso em: 25 jun. 2021. MATIAS-PEREIRA, J. Governança pública e transparência no Brasil: Evolução, dificuldades e perspectivas. Revista de Administração Municipal, Humaitá, v. 282, p. 5–17, 2013. MATIAS-PEREIRA, J. Curso de administração pública: Foco nas instituições e ações governamentais. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. MELLO, G.; SLOMSKI, V. Índice de Governança Eletrônica dos Estados Brasileiros (2009): No âmbito do Poder Executivo. JISTEM Journal of Information Systems and Technology Management, v. 7, n. 2, p. 375-408, 2010. Disponible en: https://www.scielo.br/j/jistm/a/c6fVMvRRzwPtRcRxJYKNSbq/abstract/?lang=pt. Acesso em: 15 marzo 2021. NEVES, G.; GUIMARÃES, A.; JÚNIOR, A. Um Novo Modelo de Administração Pública. São Paulo: Macroplan, 2017. OLIVEIRA, A. G.; PISA, B. J.; AUGUSTINHO, S. M. (org.). Gestão e governança pública: Aspectos essenciais. Curitiba: UTFPR Editora, 2016. PEREIRA, F. N. et al.Nova Gestão Pública e Nova Governança Pública: Uma análise conceitual comparativa. Revista Espacios, v. 38, n. 7, 2017. Disponible en: https://www.revistaespacios.com/a17v38n07/a17v38n07p06.pdf. Acesso em: 19 abr. 2021. RHODES, R. A. W. The New Governance: Governing without Government. Political Studies, v. 44, n. 4, p. 652-667, 1996. Disponible en: https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1111/j.1467-9248.1996.tb01747.x. Acesso em: 23 feb. 2021. RIBEIRO, A. C. R. N. O controle externo de políticas públicas realizado pelo TCU: Estudo de casos. 2017. Dissertação (Mestrado em Direito e Políticas Públicas) – Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2017. Disponible en: https://repositorio.uniceub.br/jspui/handle/prefix/12794. Acesso em: 13 feb. 2021. ROCHA, E. M. Governança Pública: Análise das práticas adotadas pela Polícia Federal na Superintendência do Espírito Santo. 2017. Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) – Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2017. Disponible en: https://repositorio.ufes.br/handle/10/8693. Acesso em: 06 jun. 2021.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS y Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1559 RODRIGUES, A. L.; MALO, M. C. Estruturas de governança e empreendedorismo coletivo: O caso dos doutores da alegria. Revista de Administração Contemporânea, v. 10, n. 3, p. 29-50, 2006. Disponible en: https://www.scielo.br/j/rac/a/CQ5RwhWBzyKTvmgXpSRbx8C/abstract/?lang=pt. Acesso em: 18 feb. 2021. SALES, E. C. D. A. S. et al. Governança no setor público segundo a IFAC – estudo nas Universidades Federais Brasileiras. Brazilian Journal of Business, Curitiba, v. 2, n. 2, p. 1477-1495, 2020. Disponível em: https://brazilianjournals.com/ojs/index.php/BJB/article/view/11505. Acesso em: 13 feb. 2021. SOUZA, K. R.; SILVA, R. D.; SOUSA, A. P. M. A obrigatoriedade, gratuidade e financiamento da educação como um direito social no Brasil. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 23, n. 2, p. 328-340, mayo/ago. 2019. Disponible en: https://periodicos.fclar.unesp.br/rpge/article/view/12363. Acesso em: 11 feb. 2021. TEIXEIRA, A. F.; GOMES, R. C. Governança pública: Uma revisão conceitual. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 70, n. 4, p. 519-550, 2019. Disponible en: https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/5422. Acesso em: 13 mayo 2021. VIEIRA, J. B.; BARRETO, R. T. S. Governança, gestão de riscos e integridade. Brasília, DF: Enap, 2019. ZORZAL, L. Transparência das informações das universidades federais: Estudo dos relatórios de gestão à luz dos princípios de boa governança na Administração Pública Federal. 2015. Tese (Doutorado em Ciência da Informação) – Universidade de Brasília, Brasília, 2015. ZORZAL, L.; RODRIGUES, G. M. Transparência e boas práticas de governança: Análise de padrões e princípios nos relatórios de gestão de universidades federais brasileiras. In: ENCONTRO NACIONAL DE PESQUISA EM CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO, 17., 2016, Salvador. Anais[...]. Salvador: XVII ENANCIB, 2016. Disponible en: https://docplayer.com.br/37679587-Xvii-encontro-nacional-de-pesquisa-em-ciencia-da-informacao-xvii-enancib.html. Acesso em: 13 mar. 2021.
image/svg+xmlGobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1560 Cómo hacer referencia a este artículo SANTOS, D. J.; SOUZA, K. R. Gobernanza en las instituciones públicas de educación superior brasileñas. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1534-1560, jul./sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 Enviado en:07/01/2022 Revisiones requeridas en: 21/03/2022 Aprobado en: 12/05/2022 Publicado en:01/07/2022 Procesamiento y edición: Editora Ibero-Americana de Educação. Corrección, formateo, normalización y traducción.
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1532 GOVERNANCE IN BRAZILIAN PUBLIC HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS A GOVERNANÇA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS BRASILEIRAS GOBERNANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑAS Deusdete Junior SANTOS1Kellcia Rezende SOUZA2ABSTRACT: The management of resources and public policies has been a major challenge for Brazilian public managers. Therefore, the issue of public governance has become a prominent issue in recent years in Brazilian public administration. In this scenario, the Federal Public Universities are included, which are federal institutions of higher education and are subject to accountability both to society and to control bodies. Therefore, the objective of this research is to analyze the parameters and foundations of governance in Federal Public Universities, as well as the results that they presented in the last evaluation carried out by the Federal Audit Court (TCU) in 2021. The methodology had a quanti-qualitative methodological approach and was conducted by bibliographic and documental research. The results found show that the issue of public governance is recent and has few investigations. In addition, it is noteworthy that the Federal Public Universities still present unsatisfactory results in the evaluation of governance and public management of the TCU. KEYWORDS: Federal Public Administration. Public governance. Federal universities. RESUMO: A gestão de recursos e políticas públicas tem sido um grande desafio para os gestores públicos brasileiros. Logo, o tema da governança pública tornou-se um assunto proeminente nos últimos anos na administração pública brasileira. Neste cenário, estão inclusas as Universidades Públicas Federais, que são instituições federais de ensino superior e estão sujeitas a prestar contas tanto à sociedade, como aos órgãos de controle. Assim sendo, o objetivo da presente pesquisa consiste em analisar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais, bem como os resultados que estas apresentaram na última avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano de 2021. Para tanto, a metodologia teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa e foi conduzida pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. Os resultados encontrados demonstram que o tema da governança pública é recente e dispõe de poucas investigações. Além disso, destaca-se que as Universidades Públicas Federais ainda apresentam resultados insatisfatórios na avaliação de governança e gestão públicas do TCU. PALAVRAS-CHAVE: Administração pública federal. Governança pública. Universidades federais. 1Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brazil. Master in Public Administration (PROFIAP/UFGD). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0051-3079. E-mail: deusdetejsantos@ufgd.edu.br 2Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brazil. Adjunct Professor at the Graduate Program in School Education and at the Graduate Program in Public Administration. Doctorate in School Education (UNESP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8663-4615. E-mail: kellcia@hotmail.com
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1533 RESUMEN: La gestión de recursos y políticas públicas ha sido un gran desafío para los gestores públicos brasileños. Por lo tanto, el tema de la gobernanza pública se ha convertido en un tema destacado en los últimos años en la administración pública brasileña. En este escenario se incluyen las Universidades Públicas Federales, que son instituciones federales de educación superior y están sujetas a rendición de cuentas tanto ante la sociedad como ante los órganos de control. Por tanto, el objetivo de esta investigación es analizar los parámetros y fundamentos de la gobernanza en las Universidades Públicas Federales, así como los resultados que estas presentaron en la última evaluación realizada por el Tribunal de Cuentas de la Federación (TCU) en 2021. La metodología tuvo como un enfoque metodológico cuantitativo-cualitativo y se llevó a cabo mediante una investigación bibliográfica y documental. Los resultados encontrados muestran que el tema de la gobernanza pública es reciente y cuenta con pocas investigaciones. Además, se destaca que las Universidades Públicas Federales aún presentan resultados insatisfactorios en la evaluación de la gobernabilidad y gestión pública del TCU. PALABRAS CLAVE: Administración pública federal. Gobernanza pública. Universidades federales.Introduction From the 1980s, the term governance stood out among a wide variety of disciplines, including law, public policies and, above all, management of private, public or non-profit organizations (RODRIGUES; MALO, 2006). More recently, in Brazil, this process of developing good governance practices has gained focus in public administration (ZORZAL, 2015). Matias-Pereira (2010) states that governance in public and private organizations has many similarities, but they have different focuses. The similarities, according to the author, are in the basic principles that govern them. Some of the governance principles, according to Slomski (2008) apud (BIZERRA, 2011): transparency (disclosure), a sense of justice (fairness), accountability, compliance with the law and ethics. In Brazil, the Federal Court of Auditors (TCU in the Portuguese acronym)3has sought to contribute to the improvement of public governance and to the fulfillment of these new demands. Between 2013 and 2014, the TCU produced and published several documents dealing with public governance, which were important to guide its implementation in Brazilian public administration institutions (ROCHA, 2017). In the following years, the Court continued its 3The Federal Audit Court (TCU) is a supervisory body created in 1890. Independent and autonomous, its function is to provide external control of the federal government and assistance to the National Congress in its mission to monitor the country's budget and financial execution. He is responsible for the accounting, financial, budgetary, operational and patrimonial inspection of the country's public bodies and entities regarding legality, legitimacy and economy.
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1534 efforts to guide and encourage public administration organizations to adopt good governance practices. To this end, it standardized other various benchmarks and carried out governance assessments in public organizations. In this regard, other legal instruments were created in favor of public governance, such as Decree No. 9,203/2017, which provides on the governance policy of the direct federal, autarchic and foundational public administration. This government normative device establishes the procedures necessary for the structuring, execution and monitoring of integrity programs (BRAZIL, 2017). These are some of the legislations of public governance that must be complied with by public agencies and institutions, included here, the Federal Public Universities, which must comply and exercise a series of mechanisms of democratic management aimed at aspects of administrative management, with direct oversight by the TCU and other organs of fiscal control (COSTA, 2019). In this direction, in recent decades, especially from the 2000s, Castro and Pereira (2019) evidenced that Brazilian public universities had to adopt new matrices of public management. Higher education "plays an essential role in the social, cultural and citizen formation of its students and, therefore, universities have incorporated in their management actions", systematic monitoring, planning and evaluation of governance mechanisms, not only to meet social demands, but also to be accountable to regulatory control bodies (FREIRE; SOUZA, 2021, p. 2). Therefore, to follow this new form of public administration required, particularly in the federal area, agencies and institutions must reformulate practices and structures to achieve the good governance expected by society (BATISTA, 2016). In this sense, this work focuses on investigating the parameters and foundations of governance in the Federal Public Universities and the results that they presented in the evaluation conducted by the TCU in the year 2021. The methodology used in this research had a quanti-qualitative methodological approach. The study was conducted through bibliographic and documentary research. The categorization of the data was performed from the content analysis of all the material gathered from the bibliographical and documental research. Descriptive statistics were also used.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1535 Conceptual dimensions of governance The governance theme has different meanings for different people, entities, and organisms that construct their concepts from different narratives (BEVIR; RHODES, 2001; MATIAS-PEREIRA, 2013; RHODES, 1996). For Mello and Slomski (2010, p. 377), the "term governance is quite broad and its use varies according to the focus and the area in which it is being employed. Governance is, therefore, a polysemic term widely used in different areas of society and has different meanings according to its historicity and also the perspective of analysis (ZORZAL, 2015). On the subject of governance, Alves (ALVES, 2001, p. 81) brings the following conception: Governance is an often diffuse concept that can be applied to methods of managing a company (corporate governance), to means of preserving the environment (environmental governance), or to ways of combating bribery and corruption of public officials (public governance). Despite its diffuse character, the concept of governance has as its starting point the search for improvement in the behavior of people and institutions. Governance is a broader term than government because it encompasses non-state actors. Current usage of the term does not treat governance as a synonym for government. Its meaning refers to a new process of governing, a new method by which society is governed. The decentralization of service delivery has led governments to notice that guiding complex sets of organizations is a difficult task, and in this new condition, governance has been employed (RHODES, 1996). For Matias-Pereira (2014), in the academic literature, generally, the most explicit aspects about governance are connected to the legitimacy of the public space, distribution of power between governors and governed, negotiation processes between social actors, and decentralization of powers and functions related to the act of governing. It incorporates, besides the traditional mechanisms of articulation of interests, such as political parties, other more informal ones, such as families, associations, and social networks. Good governance is closely related to effective administration in a democratic structure (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Both the World Bank and the International Monetary Fund (IMF) have used the term as the combination of good public management practices in order to intervene in developing countries from the need to implement neoliberal measures (FERREIRA, 2007; PEREIRA et al., 2017). In the private sphere, corporate governance involves the structure in which authority is exercised in organizations, encompassing rules, policies, procedures, standards, relationships,
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1536 systems and processes. Therefore, "it concerns the way corporations are managed"(MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113). Public institutions have faced the challenge of following, adapting and transferring work tools from the private sector. Public administration, in the quest to introduce such tools, has integrated accumulated experiences that contribute to its transformation. This is how several principles of corporate governance have been implemented in the public sector (MATIAS-PEREIRA, 2010). However, in public administration the goal is to meet social needs and the public interest by performing and providing services in its function and, therefore, governance in the public sector differs from the private sector in several aspects. Governance has been, therefore, synonymous with effective and transparent management, both in companies and in public institutions, and for this reason they have conceptual proximities. The theme has been "explaining new trends in public administration and public policy management, which can be measured by the growing prominence that the literature has been devoting in recent years to the subject" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112). In view of the above, governance in the public sphere is necessary, in a democratic context, which considers the participation of stakeholders as part of the resolution of problems and not as the problem (VIEIRA; BARRETO, 2019). Governance in public administration Governance is expanding not only in the private sector, but also in the public sector, because it is possible to control or mitigate the problems encountered in public management through certain perspectives derived from corporate governance in the private sector (MARQUES et al., 2020). Its principles and actions aim to improve the results aimed by stakeholders, managers and owners. In public administration, this relationship occurs, basically, between citizens and public managers (TEIXEIRA; GOMES, 2019). The stakeholders' theory has great relevance, especially in public governance, because it allows greater interaction of these stakeholders with the administration. The greatest contribution is for the understanding that one should effect the implementation of actions for the participation of all stakeholders in the administration (MATIAS-PEREIRA, 2013). However, it is necessary to make explicit the difference between the terms governability and governance. For Matias-Pereira (2014), governability is the political capacity, based on institutions, to govern resulting from a legitimate relationship of the state and its government with society. For the author, governance is the administrative and financial capacity, in the
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1537 broad sense, of the government to implement public policies. Therefore, governance is not the same as government and refers to "activities supported by common objectives, which may or may not derive from legal and formally prescribed responsibilities and do not necessarily depend on the police power to be accepted and overcome resistance” (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 84). Public governance is, therefore, a new paradigm that has as its main points the collaboration and coordination among public institutions and these with society. It represents the result of the improvement of previous models of public administration that have evolved (DIAS; CARIO, 2014; NEVES; GUIMARÃES; JÚNIOR, 2017). For Martins and Marini (2014), public governance has been raised as the most recent management paradigm and differs from both the classic bureaucratic public administration and the new public management. This new perspective of public management is associated with the transformations of times and scenarios arising from "an attempt to see government as a broad, plural and complex process of society, seeking to integrate politics and administration, management and public policies" (MARTINS; MARINI, 2014, p. 43). In this line, public governance, as advocated by several scholars, does not completely abandon the elements that characterize the managerialist model, its predecessor, in great evidence until the 1990s. It is part of the so-called New Public Service (NPS), which is based on democratic and citizenship theories, that is, democratic governance and civic engagement. The NPS proposes to promote the dignity and value of public service to make the world a better place through democratic values, citizenship, and serving the public interest. Thus, public governance emerges in this scenario to reorganize public administration (FUCHS, 2020; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017; OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). The TCU understands public governance as a system that defines a balance of power among the parties involved. This system would include citizens, elected representatives (governors), senior management, managers, and employees. Public governance would aim at making the common interest prevail over the interests of individuals or groups. The Court goes further and specifies that governance in the public sector relates to the mechanisms for evaluation, direction, and monitoring; the interactions among structures, processes, and traditions to establish how citizens and other stakeholders are considered; and how decision making is carried out and power and responsibilities are exercised. Governance in the public sector should be concerned with the actions and capacity of political and administrative systems to solve problems of collective life (BRAZIL, 2020).
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1538 For Alves (2011), thinking about the concept of governance means associating it with the public sector. Thus, for the author, governance in this sphere corresponds to the ability to implement public policies from the optimization of management, so that a systematized procedure of evaluation, control, accountability, efficiency, effectiveness and transparency are adopted. This process should include social participation, aiming at the common good of society. Filgueiras (2018, p. 79) stresses that the definition of governance should go beyond managerial characteristics and orthodox management mechanisms, since "it represents a process of connection between the mechanisms of administration and the political and infrastructural dimensions of power. For the author, it is an administration model that is open to the public and that has services and policies aimed at the citizen, that is, a democratic governance that should have three dimensions that matter and are interconnected for the constitution of public management: the state capacities for implementation and coordination; the mechanisms of transparency and accountability4and; the mechanisms of political participation. Public governance ends up consolidating as a concept that adds values to public policies, as it associates collective control and the promotion of social justice to traditional understandings that consider the exercise of little participatory power by society. It aims to ensure that planned goals are achieved through well-designed systems, including management, control, oversight, and accountability processes (ROCHA, 2017). Therefore, there is still no consensus understanding of the concept of public governance, both among authors and national and international organizations, having this broad and multiple conceptual approach (TEIXEIRA; GOMES, 2019).But in an effort to understand this topic more broadly, the concept can be presented as a series of administrative reforms to be implemented in the public sector designed to meet the needs of modern civil society in meeting the common interests of providing high quality services. Services that are provided by more transparent states, where citizens increasingly participate in the decision-making process, exercising social control and strengthening democracy. (OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). 4For the TCU, accountability is "the obligation of persons or entities to which resources have been entrusted, including public companies and organizations, to assume the fiscal, managerial, and programmatic responsibilities assigned to them and to inform those who delegated these responsibilities to them”(BRAZIL, 2020, p. 46).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1539 Governance in Brazilian public management In Brazil, public governance has played an important role in the management of public resources, generating several discussions about its mechanisms and practices.For Souza, Silva, and Souza (2019), one cannot fail to take into consideration the rapid changes that have been happening in society, where a higher level of citizenship has demanded a public administration that guarantees the constitutional rights of citizens, among them, the educational one. Matias-Pereira (2013) states that Brazilian public administration is still at a far from ideal stage to be able to structure a consolidated public governance model. According to the TCU, the increment of governance legislation in the country's public administration comes from many sanctioned acts that integrate important sectorial or federal regulations that align with a vision of improving public governance (BRAZIL, 2020). Vieira and Barreto (2019) point out that, in Brazil, the theme of public governance was only discussed from the year 1995, when it figured in the Master Plan for Reform of the State Apparatus (PDRAE in the Portuguese acronym), being defined as the state's ability to implement public policies efficiently. State reform was considered indispensable, in order to increase its governance (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). According to Zorzal (2015), Brazil, until recently, needed a governance code for the public sector. However, between the years 2013 and 2014, the TCU produced and published three important documents dealing with the topic, namely: the 1st and 2nd versions of the "Basic governance benchmark applicable to bodies and entities of the public administration" (BRAZIL, 2014d), the "Benchmark for evaluation of governance in public policies"(BRASIL, 2014a) and the "10 steps to good governance"(BRAZIL, 2014b). In the first two publications there is an extensive bibliographic research that includes a significant theoretical basis, with international references. The intention of this material is to better understand the governance situation in the public area and encourage public sector organizations to adopt, in an evolutionary way, good governance practices (BRAZIL, 2020). In subsequent years, the 2014 benchmark continued to be used as a guide for governance policy and evaluations of more than 500 organizations subject to the TCU. The indicators produced from this served to indicate the governance problems in public organizations and identified the panorama for the definition of objectives, structuring of improvements and identification of good practices to be adopted. It also served as inspiration for Decree No. 9,203/2017 (BRAZIL, 2017), which created the governance policy of the federal public
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1540 administration, as well as Law 13,971/2019 (BRAZIL, 2019a), which established the Union's Multi-Year Plan for the period 2020 to 2023. In 2021, the TCU updated the document and renamed it "Basic Organizational Governance Reference: for public organizations and other entities under the jurisdiction of the TCU (RGB)". According to the Court, based on the knowledge of the diagnoses made and on the review of recent international literature published by organizations such as the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the United Nations (UN), the referential was revised and updated. With this, the TCU expects to make available more contemporary guidelines on public governance, reinforcing the adoption of the search for best practices to improve performance in public organizations (BRAZIL, 2020). From the publication of the basic governance framework and other additional documents, the TCU has contributed to the improvement of guidelines aimed at good governance practices in the public sector. The documents produced by the body aim to provide the public administration with theoretical and normative elements to extract principles, systematization, and levels of analysis to foster good governance (TEIXEIRA; GOMES, 2019). The Court has also been engaged in evaluating governance practices in Brazilian public administration bodies through surveys that are published on its web portal. In the scope of official normative productions, the Federal Government launched in 2018 the "Public Governance Policy Guide". Several agencies were responsible for its elaboration, such as: the Comptroller General of the Union (CGU in the Portuguese acronym); the Ministry of Planning, Development and Management; and the Ministry of Finance (MF). The publication aims to provide security and stability to the interpretation of Decree No. 9,203/2017, serving as a reference for its correct implementation. The publication presents the current stage of the governance policy and panoramas for the future (BRAZIL, 2018a). The target audience of the material comprises members of the senior management of the most distinct government institutions. Under this new practical model for public administration, the various agencies and institutions of the government sector, particularly in the federal area, have begun to reform their structures and working practices in pursuit of good governance (RIBEIRO, 2017). Public governance concepts have been used to evaluate issues related to public services. Public agencies being evaluated are grouped by initial, intermediate, and improved governance stages to facilitate diagnosis and help improve and monitor public administration (ROCHA, 2017).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1541 Public governance indicators by the Federal Audit Court From the publication of the basic governance benchmark and other additional documents, the TCU has contributed to the improvement of governance in the public sector so that bodies and entities of public administration can extract principles, guidelines and levels of analysis to foster good governance (TEIXEIRA; GOMES, 2019). The Court has also endeavored to evaluate governance practices in Brazilian public administration bodies, through surveys that are published on its web portal. Initially, the TCU in the year 2007 conducted governance surveys in the IT area. However, it also started to conduct surveys of personnel governance (2012, 2013) and procurement (2013/2014). Starting in 2013, the TCU created a general model of public governance to encompass a governance profile of the Brazilian public administration. Between the years 2013 and 2016, the TCU conducted governance and public management surveys in public organizations with the purpose of assessing the situation and encouraging the adoption of governance and management practices in four themes: information technology (IT), people, procurement, and public governance (BRAZIL, 2014c, 2018b). As of 2017, the TCU has been unifying the surveys into a single self-assessment tool, called "Integrated Public Governance Questionnaire", which encompasses the areas of the previous surveys to know, in addition to the various indicators of public governance, a general index of management and public governance (BRAZIL, 2018b). Therefore, it aims to survey the governance system of entities and organizations of the public administration. The TCU surveys are carried out by determining the monitoring, for five years, of the governance and management capacity of the organs and jurisdictional entities defined in Judgment 588/2018-TCU-Plenary. The surveys are intended to indicate systemic risks and provide information on governance and management of organizations (BRAZIL, 2018b). The most recent assessment was for the year 2021, and had 114 questions that were answered by the participating public institutions (BRAZIL, 2021a). The structure of the questionnaire of the integrated profile of organizational governance and public management, named by its main indicator, iGG 2021, follows the governance model explicit in the RGB (BRASIL, 2021b). The results of the self-assessment were published in August 2021. The questions were divided into five themes: (1) public governance; (2) people management; (3) technology and information security management; (4) procurement management; and (5) budget management. The data analysis was divided into six governance profiles, where the first presented the
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1542 integrated profile overview: a) Integrated governance and management profile; b) Organizational governance and management profile; c) Governance and people management profile; d) Governance and security and information technology management profile; e) Governance and hiring management profile; and f) Governance and budget management profile (BRAZIL, 2021b, 2021c). The objectives of the governance survey in the year 2021 were to obtain and analyze data on the governance and management capacity of participating organizations and to implement the e-Governance system, to start the self-assessment of public governance and management in the form of self-service for them. The specific purposes of monitoring the governance capacity in management of federal public organizations and other entities under the jurisdiction of the TCU were: a) to disseminate the governance and management model expressed in the 3rd edition of the RBG; b) to contribute to the planning of the senior management bodies, which are inductors for the improvement of governance and management processes in the public administration and c) to support the TCU in meeting its strategic objectives for the evolution of governance in the Brazilian public administration (BRAZIL, 2021b, 2021c). The dissemination of the results of the iGG 2021 took place in indexes, which were categorized into stages of capacity: inexpressive, beginning, intermediate and improved, as shown in Table 1. Table1 – Stages of governance and public management capacity Stage Adoption of governance practices Range Initial Inexpressive does not adopt; there is a formal decision or approved plan to adopt it0 a 14,99% Initializing adopts to a lesser extent 15 a 39,99% Intermediate partially adopts 40 a 70% Enhanced adopts totally or to a large extent; adopts 70,01 a 100% Source: adapted from BRAZIL (2021b)The iGG index represents all the governance and management practices evaluated. The iGovPub index corresponds to the actions evaluated in the organizational public governance theme, adding indicators of leadership, strategy and control capabilities. The iGovPeople characterizes the results obtained in the Organizational Public Governance and People Management practices (iGestPeople). The iGestPeople index describes all the practices assessed in the people management theme. The iGovTI shows results achieved for IT
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1543 Governance and IT Management (iGovTI). The iGestTI demonstrates all IT management practices, plus some selected people management and hiring management practices. iGovContrat presents Governance results in Hiring management (GovContrat) and Hiring management (iGovContrat). OiGestContrat expresses results for all hiring management practices, plus selected people management and organizational risk management practices. The iGestOrcament aggregates results for the ability to establish the budget process and contemplate budget priorities correctly. And finally, the iGovOrcament represents the capacity in budget governance (define the model and monitor the budget management) along with the budget management represented in the iGestOrcament (BRAZIL, 2021b, 2021c). Through these indices it is possible to measure the state of development of public governance in the public institutions evaluated, among them, the 63 federal public universities in Brazil, within the stages of capacity of governance practices described in Table 1. Governance in the management of federal public universities Federal public universities are institutions, in the form of municipalities or foundations, linked to the Ministry of Education (MEC), a direct federal administration body, which are subject to a broad bureaucratic and regulatory apparatus and must meet the standards that address the governance practices in public administration. Although they are endowed with didactic-scientific, administrative, and financial management and asset autonomy, they are subject to the public sector legislation (MARQUESet al., 2020; SALES et al., 2020). Higher education institutions, characterized as complex organizations, should begin to consider, increasingly, the governance issues in their managements, integrating in the university actions (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Therefore, they must perform a good management, which encourages the adoption of best practices to increase the efficiency and full operation of institutions (MARQUES et al., 2020). They are characterized as complex institutions, due to their bureaucratic and conservative administration, the concentration of power and autonomy, the type of professionals who work there, their diversity of objectives and their attributions in teaching, research and extension. They are, in this sense, pluralist organizations with a multiplicity of members, their own organizational structure, objectives and internal groups, many times, conflicting. All this makes the management and the decision making process challenging (ESTRADA, 2000; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Despite its social importance and the receipt of substantial public funds, the disclosure of management information and its analysis in academic studies is still limited in federal public
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1544 universities (ZORZAL, 2015). In addition, issues related to university governance are little discussed in the literature, being more delimited based on corporate governance and public governance, having two main points that are addressed: adjustment mechanisms internal to the institution and; coordination structures that the university develops with external social actors (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). As members of the federal public service, Brazilian federal universities are under evaluation by the TCU on good governance and management practices in the public sector. In the last evaluation released, in the year 2021, 378 institutions were evaluated, among them, the 63 federal public universities (BRAZIL, 2021b, 2021c). The disclosure of these indexes points to the state of development of public governance in federal public universities within the stages of capacity of governance practices described in Table 1. Chart 1, below, are presented some of the results of these indices and the respective federal universities that originated them. Chart 1 – Indices of adherence to public governance and management practices of federal public universities in 2021 University iGG iGovPub iGov PessoasiGovTI iGovContrat iGovOrcament 1Federal University of Rio Grande do Norte96,3% 95,8% 97,5% 87,3% 99,6% 87,1% 2Federal University of Itajubá93,2% 95,3% 94,6% 95,5% 64,5% 100,0% 3Federal University of Mato Grosso do Sul91,3% 93,7% 90,8% 72,6% 95,9% 98,6% 4Federal University of Lavras90,2% 94,9% 93,1% 91,4% 89,7% 96,9% 5Federal University of Viçosa88,8% 92,3% 85,3% 87,4% 97,5% 95,0% 6Federal University of Pará82,8% 82,5% 86,5% 74,8% 74,1% 79,3%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1545 7University of Brasília81,5% 91,4% 88,8% 78,9% 82,9% 91,5% 8Federal University of Pernambuco73,6% 78,8% 66,7% 64,1% 90,2% 94,2% 9Federal University of Bahia73,2% 64,7% 68,8% 60,3% 71,8% 63,3% 10Federal University of Jequitinhonha and Mucuri Valleys72,5% 80,5% 69,5% 73,8% 80,8% 97,5% 11Federal University of Western Pará69,7% 76,4% 59,8% 69,5% 88,0% 94,2% 12Federal University of Ceará69,6% 81,3% 69,4% 56,4% 86,6% 87,3% 13Rural Federal University of Pernambuco68,8% 74,7% 76,5% 63,1% 80,2% 65,1% 14Federal University of Roraima67,0% 72,1% 67,0% 67,3% 63,8% 66,1% 15Rural Federal University of Amazonas65,6% 80,0% 70,9% 54,6% 64,0% 86,3% 16Federal University of Paraná63,9% 62,9% 63,9% 49,8% 62,7% 70,3% 17Federal University of Rio Grande63,9% 67,7% 69,8% 55,5% 73,5% 67,1% 18Federal University of Triângulo Mineiro63,6% 69,5% 71,9% 57,5% 61,2% 30,3% 19Federal University of São Paulo62,7% 80,4% 69,0% 45,3% 70,0% 71,4%
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1546 20Federal University of Alfenas62,1% 60,3% 64,9% 36,3% 48,4% 95,0% 21Federal University of Western Bahia60,7% 70,3% 62,8% 57,2% 51,7% 69,2% 22Federal University of Sergipe59,1% 67,9% 60,0% 62,9% 47,0% 80,0% 23Federal University of Uberlândia59,0% 62,3% 64,9% 60,9% 68,0% 30,4% 24Federal University of Goiás58,8% 74,7% 70,9% 74,4% 45,8% 45,2% 25Federal University of Ouro Preto57,4% 73,6% 57,6% 54,2% 64,5% 70,2% 26Federal University of Rio de Janeiro57,0% 59,6% 57,4% 20,2% 69,8% 91,6% 27Federal University of Santa Catarina56,9% 63,6% 64,0% 59,7% 65,8% 60,4% 28Federal University of Rio Grande do Sul56,6% 50,7% 53,0% 58,2% 44,7% 37,7% 29Federal University of Cariri54,1% 57,3% 49,5% 59,9% 51,4% 46,1% 30Federal University of the State of Rio de Janeiro54,1% 55,1% 50,8% 50,2% 44,1% 44,9% 31Federal University of Mato Grosso53,2% 58,2% 52,9% 51,6% 53,4% 46,2% 32Federal University of Minas Gerais52,2% 49,6% 46,4% 49,3% 31,8% 79,7%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1547 33Federal University of Santa Maria50,2% 66,2% 59,7% 37,4% 61,2% 52,0% 34Federal University of Health Sciences of Porto Alegre50,2% 51,6% 48,3% 42,5% 49,5% 35,0% 35Federal University of ABC49,9% 56,1% 39,3% 40,9% 39,9% 86,8% 36Federal Rural University of the Semiarid Region49,3% 43,4% 46,2% 38,7% 61,0% 9,8% 37Federal University of Paraíba48,9% 61,0% 60,3% 48,4% 46,9% 36,8% 38Federal University of Espírito Santo48,0% 56,0% 37,6% 34,2% 80,1% 78,5% 39Federal Technological University of Paraná47,5% 58,8% 48,6% 45,0% 57,8% 31,3% 40Federal University of the South and Southeast of Pará46,2% 59,6% 41,9% 53,8% 41,6% 59,9% 41Federal University of Fronteira Sul46,1% 61,3% 41,4% 28,8% 52,6% 71,2% 42Federal University of Pelotas45,3% 51,1% 43,3% 47,7% 37,3% 49,7% 43Federal University of Juiz de Fora45,3% 42,7% 42,5% 39,4% 55,0% 50,7% 44Federal University of São Carlos45,1% 51,5% 43,8% 52,1% 39,9% 41,1% 45Federal University of Tocantins44,1% 53,9% 51,5% 37,2% 51,4% 60,3%
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1548 46Federal University of São João del Rei43,7% 59,7% 46,8% 34,4% 65,7% 55,4% 47Federal Fluminense University42,2% 56,2% 42,3% 44,8% 48,2% 15,9% 48Federal University of Piauí40,2% 52,0% 34,3% 33,1% 52,3% 39,9% 49Federal University of Latin American Integration39,8% 42,2% 30,7% 35,0% 45,0% 43,9% 50Federal University of Amapá39,2% 47,1% 40,8% 36,0% 59,5% 47,2% 51Federal University of the São Francisco Valley38,3% 54,3% 37,8% 25,0% 38,3% 52,1% 52Federal University of Acre37,9% 46,4% 40,2% 31,8% 26,2% 72,5% 53Federal University of Alagoas37,7% 33,9% 35,7% 41,9% 25,7% 47,9% 54University for the International Integration of Afro-Brazilian Lusophony34,8% 27,7% 24,6% 32,0% 30,2% 39,0% 55Federal University of Grande Dourados34,0% 48,5% 41,2% 19,8% 34,6% 23,4% 56Federal University of Rondônia33,1% 35,5% 34,0% 42,9% 31,4% 37,1% 57Federal University of Pampa32,4% 35,4% 29,6% 21,7% 27,8% 29,3% 58Federal University of Amazonas31,9% 49,3% 35,5% 31,5% 24,2% 30,2%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1549 59Federal University of Recôncavo da Bahia30,0% 35,4% 27,5% 21,6% 34,0% 10,0% 60Federal University of Maranhão29,2% 32,7% 28,5% 34,0% 29,9% 12,8% 61Federal Rural University of Rio de Janeiro28,7% 43,6% 36,4% 31,5% 27,9% 13,2% 62Federal University of Campina Grande24,2% 1,3% 26,2% 24,9% 30,5% 13,5% 63Federal University of Southern Bahia23,3% 43,7% 28,6% 26,3% 17,0% 21,4% Source: Prepared by the authors based on TCU's survey on governance in the public sector 2021(BRAZIL, 2021a) Note: The ranking of the universities in the table follows the order from highest to lowest iGG index score.The iGG (integrated index of public governance and management) indices pointed out that 15 (24%) of the federal universities are still in the early stage of governance and management, with all of them being in the beginner frame. Thirty-eight (60%) higher education institutions are in the intermediate stage. And finally, only 10 (16%) were classified as in the improved stage for this index. This analyzed data indicates that good governance and public management practices are not yet adopted in most federal universities. In the iGovPub (public governance index) indices, in which the adoption of leadership, strategy and control mechanisms are evaluated, federal universities had similar evaluations. The data show that 15 universities (24%) are in the initial stage, with all being characterized as beginning. At the intermediate stage are 37 (59%) educational institutions, and only 11 (17%) qualify for the enhanced stage. Detailing from the mechanisms, the worst results are presented in strategy, where 25% of the universities are in the beginning stage, including two in the unimpressive stage, and the best are perceived in control, where institutions have higher intermediate (59%) and improved (35%) rates. In iGovPeople (governance and people management index), the results revealed that 15 universities (24%) ranked in the initial stage, and all were classified as beginning. Among the intermediate-stage institutions were 37 (59%) federal universities. And finally, 11 (17%) were situated in the enhanced stage. These index values in the beginning stage indicate, for the TCU,
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1550 that the organizations that register them do not have a structured people planning and present difficulties to estimate their human resource needs and select their managers well (BRASIL, 2021c). Therefore, for the universities that were in the initial index in iGovPeople, the findings are the same. For iGovTI (information technology governance and management index), the results showed that 23 (37%) of the federal universities were in the initial stage, with all considered to be starting out. In the intermediate stage on this theme were 31 (49%) of the institutions. Only 9 (14%) were at an improved stage. It is evident that more than half of the federal universities are in the initial or intermediate stage in IT governance. According to the TCU (BRAZIL, 2021b), despite the improvement compared to the assessment of 2018, the model of governance and IT management implemented is far from being adequate, and may be reflected in various shortcomings that institutions may present and compromise the satisfactory and timely service of the demands of society. The iGovContrat (hiring governance index) showed that 17 (27%) federal universities were in the initial stage, all of which were characterized as beginning. In the intermediate stage were 32 (51%) institutions. In the improved stage there were 14 (22%) federal universities. These data indicate, according to the TCU, that in more than half of the federal universities there may be risks of waste and irregularities in hiring. The budget management became part of this evaluative instrument in the iGG 2021, with its main index identified as iGovOrcament (index of governance and budget management). Compared to the other main indexes, the iGovOrcament presented the lowest indexes. Thus, 19 (30%) of the federal universities scored in the initial stage, where 5 (8%) of them were characterized as having inexpressive results in the evaluation, and the rest, 14 (22%), are in the beginning. In the improved stage were 21 institutions, 33% of the total. It is notable the reduced percentage of federal universities in the initial and intermediate stages, since the budget process is essential for the success of the organizational objectives and for the concrete delivery of results to society (BRAZIL, 2021b). It should be noted, in these results, a disparity between federal universities in relation to the practices evaluated. As an example, in the iGG index the university with the worst evaluation had an index of 23% and the best evaluated had 96%; in the iGovPub, 28% and 96%, respectively. There is a great inequality between the institutions considering the initial and improved level. This reinforces that there is a difference in the universities' performance regarding governance and public management practices.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1551 It was also possible to extract from the technical report with complete data from the TCU, and demonstrate by Chart 2, the classification of federal public universities by their stage of capacity (inexpressive, initial, intermediate and improved) considering the index of public governance (iGovPub) of the year 2021, as well as its variation compared to the results of the year 2018. This index aggregates data on governance leadership, strategy and control. Chart 2 – Distribution of federal public universities by stage of capability in iGovPub 2021 Stage Range University nº % Variation to 2018Initial Inexpressive 0 a 14,99% ---------------------- 0 0 -2 Initializing 15 a 39,99% UFAL; UNILAB; UNIR; UNIPAMPA; UFRB; UFMA; UFCG 15 24 -11 Intermediate 40 a 70% UFBA; UFPR; FURG; UFTM; UNIFAL-MG; UFS; UFU; UFRJ; UFSC; UFRGS; UFCA; UniRIO; UFMT; UFMG; UFSM; UFCSPA; UFABC; UFERSA; UFPB; UFES; UTFPR; UNIFESSPA; UFFS; UFPel; UFJF; UFSCar; UFT; UFSJ; UFF; UFPI; UNILA; UNIFAP; Univasf; UFAC; UFGD; UFAM; UFRRJ; UFSB37 59 +5 Enhanced 70,01 a 100% UFRN; UNIFEI; UFMS; UFLA; UFV; UFPA; FUB; UFPE; UFVJM; UFOPA; UFC; UFRPE; UFRR; UFRA; UNIFESP; UFOB; UFG; UFOP11 17 +8 Source: Prepared by the authors, based on TCU data (BRAZIL, 2021a) From the information presented it is observed that only 11 (17%) of the federal public universities have reached the improved stage. It is also noted that 37 (59%) of the universities were in the intermediate degree and 15 (24%) in the initial stage of public governance according to the TCU. Of those that were in the initial stage, it is important to note that none of these presented inexpressive results, showing a trend in relation to the previous assessment, of the year 2018, where 28 (44.5%) were in the initial stage, and 02 (3.2%) of these universities presented inexpressive indexes (BRAZIL, 2019). It is also noteworthy that 13(20.63%) universities left the initial stage and migrated to the intermediate or higher stages. Considering the results of table 2 on the index iGovPub, it is found that public governance in federal universities surveyed is still in intermediate stage in more than half of the institutions, which, despite a considerable evolution in relation to the previous assessment (BRAZIL, 2021b), indicates that it is short of what is required by the TCU for public administration. It also means that good practices of public governance are below the ideal in
image/svg+xmlGovernance in Brazilian public higher education institutions RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1552 most federal universities, which are considered cutting edge institutions. There are still few, i.e. 17% of the higher education institutions evaluated, which are in the improved stage. All data, indicators and stages of governance in public federal universities indicate that there are many vulnerable points and that there is a path to be followed, where it is necessary to induce improvements in the implementation of public governance of the institutions mentioned. However, because they are inserted into a dynamic environment, with multiple interests and a diversity of actors, the challenge of governance in universities becomes complex, because divergent groups seek different and conflicting objectives, influencing strategic and/or collective issues of these institutions (FREIRE; CONEJERO; PARENTE, 2021). It is evident that universities face many challenges to implement, structure and advance in public governance practices in view of their characteristics and the changing political, social and economic scenario in Brazil, which requires changes to meet public interests (MARQUES et al., 2020). Final remarks It is concluded that in the field of standardization on public governance in Brazilian politics, it is highlighted the primary role of the TCU, which is considered an embryonic government inductor of the concept for public services in the country and, consequently, for the formulation of guidelines for good governance. Therefore, its protagonism in the elaboration of a series of documents on public governance and its performance in the evaluations of public agencies and institutions regarding governance practices should be highlighted. Governance is currently a process in Brazilian public administration that is still in a consolidation phase. Therefore, in the process advocated by this new way of thinking and managing public administration, institutions, especially those of higher education, still present, naturally, a certain degree of immaturity to deal with the principles, mechanisms and tools advocated. Governance in federal public universities cannot be placed on an equal footing with other organizations, both public and private, requiring skills and techniques appropriate to the university reality, that is, one cannot just reproduce business management practices without conducting an analysis of the skills and techniques appropriate to the nature of these educational institutions. In the case of universities, the challenge lies in overcoming the extremely traditionalist and governmental management model, in which the concern is still very much linked to
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS and Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, July/Sept. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1553 compliance with legal and formal aspects of administrative acts, due to their complexity. In this way, the results pointed out in this research indicate the need to break this management paradigm by structuring the university community's education on the theme, as well as by systematizing evaluation instruments of governance practices, in order to assure, respectively, the role of certifiers of the acts of public managers and the monitoring of internal controls of these institutions. In view of the above, beyond the data identified in this study, it is understood that the advancement of the quality of public services provided by federal universities and other public institutions goes through the consolidation of governance practices. Therefore, it is necessary to continue studies on the subject in order to strengthen this field of research. REFERENCES ALVES, D. P. Acesso à informação pública no Brasil: Um estudo sobre a convergência e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparência e de controle social. In: Prevenção e combate à corrupção no Brasil: 6oConcurso de monografias: Trabalhos premiados. Brasília, DF: Controladoria-Geral da União, 2011. ALVES, L. E. S. Governança e cidadania empresarial. Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v. 41, n. 4, p. 78–86, 2001. Available at: https://www.scielo.br/j/rae/a/d4bV9dchpKfsBbGk3Yv4YbK/abstract/?lang=pt. Access on: 20 Mar 2021. BATISTA, E. M. Governança no setor público: Uma análise das práticas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 2016. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2016. Available at: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/22297. Access on: 10 Feb. 2021. BEVIR, M.; RHODES, R. A. W. A decenteredtheoryofgovernance: rational choice, institutionalism, and interpretation. UC Berkeley: Institute ofGovernmental Studies, 2001. Available at: https://escholarship.org/content/qt0bw2p1gp/qt0bw2p1gp.pdf. Access on: 09 Feb. 2021. BIZERRA, A. L. V. Governança no setor público: A aderência dos relatórios de gestão do Poder Executivo municipal aos princípios e padrões de boas práticas de governança. 2011. Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) – Faculdade de Administração e Finanças, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. Available at: https://www.bdtd.uerj.br:8443/handle/1/8063. Access on: 18 June 2021. BRAZIL. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas. Brasília, DF: TCU, 2014a. BRAZIL. Dez passos para a boa governança. Brasília, DF: TCU; Secretaria de Planejamento; Governança e Gestão, 2014b.
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