image/svg+xmlA implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar no sistema público de ensino do Estado do Maranhão: Avanços e desafiosRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532723A IMPLEMENTAÇÃODO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO SISTEMA PÚBLICO DE ENSINO DO ESTADO DO MARANHÃO: AVANÇOS E DESAFIOSLA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR EN EL SISTEMA DE EDUCACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE MARANHÃO: AVANCES Y DESAFÍOSTHE IMPLEMENTATION OF THE NATIONAL SCHOOL NOURISHMENTPROGRAM IN THE PUBLIC SCHOOL SYSTEM OF MARANHÃO STATE: ADVANCES AND CHALLENGESGardenia Salazar Rodrigues da SILVA1Lígia do Socorro SouzaGONÇALVES2Severino Vilar de ALBUQUERQUE3RESUMO:O presente estudo analisaa implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) no Maranhão, enquanto política de alimentação escolar financiada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). O PNAE constitui-se como um dos principais programas do FNDE, tendo como objetivo oferecer alimentação escolar e ações de educação alimentar e nutricional a estudantes de todas as etapas da educação básica do país. Com suporte teórico-conceitual de (BEZERRA, 2003; KIRCH;COPATTI, 2013;FONSECA, 1998), entre outros, o estudoanalisou documentos oficiais pertinentes ao programa, coletados por buscas nos portais do FNDE e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), bem como da Secretaria de Estado da Educaçãodo Maranhão(SEDUC/MA). Como resultado, o estudo evidenciou a significativa contribuição das ações implementadas pelo governo do estado no Maranhão na efetivação dos objetivos instituídos no PNAE.PALAVRAS-CHAVE: Política de financiamento da educação. Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Implementação de ações do PNAE no Maranhão.RESUMEN:Este estudio analiza la implementación del Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) en Maranhão, como una política de alimentación escolar financiada por el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE). El PNAE es uno de los principalesprogramas de la FNDE, con el objetivo de ofrecer acciones de alimentación escolar y educación alimentaria y nutricional a estudiantes de todas las etapas de la educación básica del país. Con el apoyo teórico-conceptual de (BEZERRA, 2003; KIRCH; COPATTI, 2013; 1Universidade Estadual do Maranhão (UEMA), São Luís –MA –Brasil. Mestranda em Educação.ORCID:https://orcid.org/0000-0001-8626-5728.E-mail: gardsalazar@yahoo.com.br2Universidade Estadual do Maranhão (UEMA), São Luís –MA –Brasil. Mestranda em Educação. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6821-6663. E-mail: ligia_educacao@gmail.com3Universidade Estadual do Maranhão (UEMA), São Luís –MA –Brasil. Professor do Departamento de Educação e Filosofia e Pesquisador do Programa de Pós-graduação em Educação. Doutoradoem Educação (UnB). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0145-6857. E-mail: svalbuquerque@uol.com.br
image/svg+xmlGardenia Salazar Rodrigues da SILVA; Lígia do Socorro SouzaGONÇALVESe Severino Vilar de ALBUQUERQUERIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532724FONSECA, 1998), entre otros, el estudio analizó documentos oficiales pertinentes al programa, recopilados por búsquedas en los portales de la FNDE y del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), así como en la Secretaría de Estado de Educación de Maranhão (SEDUC/MA). Como resultado, el estudio mostró la contribución significativa de las acciones implementadas por el gobierno del estado de Maranhão en la implementación de los objetivos establecidos en el PNAE.PALABRASCLAVE:Política de financiación de la educación. Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE). Implementación de acciones del PNAE en Maranhão.ABSTRACT:This study analyzes the implementation of the National School Nourishment Program (PNAE) in Maranhão, as a school meals policy funded by the National Education Development Fund (FNDE). The PNAE is one of the main programs of the FNDE, aiming to provide school meals and actions of food and nutrition education to students of all stages of basic education in the country. With theoretical and conceptual support from (BEZERRA, 2003; KIRCH; COPATTI, 2013; FONSECA, 1998), among others, the study analyzed official documents relevant to the program, collected by searches on the portals of the FNDE and the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE), as well as the State Department of Education of Maranhão (SEDUC/MA). As a result, the study showed the significant contribution of the actions implemented by the state government of Maranhão in achieving the goals set out in the PNAE.KEYWORDS:Education financing policy. National School Nourishment Program (PNAE). Implementation of PNAE actions in MaranhãoIntroduçãoO presente estudo aborda como temática o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), como política pública educacional que abrange todas as escolas no âmbito da educação básica brasileira. O objetivo foi analisar a implementação do PNAE em escolas públicas da educação básica no Maranhão, buscando apreender a materialidade e a efetividade dos objetivos do programa. Na especificidade, o estudo se dedicou a fazer um levantamento de ações pertinentes ao programa no estado do Maranhão,no sentido de analisar a implementação do PNAE e identificar a situação atual dessa política.O PNAEconstituiuma das políticas mais antigas e de maior amplitude no âmbito daalimentação e nutrição escolar. Commais de 60 anos de existência, é um programa de assistência financeira suplementar com vistas a garantir, no mínimo, uma refeição diária aos alunos das escolas públicas do país(BRASIL, 2021).A apreensão da materialidade do PNAEcontou comdeterminadas fontes bibliográficas, documentais e estatísticas, entre outras informações coletadas em fontes oficiais como o
image/svg+xmlA implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar no sistema público de ensino do Estado do Maranhão: Avanços e desafiosRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532725Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), nos sites do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do governo do estado do Maranhão, por meio da Secretaria de Estado da Educação (SEDUC) (MARANHÃO, 2015, 2017, 2019).Além das fontes documentais e da legislação, deram suporte à compreensão e à análise da temática em tela Albuquerque (2014),Araújo (2013),Fonseca (1998)eParo (2010),entre outros.A relevância deste texto converge para a possibilidade de ampliação do conhecimentosobre aimplementaçãode políticas com vistas agarantir a frequência escolar, sobretudo pelo fato de tratar-se de um programaque busca em suas ações contribuir para a melhoria da qualidade da educação. Apesar de configurar uma das políticas brasileiras mais antigas, poucos estudos tratam o tema com profundidade,de forma que possibilite fazer afirmações quanto ao alcance de seus objetivos. Posto assim, o estudo suscita como premissas as seguintes questões norteadoras: como se dá a implementação do PNAE no estado do Maranhão? O PNAE tem alcançado seus objetivos? Quais seus avanços e principais desafios?Financiamento da educação no âmbito doPNAENo Brasil, as reformas educacionais que vem sendo implantadas desde o final da década de 1960 estãoconfirmando a necessidade de implementar políticas públicas educacionais capazes de criar condições para a transformação da escola, da educação e da sociedade. Todavia, esse propósito esconde objetivos como os de adequar o sistema educacional aoprocesso de reestruturação produtiva, posto que o atendimento educacional no âmbito das políticas educacionais de cunho neoliberais torna-se fundamental para que a educação se constitua em elemento facilitador dos processos de acumulação capitalista. Nesse sentido, tem ganhado, cada vez mais, importância estratégica para a realização dessas reformas no âmbito da escola e da educação básica, principalmente pelo fomento de programas e ações voltados para ampliar as matrículas e garantir a frequência escolar nos sistemas públicos de ensino.Essa importância relativa conferida ao atendimento educacional constitui-se em propostas de cunho eminentemente ideológico, visando a uma nova estratégia de atuação relacionada diretamente à crise estrutural do capitalismo, que precisa criar novos meios para operar as contradições do sistema. Propostasnesse sentido, geralmente provenientes do Banco Mundial (BM), passam a fazer parte dos sustentáculos ideológicos do neoliberalismo, que atribuem à educação importância decisiva para o crescimento econômico (ALBUQUERQUE, 2014).
image/svg+xmlGardenia Salazar Rodrigues da SILVA; Lígia do Socorro SouzaGONÇALVESe Severino Vilar de ALBUQUERQUERIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532726Na trajetória dessas mudanças, a educação brasileira vem passando por enormes desafios desde sua redemocratização no início dos anos 1980. Em 1988, com a Constituição Federal, estabeleceu-se como um dos princípios fundamentais educação como direito de todos, colocando sobre o Estado a responsabilidade de provê-la, nas suas amplas dimensões, garantindo a qualidade da educação pública e a gestão democrática em todos os sistemas de ensino, seja municipal, estadual ou federal.Muitos fatores indicam que a educação cresce em importância face ao ambiente de competitividade que se instala, demandando estratégias de ação do poder público para que esses princípios constitucionais se tornem efetivos na oferta da educação pública. A educação torna-se, assim, importante dimensão que passa a ocupar centralidade nos discursos e nas políticas, como fator de competitividade. Para a vasta maioria da população, a escolarização passa a ser fator predominante para a inserçãono mercado de trabalho e para aumentar a renda.Insere-se nesse cenário discursivo, segundo Araújo (2013),a questão do financiamento da educação como fator para garantir a implementação de políticas, programas e ações com vistas ao atendimento universal na educação básica. Embora com maior visibilidade a partir dos anos 1990, a questão do financiamento remontahádécadas, não como uma das principais atribuições do Estado, pois este foi omisso desde a Constituição Imperial de 1824, mas como uma necessidade para garantir, minimamente, condições de acesso e permanência na educação básica pública.Posto dessa forma, a temática do financiamento no Brasil está diretamente associadaao histórico das políticas públicas, sobretudo no âmbito social e educacional. O final do século XX e início do século XXI configuram-se um período de mudanças e avanços marcantes na questãodo financiamento relacionado ao atendimento público educacional. OPNAE, tratado neste estudo, compõe o escopo das políticas públicas brasileiras de ampla abrangência, que mesmo sendo uma das mais antigas depende do financiamento para suas ações.Segundo Kirch e Copatti (2013),como precursora do PNAE, a Campanha da Merenda Escolar, em1955, já determinava que todos os encargos da Campanha seriam atendidos com recursos orçamentários específicos. Um passo inicial nessa direção foi o Decreto nº.37.106,de 1955(BRASIL, 1955), para que a legislação permitisse convênios com entidades internacionais,e apontou que, além dos recursos orçamentários específicos, a ação também seria financiada por recursos provenientes das entidades internacionais, a título de contribuição ou de auxílio. Até 1960 os alimentos distribuídos eram obtidos por doação de instituições internacionais,como o Fundo das Nações Unidas para Infância e Adolescência (UNICEF) e Ministério da Agricultura dos Estados Unidos, por meiodoPrograma Alimentos para a Paz.
image/svg+xmlA implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar no sistema público de ensino do Estado do Maranhão: Avanços e desafiosRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532727Na década de 1980 o Programa passa a ser coordenado pela Secretaria Executiva do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE),e,a partir daí, inclui-se a descentralização como um elemento norteador de sua implementação, destacando a municipalização e a participação da comunidade. Em 1988 a promulgação da Constituição Federal(BRASIL, 1988) garantiu a alimentação para todos os alunos do ensino fundamental, estendido também à educação infantil e às creches.O FNDE, órgão financiador do PNAE, foi criado na década de 1968 e está vinculado ao Ministério da Educação (MEC). Sua finalidade é de captar recursos financeiros para projetos educacionais e de assistência ao educando. A partir de 1993 atémeados de 1998, o Programa foi descentralizado,com a celebração de acordos com Estados, Distrito Federal e Municípios para melhorar a empregabilidade dos recursos.Com o processo de descentralização e desburocratização, a gestãodos recursos financeiros, bem como a execução doPNAE, ficousob a responsabilidade das unidades escolares, sob a orientação da Coordenação de Merenda Escolar e acompanhamento do Conselho de Alimentação Escolar (CAE).As entidades executoras têm autonomia para administrar os expedientes provenientes do programa. O valor a ser repassado para a Instituição Executora é calculado da seguinte forma: TR = Número de alunos x Número de dias x Valor per capita, e o TR será o total de recursos a serem recebidos. Do montante do recurso enviado, 70% do dinheiro deveser aplicado em produtos básicos.A partir da Constituição Federal de 1988(BRASIL, 1988), a alimentação escolar seria financiada por recursos das contribuições sociais e outros recursos orçamentários, mantendo a categoria de financiamento introduzido anteriormente e separando este financiamento dos recursos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino. Desse modo, atendendo ao regramento normativo, oPNAE é previsto no orçamento nacional nas ações da Seguridade Social, que correspondem a “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os diretos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”(BRASIL, 2001).Atualmente,o Programa é financiado por duas fontes do orçamento federal,correspondentes a recursos ordinários e contribuição sobre a receita das loterias. Os recursos ordinários constituem a principal fonte do orçamento público nacional e reúnemos recursos de mais de 300 impostos e contribuições como, por exemplo: imposto de renda, contribuições sobre serviços de telecomunicações e comercialização de petróleo e derivados (BRASIL, 2001).
image/svg+xmlGardenia Salazar Rodrigues da SILVA; Lígia do Socorro SouzaGONÇALVESe Severino Vilar de ALBUQUERQUERIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532728O financiamento do PNAE demonstra que desde o início do programa o governo brasileiro geriu os recursos utilizando-se de instrumentos legais do poder executivo para prever a alocação de recursos à alimentação escolar, mesmo quando ainda acontecia em parceria com organismos internacionais. Com a Constituição Federal em 1988, a alimentação escolar foi reconhecida como um direito para os alunos das escolas públicas brasileiras, culminando no fortalecimento do programa até a adoção daLei nº.11.947, de 16 de junho de 2009, que dispõe sobre o atendimento da alimentaçãoescolar no Programa Dinheiro Direto na Escola(BRASIL, 2009).Em algumas situações, a exemplo das loterias, a legislação indica que os recursos devem ser destinados à alimentação escolar, entre outros programas. E para outras fontes de financiamento, a alimentação escolar é contemplada por fazer parte do conjunto de programas da seguridade social. O Brasil é um exemplo que demonstra a importância de previsão legal de alocação orçamentária para alimentação escolar e, assim, garantir a estabilidade no financiamento do Programa, mesmo que as fontes de recursos do orçamento nacional oscilem ao longo dos anos e da evolução da legislação fiscal do país. Além de facilitar a inclusão do programa na elaboração e negociação do orçamento federal junto ao Congresso Nacional, os marcos legais permitem a sustentabilidade do PNAE, mesmo em contextos de contingenciamentos orçamentários e o progressivo fortalecimento do programa em seus 60 anos de história.Contexto histórico e legislação do Programa Nacional de Alimentação EscolarTratar de políticas educacionais implica a compreensão e o conhecimento do contexto histórico e, sobretudo, as bases legais que lhes deram e dão suporte ao longo de sua trajetória. Nesse sentido,considera-se relevante realizar um resgate de seuhistórico e dos aspectos legais para se compreender o estado atual desta política,tanto em âmbito nacional quanto no estado do Maranhão, campo exploratóriodeste estudo.Criado na década de 1950, o PNAE retrata em seu histórico diferentes fases de um processo evolutivo. Segundo Bezerra (2003), este processo, como abastecimento, passoupor diferentes fases, a saber: a internacional (1955 –1973); a nacional centralizada (1973 –1993); e a nacional descentralizada (1993 aos dias atuais). Pontua-se em seutrajeto um período inicial marcado por doações de gêneros alimentícios de instituições internacionais. Atualmente o programa funciona com produtos produzidos no Brasil.
image/svg+xmlA implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar no sistema público de ensino do Estado do Maranhão: Avanços e desafiosRIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532729Para cumprir com o seu principalobjetivo, oPNAE atende mais de 40 milhões de estudantes em todo o Brasil. Com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis, o Programa oferece alimentação escolar e ações de educação alimentar e nutricional aos alunos da rede de ensino pública nos 200 dias letivos do ano. Além disso, oPrograma também apoia o desenvolvimento social e a agricultura através da compra de produtos da agricultura familiar.Na década de 1940,com o intuito de fornecer alimentaçãopara os estudantes, algumas escolas começaram a promover uma organização interna para gerarrenda e poder fomentar essa alimentação, assim surgindo as “caixas escolares”. O governo não subsidiava nenhuma categoria de verba para as escolas destinarem àalimentação (FNDE, 2019). Somente na década de 1950, efetivamente, o governo federal iniciou a oferta de alimentação escolar a todos os estudantes, no entanto, de forma precária.Assim, em 31 de março de 1955, o então presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira assinou o Decreto nº.37.106, por meio do qualcriou a Campanha da Merenda Escolar (CME)(BRASIL, 1955). Seu histórico é marcado por mudanças nas diferentes nomenclaturas, assimcomo nos avanços e conquistas. Em 1956, passou a denominar-se Campanha Nacional da Merenda Escolar (CNME), com o intuito de abranger todo o país. Em 1965, passa por nova alteração,passando a se chamar Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE).Na Constituição Federal de 1988,o capítulo II, Art.6º, ao definir que “é garantido a todos o direito à saúde, à educação e à alimentação”, consubstancia-se pelo direito à educação, definido no capítulo III, seção I, pelo art. 205da Carta Magna. Esse direitose amplia, também, no art. 208, inciso VII,ao definirque em todas as etapas da educação é dever do Estado fornecer material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (BRASIL, 1988).Em 1994se deu o processo de descentralização dos recursos para execução do Programa, mediante celebração de convênios com os municípios e com o envolvimento das secretarias de educação dos estados e do Distrito Federal (FNDE, 2019). A partir de 1998, o PNAE passou a ser gerido pelo FNDE, que tem a responsabilidade de transferir a verba destinada pela União para a merenda escolar. Os recursos passados pela União devem ser acrescidos pelos estados e municípios, além de zelar pela diretriz, coordenação, fiscalizaçãoe execução do programa. A execução desse programa se dá através das Secretarias Estaduais de Educação nos estados brasileiros e também no Distrito Federal. Já os municípios ficam sob o encargodas prefeituras municipais, além das escolas federais.
image/svg+xmlGardenia Salazar Rodrigues da SILVA; Lígia do Socorro SouzaGONÇALVESe Severino Vilar de ALBUQUERQUERIAEE–Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 17, n. 4, p. 2723-2740, out./dez. 2022.e-ISSN: 1982-5587DOI:https://doi.org/10.21723/riaee.v17i4.174532730Uma importante conquista do programa foi a instituição, em cada município brasileiro, do CAE como órgão deliberativo, fiscalizador e de assessoramento para a execução do Programa, a partir de outra reedição da Medida Provisória (MP) nº.1.784/98, editada para regulamentar a questão. Importa levar em conta a importância e a relevância dos órgãos de controle social, tendo em vista o papel que desempenham no acompanhamento e na avaliação de políticas públicas que envolvem financiamento com recursos públicos. Assim posto, os programas do FNDE e, em particular, a PNAE,precisam ser conhecidos e acompanhados por instâncias representativas da sociedade civil diretamente relacionadas à comunidade escolar. Nesse sentido, cumpre às instâncias de acompanhamento e fiscalizaçãode políticas de financiamento conheceremos objetivos e o contexto histórico de cada política para o pleno exercício do papel que devem desempenhar.Na trajetóriado PNAE, o século XXI é marcado por uma série de avanços e conquistas. Dentre os principais avanços, destaca-se aMedida Provisória nº.2.178, de 28/6/2001, que garantiu aobrigatoriedade de que 70% dos recursos transferidos pelo governo federal sejam aplicados exclusivamente em produtos básicos, considerando os hábitos alimentares regionais e avocação agrícola do município, fomentando o desenvolvimento da economia local. Outro aspecto que merece destaque é a presença do nutricionista como responsável técnico pelo Programa, bem como do quadro técnico composto por esses profissionais em todas as Entidades Executoras, o que permitiu uma melhoria significativa na qualidade do PNAE quanto ao alcance de seu objetivo, além da parceria entre FNDE e as Instituições Federais de Ensino Superior.Em 2009, a sanção daLei nº.11.947, de 16 de junho,trouxe novos avanços para o PNAE, como a extensão do Programa para toda a rede pública de educação básica, inclusive aos alunos participantes do Programa Mais Educação e daEducação de Jovens e Adultos(EJA), incluindo agarantia de que, no mínimo, 30% dos repasses do FNDE sejam investidos na aquisição de produtos da agricultura familiar (FNDE, 2019).Acrescentem-se, ainda, aos alcances do Programa,a inclusão do atendimento, em 2013, para os alunos que frequentam o Atendimento Educacional Especializado (AEE), para os alunos da Educação de Jovens e Adultos (EJA) semipresencial e para aqueles matriculados em escolas de tempo integral; além do aumento do valor repassado aos discentes matriculados em creches e pré-escolas, sob a diretriz da política governamental de priorização da educação infantil.Em 2013, tem-se a publicação da Resolução FNDE nº.