image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1532 A GOVERNANÇA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICAS BRASILEIRAS GOBERNANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑAS GOVERNANCE IN BRAZILIAN PUBLIC HIGHER EDUCATION INSTITUTIONSDeusdete Junior SANTOS1Kellcia Rezende SOUZA2RESUMO: A gestão de recursos e políticas públicas tem sido um grande desafio para os gestores públicos brasileiros. Logo, o tema da governança pública tornou-se um assunto proeminente nos últimos anos na administração pública brasileira. Neste cenário, estão inclusas as Universidades Públicas Federais, que são instituições federais de ensino superior e estão sujeitas a prestar contas tanto à sociedade, como aos órgãos de controle. Assim sendo, o objetivo da presente pesquisa consiste em analisar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais, bem como os resultados que estas apresentaram na última avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano de 2021. Para tanto, a metodologia teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa e foi conduzida pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. Os resultados encontrados demonstram que o tema da governança pública é recente e dispõe de poucas investigações. Além disso, destaca-se que as Universidades Públicas Federais ainda apresentam resultados insatisfatórios na avaliação de governança e gestão públicas do TCU. PALAVRAS-CHAVE: Administração pública federal. Governança pública. Universidades federais. RESUMEN: La gestión de recursos y políticas públicas ha sido un gran desafío para los gestores públicos brasileños. Por lo tanto, el tema de la gobernanza pública se ha convertido en un tema destacado en los últimos años en la administración pública brasileña. En este escenario se incluyen las Universidades Públicas Federales, que son instituciones federales de educación superior y están sujetas a rendición de cuentas tanto ante la sociedad como ante los órganos de control. Por tanto, el objetivo de esta investigación es analizar los parámetros y fundamentos de la gobernanza en las Universidades Públicas Federales, así como los resultados que estas presentaron en la última evaluación realizada por el Tribunal de Cuentas de la Federación (TCU) en 2021. La metodología tuvo como un enfoque 1Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Mestre em Administração Pública (PROFIAP/UFGD). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0051-3079. E-mail: deusdetejsantos@ufgd.edu.br 2Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Professora Adjunta do Programa de Pós-graduação em Educação Escolar e no Programa de Pós-Graduação em Administração pública. Doutorado em Educação Escolar (UNESP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8663-4615. E-mail: kellcia@hotmail.com
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1533 metodológico cuantitativo-cualitativo y se llevó a cabo mediante una investigación bibliográfica y documental. Los resultados encontrados muestran que el tema de la gobernanza pública es reciente y cuenta con pocas investigaciones. Además, se destaca que las Universidades Públicas Federales aún presentan resultados insatisfactorios en la evaluación de la gobernabilidad y gestión pública del TCU. PALABRAS CLAVE: Administración pública federal. Gobernanza pública. Universidades federales.ABSTRACT:The management of resources and public policies has been a major challenge for Brazilian public managers. Therefore, the issue of public governance has become a prominent issue in recent years in Brazilian public administration. In this scenario, the Federal Public Universities are included, which are federal institutions of higher education and are subject to accountability both to society and to control bodies. Therefore, the objective of this research is to analyze the parameters and foundations of governance in Federal Public Universities, as well as the results that they presented in the last evaluation carried out by the Federal Audit Court (TCU) in 2021. The methodology had a quanti-qualitative methodological approach and was conducted by bibliographic and documental research. The results found show that the issue of public governance is recent and has few investigations. In addition, it is noteworthy that the Federal Public Universities still present unsatisfactory results in the evaluation of governance and public management of the TCU. KEYWORDS: Federal Public Administration. Public governance. Federal universities.Introdução A partir da década de 1980 o termo governança destacou-se dentre uma grande variedade de disciplinas, incluindo direito, políticas públicas e, sobretudo, gestão de organizações privadas, públicas ou sem fins lucrativos (RODRIGUES; MALO, 2006). Mais recentemente, no Brasil, esse processo de desenvolvimento de boas práticas de governança ganhou foco na administração pública (ZORZAL, 2015). Matias-Pereira (2010) afirma que a governança em organizações públicas e privadas apresenta muitas semelhanças, mas possuem focos distintos. As semelhanças, segundo o autor, estão nos princípios básicos que as regem. São alguns dos princípios da governança, segundo Slomski (2008) apud(BIZERRA, 2011): a transparência (disclosure), o senso de justiça (fairness), a prestação de contas (accountability), o cumprimento das leis (compliance) e a ética (ethics).
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1534 No Brasil, o Tribunal de Contas da União (TCU)3tem procurado contribuir com o aperfeiçoamento da governança pública e com a concretização dessas novas demandas. Entre os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e publicou diversos documentos tratando sobre governança pública, que foram importantes para orientar a sua implementação nas instituições da administração pública brasileira (ROCHA, 2017). Nos anos seguintes, o Tribunal continuou o seu esforço para orientar e incentivar as organizações da administração pública a adotarem boas práticas de governança. Para isso, normatizou outros diversos referenciais e realizou avaliações de governança em organizações públicas. Nesse sentido, foram criados outros instrumentos legais em prol da governança pública, como o Decreto nº. 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este dispositivo normativo governamental estabelece os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitoramento de programas de integridade (BRASIL, 2017).Essas são algumas das legislações de governança pública que devem ser cumpridas pelos órgãos e instituições públicas, incluídas, aqui, as Universidades Públicas Federais, que devem cumprir e exercer uma série de mecanismos de gestão democrática voltados para aspectos de gestão administrativa, com fiscalização direta do TCU e demais órgãos de controle fiscal (COSTA, 2019). Nessa direção, nas últimas décadas, principalmente a partir dos anos 2000, Castro e Pereira (2019) evidenciaram que as universidades públicas brasileiras tiveram que adotar novas matrizes de gestão pública. A educação superior “exerce papel essencial na formação social, cultural e cidadã de seus alunos e, por conseguinte, as universidades têm incorporado em suas ações de gestão”, monitoramento sistemático, planejamento e avaliação de mecanismos de governança, não só para atender as demandas sociais, mas, também, para prestar contas aos órgãos reguladores de controle (FREIRE; SOUZA, 2021, p. 2). Portanto, para acompanhar esta nova forma de administração pública exigida, em particular na área federal, órgãos e instituições devem reformular práticas e estruturas para se alcançar a boa governança esperada pela sociedade (BATISTA, 2016). Neste sentido, este 3O Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão fiscalizador criado no ano de 1890. Independente e autônomo, sua função é o de controle externo do governo federal e auxílio do Congresso Nacional na missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira do país. Ele é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, legitimidade e economicidade.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1535 trabalho tem como foco investigar os parâmetros e fundamentos de governança nas Universidades Públicas Federais e os resultados que estas apresentaram na avaliação realizada pelo TCU no ano de 2021. A metodologia utilizada nesta pesquisa teve a abordagem metodológica quanti-qualitativa. A condução do estudo foi realizada pela pesquisa bibliográfica e, também, documental. A categorização de dados foi realizada a partir da análise de conteúdo de todo o material levantado a partir da pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. Utilizou-se, ainda, a estatística descritiva. Dimensões conceituais de governança O tema da governança tem significados distintos para diferentes pessoas, entidades, organismos que constroem seus conceitos a partir de narrativas diferentes (BEVIR; RHODES, 2001; MATIAS-PEREIRA, 2013; RHODES, 1996). Para Mello e Slomski (2010, p. 377), o “termo governança é bastante amplo e o seu uso varia de acordo com o enfoque e a área na qual está sendo empregado”. Governança é, portanto, um termo polissêmico amplamente utilizado em diferentes áreas da sociedade e possui diversos significados conforme a sua historicidade e, também, a perspectiva de análise (ZORZAL, 2015). Sobre a temática da governança, Alves (2001, p. 81) traz a seguinte concepção: Governança é um conceito frequentemente difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições. A governança é um termo mais amplo que o governo, pois abrange atores não estatais. O uso atual do termo não trata a governança como um sinônimo de governo. Seu significado refere-se a um novo processo de governar, um novo método pelo qual a sociedade é governada. A descentralização da prestação de serviços levou governos a notarem que orientar conjuntos complexos de organizações é uma tarefa difícil e, nessa nova condição, a governança tem sido empregada (RHODES, 1996). Para Matias-Pereira (2014), na literatura acadêmica, geralmente, os aspectos mais explicitados sobre governança estão conexos à legitimidade do espaço público, distribuição de poder entre governantes e governados, processos de negociação entre atores sociais, e
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1536 descentralização de poderes e funções relacionadas ao ato de governar. Ela incorpora, além dos mecanismos tradicionais de articulação de interesses, como partidos políticos, outros mais informais, como as famílias, as associações e as redes sociais. A boa governança está intimamente relacionada com uma administração eficaz em uma estrutura democrática (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Tanto o Banco Mundial como Fundo Monetário Internacional (FMI) utilizaram o termo como a combinação de boas práticas de gestão pública com o intuito de intervir em países em desenvolvimento a partir da necessidade de implantação de medidas neoliberais (FERREIRA, 2007; PEREIRA et al., 2017). Na esfera privada, a governança corporativa envolve a estrutura em que se exerce autoridade nas organizações, englobando regras, políticas, procedimentos, normas, relacionamentos, sistemas e processos. Portanto, “ela diz respeito à forma como as corporações são administradas” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113). As instituições públicas têm enfrentado o desafio de acompanhar, adaptar e transferir ferramentas de trabalho do setor privado. A administração pública, na busca por introduzir tais ferramentas, tem integrado experiências acumuladas que contribuem para sua transformação. É desta forma que diversos princípios de governança corporativa vêm sendo implementados no setor público (MATIAS-PEREIRA, 2010). Entretanto, na administração pública o objetivo é o atendimento das necessidades sociais e do interesse público executando e prestando serviços na sua função e, portanto, a governança no setor público difere do privado em vários aspectos. Governança tem sido, portanto, sinônimo de gestão eficaz e transparente, tanto nas empresas quanto nas instituições públicas e, por isso, possuem proximidades conceituais. O tema vem “explicitando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas públicas, pode ser mensurado pelo crescente destaque que a literatura vem dedicando nos últimos anos ao assunto” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112). Diante do exposto, é necessária uma governança na esfera pública, em um contexto democrático, que considere a participação dos stakeholders como parte da resolução dos problemas e não como o problema (VIEIRA; BARRETO, 2019).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1537 A governança na administração pública A governança está se ampliando não só no setor privado, mas, também, no setor público, pois é possível controlar ou amenizar os problemas encontrados na gestão pública por meio de certas perspectivas derivadas da governança corporativa do setor privado (MARQUES et al., 2020). Seus princípios e ações visam aprimorar os resultados objetivados por stakeholders, gestores e proprietários. Na administração pública essa relação se dá, basicamente, entre os cidadãos e os gestores públicos (TEIXEIRA; GOMES, 2019). A teoria dos stakeholders tem grande relevância, principalmente, na governança pública, pois permite maior interação destes com a administração. A contribuição maior é para a compreensão de que se deve efetivar a implementação de ações para a participação de todos os interessados na administração (MATIAS-PEREIRA, 2013). Entretanto, é preciso deixar explícita a diferença entre os termos governabilidade e governança. Para Matias-Pereira (2014), a governabilidade é a capacidade política, a partir de instituições, de se governar decorrente de uma relação legítima do Estado e seu governo com a sociedade. Já a governança, para o autor, trata-se da capacidade administrativa e financeira, no sentido amplo, do governo para implementar políticas públicas. Portanto, governança não é o mesmo que governo e refere-se às “atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências” (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 84). A governança pública é, assim, um novo paradigma que tem como pontos principais a colaboração e coordenação entre as instituições públicas e estas com a sociedade. Ela representa o resultado do aperfeiçoamento de modelos anteriores de administração pública que evoluíram (DIAS; CARIO, 2014; NEVES; GUIMARÃES; JÚNIOR, 2017). Para Martins e Marini (2014), a governança pública tem sido alçada como o mais recente paradigma de gestão e difere tanto da administração pública burocrática clássica, quanto da nova gestão pública. Essa nova perspectiva de gestão pública está associada às transformações de tempos e cenários advindos de “uma tentativa de enxergar o governo como um processo amplo, plural e complexo da sociedade, buscando integrar política e administração, gestão e políticas públicas” (MARTINS; MARINI, 2014, p. 43). Nesta linha, a governança pública, como defendem diversos estudiosos, não abdica completamente dos elementos que caracterizam o modelo gerencialista, seu antecessor, em grande evidência até a década de 1990. Ela faz parte do chamado Novo Serviço Público
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1538 (NSP), que tem por base teorias democráticas e de cidadania, ou seja, uma governança democrática e um engajamento cívico. O NSP se propõe a promover a dignidade e o valor do serviço público para tornar o mundo um lugar melhor através de valores democráticos, de cidadania e de atendimento ao interesse público. Logo, a governança pública surge nesse cenário para reorganizar a administração pública (FUCHS, 2020; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017; OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). Essas são concepções que o TCU compartilha no desenvolvimento de suas produções sobre governança pública para orientar as organizações da administração pública e outros entes jurisdicionados ao órgão na adoção de boas práticas de governança. O TCU compreende, então, a governança pública como um sistema que define um equilíbrio de poder entre as partes envolvidas. Integrariam este sistema cidadãos, representantes eleitos (governantes), alta administração, gestores e colaboradores. A governança pública teria por objetivo fazer com que o interesse comum se sobreponha aos interesses dos indivíduos ou grupos. O Tribunal vai além e especifica que a governança no setor público se relaciona aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; às interações entre estruturas, processos e tradições para que se institua como os cidadãos e outras partes interessadas são considerados e; como a tomada de decisão é executada e como são exercidos o poder e as responsabilidades. A governança no setor público deve se atentar com as ações e a capacidade dos sistemas políticos e administrativos para a resolução de problemas da vida em coletividade (BRASIL, 2020).Para Alves (2011), pensar o conceito de governança significa associá-lo ao setor público. Assim, para o autor, governança nessa esfera corresponde à capacidade de implementação das políticas públicas a partir da otimização da gestão, de modo que sejam adotados um procedimento sistematizado de avaliação, controle, responsabilização, eficiência, eficácia e transparência. Esse processo deve contemplar a participação social, visando o bem comum da sociedade. Filgueiras (2018, p. 79) salienta que a definição de governança deve ir além de características gerenciais e dos mecanismos de gestão ortodoxos, uma vez que “ela representa um processo de conexão entre os mecanismos de administração com a dimensão política e infraestruturas do poder”. Para o autor, trata-se de um modelo de administração aberto ao público e que tem os serviços e políticas voltados para o cidadão, ou seja, uma governança democrática que deve dispor de três dimensões que importam e estão interligadas para a
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1539 constituição da gestão pública: as capacidades estatais para implementação e coordenação; os mecanismos de transparência e accountability4e; os mecanismos de participação política. A governança pública acaba por se consolidar como um conceito que agrega valores às políticas públicas, pois associa o controle coletivo e a promoção da justiça social aos entendimentos tradicionais que consideram o exercício de pouco poder participativo pela sociedade. Ela visa garantir que as metas planejadas sejam alcançadas através de sistemas bem projetados, incluindo processos de gerenciamento, controle, supervisão e prestação de contas (ROCHA, 2017). Ainda não há, portanto, um entendimento de consenso sobre o conceito de governança pública, tanto entre autores quanto entre organizações nacionais e internacionais, possuindo esta ampla e múltipla abordagem conceitual (TEIXEIRA; GOMES, 2019). Mas, em um esforço de compreender este tema de uma forma mais ampla, o conceito pode ser apresentado como uma série de reformas administrativas a serem implementadas no setor público projetadas para atender às necessidades da sociedade civil moderna em encontro aos interesses comuns de prestação de serviços de alta qualidade. Serviços estes fornecidos por Estados mais transparentes, onde os cidadãos participam cada vez mais do processo de tomada de decisão, exercendo controle social e fortalecendo a democracia (OLIVEIRA; PISA; AUGUSTINHO, 2016). A governança na gestão pública brasileira No Brasil, a governança pública tem desempenhado um papel importante na gestão dos recursos públicos, gerando diversas discussões sobre seus mecanismos e suas práticas. Para Souza, Silva e Souza (2019), não se pode deixar de levar em consideração as rápidas mudanças que vêm acontecendo na sociedade, onde um nível maior de cidadania tem exigido uma administração pública que garanta os direitos constitucionais dos cidadãos, dentre eles, o educacional. Matias-Pereira (2013) afirma que a gestão pública brasileira ainda está em um estágio longe do ideal para conseguir estruturar um modelo de governança pública consolidado. 4Para o TCU, accountabilityé “a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades” (BRASIL, 2020, p. 46).
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1540 Segundo o TCU, o incremento de legislação de governança na administração pública do país vem de muitos atos sancionados que integram importantes normativos setoriais ou federais que se alinham a uma visão de melhoria da governança pública (BRASIL, 2020). Vieira e Barreto (2019) apontam que, no Brasil, o tema da governança pública foi discutido apenas a partir do ano de 1995, quando figurou no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), sendo definido como a capacidade do Estado em implementar as políticas públicas de forma eficiente. A reforma do Estado era considerada imprescindível, com o intuito de aumentar a sua governança (ZORZAL; RODRIGUES, 2016). Conforme Zorzal (2015), o Brasil, até recentemente, necessitava de um código de governança para o setor público. No entanto, entre os anos de 2013 e 2014, o TCU produziu e publicou três importantes documentos tratando sobre o tema, a saber: a 1ª e a 2ª versões do “Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração Pública” (BRASIL, 2014d), o “Referencial para avaliação de governança em políticas públicas”(BRASIL, 2014a) e os “10 passos para a boa governança”(BRASIL, 2014b). Nas duas primeiras publicações está presente uma extensa pesquisa bibliográfica que inclui uma significativa base teórica, com referenciais internacionais. A intenção desse material é conhecer melhor a situação da governança da área pública e incentivar as organizações do setor público a adotarem, de forma evolutiva, as boas práticas de governança (BRASIL, 2020). Nos anos seguintes, o referencial de 2014 continuou sendo utilizado como orientador dapolítica de governança e avaliações de mais de 500 organizações jurisdicionadas ao TCU. Os indicadores produzidos a partir disto serviram para indicar os problemas de governança nas organizações públicas e identificaram o panorama para a definição de objetivos, estruturação de melhorias e identificação de boas práticas a serem adotadas. Ainda serviu de inspiração para o Decreto nº. 9.203/2017 (BRASIL, 2017), que criou a política de governança da administração pública federal, bem como a Lei 13.971/2019 (BRASIL, 2019a), que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023. Em 2021, o TCU atualizou o documento e sua denominação passou a ser “Referencial básico de governança organizacional: para organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU (RGB)”. Segundo o referido Tribunal, a partir do conhecimento dos diagnósticos realizados e da revisão da literatura internacional recente publicada em organismos como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização das Nações Unidas (ONU), se realizou a revisão e atualização do referencial.
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1541 Com isso, o TCU espera disponibilizar orientações mais contemporâneas sobre a governança pública, reforçando a adoção de busca por melhores práticas para aperfeiçoar o desempenho nas organizações públicas (BRASIL, 2020). A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos adicionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento de diretrizes voltadas a boas práticas de governança no setor público. Os documentos produzidos pelo órgão visam proporcionar à administração pública elementos teóricos e normativos para extrair princípios, sistematização e níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES, 2019). O Tribunal tem se empenhado, também, em avaliar as práticas de governança em órgãos da administração pública brasileira por meio de levantamentos que são divulgados em seu portal na internet. No âmbito das produções normativas oficiais, o Governo Federal lançou no ano de 2018 o “Guia da Política de Governança Pública”. Diversos órgãos foram responsáveis por sua elaboração, tais como: a CGU; o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP); e o Ministério da Fazenda (MF). A publicação tem por objetivo dar segurança e estabilidade à interpretação do Decreto nº. 9.203/2017, servindo de referencial para a sua correta execução. A publicação apresenta o atual estágio da política de governança e panoramas para o futuro (BRASIL, 2018a). O público-alvo do material compreende membros da alta administração das mais distintas instituições do governo. Sob esse novo modelo prático para a administração pública, os vários órgãos e instituições do setor governamental, particularmente na área federal, começaram a reformar suas estruturas e práticas de trabalho em busca de boa governança (RIBEIRO, 2017). Os conceitos de governança pública têm sido utilizados para avaliar questões relacionadas aos serviços públicos. Os órgãos públicos que estão sendo avaliados são agrupados por estágios de governança inicial, intermediário e aprimorado para facilitar o diagnóstico e ajudar a melhorar e monitorar a administração pública (ROCHA, 2017).Indicadores de governança púbica pelo Tribunal de Contas da União A partir da publicação do referencial básico de governança e demais documentos adicionais, o TCU tem contribuído para o aperfeiçoamento da governança no setor público para que órgãos e entidades da administração pública possam extrair princípios, diretrizes e níveis de análise para fomentar a boa governança (TEIXEIRA; GOMES, 2019). O Tribunal
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1542 tem se empenhado também em avaliar as práticas de governança em órgãos da administração pública brasileira, através de levantamentos que são divulgados em seu portal na internet. Inicialmente, o TCU no ano de 2007 realizava levantamentos de governança na área de TI. Entretanto, começou a realizar, também, levantamentos de governança de pessoal (2012, 2013) e aquisições (2013/2014). A partir de 2013, o TCU criou um modelo geral de governança pública para englobar um perfil de governança da administração pública brasileira. Entre os anos de 2013 e 2016, o TCU realizou levantamentos de governança e gestão pública em organizações públicas com o propósito de se avaliar a situação e incentivar adoção de práticas de governança e gestão em quatro temas: tecnologia da informação (TI), pessoas, contratações e governança pública (BRASIL, 2014c, 2018b). A partir do ano de 2017, o TCU vem unificando os levantamentos em apenas uma só ferramenta de autoavaliação, chamada de “Questionário Integrado de Governança Pública”, que engloba as áreas dos levantamentos anteriores para se conhecer, além dos diversos indicadores de governança pública, um índice geral de gestão e governança pública (BRASIL, 2018b). Portanto, se objetiva levantar o sistema de governança de entidades e organizações da administração pública. Os levantamentos do TCU se realizam pela determinação do acompanhamento, por cinco anos, da capacidade de governança e gestão dos órgãos e entidades jurisdicionadas definidos no Acórdão 588/2018-TCU-Plenário. Os levantamentos têm por finalidade indicar riscos sistêmicos e subsidiar com informações de governança a gestão das organizações (BRASIL, 2018b). A avaliação mais recente foi referente ao ano de 2021, e possuía 114 questões que foram respondidas pelas instituições públicas participantes (BRASIL, 2021a). A estrutura do questionário do perfil integrado de governança organizacional e gestão públicas, denominado pelo seu principal indicador, iGG 2021, segue o modelo de governança explicito no RGB (BRASIL, 2021b). Os resultados da autoavaliação foram publicados em agosto do ano de 2021. As questões estavam divididas em cinco temas: (1) Governança pública; (2) Gestão de pessoas; (3) Gestão de tecnologia e da segurança da informação; (4) Gestão de contratações; e (5) Gestão orçamentária. Já a análise dos dados se deu em seis perfis de governança, onde o primeiro apresentava a visão geral do perfil integrado: a) Perfil de integrado de governança e gestão; b) Perfil de governança e gestão organizacional; c) Perfil de governança e gestão de pessoas; d) Perfil de governança e gestão de Segurança e da Tecnologia da Informação; e)
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1543 Perfil de governança e gestão de contratações; e f) Perfil de governança e gestão orçamentárias (BRASIL, 2021b, 2021c). Os objetivos do levantamento de governança no ano de 2021 foram obter e analisar dados sobre a capacidade de governança e de gestão de organizações participantes e implementar o sistema e-Governança, para dar início à autoavaliação de governança e de gestão públicas na forma de autosserviço para estas. As finalidades específicas do acompanhamento da capacidade de governança em gestão das organizações públicas federais e outros entes jurisdicionados do TCU foram: a) divulgar o modelo de governança e gestão expressa na 3ª edição do RBG; b) contribuir para o planejamento dos órgãos da alta administração, que são indutores para a melhoria dos processos de governança e gestão na administração pública e c) subvencionar o TCU no cumprimento de seus objetivos estratégicos para evolução da governança na administração pública brasileira (BRASIL, 2021b, 2021c). A divulgação dos resultados do iGG 2021 se deu em índices. Estes foram categorizados em estágios de capacidade: inexpressivo, iniciando, intermediário e aprimorado, conforme representado Quadro 1. Quadro 1 – Estágios de capacidade governança e gestão públicas Fonte: adaptado de Brasil (2021b)O índice iGG representa todas as práticas avaliadas de governança e de gestão. O índice iGovPub corresponde às ações avaliadas no tema de governança pública organizacional, agregando indicadores das capacidades de liderança, estratégia e controle. O iGovPessoas caracteriza os resultados obtidos nas práticas de Governança Pública Organizacional e de Gestão de Pessoas (iGestPessoas). O índice iGestPessoas descreve todas as práticas avaliadas no tema gestão de pessoas. O iGovTI evidencia resultados alcançados para Governança de TI e na Gestão de TI (iGovTI). O iGestTI demonstra todas as práticas de gestão de TI, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de gestão de contratações. O Estágio Adoção de práticas de governança Intervalo da faixa Inicial Inexpressivo não adota; há decisão formal ou plano aprovado para adotá-la0 a 14,99% Iniciando adota em menor parte 15 a 39,99% Intermediário adota parcialmente 40 a 70% Aprimorado adota totalmente ou em grande parte; adota 70,01 a 100%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1544 iGovContrat apresenta resultados de Governança na gestão de Contratações (GovContrat) e Gestão de Contratações (iGovContrat). O iGestContrat exprime resultados para todas as práticas de gestão de contratações, mais algumas selecionadas de gestão de pessoas e de gestão de riscos organizacionais. O iGestOrcament agrega resultados de capacidade de estabelecer o processo orçamentário e contemplar as prioridades orçamentárias corretamente. E, por fim, o iGovOrcament representa a capacidade em governança orçamentária (definir o modelo e monitorar a gestão orçamentária) juntamente com a gestão orçamentária representado no iGestOrcament (BRASIL, 2021b, 2021c). Por estes índices é possível se medir o estado de desenvolvimento da governança pública nas instituições públicas avaliadas, dentre estas, as 63 universidades públicas federais existentes no Brasil, dentro dos estágios de capacidade de práticas de governança descritos no Quadro 1. A governança na gestão das universidades públicas federais As universidades públicas federais são instituições, sob a forma de autarquias ou fundações, vinculadas ao Ministério da Educação (MEC), órgão da administração federal direta, que estão sujeitas a um amplo aparato burocrático e normativo e devem atender às normas que tratam das práticas de governança na administração pública. Embora dotadas de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, estão sujeitas à legislação do setor público (MARQUES et al., 2020; SALES et al., 2020). As instituições de ensino superior, caracterizadas como organizações complexas, devem começar a considerar, cada vez mais, os temas de governança em suas gestões, integrando-se nas ações universitárias (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Portanto, devem realizar uma boa gestão, que incentive a adoção das melhores práticas para aumentar a eficiência e o pleno funcionamento das instituições (MARQUES et al., 2020). Sãocaracterizadas como instituições complexas, devido a sua administração burocrática e conservadora, a concentração de poder e autonomia, pelo tipo de profissional que nela atua, sua diversidade de objetivos e suas atribuições no ensino, pesquisa e extensão. São, nessa vertente, organizações pluralistas com multiplicidade de membros, estrutura organizacional própria, objetivos e grupos internos, muitas vezes, conflitantes. Tudo isso faz com que a gestão e o processo decisório sejam desafiadores (ESTRADA, 2000; GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017).
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1545 Apesar da sua importância social e do recebimento de substanciais fundos públicos, ainda é limitada nas universidades públicas federais a divulgação das informações de gestão e sua análise em estudos acadêmicos (ZORZAL, 2015). Além disso, as questões relativas à governança universitária são pouco discutidas na literatura, sendo mais delimitadas com base na governança corporativa e governança pública, tendo dois principais pontos que são abordados: mecanismos de ajustamento internos à instituição e; estruturas de coordenação que a universidade desenvolve com atores societais externos (GESSER; OLIVEIRA; MACHADO, 2017). Como integrantes do serviço público federal, as universidades federais brasileiras estão sob avaliação do TCU sobre as boas práticas de governança e gestão no setor público. Na última avaliação divulgada, no ano de 2021, 378 instituições foram avaliadas, dentre elas, as 63 universidades públicas federais (BRASIL, 2021b, 2021c). A divulgação dos referidos índices aponta para o estado de desenvolvimento da governança pública nas universidades públicas federais dentro dos estágios de capacidade de práticas de governança descritos no Quadro 1. Na Tabela 1, a seguir, são apresentados alguns dos resultados destes índices e as respectivas universidades federais que os originaram. Tabela 1 – Índices de aderência às práticas de governança e gestão públicas das universidades públicas federais em 2021 Universidade iGG iGovPub iGov PessoasiGovTI iGovContrat iGovOrcament 1ºUniversidade Federal do Rio Grande do Norte96,3%95,8%97,5%87,3%99,6%87,1%2ºUniversidade Federal de Itajubá93,2%95,3%94,6%95,5%64,5%100,0%3ºFundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul91,3%93,7%90,8%72,6%95,9%98,6%4ºUniversidade Federal de Lavras90,2%94,9%93,1%91,4%89,7%96,9%5ºFundação Universidade Federal de Viçosa88,8%92,3%85,3%87,4%97,5%95,0%6ºUniversidade Federal do Pará82,8%82,5%86,5%74,8%74,1%79,3%7ºFundação Universidade de Brasília81,5%91,4%88,8%78,9%82,9%91,5%8ºUniversidade Federal de Pernambuco73,678,8%66,764,190,2%94,2%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1546 %%%9ºUniversidade Federal da Bahia73,2%64,7%68,8%60,3%71,8%63,3%10ºUniversidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri72,5%80,5%69,5%73,8%80,8%97,5%11ºUniversidade Federal do Oeste do Pará69,7%76,4%59,8%69,5%88,0%94,2%12ºUniversidade Federal do Ceará69,6%81,3%69,4%56,4%86,6%87,3%13ºUniversidade Federal Rural de Pernambuco68,8%74,7%76,5%63,1%80,2%65,1%14ºUniversidade Federal de Roraima67,0%72,1%67,0%67,3%63,8%66,1%15ºUniversidade Federal Rural da Amazônia65,6%80,0%70,9%54,6%64,0%86,3%16ºUniversidade Federal do Paraná63,9%62,9%63,9%49,8%62,7%70,3%17ºFundação Universidade Federal do Rio Grande63,9%67,7%69,8%55,5%73,5%67,1%18ºUniversidade Federal do Triângulo Mineiro63,6%69,5%71,9%57,5%61,2%30,3%19ºUniversidade Federal de São Paulo62,7%80,4%69,0%45,3%70,0%71,4%20ºUniversidade Federal de Alfenas62,1%60,3%64,9%36,3%48,4%95,0%21ºUniversidade Federal do Oeste da Bahia60,7%70,3%62,8%57,2%51,7%69,2%22ºFundação Universidade Federal de Sergipe59,1%67,9%60,0%62,9%47,0%80,0%23ºFundação Universidade Federal de Uberlândia59,0%62,3%64,9%60,9%68,0%30,4%24ºUniversidade Federal de Goiás58,8%74,7%70,9%74,4%45,8%45,2%25ºFundação Universidade Federal de Ouro Preto57,4%73,6%57,6%54,2%64,5%70,2%26ºUniversidade Federal do Rio de Janeiro57,0%59,6%57,4%20,2%69,8%91,6%27ºUniversidade Federal de Santa Catarina56,9%63,6%64,0%59,7%65,8%60,4%28ºUniversidade Federal do Rio Grande do Sul56,650,7%53,058,244,7%37,7%
image/svg+xmlDeusdete Junior SANTOS e Kellcia Rezende SOUZA RIAEE– Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 3, p. 1532-1557, jul./set. 2022. e-ISSN: 1982-5587 DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v17i3.17085 1547 %%%29ºUniversidade Federal do Cariri54,1%57,3%49,5%59,9%51,4%46,1%30ºUniversidade Federal do Estado do Rio de Janeiro54,1%55,1%50,8%50,2%44,1%44,9%31ºFundação Universidade Federal de Mato Grosso53,2%58,2%52,9%51,6%53,4%46,2%32ºUniversidade Federal de Minas Gerais52,2%49,6%46,4%49,3%31,8%79,7%33ºUniversidade Federal de Santa Maria50,2%66,2%59,7%37,4%61,2%52,0%34ºFundação Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre 50,2%51,6%48,3%42,5%49,5%35,0%35ºFundação Universidade Federal do ABC49,9%56,1%39,3%40,9%39,9%86,8%36ºUniversidade Federal Rural do Semiárido49,3%43,4%46,2%38,7%61,0%9,8%37ºUniversidade Federal da Paraíba48,9%61,0%60,3%48,4%46,9%36,8%38ºUniversidade Federal do Espírito Santo48,0%56,0%37,6%34,2%80,1%78,5%39ºUniversidade Tecnológica Federal do Paraná47,5%58,8%48,6%45,0%57,8%31,3%40ºUniversidade Federal do Sul e Sudeste do Pará46,2%59,6%41,9%53,8%41,6%59,9%41ºUniversidade Federal da Fronteira Sul46,1%61,3%41,4%28,8%52,6%71,2%42ºUniversidade Federal de Pelotas45,3%51,1%43,3%47,7%37,3%49,7%43ºUniversidade Federal de Juiz de Fora45,3%42,7%42,5%39,4%55,0%50,7%44ºFundação Universidade Federal de São Carlos45,1%51,5%43,8%52,1%39,9%41,1%45ºFundação Universidade Federal do Tocantins44,1%53,9%51,5%37,2%51,4%60,3%46ºFundação Universidade Federal de São João Del Rei43,7%59,7%46,8%34,4%65,7%55,4%47ºUniversidade Federal Fluminense42,2%56,2%42,3%44,8%48,2%15,9%48ºFundação Universidade Federal do Piauí40,252,0%34,333,152,3%39,9%
image/svg+xmlA governança nas instituições de ensino superior públicas brasileirasRIAEE