RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 1
EFEITOS NÃO DESEJADOS DO MODELO DE FINANCIAMENTO DA
EDUCAÇÃO BRASILEIRA
EFECTOS NO DESEADOS DEL MODELO BRASILEÑO DE FINANCIACIÓN DE LA
EDUCACIÓN
UNWANTED EFFECTS OF THE BRAZILIAN EDUCATION FINANCING MODEL
Cinara Gomes de Araújo LOBO1
e-mail: cinaralobo@uol.com.br
Leomir ARAUJO2
e-mail: leomir.enm@gmail.com
Como referenciar este artigo:
LOBO, C. G. A.; ARAUJO, L. Efeitos não desejados do modelo de
financiamento da educação brasileira. Revista Ibero-Americana
de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024.
e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664
| Submetido em: 10/11/2023
| Revisões requeridas em: 12/01/2024
| Aprovado em: 08/02/2024
| Publicado em: 20/03/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Brasília – DF – Brasil. Pertence à carreira de
Especialista em Financiamento e Execução de Políticas Educacionais, lotada na Coordenação de Monitoramento,
Avaliação e Apoio à Gestão (COMAG). Doutorado em Sociologia (UnB).
2
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Brasília – DF – Brasil. Pertence à carreira de Técnico
em Financiamento e Execução de Políticas Educacionais. Mestrado em Administração Pública e doutorando em
Administração Pública (IDP).
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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RESUMO: O artigo descreve o modelo de descentralização de recursos da educação e a história
da institucionalização dos programas educacionais universais, a fim de analisar a autonomia
dos entes subnacionais para elaborar políticas e planejar investimentos. Para tanto, foram
realizadas entrevistas em profundidade com servidores do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação - FNDE, por meio de metodologia de história oral, complementadas com pesquisa
em documentos históricos e legislação publicada (1968 a 2020). Conclui que, por meio de
programas e fundos, a União define regras e prazos sobre como os recursos devem ser
empregados, reduzindo a autonomia dos entes subnacionais. O texto analisa o resultado como
consequência não intencional das reformas administrativas realizadas, que não romperam com
o modelo centralizado de gestão. A máquina estatal continua voltada para atividades formais
de controle, em vez de direcionar sua capacidade para negociar arranjos institucionais e
parcerias.
PALAVRAS-CHAVE: Descentralização. Políticas educacionais. Capacidade estatal.
Financiamento da educação.
RESUMEN: El artículo describe el modelo de descentralización de los recursos educativos y
la historia de La institucionalización de los programas educativos universales, con el fin de
analizar la autonomía de las entidades subnacionales para desarrollar políticas y planificar
inversiones. Para ello, se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios del Fondo
Nacional de Desarrollo Educativo - FNDE, utilizando la metodología de la historia oral,
complementadas con investigaciones en documentos históricos y legislación publicada (1968
a 2020). Concluye que, a través de programas y fondos, la Unión define reglas y plazos sobre
cómo deben usarse los recursos, reduciendo la autonomía de las entidades subnacionales. El
texto analiza el resultado como una consecuencia no deseada de las reformas administrativas
llevadas a cabo, que no rompieron con el modelo de gestión centralizada. La maquinaria
estatal sigue centrada en actividades de control formal, en lugar de dirigir su capacidad para
negociar acuerdos y asociaciones institucionales.
PALABRAS CLAVE: Descentralización. Políticas educativas. Capacidad del Estado.
Financiación de la educación.
ABSTRACT: The article describes the model of decentralization of education resources and
the history of the institutionalization of universal educational programs, in order to analyze the
autonomy of subnational entities to develop policies and plan investments. To this end, in-depth
interviews were carried out with employees of the National Education Development Fund -
FNDE, using oral history methodology, complemented with research into historical documents
and published legislation (1968 to 2020). It concludes that, through programs and funds, the
Union defines rules and deadlines on how resources should be used, reducing the autonomy of
subnational entities. The text analyzes the result as an unintended consequence of the
administrative reforms carried out, which did not break with the centralized management
model. The state machinery remains focused on formal control activities, rather than directing
its capacity to negotiate institutional arrangements and partnerships.
KEYWORDS: Decentralization. Educational policies. State capacity. Education financing.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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Introdução
Qualquer gestor público na área da educação básica, não importa o nível de governo que
represente, vai se deparar com a pouca flexibilidade orçamentária e legal para desenhar e
empreender políticas específicas, customizadas, voltadas a responder às diferenças
socioeconômicas e culturais dos alunos matriculados nas escolas públicas brasileiras. A maior
parte dos recursos financeiros da educação tem uma destinação pré-estabelecida, regras e
rotinas que definem como devem ser utilizados, além de prazos geralmente curtos para serem
empregados. Embora o Brasil seja um país continental, onde convivem várias culturas, povos
que falam diferentes línguas (o IBGE contabiliza 305 diferentes tipos de etnias indígenas e 274
línguas
3
), em que os gêneros de vida e os problemas modificam-se radicalmente de uma região
para outra; os gestores locais têm pouca autonomia para definir como irão empregar o
orçamento destinado à educação.
A padronização na destinação dos recursos descentralizados pelo governo federal resulta
em perda de autonomia para o gestor local, inviabiliza o desenho de políticas, os investimentos
em infraestrutura (reformas de salas de aulas, construção de laboratórios, de prédios escolares
etc.) e o planejamento de ações de longo prazo. Tais resultados são consequências não desejadas
das inúmeras reformas pelas quais passaram os programas e da estrutura burocrática do Estado
montada para gerir recursos educacionais.
O argumento que iremos desenvolver neste texto é o de que a estrutura atual de
financiamento da educação mantém o modelo top down de políticas públicas, combinando
descentralização de recursos com centralização sobre como aplicá-los (Arretche, 2005).
Paralelamente, também se propõe a discutir o papel de coordenação que cabe ao governo federal
junto aos entes subnacionais (Abrucio, 2002; 2005; Arretche, 2006), numa relação horizontal e
não verticalizada, como acontece atualmente.
Para realizar esses objetivos, o texto descreve, inicialmente, a estrutura de
financiamento da educação brasileira, com base em dados sobre orçamento, retirados do Siope
- Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação. A partir de análise
documental, pesquisa de legislação publicada desde 1968 e entrevistas em profundidade com
funcionários do FNDE
4
, o artigo relata como surgiram os instrumentos de controle, as
3
Disponível em: https://educa.ibge.gov.br/jovens/conheca-o-brasil/populacao/20506-indigenas.html. Acesso em:
03 jan. 2023.
4
As entrevistas foram realizadas por meio da metodologia de história oral, como parte do Projeto Resgate e
Fortalecimento de Ações de Educação Corporativa do FNDE. A metodologia para a coleta de depoimentos de
história oral adotada pelo projeto foi a mesma desenvolvida pelo Núcleo de Estudos da Cultura, Imagem, Oralidade
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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mudanças que ocorreram na reforma administrativa realizada na gestão do Presidente da
República Fernando Henrique Cardoso e o processo de institucionalização dos programas
educacionais. Ao final, apresenta sugestões para corrigir as distorções burocráticas atuais,
dando maior autonomia aos governos subnacionais e flexibilidade à gestão pública para
interpretar e responder tempestivamente e de maneira customizada aos problemas da educação
brasileira.
A estrutura de financiamento da educação básica pública
Atualmente, o financiamento da educação básica pública possui quatro origens: o Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb), o Salário-Educação, os royalties do petróleo e os recursos financeiros dos
próprios entes subnacionais. Em 2020, na rede municipal de ensino, apenas o Fundeb significou
investimento de R$ 96,95 bilhões (53,65%), enquanto os recursos dos próprios entes federados
representaram R$ 66,87 bilhões (37%) e o Salário-Educação e royalties do petróleo juntos
somaram R$ 16,89 bilhões (9,35%) (Gráfico 1).
Gráfico 1 - Despesas na educação básica pública, na rede municipal, conforme a origem dos
recursos – 2017 a 2020.
Fonte: Elaborado pelos autores com base em dados do Siope, 2017-2020.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 212-A, que Estados e
municípios devem destinar 25% de parte dos impostos que arrecadam para educação (IPTU,
e Memória, do Centro de Estudos Avançados Multidisciplinares, da Universidade de Brasília. Para a realização
das entrevistas foram então selecionadas pessoas-chave que atendessem os seguintes critérios: a) trabalharam no
FNDE e aposentaram entre 2013 e 2018, sendo referência para o conhecimento de seus principais programas e
ações; b) trabalharam no FNDE até 2013 e atuaram em processos relevantes relacionados à sua criação e
consolidação e c) trabalharam no FNDE até 2023 e foram referência para o conhecimento de seus principais
programas e ações. As entrevistas foram feitas entre 11 e 29 de março, de 2019, no auditório do FNDE.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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ITBI, ISS, IRRF e ITR), enquanto 20% de uma cesta de outros impostos ficam comprometidos
com o Fundeb (FPM, FPE, ICMS, IPIexp, ITCD, ITR-m, IPVA). Conforme a Lei nº
14.113/2020, no mínimo, 70% do Fundo devem ser usados para pagar salários de profissionais
da educação básica pública e o restante em ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(MDE). Sobram, portanto, 30% ou menos para despesas mais genéricas, relacionadas a
“despesas que visam alcançar os objetivos básicos das instituições educacionais de todos os
níveis” (Brasil; Mec, 2021, p. 44; Brasil, 2020).
Não estão classificadas como MDE atividades de pesquisa que não tenham objetivo de
aprimorar a qualidade do ensino ou sua expansão, transferência de recursos para instituições
que realizam ações de caráter assistencial, desportivo ou cultural, custos com formação de
profissionais integrantes da administração, programas suplementares de alimentação,
assistência médico-odontológica e demais formas de assistência social, entre outras despesas
(idem, p. 59). Portanto, mesmo o Fundeb, uma das principais fontes de financiamento da
educação pública básica, possui regras que limitam e direcionam sua aplicação.
Em relação ao Salário-Educação, o gestor dispõe de maior discricionariedade para
empregar a quota parte que lhe cabe, mas a liberdade se reduz quando se trata de usar a parcela
da União. O Salário-Educação é uma contribuição social devida pelas empresas, no valor de
2,5% sobre o total da remuneração pagas ou creditadas, a qualquer título aos seus empregados.
Do total arrecadado, 10% ficam com a União e os outros 90% são assim distribuídos: um terço
compõe a quota federal e os outros dois terços vão para os Estados e Municípios, transferidos
diretamente em suas contas-correntes. A parte da União é direcionada para o financiamento dos
programas federais como Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Transporte Escolar (PNATE),
Alimentação Escolar (PNAE), Caminho da Escola entre outros.
Todos esses programas possuem regras específicas que delimitam como e o prazo em
que o dinheiro deve ser utilizado. Anualmente, o FNDE publica resoluções fazendo pequenos
ajustes no processo de execução, mas as linhas gerais permanecem. Assim, por exemplo, o
PDDE pode ser usado para adquirir quase tudo que a escola precisa, mas não pode ser
empregado na construção de salas de aula ou em reformas significativas (Brasil; Mec; Fnde,
2022, p. 12). O PNATE deve ser usado na manutenção de transporte escolar, mas não para
adquirir um novo ônibus, mesmo se houver recursos acumulados (Brasil; Mec; Fnde, 2019b, p.
4). Com o dinheiro do PNAE é permitido comprar alimentos, mas não equipamentos para
cozinha (Resolução FNDE nº 6/2020, art. 51). Ressalta-se que sobras de um programa não
podem ser somadas a de outros para adquirir produtos ou contratar serviços.
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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Outra parte do orçamento da educação que possibilita os entes subnacionais definirem
como aplicarão os recursos é a que deriva de seus próprios orçamentos: os 5% que sobram da
cesta de impostos do Fundeb e os 25% dos demais impostos que devem ser empregados em
educação. Embora represente a segunda parcela mais importante do orçamento da educação
(Gráfico 1), os valores não são tão representativos, no caso dos municípios
socioeconomicamente mais vulneráveis, com menor arrecadação, onde geralmente reside a
população pobre e carente. Por fim, há ainda os royalties do petróleo, sobre os quais o governo
federal tem pouca gerência, pois os recursos não são significativos nem alcançam todos os
estados brasileiros.
Portanto, considerando a legislação que rege os fundos que financiam a educação básica
pública brasileira, a União tem algum tipo de influência na execução de mais da metade dos
recursos, somando Fundeb e programas universais. O controle da União sobre a execução se
faz tanto pela normatização, definindo as regras como o dinheiro deve ser usado, como pelo
instrumento de monitoramento e/ou prestação de contas.
Todos os entes subnacionais devem informar ao governo federal como usaram os
recursos recebidos por meio dos programas de descentralização, lançando os dados no Sistema
de Gestão de Prestação de Contas (Sigpc), ou no Sistema Integrado de Monitoramento,
Execução e Controle (Simec) ou no Siope – apesar de suas particularidades funcionam como
sistemas de monitoramento (como é o caso do Siope) e/ou prestação de contas. A análise dos
dados é realizada por técnicos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE),
que irão validar ou não as informações lançadas. Caso a prestação de contas não seja aprovada
ou não tenha sido enviada, o ente federado fica inadimplente e desqualificado para receber
novas transferências federais
5
.
Vilão burocrático dos entes subnacionais, a prestação de contas consome grande esforço
administrativo para realizá-la, assim como exige robusta estrutura burocrática do governo
federal para validar os relatórios que chegam de todo país. Para se ter uma ideia do que isso
significa em termos de esforço administrativo, conforme o relatório de gestão do FNDE, em
2019, havia 282.830 prestações de contas a serem analisadas, totalizando, R$ 71,7 bilhões de
recursos transferidos e aplicados, que não tinham sido avaliados pela burocracia da Autarquia
(Brasil; Fnde, 2020a, p. 49). O FNDE, naquele ano, conseguiu verificar apenas 7.022 prestações
5
No caso do Fundeb, o controle da execução dos recursos cabe não ao FNDE, mas aos Tribunais de Contas e o
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb, mesmo sendo a Autarquia responsável pela
manutenção e por melhorias no SIOPE.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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de contas. Se continuasse no mesmo ritmo, levaria 40 anos para vencer o passivo. No entanto,
por ano, a entidade estimava que 35 mil novos processos chegassem para análise (Brasil, 2019a,
p. 37), dos quais, apenas 10% eram concluídos (idem). Além do volume de processos pendentes
de análise, havia ainda passivo de 5.781 processos a serem montados para apurar juridicamente
as irregularidades encontradas (Brasil; Fnde, 2020a, p. 49).
A tarefa de realizar prestação de contas é onerosa para o governo federal, mas tem custo
administrativo ainda maior para prefeituras e administrações estaduais que precisam gastar
dinheiro e recursos humanos escassos para levantar dados e lançá-los em sistemas. A exigência
da prestação de contas estende a interferência do governo federal para além da execução dos
recursos da educação e alcança até mesmo a forma como estados e municípios se estruturam
burocraticamente para geri-los. Em vez de concentrar esforços na construção de parcerias, no
desenho de políticas, na elaboração de soluções para melhorar aprendizagem e rendimento
escolar; eles são obrigados a investir desproporcionalmente em controle.
Ressalta-se que a prestação de contas não significa maior ou menor transparência, pois
os dados informados nos sistemas dificilmente são inteligíveis para o cidadão comum, para
conselheiros e até mesmo para os administradores locais. Tampouco traz ganhos também no
que se refere a monitorar o alcance de resultados concretos, como redução da evasão e aumento
do rendimento escolar. O objetivo dos sistemas é simplesmente verificar se os programas não
fugiram às finalidades para as quais foram direcionados ou se atenderam aos requisitos formais
de execução.
As exigências de controle não olham os resultados, mas na maioria das vezes questões
meramente formais. Uma escola, por exemplo, pode ficar impedida de receber transferência da
União via PDDE porque usou indevidamente verbas destinadas a despesa de capital em custeio.
Ou pode acontecer do gestor local ter que devolver, do próprio patrimônio, recursos, porque
usou o dinheiro do PNAE para comprar um fogão que faltava. A inadimplência com prestação
de contas pune não apenas o gestor, mas toda a comunidade, que deixa de receber recursos
públicos. Às vezes, escolas e municípios pobres que precisam muito das verbas federais são os
afetados.
Deste modo, observando a estrutura de financiamento da educação brasileira, verifica-
se que a rigidez regulamentar dos programas retira autonomia dos gestores locais, inviabiliza
coordená-los em políticas públicas e alinhá-los em favor de diretrizes comuns de médio e longo
prazo. O instrumento de prestação de contas, por sua vez, vem controlar e punir falhas formais
na etapa de execução, consumindo recursos humanos e financeiros tanto do governo federal
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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quanto dos entes subnacionais. A esses problemas se acrescenta mais um: as limitações que o
modelo de descentralização de recursos traz para o planejamento de investimentos.
Todos os referidos programas – PNAE, PNATE, PDDE e até o Fundeb – possuem prazos
muito curtos para serem executados, de apenas um ano. Se o gestor escolar ou o secretário de
educação não conseguir realizá-los dentro do prazo, o ente federado pode ser penalizado,
recebendo menos recursos no ano seguinte em alguns casos ou até mesmo respondendo a
processos administrativos por não aplicação dos recursos diante de demandas existentes nas
redes de ensino. Tal exigência dificulta acumular recursos para obras mais significativas de
infraestrutura, como reformas, construção de salas de aula, montagem de laboratórios, etc.
Essas ações, geralmente, exigem a realização de projetos e longos processos licitatórios, que
delongam maior tempo para serem executados, além de consumirem investimentos mais
significativos.
Apesar da rigidez da legislação que orienta a execução dos programas, o Ministério da
Educação, ao tratar das estratégias para atingir as metas definidas no Plano Nacional de
Educação (PNE), faz constantes referências a eles como se fossem flexíveis, como se fosse
possível orientá-los para o alcance de metas que exigem esforços contínuos de longo prazo da
máquina administrativa estatal (Brasil; Mec; Sase, 2014). Os programas são padronizados e,
ainda, não existe uma relação complementar entre as necessidades da comunidade escolar e as
transferências do governo federal. As verbas são transferidas automaticamente, não importa a
carência do ente federado. Assim, por exemplo, um município pode receber recursos do PDDE
para implantar o ensino em período integral, mas não dispor de sala de aula para estender a
jornada escolar. Nesse caso, a necessidade mais urgente seria reformar as salas de aulas
existentes ou construir outras novas, ações que não poderiam ser realizadas com o dinheiro do
PDDE.
A matemática para conseguir aplicar o orçamento disponível em favor de políticas que
resultem na ampliação do acesso à educação básica pública, redução da evasão escolar ou
melhoria no rendimento do aluno ou qualquer outro resultado estruturante; é uma engenharia
que dependerá da habilidade dos gestores locais em driblar as regras que engessam os
programas e as fontes de financiamento e chegar às metas desejadas. Em outras palavras,
dependerá da capacidade estatal (Kajaer; Hansen, 2002; Carbonetti, 2012) do estado ou
município para conseguir direcionar os recursos em favor de ações de médio e longo prazo, não
deixando de atender aos gastos com manutenção e despesas de pessoal. Mas tal habilidade
gerencial demandará burocracia meritocrática e experiente, que dificilmente se encontra nos
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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entes subnacionais mais pobres e mais dependentes das transferências do governo federal
(Marenco, 2017). A maior parte do quadro técnico dos pequenos municípios é formada por
contratos temporários. Os funcionários públicos são trocados a cada nova eleição, impedindo a
formação de mão de obra especializada em financiamento e gestão de políticas educacionais.
Por fim, queremos ressaltar, mais uma consequência negativa da rigidez legal da
estrutura de financiamento da educação, no Brasil: ela inviabiliza a intersetorialidade (Ximenes,
2014; Ximenes; Agatte, 2011), ou seja, impede que ações de diversas áreas (saúde, educação,
assistência social, meio ambiente etc.) venham somar para ampliar o alcance e os resultados
sociais da política. Assim como também dificulta a construção de arranjos institucionais e de
parcerias pelos entes subnacionais para resolverem problemas comuns ou potencializar os
ganhos das políticas (Gomide; Pires, 2014). Numa situação em que a gestão pública necessite
promover a busca ativa de crianças e adolescentes em situação de risco social e que não estejam
frequentando a escola, por exemplo, o gestor vai encontrar certa dificuldade em obter recursos
que possam ser usados nessas finalidades. A verba do Fundeb, apesar de significativa, não deve
ser empregada em atividades que não sejam caracterizadas como ação de MDE. O PDDE é um
valor pequeno que o prefeito ou o secretário de educação não podem interferir na aplicação: a
comunidade escolar é soberana para dizer como será empregado. O PNATE e o PNAE atendem,
respectivamente, despesas com manutenção do transporte escolar e alimentação. Assim, pode
ser que exista algum dinheiro na área de assistência social e saúde disponível para esse tipo de
gasto, mas não no contexto da educação.
Portanto, o modelo de descentralização dos recursos da educação se caracteriza pela
baixa autonomia dada aos gestores locais na definição da aplicação dos recursos em razão da
normatização e do rígido controle verticalizado dos programas, que observam principalmente
se aspectos formais foram cumpridos em detrimento do alcance de resultados efetivos para a
sociedade. Essas características na estrutura do financiamento da educação básica pública
brasileira são resultado das inúmeras reformas burocráticas realizadas, que fizeram ajustes aqui
e ali, sem construírem uma nova estrutura de financiamento, coerente com os objetivos de um
estado democrático, onde todos os entes federados possuem igual autonomia e devem atuar de
forma colaborativa. Para demonstrar como o Brasil chegou ao resultado atual, vamos resgatar
um pouco da história do financiamento da educação no país.
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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Os fundos da educação e o PNE
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 4.024/1961) dividiu o
orçamento federal da educação em três fundos, cada um relativo a uma etapa do ensino:
primário, médio e superior (Brasil, 1961). Para cada fundo, era elaborado um plano de
educação, sob a responsabilidade do Conselho Federal de Educação, sendo que os três planos
somados constituíam o PNE. Por sua vez, cada estado da federação, em articulação com os
municípios, deveria elaborar seu plano estadual que definiria como colocar em prática, em
âmbito local, as linhas do planejamento estabelecidas em nível nacional. Com essa organização,
o governo federal tentava planejar a política educacional e articular os esforços dos três níveis
de governo, pois o PNE fixava as metas e definia um conjunto de normas e princípios que
deveriam seguir os planos estaduais de educação, além de direcionar recursos para financiar as
ações necessárias.
O orçamento federal, composto pelos três fundos, era suplementar aos orçamentos dos
estados e municípios e só poderia ser acessado após os entes subnacionais empregarem 20% de
seus próprios orçamentos em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme
definido pelo texto constitucional. As transferências que o governo federal realizava eram
direcionadas para atingir as metas do PNE, não eram recursos padronizados em programas, mas
que visavam complementar os gastos estaduais e municipais, conforme diretrizes definidas em
âmbito nacional, mas atendendo as necessidades e prioridades identificadas pelos gestores
locais. Dessa forma, a Lei de Diretrizes e Bases incentivava a articulação e o planejamento das
três esferas de governo para a realização de metas comuns (Teixeira, 1964).
Esse modelo do financiamento da educação no país sofre o primeiro abalo logo após o
golpe militar, em 1967. A nova Constituição Federal do Brasil altera o sistema de tributação,
eliminando a destinação de percentual específico da arrecadação para educação, por isso, os
fundos são esvaziados e, consequentemente, o PNE acaba enfraquecido, perdendo a validade
antes do final de sua vigência, que ocorreria em 1970. Com a reforma administrativa de Estado
promovida pelo governo de Costa e Silva, ao FNDE é atribuída personalidade jurídica de
autarquia e ele recebe o saldo dos recursos dos fundos educacionais. A mesma equipe que
participava da Secretaria Executiva do PNE no Ministério da Educação e Cultura (MEC), onde
antes eram geridos os fundos educacionais, passa a compor o quadro funcional do FNDE. A
professora Ecilda Ramos de Souza, que dirigia essa secretaria, é nomeada presidente e, ao tomar
posse, leva consigo não apenas sua equipe, mas todas as atribuições da antiga Secretaria
Executiva do MEC, incluindo a gestão dos saldos dos fundos, ainda existentes.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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A partir da criação do FNDE, a lógica de financiamento do governo federal para o ensino
básico, que correspondia na época ao primário e secundário, modifica-se, tornando-se mais
casuística. Segundo Arlindo Lopes Corrêa, que foi coordenador do Setor de Educação e Mão
de Obra do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA, área que propôs a criação do
FNDE, o objetivo inicial era constituir um fundo que financiasse boas práticas na área de
educação, vindas tanto do setor público quanto privado. Ele explica que, naquele momento, o
IPEA era formado por economistas e engenheiros que possuíam uma visão prática da educação,
enquanto a área tinha sido pensada sempre do ponto de vista pedagógico e acadêmico
6
. Como
representante do IPEA, Corrêa diz que buscou dar a Autarquia um viés prático. Para tanto,
baseou-se na experiência de ter realizado alguns projetos para o BNDE
7
, e propôs uma
instituição com características semelhantes na área de educação:
Qual era a idéia? (...) O Brasil é rico pela diversidade, não só pela
biodiversidade, mas rico pela diversidade de idéias, empreendimentos,
empreendedores (...). O FNDE era, na minha concepção, o lugar onde quem
tivesse uma boa idéia, um bom programa de educação, poderia obter recursos
para realizar o seu projeto. Se o projeto fosse bom, poderia ser multiplicado
em todo o território nacional por quem quisesse fazer. O FNDE seria o
germinador das grandes idéias e, depois, o seu financiador (Corrêa, 2020).
O FNDE foi criado por meio da Lei 5.537, de 21 de novembro de 1968, com o nome de
Instituto Nacional de Desenvolvimento Econômico da Educação e Pesquisa (INDEP) e, antes
mesmo de entrar em funcionamento, foi transformado em FNDE pelo Decreto-Lei nº 872/1969.
Sua função era captar recursos financeiros e canalizá-los para o financiamento de projetos de
ensino e pesquisa, inclusive alimentação escolar e bolsas de estudos (Brasil, 1968a; 1969a).
A principal fonte de recurso do FNDE provinha do Salário-Educação, mas compunham
seu orçamento verbas com doze diferentes origens, conforme discriminava o Decreto nº
872/1969: incentivos fiscais; 20% do Fundo Especial da Loteria Federal (Lei 5.525/1968); 30%
da receita líquida da Loteria Esportiva Federal (Decreto nº 594/1969); transferências de estados,
municípios e Distrito Federal como contrapartida pela assistência financeira; 1,5% do valor do
6
Durmeval Trigueiro Mendes (Mendes, apud Favero, 2010, p. 38) também faz referência às concepções diferentes
sobre o papel da educação entre os educadores participantes do Conselho Federal de Educação (do qual ele foi
membro no período de 1964-1969) e os técnicos do IPEA: “É curioso observar que o IPEA, tendo sido criado para
elaborar estudos, pesquisas e análises requeridas pelo programa econômico-social de interesse imediato do
Ministério do Planejamento e, quando se impusesse, dos demais Ministérios, tivesse ascendido dessa posição
restrita e subsidiária para o protagonismo do planejamento educacional brasileiro. Ele não é órgão específico de
planejamento, e faz planos; não está ligado especificamente à educação e elabora planos educacionais” (Mendes,
apud, Monteiro, 1979, p. 29).
7
Naquele momento histórico, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES chamava-se
Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDE.
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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óleo, xisto ou gás extraídos pela Petrobras a partir de plataforma continental (Decreto nº
523/1969 e Lei nº 2.004/53); restituições de programas e projetos; receitas patrimoniais,
doações, juros bancários de suas contas e outras fontes (Brasil, 1969a; 1968b; 1969b; 1969c;
1953). Para gerir expressivo capital, ao Fundo foi dada autorização para realizar qualquer
operação financeira necessária, inclusive, aplicar em operações externas de crédito (Falcão
Filho, 2019).
A estratégia sobre como aplicar os recursos deveria ser dada pelo MEC e os gastos
aprovados pelo Conselho Deliberativo do FNDE, formado por representantes do Ministério da
Fazenda, da Secretaria do Planejamento, do MEC, do magistério, dos estudantes e do
empresariado nacional e tendo o ministro do MEC como presidente (Brasil, 1975a). Corrêa
(2020), indicado como representante do Planejamento no Conselho, disse que nunca chegou a
ser convidado para uma reunião nos três anos que durou o seu mandado (período estabelecido
pelo Decreto-Lei nº 1.053/1969). Em relação às políticas, o MEC não chegava a defini-las em
razão da fragilidade de sua estrutura burocrática, concentrava-se principalmente na análise dos
projetos, enquanto as transferências ficavam a cargo do FNDE. Podiam apresentar projetos ao
FNDE, unidades da federação e entidades particulares. Os recursos do FNDE eram
descentralizados para os estados e municípios por meio de convênios e sujeitos a prestação de
contas quando finalizados – aqui nascia o instrumento de prestação de contas.
Com um volume significativo de recursos, distribuídos nas áreas de educação, cultura e
esporte, e sem políticas que definissem prioridades e estratégias; o orçamento fragmentava-se
em inúmeras ações cuja prioridade seguia a discricionariedade do gestor. Além disso, parte
significativa do Salário-Educação era voltada para o financiamento de complexo sistema de
concessão de bolsas.
Até 1996, a legislação do Salário-Educação possibilitou que as empresas em vez de
recolher os recursos para União, deduzissem as despesas com ensino fundamental de seus
empregados e dependentes de quatro formas diferentes: custeando o seu próprio sistema
educacional de ensino, patrocinando bolsas de estudos, indenizando os funcionários por suas
despesas com educação e dos seus dependentes e esquema misto
8
. Todo o sistema de bolsas
custeadas com recursos do Salário-Educação, quer fossem pagas diretamente pelas empresas
ou pelo FNDE, chamava-se de Sistema de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
8
O Decreto 76.923/1975 estende a possibilidade que as empresas pudessem patrocinar bolsas ou oferecer vagas
em seus estabelecimentos de ensino para “quaisquer adultos ou crianças” e não apenas para seus funcionários e
dependentes (Brasil, 1975b).
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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Fundamental (SME). Do valor do Salário-Educação pago pelas empresas, um terço permanecia
com a União e era gerido pelo FNDE, e o restante ia para os estados. O montante que ficava
com FNDE era aplicado em programas de iniciativa do MEC na área de pesquisa, planejamento,
material escolar e concessão de bolsas de estudos (Brasil, 1975c; 1982). Nos estados, o Salário-
Educação recebia a mesma destinação, mas conforme critérios por eles estabelecidos (Dutra
Filho, 2019; Velloso, 1987).
Para controlar a aplicação dos recursos públicos pulverizados em centenas de projetos
dos estados, municípios e entidades privadas, além do dinheiro usado para financiar o complexo
sistema de bolsas de estudos, o governo precisou montar uma máquina burocrática de controle.
Em cada estado brasileiro foram instaladas inspetorias regionais, seccionais, coordenação e
representações estaduais dos órgãos do MEC, depois agrupadas nas delegacias regionais do
MEC (Demecs).
Chefiadas por um delegado, as Demecs tinham o papel de acompanhar a aplicação que
os estados faziam dos recursos do Salário-Educação, assim como os investimentos diretos
realizados pelas empresas na manutenção de escolas e ressarcimento de bolsas de estudo, como
participantes do SME. As Demecs prestavam assistência técnica aos gestores locais na
elaboração dos projetos educacionais e analisavam os resultados dos investimentos, emitindo
pareceres quanto à prestação de contas apresentadas (Dutra Filho, 2019; Franco, 2008).
O modelo de descentralização de recursos para projetos públicos e privados,
operacionalizado pelo FNDE, com o apoio das Demecs, só será modificado a partir da reforma
administrativa implementada por Fernando Henrique Cardoso. Embora sua reforma venha
extinguir com o casuísmo de financiamento de projetos e dar maior estrutura à política de
financiamento da educação, ao fortalecer os programas educacionais, ele não consegue
extinguir com o instrumento da prestação de contas, tampouco contribui para estruturar
políticas públicas.
A fusão FAE e FNDE
Em 1997, o governo federal extingue a Fundação de Assistência ao Educando, assim
como suas representações nos estados (chamadas Refaes – Representação Estadual da FAE), e
todos os programas que eram geridos por essa instituição são incorporados ao FNDE (Lei
9.649/98). No mesmo período em que a FAE é extinta, também são extintas as Demecs (Brasil,
1998a) e suas atribuições também transferidas para o FNDE (Franco, 2008). Dutra Filho (2019),
que ocupava a vice-presidência do FNDE na ocasião, disse que, inicialmente, até se cogitou
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criar nova instituição, mas declinaram da ideia e optaram pela fusão, transferindo para o FNDE
os recursos humanos, materiais, patrimoniais e financeiros da FAE. Dutra diz que houve
grandes desafios de ordem operacional, pois as Demecs possuíam parceria forte com o FNDE
e lhe prestavam valioso apoio técnico:
Porque as Delegacias do MEC, na verdade, eram da estrutura do MEC, mas
ninguém usava os trabalhos das Delegacias tal como o FNDE, tanto que o
FNDE bancava as delegacias do MEC. Nós é que bancávamos
financeiramente. As Delegacias do MEC para nós eram nossos pulmões,
nossos braços, nossas pernas lá no estado (Dutra Filho, 2019, p. 40).
Quando as Demecs e Refaes são extintas, as funções de fiscalizar e analisar as prestações
de contas
9
passam para o FNDE. O sistema de controle dos militares não deixa de existir; é
incorporado ao FNDE, mas sem as condições de funcionamento anteriores. A Medida
Provisória 1.784, de 14 de dezembro de 1998, torna os convênios extintos e estabelece novo
mecanismo de transferências automáticas de recursos para estados e municípios, por meio de
abertura de conta bancária específica (Brasil, 1998b). Embora a medida fosse válida,
inicialmente, apenas para o PNAE e PDDE, o modelo veio a substituir os convênios e serviu
para ampliar o alcance dos programas educacionais e simplificar os processos. Significou a
automatização das rotinas de transferências, que passaram a não mais depender de projetos,
fixação de metas e análise de documentação para ter direito a repasses do governo federal, como
explica Adalberto da Paz, economista aposentado do FNDE:
Boa parte dos municípios não tinha condições de firmar convênios com o
governo federal por alguma dívida de previdência (...). Então, a maioria dos
municípios tinha problemas pra isso, sem contar o afogadilho de ter que
prestar contas (...) Imagina o que seria ter que tratar convênios com as escolas.
Se o repasse automático, já não é simples, imagina se tivesse que realizar
convênios... (Paz, 2020).
Critérios gerais vieram regular a execução e transferências para os programas,
normatizados por meio de resoluções do FNDE. A periodicidade anual do Censo Escolar
possibilitou ao FNDE utilizar a variável quantidade de alunos para calcular os valores a serem
repassados a estados e municípios:
Nós desenvolvemos uma sistemática de financiamento de projetos que
estabelecia critérios que até então não existiam, para que, ao recepcionar um
projeto, fossem levadas em consideração algumas condicionantes para que
9
O repasse de tarefas não foi acompanhado do redirecionamento de pessoal, pois 70% do quadro de pessoal das
Demecs eram formados por servidores cedidos das administrações municipal e estadual, por isso menos de 1%
passou a integrar o corpo de funcionários do FNDE (Franco, 2008, p. 52).
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aquele projeto fosse aprovado ou não e em que termos. (...) Transporte escolar
(...) não podia receber se já tivesse recebido ônibus nos últimos cinco anos,
que era a vida útil que imaginávamos que um ônibus deveria ter (Dutra Filho,
2019, p. 69).
A partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, mas principalmente, do governo de
Luís Inácio Lula da Silva, leis específicas foram editadas institucionalizando os programas e
fazendo com que deixassem de estar sujeitos a fontes instáveis de recursos, passíveis de
contingenciamento pelo governo federal (Tabela 1). Dessa forma, os programas estruturaram
os gastos em educação, corrigiram os casuísmos dos projetos do governo militar, possibilitaram
institucionalizar critérios transparentes e democráticos para o repasse dos recursos e tornar
regular as transferências.
Tabela 1 – Legislação que rege os programas educacionais.
Programa
Sigla
Início
Institucionalização
Programa Nacional
do Livro Didático
PNLD
Decreto-Lei nº 93 de 21/12/1937 cria o
Instituto Nacional do Livro
Decreto nº 7.084/2010
modificado pelo Decreto nº
9.099/2017.
Programa Nacional
de Alimentação
Escolar
PNAE
Decreto n° 37.106 de 31/03/1955 cria a
Campanha da Merenda Escolar.
Lei nº 11.947/2009
Programa Dinheiro
Direto na Escola e
ações agregadas
PDDE
Resolução nº 12 de 10/05/1995 cria o
Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino
Fundamental
Lei nº 11.947/2009
Programa Nacional
do Transporte
Escolar
PNATE
Portaria Ministerial n° 955 de
21/06/1994
Lei nº 10.880/2004
Programa de Ações
Articuladas
PAR
Decreto nº 6.094 de 24/04/2007, no
âmbito do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação
Lei nº 12.695/2012
Fonte: Elaborado pelos autores.
* A tabela inclui apenas os principais programas, aqueles com maior participação no orçamento do
FNDE.
No entanto, os programas continuaram a usar a mesma estrutura de controle do período
militar, obrigando estados, municípios e escolas a realizarem prestação de contas dos recursos
empregados para manterem-se adimplentes com o FNDE e continuar a receber dinheiro do
governo federal. Estudo realizado pela Autarquia constatou que, em 2018, 80% do passivo de
prestação de contas provinham das transferências automáticas, concentrado principalmente nos
programas PNATE, PDDE e PNAE (Brasil; Mec; Fnde, 2019a, p. 37).
O PDDE por transferir recursos diretamente para as escolas passou a produzir um
significativo número de prestação de contas a serem analisadas, porque cada escola
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contemplada com o programa gerava uma nova prestação de contas. A partir de 2007, diversas
políticas do MEC vieram a utilizar o modelo operacional e regulamentar do PDDE para destinar
recursos às escolas públicas do país, sendo chamadas de ações agregadas
10
. Essas, novamente,
multiplicaram o volume de prestação de contas, pois cada ação agregada, cada nova
transferência realizada pelo governo federal para uma destinação específica gerava nova
obrigação de prestar contas, nova demanda por análise e, se comprovado desvio de finalidade,
a instauração de tomada de conta especial. Desse modo, a face fiscalizadora do FNDE ampliou-
se e parte significativa de sua força administrativa voltou-se para o controle sem conseguir
dedicar-se exclusivamente à atividade de gestão dos programas.
Houve várias discussões entre FNDE e Tribunal de Contas da União, durante a
implantação do PDDE, quanto à obrigatoriedade de prestar contas e a quem caberia controlar
os valores transferidos. A compreensão dos servidores do FNDE era de que a prestação de
contas não deveria ser cobrada das escolas, em razão das transferências serem de baixo valor.
Todavua, o TCU não aceitou a argumentação e o FNDE teve que instituir o mecanismo de
controle (Albuquerque, 2019; Paz, 2019).
Assim, embora o processo de descentralização avançasse com as transferências diretas,
maior participação de estados e municípios na execução, periodicidade de repasses, critérios de
acesso e normas para operacionalização dos programas; os processos relacionados ao controle
continuavam guiando-se por velhos modelos. O Fundo seguia recebendo e analisando prestação
de contas, numa demonstração clara da subordinação de estados, municípios e Distrito Federal
em relação à União, apesar da Constituição Federal defini-los como entes autônomos, que
deveriam atuar de forma colaborativa no financiamento e execução de políticas sociais. Além
disso, as reformas, a partir de FHC, fortaleceram os programas em detrimento de políticas
públicas, e reduziram a autonomia dos gestores locais para planejar e desenvolver políticas.
10
Enquanto o PDDE tradicional possui caráter mais genérico e flexível, quase tudo pode ser adquirido com seus
recursos, desde que voltado à manutenção escolar e a atividades didático-pedagógicas; as ações agregadas
atendiam a finalidades específicas, que iam da adequação de prédios escolares para garantir abastecimento de água
potável, esgotamento sanitário e acessibilidade, por exemplo, até incentivos financeiros para melhoria do Índice
de Desenvolvimento da Educação Básica - Ideb.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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Considerações finais
A obrigação de prestar contas se ampara no artigo 70 da Constituição Federal de 1988,
que estabelece que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos tem a obrigação de prestar
contas aos órgãos de controle e à sociedade. Contudo, não existe uma única forma de prestar
contas. O governo federal pode pactuar com os entes subnacionais estratégias políticas para
alcançar as metas definidas no PNE e condicionar o repasse dos recursos à realização delas.
Dessa forma, a prestação de contas deixará de ser um instrumento meramente burocrático e se
transformará na avaliação do alcance dos objetivos estabelecidos. O orçamento federal da
educação ganhará maior flexibilidade na sua aplicação, pois não estará condicionado à
execução dos programas.
Nos últimos anos, registraram-se ganhos na institucionalização dos programas, na
simplificação dos processos e no desenvolvimento de conhecimento técnico específico para
realizar transferências aos entes federados (Paz, 2019; Dutra, 2019), no entanto, as mudanças
não romperam com o desenho top down das políticas típicas do governo militar: a formulação
da política continuou concentrada no Ministério da Educação, enquanto estados, municípios e
Distrito Federal executavam e prestavam contas da aplicação dos recursos públicos à União. O
esforço da máquina administrativa federal voltou-se para a fiscalização e controle da aplicação
do dinheiro público em vez de concentrar-se na construção de soluções coordenadas com os
entes subnacionais. A relação hierárquica entre os entes federados fica clara no modelo de
gestão em que o governo federal edita resoluções e portarias que estabelecem as regras para ter
acesso aos programas e as penalidades para aqueles que descumprirem.
Deste modo, os programas educacionais do ensino básico sofreram o efeito do que se
chama de inércia institucional, quando “os programas sociais são influenciados pela herança
institucional dos programas anteriores” (Arretche, 2000, p. 30). Apesar das mudanças que
aconteceram no âmbito da gestão, a partir dos anos 1990, as práticas instituídas não foram
completamente transformadas. Regras e normas de controle do período militar continuaram
presentes, influenciando a execução dos programas. Mesmo que a participação de conselhos e
organizações civis na gestão tenha sido ampliada, a esses atores não foi conferido status político
para definir as regras e as prioridades da política.
A democratização das políticas educacionais passa, necessariamente, por dar maior
autonomia aos entes subnacionais e ampliar o espaço de participação da sociedade organizada,
a fim de que possam contribuir na definição das prioridades, na construção de arranjos
Efeitos não desejados do modelo de financiamento da educação brasileira
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governamentais, no desenho das políticas. A ênfase da gestão na fiscalização e controle é uma
orientação típica do governo militar, em que as políticas são centralizadas e os governadores e
prefeitos são biônicos. Não se justifica, após a Constituição de 1988, que atribuiu autonomia
aos entes subnacionais e estabeleceu papel complementar dos três níveis de governo na gestão
das políticas sociais.
Além disso, o FNDE é uma instituição de execução, não lhe cabe fiscalizar e controlar
aplicação de recursos públicos, sequer possui poder de polícia para essa função. O Fundo tem
a função de executar, por isso deveria ocupar-se com a gestão de políticas públicas, com a
coordenação de esforços entre os entes federados, com a construção de arranjos institucionais
que melhorassem o alcance dos programas e seus resultados. Comporia, ainda, o seu leque de
atribuições, monitorar e avaliar as políticas educacionais, pois são etapas importantes que
permitem corrigir falhas do processo de execução e aumentar a eficácia e a eficiência dos
programas (Vaitsman, 2009).
Num país com as dimensões e a diversidade cultural do Brasil, a descentralização é
necessária e o controle centralizado impossível. Se o governo federal quiser realmente
controlar, vai precisar montar uma estrutura burocrática gigantesca, maior que a necessária para
coordenar de maneira democrática a gestão das políticas educacionais. A descentralização de
políticas públicas passa a exigir o aperfeiçoamento da capacidade estatal em todos os níveis de
governo para construir políticas em conjunto, negociar estratégias, executá-las e avaliar
resultados (Abrucio; Franzese, 2007). Trata-se de outra forma de conhecimento, que superando
o formalismo burocrático, entre no campo da agência política.
Além da melhoria na capacidade estatal dos três níveis de governo, também é
fundamental a definição de regras que especifiquem as responsabilidades de cada um e como
irão trabalhar de forma complementar, ou seja, é necessária a institucionalização do Sistema
Nacional de Educação (Saviani, 2008; Araújo, 2018; Duarte, 2014). Hoje, a atuação dos três
níveis governamentais, na área de educação, é compartimentada, cada um concentra suas ações
na etapa que a Constituição estabelece como prioritária: a administração federal cuida do ensino
superior, a estadual do médio e o município do ensino fundamental. Os programas, por sua vez,
se desdobram como unidades independentes, não estão entrelaçados em estratégias políticas de
longo prazo. Tornaram-se rotinas burocráticas de transferências de recursos ou de distribuição
de serviços e bens, quando seria necessária a associação de políticas de diversos setores (saúde,
economia, assistência social etc.) para superar os problemas sociais históricos do país.
Cinara Gomes de Araújo LOBO e Leomir Ferreira de ARAUJO
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DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 25
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não aplicável.
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflito de interesse. Os dados e entrevistas usados na
elaboração do artigo são públicos.
Aprovação ética: Não aplicável.
Disponibilidade de dados e material: Algumas das entrevistas realizadas com ex-
servidores do FNDE compõem o Projeto Resgate e Fortalecimento de Ações de Educação
Corporativa do FNDE e estão disponíveis na Biblioteca Elcida Ramos de Souza, FNDE,
Setor Bancário Sul Q. 2 - Asa Sul, Brasília - DF, 70655-775 .
Contribuições dos autores: Cinara Gomes de Araújo Lobo: levantamento e análise de
dados, entrevistas, argumentos teóricos e redação; Leomir Araujo: argumentos teóricos e
revisão.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 1
EFECTOS NO DESEADOS DEL MODELO BRASILEÑO DE FINANCIACIÓN DE
LA EDUCACIÓN
EFEITOS NÃO DESEJADOS DO MODELO DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA
UNWANTED EFFECTS OF THE BRAZILIAN EDUCATION FINANCING MODEL
Cinara Gomes de Araújo LOBO1
e-mail: cinaralobo@uol.com.br
Leomir ARAUJO2
e-mail: leomir.enm@gmail.com
Cómo hacer referencia a este artículo:
LOBO, C. G. A.; ARAUJO, L. Efectos no deseados del modelo
brasileño de financiación de la educación. Revista Ibero-
Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00,
e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664
| Enviado en: 10/11/2023
| Revisiones requeridas en: 12/01/2024
| Aprobado el: 08/02/2024
| Publicado el: 20/03/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Ejecutivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE), Brasília – DF – Brasil. Pertenece a la carrera de
Especialista en Financiamiento y Ejecución de Políticas Educativas, adscrita a la Coordinación de Monitoreo,
Evaluación y Apoyo a la Gestión (COMAG). Doctora en Sociología (UnB).
2
Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE), Brasília – DF – Brasil. Pertenece a la carrera de
Técnico en Financiamiento y Ejecución de Políticas Educativas. Máster en Administración Pública y candidato a
Doctor en Administración Pública (IDP).
Efectos no deseados del modelo brasileño de financiación de la educación
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 2
RESUMEN: El artículo describe el modelo de descentralización de los recursos educativos y
la historia de La institucionalización de los programas educativos universales, con el fin de
analizar la autonomía de las entidades subnacionales para desarrollar políticas y planificar
inversiones. Para ello, se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios del Fondo
Nacional de Desarrollo Educativo - FNDE, utilizando la metodología de la historia oral,
complementadas con investigaciones en documentos históricos y legislación publicada (1968 a
2020). Concluye que, a través de programas y fondos, la Unión define reglas y plazos sobre
cómo deben usarse los recursos, reduciendo la autonomía de las entidades subnacionales. El
texto analiza el resultado como una consecuencia no deseada de las reformas administrativas
llevadas a cabo, que no rompieron con el modelo de gestión centralizada. La maquinaria estatal
sigue centrada en actividades de control formal, en lugar de dirigir su capacidad para negociar
acuerdos y asociaciones institucionales.
PALABRAS CLAVE: Descentralización. Políticas educativas. Capacidad del Estado.
Financiación de la educación.
RESUMO: O artigo descreve o modelo de descentralização de recursos da educação e a
história da institucionalização dos programas educacionais universais, a fim de analisar a
autonomia dos entes subnacionais para elaborar políticas e planejar investimentos. Para tanto,
foram realizadas entrevistas em profundidade com servidores do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE, por meio de metodologia de história oral,
complementadas com pesquisa em documentos históricos e legislação publicada (1968 a
2020). Conclui que, por meio de programas e fundos, a União define regras e prazos sobre
como os recursos devem ser empregados, reduzindo a autonomia dos entes subnacionais. O
texto analisa o resultado como consequência não intencional das reformas administrativas
realizadas, que não romperam com o modelo centralizado de gestão. A máquina estatal
continua voltada para atividades formais de controle, em vez de direcionar sua capacidade
para negociar arranjos institucionais e parcerias.
PALAVRAS-CHAVE: Descentralização. Políticas educacionais. Capacidade estatal.
Financiamento da educação.
ABSTRACT: The article describes the model of decentralization of education resources and
the history of the institutionalization of universal educational programs, in order to analyze the
autonomy of subnational entities to develop policies and plan investments. To this end, in-depth
interviews were carried out with employees of the National Education Development Fund -
FNDE, using oral history methodology, complemented with research into historical documents
and published legislation (1968 to 2020). It concludes that, through programs and funds, the
Union defines rules and deadlines on how resources should be used, reducing the autonomy of
subnational entities. The text analyzes the result as an unintended consequence of the
administrative reforms carried out, which did not break with the centralized management
model. The state machinery remains focused on formal control activities, rather than directing
its capacity to negotiate institutional arrangements and partnerships.
KEYWORDS: Decentralization. Educational policies. State capacity. Education financing.
Cinara Gomes de Araújo LOBO y Leomir Ferreira de ARAUJO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
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Introducción
Cualquier gestor público en el área de la educación básica, independientemente del nivel
de gobierno que represente, se enfrentará a poca flexibilidad presupuestaria y legal para diseñar
e implementar políticas específicas y personalizadas destinadas a responder a las diferencias
socioeconómicas y culturales de los estudiantes matriculados en las escuelas públicas
brasileñas. La mayoría de los recursos financieros de la educación tienen un destino
preestablecido, reglas y rutinas que definen cómo deben ser utilizados, además de plazos
generalmente cortos para ser utilizados. A pesar de que Brasil es un país continental, donde
conviven varias culturas, pueblos que hablan diferentes idiomas (el IBGE contabiliza 305 tipos
diferentes de etnias indígenas y 274 lenguas
3
), en el que las formas de vida y los problemas
cambian radicalmente de una región a otra; Los administradores locales tienen poca autonomía
para definir cómo utilizarán el presupuesto de educación.
La estandarización en la asignación de recursos descentralizados por parte del gobierno
federal resulta en una pérdida de autonomía para el gestor local, imposibilita el diseño de
políticas, la inversión en infraestructura (renovación de aulas, construcción de laboratorios,
edificios escolares, etc.) y la planificación de acciones a largo plazo. Tales resultados son
consecuencias no deseadas de las numerosas reformas que han sufrido los programas y de la
estructura burocrática del Estado creada para administrar los recursos educativos.
El argumento que desarrollaremos en este texto es que la estructura actual de
financiamiento de la educación mantiene el modelo de políticas públicas de top down,
combinando la descentralización de los recursos con la centralización de cómo aplicarlos
(Arretche, 2005). Al mismo tiempo, también propone discutir el papel de coordinación del
gobierno federal con las entidades subnacionales (Abrucio, 2002; 2005; Arretche, 2006), en una
relación horizontal y no vertical, como ocurre actualmente.
Para alcanzar estos objetivos, el texto describe inicialmente la estructura de financiación
de la educación brasileña, a partir de datos presupuestarios tomados del SIOPE - Sistema de
Información sobre Presupuestos Públicos en Educación. A partir del análisis de documentos,
investigaciones sobre la legislación publicada desde 1968 y entrevistas en profundidad a
funcionarios de la FNDE
4
, el artículo relata cómo surgieron los instrumentos de control, los
3
Disponible en: https://educa.ibge.gov.br/jovens/conheca-o-brasil/populacao/20506-indigenas.html. Fecha de
acceso: 03 enero 2023.
4
Las entrevistas se realizaron utilizando la metodología de historia oral, como parte del Proyecto de Rescate y
Fortalecimiento de Acciones de Educación Empresarial de la FNDE. La metodología para la recolección de
testimonios de historia oral adoptada por el proyecto fue la misma desarrollada por el Centro de Estudios de
Efectos no deseados del modelo brasileño de financiación de la educación
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
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cambios ocurridos en la reforma administrativa llevada a cabo durante la administración de
Fernando Henrique Cardoso y el proceso de institucionalización de los programas educativos.
Al final, presenta sugerencias para corregir las distorsiones burocráticas actuales, dando mayor
autonomía a los gobiernos subnacionales y flexibilidad a la gestión pública para interpretar y
responder de manera oportuna y personalizada a los problemas de la educación brasileña.
La estructura de financiación de la educación básica pública
Actualmente, el financiamiento de la educación básica pública tiene cuatro orígenes: el
Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y la Valorización de los
Profesionales de la Educación (Fundeb), el Salario Educativo, las regalías petroleras y los
recursos financieros de las propias entidades subnacionales. En 2020, en la red educativa
municipal, solo el FUNDEB significó una inversión de R$ 96,95 mil millones (53,65%),
mientras que los recursos de las propias entidades federadas representaron R$ 66,87 mil
millones (37%) y el Salario de Educación y las regalías petroleras sumaron R$ 16,89 mil
millones (9,35%) (Gráfico 1).
Gráfico 1 - Gastos en educación básica pública, en la red municipal, según el origen de los
fondos – 2017 a 2020.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Siope, 2017-2020.
Cultura, Imagen, Oralidad y Memoria, del Centro de Estudios Multidisciplinarios Avanzados, de la Universidad
de Brasilia. Para la realización de las entrevistas se seleccionaron personas clave que cumplieron con los siguientes
criterios: a) trabajaron en la FNDE y se jubilaron entre 2013 y 2018, siendo un referente por el conocimiento de
sus principales programas y acciones; b) trabajó en la FNDE hasta 2013 y trabajó en procesos relevantes
relacionados con su creación y consolidación y c) trabajó en la FNDE hasta 2023 y fue un referente para el
conocimiento de sus principales programas y acciones. Las entrevistas se realizaron entre el 11 y el 29 de marzo
de 2019, en el auditorio de la FNDE.
Cinara Gomes de Araújo LOBO y Leomir Ferreira de ARAUJO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 5
El artículo 212-A de la Constitución Federal de 1988 establece que los estados y
municipios deben destinar el 25% de parte de los impuestos que recaudan a la educación (IPTU,
ITBI, ISS, IRRF e ITR), mientras que el 20% de una canasta de otros impuestos se
comprometen al Fundeb (FPM, FPE, ICMS, IPIexp, ITCD, ITR-m, IPVA). De acuerdo con la
Ley N° 14.113/2020, al menos el 70% del Fondo debe ser utilizado para pagar los salarios de
los profesionales públicos de la educación básica y el resto en acciones de Mantenimiento y
Desarrollo de la Educación (MDE). Por lo tanto, el 30% o menos queda para gastos más
generales, relacionados con "gastos que apuntan a alcanzar los objetivos básicos de las
instituciones educativas en todos los niveles" (Brasil; Mec, 2021, p. 44; Brasil, 2020).
No se clasifican como gastos de MDE las actividades de investigación que no tengan
como objetivo mejorar la calidad de la educación o su expansión, transferencia de recursos a
instituciones que realicen acciones asistenciales, deportivas o culturales, costos con
capacitación de profesionales que forman parte de la administración, programas de
alimentación complementaria, asistencia médico-odontológica y otras formas de asistencia
social, entre otros gastos. p. 59). Por lo tanto, incluso FUNDEB, una de las principales fuentes
de financiamiento de la educación pública básica, cuenta con normas que limitan y dirigen su
aplicación.
En relación con el Salario de Educación, el gerente tiene mayor discrecionalidad para
usar su parte, pero la libertad se reduce cuando se trata de usar la parte del Sindicato. El Salario
de Educación es una contribución social que deben pagar las empresas, por un monto del 2,5%
de la remuneración total pagada o acreditada, por cualquier causa, a sus empleados. Del total
recaudado, el 10% queda en manos del Gobierno Federal y el otro 90% se distribuye de la
siguiente manera: un tercio conforma la cuota federal y los otros dos tercios van a los Estados
y Municipios, transferidos directamente a sus cuentas corrientes. La participación del Gobierno
Federal se destina al financiamiento de programas federales como Dinero Directo a la Escuela
(PDDE), Transporte Escolar (PNATE), Alimentación Escolar (PNAE), Caminho da Escola,
entre otros.
Todos estos programas tienen reglas específicas que delimitan cómo y durante cuánto
tiempo se debe usar el dinero. Cada año, la FNDE publica resoluciones que hacen pequeños
ajustes al proceso de ejecución, pero las líneas generales se mantienen. Así, por ejemplo, el
PDDE puede ser utilizado para adquirir casi todo lo que la escuela necesita, pero no puede ser
utilizado en la construcción de aulas o en renovaciones significativas (Brasil; Mec; Fnde, 2022,
p. 12). El PNATE debe ser utilizado para mantener el transporte escolar, pero no para comprar
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un nuevo autobús, aunque haya recursos acumulados (Brasil; Mec; Fnde, 2019b, p. 4). Con el
dinero del PNAE se permite comprar alimentos, pero no equipos de cocina (Resolución FNDE
N° 6/2020, art. 51). Hay que tener en cuenta que los sobrantes de un programa no se pueden
sumar a los de otros para comprar productos o contratar servicios.
Otra parte del presupuesto de educación que permite a las entidades subnacionales
definir cómo van a aplicar los recursos es la que se deriva de sus propios presupuestos: el 5%
que sobra de la canasta tributaria del FUNDEB y el 25% de los demás impuestos que deben
destinarse a la educación. Aunque representa la segunda porción más importante del
presupuesto de educación (Gráfico 1), los valores no son tan representativos en el caso de los
municipios más vulnerables socioeconómicamente, con menores ingresos, donde suele residir
la población pobre y necesitada. Por último, también están las regalías petroleras, sobre las
cuales el gobierno federal tiene poca gestión, ya que los recursos no son significativos ni llegan
a todos los estados brasileños.
Portanto, considerando a legislação que rege os fundos que financiam a educação básica
pública brasileira, a União tem algum tipo de influência na execução de mais da metade dos
recursos, somando Fundeb e programas universais. O controle da União sobre a execução se
faz tanto pela normatização, definindo as regras como o dinheiro deve ser usado, como pelo
instrumento de monitoramento e/ou prestação de contas.
Todas las entidades subnacionales deben informar al gobierno federal cómo utilizaron
los fondos recibidos a través de los programas de descentralización, ingresando los datos en el
Sistema de Gestión de Rendición de Cuentas (SIGPC), o en el Sistema Integrado de Monitoreo,
Ejecución y Control (Simec) o en Siope – a pesar de sus particularidades, funcionan como
sistemas de monitoreo (como es el caso de Siope) y/o rendición de cuentas. El análisis de los
datos es realizado por técnicos del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE),
quienes validarán o no la información divulgada. Si no se aprueba la rendición de cuentas o no
se ha enviado, la entidad federada está en mora y descalificada para recibir nuevas
transferencias federales
5
.
Villano burocrático de las entidades subnacionales, la rendición de cuentas consume un
gran esfuerzo administrativo para llevarla a cabo, además de requerir una estructura burocrática
robusta por parte del gobierno federal para validar los informes que llegan de todo el país. Para
5
En el caso de FUNDEB, el control de la ejecución de los recursos no es responsabilidad de la FNDE, sino de los
Tribunales de Cuentas y del Consejo de Seguimiento y Control Social de FUNDEB, a pesar de que la Autarquía
es responsable del mantenimiento y mejoras del SIOPE.
Cinara Gomes de Araújo LOBO y Leomir Ferreira de ARAUJO
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tener una idea de lo que esto significa en términos de esfuerzo administrativo, según el informe
de gestión de la FNDE, en 2019, había 282.830 cuentas por analizar, totalizando R$ 71,7 mil
millones en recursos transferidos y aplicados, que no habían sido evaluados por la burocracia
de la Autarquía (Brasil; Fnde, 2020a, p. 49). Ese año, la FNDE sólo pudo verificar 7.022
cuentas. Si continuara al mismo ritmo, se necesitarían 40 años para superar los pasivos. Sin
embargo, por año, la entidad estimó que llegaban 35 mil nuevos procesos para su análisis
(Brasil, 2019a, p. 37), de los cuales solo el 10% fueron concluidos (ídem). Además del volumen
de casos pendientes de análisis, también había 5.781 casos que debían establecerse para
investigar legalmente las irregularidades encontradas (Brasil; Fnde, 2020a, p. 49).
La tarea de llevar a cabo la rendición de cuentas es onerosa para el gobierno federal,
pero tiene un costo administrativo aún mayor para los municipios y las administraciones
estatales que necesitan gastar el escaso dinero y los recursos humanos para recopilar datos e
ingresarlos en los sistemas. La exigencia de rendición de cuentas extiende la injerencia del
gobierno federal más allá de la ejecución de los recursos educativos e incluso llega a la forma
en que los estados y municipios están estructurados burocráticamente para administrarlos. En
lugar de centrar los esfuerzos en la creación de asociaciones, el diseño de políticas, la
elaboración de soluciones para mejorar el aprendizaje y el rendimiento escolar; Se les exige que
inviertan desproporcionadamente en el control.
Cabe señalar que la rendición de cuentas no significa mayor o menor transparencia, ya
que los datos reportados en los sistemas son difícilmente inteligibles para el ciudadano común,
para los consejeros e incluso para los administradores locales. Tampoco aporta beneficios en
términos de seguimiento del logro de resultados concretos, como la reducción de las tasas de
deserción escolar y el aumento del rendimiento escolar. El propósito de los sistemas es
simplemente verificar que los programas no se han desviado de los propósitos para los que
fueron dirigidos o que han cumplido con los requisitos formales de ejecución.
Los requisitos de control no se fijan en los resultados, sino en la mayoría de las veces
en cuestiones meramente formales. Una escuela, por ejemplo, puede verse impedida de recibir
una transferencia del Gobierno Federal a través del PDDE porque ha utilizado indebidamente
fondos destinados a gastos de capital en financiamiento. O puede suceder que el gerente local
tenga que devolver, de sus propios bienes, recursos porque usó el dinero del PNAE para
comprar una estufa que faltaba. El incumplimiento de la rendición de cuentas castiga no solo al
administrador, sino a toda la comunidad que no recibe fondos públicos, a veces escuelas pobres
y municipios que tienen una gran necesidad de fondos federales.
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Así, observando la estructura de financiamiento de la educación brasileña, se puede
observar que la rigidez regulatoria de los programas quita autonomía a los gestores locales,
imposibilita coordinarlos en las políticas públicas y alinearlos a favor de directrices comunes
en el mediano y largo plazo. El instrumento de rendición de cuentas, a su vez, controla y
sanciona las fallas formales en la etapa de ejecución, consumiendo recursos humanos y
financieros tanto del gobierno federal como de las entidades subnacionales. A estos problemas
se suma uno más: las limitaciones que el modelo de descentralización de recursos trae a la
planificación de inversiones.
Todos estos programas – PNAE, PNATE, PDDE e incluso FUNDEB – tienen plazos
muy cortos para ser ejecutados, apenas un año. Si el director de la escuela o la secretaría de
educación no pueden llevarlas a cabo dentro del plazo, la entidad federada puede ser
sancionada, recibiendo menos recursos en el año siguiente en algunos casos o incluso
respondiendo a procedimientos administrativos por no aplicación de recursos ante las demandas
existentes en las redes educativas. Tal requerimiento dificulta la acumulación de recursos para
obras de infraestructura más significativas, como renovaciones, construcción de aulas, montaje
de laboratorios, etc. Estas acciones suelen requerir la ejecución de proyectos y largos procesos
de licitación, que tardan más en ejecutarse, además de consumir inversiones más significativas.
A pesar de la rigidez de la legislación que orienta la ejecución de los programas, el
Ministerio de Educación, al tratar las estrategias para alcanzar las metas definidas en el Plan
Nacional de Educación (PNE), hace constantes referencias a ellas como si fueran flexibles,
como si fuera posible orientarlas hacia el logro de metas que requieren esfuerzos continuos de
largo plazo por parte de la maquinaria administrativa estatal (Brasil; Mec; Sase, 2014). Los
programas están estandarizados. No existe una relación complementaria entre las necesidades
de la comunidad escolar y las transferencias del gobierno federal. Los fondos se transfieren
automáticamente, independientemente de la necesidad de la entidad federada. Así, por ejemplo,
un municipio puede recibir recursos del PDDE para implementar la educación a tiempo
completo, pero no tener un aula para extender la jornada escolar. En este caso, la necesidad más
urgente sería renovar las aulas existentes o construir otras nuevas, acciones que no se podrían
llevar a cabo con dinero del PDDE.
Matemáticas para poder aplicar el presupuesto disponible a favor de políticas que
redunden en la ampliación del acceso a la educación básica pública, reducción de la deserción
escolar o mejora en el rendimiento estudiantil o cualquier otro resultado estructurante; Es una
ingeniería que dependerá de la capacidad de los gestores locales para sortear las reglas que
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obstaculizan los programas y las fuentes de financiación y alcanzar las metas deseadas. En otras
palabras, dependerá de la capacidad del Estado (Kajaer; Hansen, 2002; Carbonetti, 2012) del
estado o municipio con el fin de poder dirigir recursos a favor de acciones de mediano y largo
plazo, a la vez que se cumplen los gastos de mantenimiento y los gastos de personal. Pero tales
habilidades gerenciales requerirán burocracia meritocrática y experimentada, lo cual es difícil
de encontrar en las entidades subnacionales más pobres y dependientes de las transferencias del
gobierno federal (Marenco, 2017). La mayor parte del personal técnico de los pequeños
municipios está formado por contratos temporales. Los funcionarios públicos cambian con cada
nueva elección, lo que impide la formación de una fuerza laboral especializada en el
financiamiento y la gestión de políticas educativas.
Por último, nos gustaría destacar otra consecuencia negativa de la rigidez jurídica de la
estructura de financiación de la educación en Brasil: hace inviable la intersectorialidad
(Ximenes, 2014; Ximenes; Agatte, 2011), es decir, evita que las acciones de diversos ámbitos
(salud, educación, asistencia social, medio ambiente, etc.) se sumen para ampliar el alcance y
los resultados sociales de la política. También obstaculiza la creación de acuerdos
institucionales y asociaciones por parte de entidades subnacionales para resolver problemas
comunes o mejorar los beneficios en materia de políticas (Gomide; Pires, 2014). En una
situación en la que la administración pública necesita promover la búsqueda activa de niños,
niñas y adolescentes en situación de riesgo social y que no asisten a la escuela, por ejemplo, el
gestor encontrará cierta dificultad para obtener recursos que puedan ser utilizados para estos
fines. El presupuesto de FUNDEB, por ejemplo, aunque significativo, no debe utilizarse en
actividades que no se caractericen como acciones de MDE. El PDDE es una pequeña cantidad
en la que el alcalde o el secretario de educación no pueden interferir: la comunidad escolar es
soberana para decir cómo se utilizará. El PNATE y el PNAE cubren, respectivamente, los gastos
con el mantenimiento del transporte escolar y la alimentación. Por lo tanto, puede ser que haya
algo de dinero disponible en el área de la atención social y la salud para este tipo de gasto, pero
no en el contexto de la educación.
Por lo tanto, el modelo de descentralización de los recursos educativos se caracteriza
por la baja autonomía otorgada a los gestores locales en la definición de la aplicación de los
recursos debido a la estandarización y al rígido control vertical de los programas, que observan
principalmente si se han cumplido aspectos formales en detrimento del logro de resultados
efectivos para la sociedad. Estas características en la estructura de la financiación de la
educación básica pública brasileña son el resultado de las numerosas reformas burocráticas
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realizadas, que hicieron ajustes aquí y allá, sin construir una nueva estructura de financiación,
coherente con los objetivos de un Estado democrático, donde todas las entidades federadas
tengan igual autonomía y deban actuar en colaboración. Para demostrar cómo Brasil llegó al
resultado actual, rescatemos un poco de la historia del financiamiento de la educación en Brasil.
Fondos de educación y PNE
La primera Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (Ley 4.024/1961)
dividió el presupuesto federal de educación en tres fondos, cada uno relacionado con una etapa
de la educación: primaria, secundaria y superior (Brasil, 1961). Para cada fondo se elaboró un
plan de educación, bajo la responsabilidad del Consejo Federal de Educación, y los tres planes
juntos constituyeron el PNE. A su vez, cada estado de la federación, en conjunto con los
municipios, deberá elaborar su plan estatal que definiría cómo poner en práctica, a nivel local,
las líneas de planeación establecidas a nivel nacional. Con esta organización, el gobierno federal
trató de planear la política educativa y articular los esfuerzos de los tres niveles de gobierno, ya
que el PNE fijó las metas y definió un conjunto de normas y principios que debían seguir los
planes educativos estatales, además de destinar recursos para financiar las acciones necesarias.
El presupuesto federal, compuesto por los tres fondos, era complementario a los
presupuestos de los estados y municipios y sólo se podía acceder a él después de que las
entidades subnacionales destinaran el 20% de sus propios presupuestos a acciones de
mantenimiento y desarrollo de la educación, tal como lo define el texto constitucional. Las
transferencias que realizaba el gobierno federal estaban dirigidas a alcanzar las metas del PNE,
no eran recursos estandarizados en los programas, sino que apuntaban a complementar el gasto
estatal y municipal, de acuerdo con los lineamientos definidos a nivel nacional, pero atendiendo
a las necesidades y prioridades identificadas por los gestores locales. Así, la Ley de Directrices
y Bases incentivó la articulación y planificación de las tres esferas de gobierno para el logro de
objetivos comunes (Teixeira, 1964).
Este modelo de financiación de la educación en el país sufrió su primer shock poco
después del golpe militar de 1967. La nueva Constitución Federal de Brasil cambia el sistema
tributario, eliminando la asignación de un porcentaje específico de la recaudación para la
educación, por lo que los fondos se vacían y, en consecuencia, el PNE termina debilitado,
perdiendo su vigencia antes del fin de su vigencia, lo que ocurriría en 1970. Con la reforma
administrativa del Estado promovida por el gobierno de Costa e Silva, la FNDE recibe la
personalidad jurídica de una autarquía y recibe el resto de los recursos de los fondos educativos.
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El mismo equipo que participaba en la Secretaría Ejecutiva del PNE en el Ministerio de
Educación y Cultura (MEC), donde antes se gestionaban los fondos educativos, ahora forma
parte del personal de la FNDE. La profesora Ecilda Ramos de Souza, quien dirigía esta
secretaría, es nombrada presidenta y, al asumir el cargo, lleva consigo no solo a su equipo, sino
a todas las atribuciones de la antigua Secretaría Ejecutiva del MEC, incluyendo el manejo de
los saldos de los fondos, que aún existen.
A partir de la creación de la FNDE, la lógica de financiamiento del gobierno federal a
la educación básica, que en ese momento correspondía a la educación primaria y secundaria, ha
cambiado, volviéndose más casuística. De acuerdo con Arlindo Lopes Corrêa, quien fue
coordinador del Sector de Educación y Trabajo del Instituto de Investigación Económica
Aplicada (IPEA), área que propuso la creación del FNDE, el objetivo inicial era constituir un
fondo que financiara buenas prácticas en el área de la educación, provenientes tanto del sector
público como del privado. Explica que, en ese momento, el IPEA estaba conformado por
economistas e ingenieros que tenían una visión práctica de la educación, mientras que el área
siempre había sido pensada desde un punto de vista pedagógico y académico
6
. Como
representante del IPEA, Corrêa dice que buscó darle a la Autarquía un sesgo práctico. Para ello,
se basó en la experiencia de haber realizado algunos proyectos para el BNDE
7
, y propuso una
institución con características similares en el área de la educación:
¿Cuál fue la idea? (...) Brasil es rico en diversidad, no solo en términos de
biodiversidad, sino también en términos de diversidad de ideas, empresas y
emprendedores (...). El FNDE era, en mi opinión, el lugar donde cualquiera
que tuviera una buena idea, un buen programa de educación, podía conseguir
recursos para llevar a cabo su proyecto. Si el proyecto fuera bueno, podría
multiplicarse por todo el territorio nacional por cualquiera que quisiera
hacerlo. La FNDE sería la germinadora de las grandes ideas y, posteriormente,
su financiadora (Corrêa, 2020, nuestra traducción).
La FNDE fue creada mediante la Ley 5.537, de 21 de noviembre de 1968, bajo el
nombre de Instituto Nacional de Desarrollo Económico de la Educación y la Investigación
6
Durmeval Trigueiro Mendes (Mendes, apud Favero, 2010, p. 38) también se refiere a las diferentes concepciones
sobre el papel de la educación entre los educadores participantes en el Consejo Federal de Educación (del cual fue
miembro en el período 1964-1969) y los técnicos del IPEA: "Es curioso observar que el IPEA, al haber sido creado
para elaborar estudios, investigaciones y análisis requeridos por el programa económico y social de interés
inmediato del Ministerio de Planificación y, cuando se impuso, desde los demás Ministerios, habría pasado de
esta posición restringida y subsidiaria al papel protagónico de la planificación educativa brasileña. No es un órgano
de planificación específico, y hace planes; no está específicamente vinculada a la educación y elabora planes
educativos" (Mendes apud Monteiro, 1979, p. 29, nuestra traducción).
7
En ese momento histórico, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) se llamaba Banco
Nacional de Desarrollo Económico (BNDE).
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(INDEP) y, aún antes de que comenzara a funcionar, se transformó en FNDE por el Decreto-
Ley N.º 872/1969. Su función era recaudar recursos financieros y canalizarlos para financiar
proyectos de enseñanza e investigación, incluyendo comidas escolares y becas (Brasil, 1968a;
1969a).
La principal fuente de recursos de la FNDE provenía del Salario de Educación, pero su
presupuesto estaba compuesto por fondos de doce orígenes diferentes, como se detalla en el
Decreto N.º 872/1969: incentivos fiscales; el 20% del Fondo Especial de la Lotería Federal
(Ley 5.525/1968); el 30 por ciento de los ingresos netos de la Lotería Federal del Deporte
(Decreto N.º 594/1969); transferencias de estados, municipios y el Distrito Federal a cambio de
asistencia financiera; el 1,5 por ciento del valor del petróleo, esquisto o gas extraído por
Petrobras de la plataforma continental (Decreto N.º 523/1969 y Ley N.º 2.004/53); reembolsos
por programas y proyectos; rentas patrimoniales, donaciones, intereses bancarios de sus cuentas
y otras fuentes (Brasil, 1969a; 1968b; 1969b; 1969c; 1953). Con el fin de administrar un capital
significativo, el Fondo fue autorizado a realizar cualquier operación financiera necesaria,
incluida la inversión en operaciones de crédito externo (Falcão Filho, 2019).
La estrategia sobre la aplicación de los recursos debe ser dada por el MEC y los gastos
aprobados por el Consejo Deliberante de la FNDE, formado por representantes del Ministerio
de Hacienda, de la Secretaría de Planificación, del MEC, del personal docente, de los
estudiantes y de la comunidad empresarial nacional, con el ministro del MEC como presidente
(Brasil, 1975a). Corrêa (2020), designado como representante de Planificación en el Consejo,
dijo que nunca fue invitado a una reunión en los tres años que duró su mandato (período
establecido por el Decreto-Ley n.º 1.053/1969). En cuanto a las políticas, el MEC no las definió
debido a la fragilidad de su estructura burocrática, concentrándose principalmente en el análisis
de los proyectos, mientras que las transferencias eran responsabilidad de la FNDE. Podían
presentar proyectos a la FNDE, a las unidades federativas y a las entidades privadas. Los
recursos de la FNDE se descentralizaron a los estados y municipios a través de acuerdos y se
sometieron a rendición de cuentas cuando se finalizaron, aquí es donde nació el instrumento de
la rendición de cuentas.
Con un importante volumen de recursos, distribuidos en las áreas de educación, cultura
y deporte, y sin políticas que definieran prioridades y estrategias; El presupuesto se fragmentó
en numerosas acciones cuya prioridad seguía la discrecionalidad del gerente. Además, una parte
importante del Salario de Educación se destinó a financiar un complejo sistema de becas.
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Hasta 1996, la legislación sobre el salario educativo permitía a las empresas, en lugar
de recaudar fondos para el Gobierno Federal, deducir los gastos con la educación primaria de
sus empleados y dependientes de cuatro maneras diferentes: financiando su propio sistema
educativo, patrocinando becas, compensando a los empleados por sus gastos con educación y
sus dependientes, y un esquema mixto
8
. Todo el sistema de becas financiadas con recursos del
Salario Educativo ya sea pagado directamente por las empresas o por la FNDE, se denominó
Sistema para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica (PYME). Del valor del
Salario de Educación que pagaban las empresas, un tercio permanecía en el Sindicato y era
administrado por la FNDE, y el resto iba a parar a los estados. El monto que quedó en el FNDE
se aplicó en programas iniciados por el Ministerio de Educación en el área de investigación,
planificación, útiles escolares y otorgamiento de becas (Brasil, 1975c; 1982). En los estados, el
Salario de Educación recibió el mismo destino, pero de acuerdo con los criterios establecidos
por ellos (Dutra Filho, 2019; Velloso, 1987).
Para controlar la aplicación de los recursos públicos dispersos en cientos de proyectos
de estados, municipios y entidades privadas, además del dinero utilizado para financiar el
complejo sistema de becas, el gobierno tuvo que montar una máquina de control burocrático.
En cada estado brasileño se instalaron representaciones regionales, seccionales, de
coordinación y estaduales de los órganos del MEC, que luego se agruparon en las delegaciones
regionales del MEC (Demecs).
Encabezados por un delegado, el Demecs tenía la función de monitorear la aplicación
que los estados hacían de los recursos del Salario de Educación, así como las inversiones
directas realizadas por las empresas en el mantenimiento de las escuelas y el reembolso de
becas, como participantes del SME. Demecs brindó asistencia técnica a los gestores locales en
la elaboración de proyectos educativos y analizó los resultados de las inversiones, emitiendo
opiniones sobre la rendición de cuentas presentada (Dutra Filho, 2019; Franco, 2008).
El modelo de descentralización de recursos para proyectos públicos y privados,
operacionalizado por la FNDE, con el apoyo del Demecs, solo será modificado después de la
reforma administrativa implementada por Fernando Henrique Cardoso. Si bien su reforma
extinguirá con la casuística del financiamiento de proyectos y dará mayor estructuración a la
política de financiamiento educativo, al fortalecer los programas educativos, no puede
8
El Decreto 76.923/1975 amplía la posibilidad de que las empresas puedan patrocinar becas u ofrecer vacantes en
sus establecimientos educacionales a "cualquier adulto o niño" y no sólo a sus empleados y dependientes (Brasil,
1975b).
Efectos no deseados del modelo brasileño de financiación de la educación
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extinguirla con el instrumento de la rendición de cuentas, ni contribuye a estructurar políticas
públicas.
La fusión de FAE y FNDE
En 1997, el gobierno federal extinguió la Fundación de Asistencia al Estudiante, así
como sus representaciones en los estados (llamada Refaes – Representación Estatal de la FAE),
y todos los programas que eran administrados por esta institución fueron incorporados a la
FNDE (Ley 9.649/98). En el mismo período en que se extinguió la FAE, los Demecs también
se extinguieron (Brasil, 1998a) y sus atribuciones también se transfirieron a la FNDE (Franco,
2008). Dutra Filho (2019), quien ocupaba la vicepresidencia de la FNDE en ese momento, dijo
que, inicialmente, incluso se consideró la creación de una nueva institución, pero declinaron la
idea y optaron por la fusión, transfiriendo los recursos humanos, materiales, patrimoniales y
financieros de la FAE a la FNDE. Dutra dice que hubo grandes desafíos operativos, ya que
Demecs tenía una sólida asociación con la FNDE y le brindó un valioso apoyo técnico:
Porque las comisarías del MEC, de hecho, pertenecían a la estructura del
MEC, pero nadie utilizaba el trabajo de las comisarías de policía tan bien como
el FNDE, hasta el punto de que el FNDE pagaba las comisarías del MEC.
Nosotros éramos los que financiábamos económicamente. Para nosotros, las
comisarías del MEC eran nuestros pulmones, nuestros brazos, nuestras piernas
en el estado (Dutra Filho, 2019, p. 40, nuestra traducción).
Cuando se extinguen los Demecs y los Refaes, las funciones de supervisión y análisis
de la rendición de cuentas
9
pasan a la FNDE. El sistema de control militar no deja de existir; se
incorpora a la FNDE, pero sin las condiciones de funcionamiento previas. La Medida
Provisional 1.784, de 14 de diciembre de 1998, extingue los acuerdos y establece un nuevo
mecanismo de transferencias automáticas de fondos a los estados y municipios, mediante la
apertura de una cuenta bancaria específica (Brasil, 1998b). Si bien la medida inicialmente era
válida solo para el PNAE y el PDDE, el modelo vino a sustituir los convenios y sirvió para
ampliar el alcance de los programas educativos y simplificar los procesos. Significó la
automatización de las rutinas de transferencia, que ya no dependían de proyectos, fijación de
metas y análisis de documentación para tener derecho a transferencias del gobierno federal,
como explica Adalberto da Paz, economista jubilado de FNDE:
9
El trasvase de tareas no fue acompañado por la redirección de personal, ya que el 70% de la plantilla del Demecs
estaba conformada por funcionarios adscritos desde las administraciones municipal y estatal, por lo que menos del
1% pasó a formar parte de la plantilla de la FNDE (Franco, 2008, p. 52).
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La mayoría de los municipios no pudieron firmar convenios con el gobierno
federal debido a algunas deudas de seguridad social (...). Entonces, la mayoría
de los municipios tuvieron problemas con esto, sin mencionar el ahogamiento
de tener que rendir cuentas (...) Imagínense lo que sería tener que lidiar con
acuerdos con las escuelas. Si la transferencia automática ya no es sencilla,
imagínate si tuvieras que hacer acuerdos... (Paz, 2020, nuestra traducción).
Llegaron criterios generales para regular la ejecución y transferencias a los programas,
regulados por medio de resoluciones de la FNDE. La periodicidad anual del Censo Escolar
permitió a la FNDE utilizar el número variable de estudiantes para calcular los montos a
transferir a los estados y municipios:
Desarrollamos un sistema de financiación de proyectos que establecía criterios
que hasta entonces no existían, de manera que, a la hora de recibir un proyecto,
se tenían en cuenta algunas condiciones para que ese proyecto fuera aprobado
o no y en qué términos. (...) El transporte escolar (...) no podría recibirlo si ya
había recibido autobuses en los últimos cinco años, que era la vida útil que
imaginábamos que debía tener un autobús (Dutra Filho, 2019, p. 69, nuestra
traducción).
Desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, pero principalmente desde el
gobierno de Luis Inácio Lula da Silva, se promulgaron leyes específicas que institucionalizaron
los programas y los dejaron de estar sujetos a fuentes de fondos inestables, sujetos a
contingencia por parte del gobierno federal (Tabla 1). De esta manera, los programas
estructuraron el gasto en educación, corrigieron los casuismos de los proyectos del gobierno
militar, permitieron institucionalizar criterios transparentes y democráticos para la transferencia
de recursos y regularizar las transferencias.
Tabla 1 – Legislación que regula los programas educativos.
Programa
Acrónimo
Inicio
Institucionalización
Programa Nacional
de Libros de Texto
PNLD
El Decreto-Ley N.º 93 del 21/12/1937
crea el Instituto Nacional del Libro
Decreto N.º 7.084/2010
modificado por el Decreto N.º
9.099/2017.
Programa Nacional
de Alimentación
Escolar
PNAE
El Decreto N.º 37.106 del 31/03/1955
crea la Campaña de Almuerzos
Escolares.
Ley N. ª 11.947/2009
Programa de Dinero
Directo en la
Escuela y acciones
agregadas
PDDE
Resolución No. 12 de 05/10/1995 crea
el Programa para el Mantenimiento y
Desarrollo de la Educación Primaria
Ley N.ª 11.947/2009
Programa Nacional
de Transporte
Escolar
PNATE
Orden Ministerial N° 955 de
21/06/1994
Ley N. ª 10.880/2004
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Programa de
Acciones
Articuladas
PAR
Decreto N° 6.094 de 24/04/2007, en el
ámbito del Plan de Metas
Comprometidas con la Educación
Ley n.º 12.695/2012
Fuente: Elaboración propia.
* La tabla incluye solo los principales programas, aquellos con mayor participación en el presupuesto
de la FNDE.
Sin embargo, los programas continuaron utilizando la misma estructura de control que
durante el período militar, lo que obligó a los estados, municipios y escuelas a rendir cuentas
de los recursos utilizados para seguir cumpliendo con el FNDE y continuar recibiendo dinero
del gobierno federal. Un estudio realizado por la Autarquía encontró que, en 2018, el 80% de
los pasivos de rendición de cuentas provenían de transferencias automáticas, concentradas
principalmente en los programas PNATE, PDDE y PNAE (Brasil; Mec; Fnde, 2019a, p. 37).
El PDDE, al transferir recursos directamente a las escuelas, comenzó a producir un
número significativo de rendición de cuentas para ser analizadas, porque cada escuela
contemplada con el programa generaba una nueva rendición de cuentas. A partir de 2007, varias
políticas del MEC comenzaron a utilizar el modelo operativo y normativo del PDDE para
asignar recursos a las escuelas públicas del país, denominadas acciones agregadas
10
. Estos, una
vez más, multiplicaron el volumen de la rendición de cuentas, ya que cada acción agregada,
cada nueva transferencia realizada por el gobierno federal a un destino específico generaba una
nueva obligación de rendir cuentas, una nueva exigencia de análisis y, si se comprobaba una
desviación del propósito, el establecimiento de una rendición de cuentas especial. De esta
manera, el frente de inspección de la FNDE se amplió y una parte importante de su fuerza
administrativa se volcó al control sin poder dedicarse exclusivamente a la actividad de gestión
de los programas.
Durante la aplicación de la PDDE, durante la aplicación de la PDDE, hubo varias
discusiones entre la FNDE y el Tribunal de Cuentas Federal, sobre la obligación de rendir
cuentas y quién sería responsable de controlar los montos transferidos. Los empleados de la
FNDE entendían que la responsabilidad no debía recaer en las escuelas, ya que las
transferencias eran de escaso valor. Sin embargo, el TCU no aceptó el argumento y la FNDE
tuvo que instituir el mecanismo de control (Albuquerque, 2019; Paz, 2019).
10
Si bien el PDDE tradicional tiene un carácter más genérico y flexible, casi todo se puede adquirir con sus
recursos, siempre y cuando esté dirigido al mantenimiento escolar y a actividades didáctico-pedagógicas; las
acciones agregadas sirvieron para fines específicos, que van desde la adecuación de edificios escolares para
garantizar el abastecimiento de agua potable, alcantarillado sanitario y accesibilidad, por ejemplo, hasta incentivos
financieros para mejorar el Índice de Desarrollo de la Educación Básica - Ideb.
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Así, si bien el proceso de descentralización avanzó con transferencias directas, mayor
participación de estados y municipios en la ejecución, periodicidad de las transferencias,
criterios de acceso y normas para la operatividad de los programas; Los procesos relacionados
con el control continuaron siendo guiados por modelos antiguos. El Fondo continuó recibiendo
y analizando rendición de cuentas, en una clara demostración de la subordinación de los estados,
municipios y el Distrito Federal en relación con la Unión, a pesar de que la Constitución Federal
los define como entidades autónomas, que deben actuar de manera colaborativa en el
financiamiento y ejecución de las políticas sociales. Además, las reformas, a partir de FHC,
fortalecieron los programas en detrimento de las políticas públicas y redujeron la autonomía de
los gestores locales para planificar y desarrollar políticas.
Reflexiones finales
La obligación de rendir cuentas se fundamenta en el artículo 70 de la Constitución
Federal de 1988, que establece que toda persona natural o jurídica, pública o privada, que
utilice, recaude, guarde, maneje o administre dinero, bienes y valores públicos tiene la
obligación de rendir cuentas ante los órganos de control y ante la sociedad. Sin embargo, no
hay una única forma de rendir cuentas. El gobierno federal puede acordar con las entidades
subnacionales estrategias políticas para alcanzar las metas definidas en el PNE y condicionar la
transferencia de recursos a su consecución. De esta manera, la rendición de cuentas dejará de
ser un instrumento meramente burocrático y se convertirá en una evaluación del logro de los
objetivos establecidos. El presupuesto federal de educación ganará mayor flexibilidad en su
aplicación, ya que no estará condicionado a la ejecución de los programas.
En los últimos años se han registrado avances en la institucionalización de programas,
en la simplificación de procesos y en el desarrollo de conocimientos técnicos específicos para
realizar transferencias a entidades federadas (Paz, 2019; Dutra, 2019), sin embargo, los cambios
no rompieron con el diseño de top down de las políticas típicas del gobierno militar: la
formulación de la política continuó concentrándose en la Secretaría de Educación, mientras que
los estados, los municipios y el Distrito Federal ejecutaron y contabilizaron la aplicación de los
recursos públicos a la Unión. El esfuerzo de la maquinaria administrativa federal se ha centrado
en la supervisión y control de la aplicación del dinero público en lugar de enfocarse en la
construcción de soluciones coordinadas con entidades subnacionales. La relación jerárquica
entre las entidades federadas queda clara en el modelo de gestión en el que el gobierno federal
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emite resoluciones y ordenanzas que establecen las reglas para tener acceso a los programas y
las sanciones para quienes no cumplen.
De esta manera, los programas educativos de educación básica sufrieron el efecto de lo
que se denomina inercia institucional, cuando "los programas sociales están influenciados por
la herencia institucional de los programas anteriores" (Arretche, 2000, p. 30). A pesar de los
cambios que se han producido en el campo de la gestión, desde la década de 1990, las prácticas
establecidas no se han transformado por completo. Las reglas y normas de control de la época
militar continuaron estando presentes, influyendo en la ejecución de los programas. A pesar de
que se ha ampliado la participación de los consejos y las organizaciones civiles en la gestión,
no se les ha dado a estos actores el estatus político para definir las reglas y prioridades de la
política.
La democratización de las políticas educativas pasa necesariamente por otorgar mayor
autonomía a las entidades subnacionales y ampliar el espacio de participación de la sociedad
organizada, de manera que puedan contribuir a la definición de prioridades, a la construcción
de arreglos gubernamentales y al diseño de políticas. El énfasis de la administración en la
supervisión y el control es una orientación típica del gobierno militar, en el que las políticas
están centralizadas y los gobernadores y alcaldes son biónicos. No se justifica, después de la
Constitución de 1988, que otorgó autonomía a las entidades subnacionales y estableció un rol
complementario de los tres niveles de gobierno en la gestión de las políticas sociales.
Además, la FNDE es una institución ejecutiva, no se encarga de supervisar y controlar
la aplicación de los recursos públicos, ni tiene potestad de policía para esta función. La función
del Fondo es ejecutar, por lo que debe ocuparse de la gestión de las políticas públicas, de la
coordinación de esfuerzos entre las entidades federadas, de la construcción de arreglos
institucionales que mejoren el alcance de los programas y sus resultados. También sería parte
de su gama de responsabilidades monitorear y evaluar las políticas educativas, ya que se trata
de pasos importantes que permiten corregir fallas en el proceso de implementación y aumentar
la eficacia y eficiencia de los programas (Vaitsman, 2009).
En un país con el tamaño y la diversidad cultural de Brasil, la descentralización es
necesaria y el control centralizado es imposible. Si el gobierno federal realmente quiere
controlarlo, tendrá que establecer una gigantesca estructura burocrática, más grande de lo
necesario para coordinar democráticamente la gestión de las políticas educativas. La
descentralización de las políticas públicas requiere el mejoramiento de la capacidad del Estado
en todos los niveles de gobierno para construir conjuntamente políticas, negociar estrategias,
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ejecutarlas y evaluar resultados (Abrucio; Franzese, 2007). Es otra forma de conocimiento que,
superando el formalismo burocrático, entra en el campo de la agencia política.
Además de mejorar la capacidad estatal de los tres niveles de gobierno, también es
fundamental definir normas que especifiquen las responsabilidades de cada uno y cómo
funcionarán de manera complementaria, es decir, es necesario institucionalizar el Sistema
Nacional de Educación (Saviani, 2008; Araújo, 2018; Duarte, 2014). Hoy en día, el desempeño
de los tres niveles de gobierno, en materia educativa, está compartimentado, concentrando cada
uno sus acciones en el escenario que la Constitución establece como prioritario: la
administración federal se ocupa de la educación superior, la administración estatal se ocupa de
la educación secundaria y el municipio se ocupa de la educación primaria. Los programas, a su
vez, se despliegan como unidades independientes, no entrelazadas en estrategias políticas a
largo plazo. Se han convertido en rutinas burocráticas para la transferencia de recursos o la
distribución de servicios y bienes, cuando sería necesario combinar políticas de diversos
sectores (salud, economía, asistencia social, etc.) para superar los problemas sociales históricos
del país.
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Cinara Gomes de Araújo LOBO y Leomir Ferreira de ARAUJO
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 25
CRediT Author Statement
Reconocimientos: No aplicable.
Financiación: No aplicable.
Conflictos de intereses: No hay conflicto de intereses. Los datos y entrevistas utilizados en
la elaboración del artículo son públicos.
Aprobación ética: No aplicable.
Disponibilidad de datos y material: Algunas de las entrevistas realizadas con ex
empleados de la FNDE forman parte del Proyecto de Rescate y Fortalecimiento de las
Acciones de Educación Empresarial de la FNDE y están disponibles en la Biblioteca Elcida
Ramos de Souza, FNDE, Setor Bancário Sul Q. 2 - Asa Sul, Brasilia - DF, 70655-775.
Contribuciones de los autores: Cinara Gomes de Araújo Lobo: recolección y análisis de
datos, entrevistas, argumentos teóricos y redacción; Leomir Araujo: argumentos teóricos y
revisión.
Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación - EIAE.
Corrección, formateo, normalización y traducción.
RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664 1
UNWANTED EFFECTS OF THE BRAZILIAN EDUCATION FINANCING MODEL
EFEITOS NÃO DESEJADOS DO MODELO DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA
EFECTOS NO DESEADOS DEL MODELO BRASILEÑO DE FINANCIACIÓN DE LA
EDUCACIÓN
Cinara Gomes de Araújo LOBO1
e-mail: cinaralobo@uol.com.br
Leomir ARAUJO2
e-mail: leomir.enm@gmail.com
How to reference this article:
LOBO, C. G. A.; ARAUJO, L. Unwanted effects of the Brazilian
education financing model. Revista Ibero-Americana de Estudos
em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024038, 2024. e-ISSN:
1982-5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18664
| Submitted: 10/11/2023
| Revisions required: 12/01/2024
| Approved: 08/02/2024
| Published: 20/03/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
National Education Development Fund (FNDE), Brasília – DF – Brazil. Belongs to the career of Specialist in
Financing and Execution of Educational Policies, assigned to the Monitoring, Evaluation and Management
Support Coordination (COMAG). PhD in Sociology (UnB).
2
National Education Development Fund (FNDE), Brasília – DF – Brazil. Belongs to the career of Technician in
Financing and Execution of Educational Policies. Master's degree in Public Administration and PhD student in
Public Administration (IDP).
Unwanted effects of the Brazilian education financing model
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ABSTRACT: The article describes the model of decentralization of education resources and
the history of the institutionalization of universal educational programs, in order to analyze the
autonomy of subnational entities to develop policies and plan investments. To this end, in-depth
interviews were carried out with employees of the National Education Development Fund -
FNDE, using oral history methodology, complemented with research into historical documents
and published legislation (1968 to 2020). It concludes that, through programs and funds, the
Union defines rules and deadlines on how resources should be used, reducing the autonomy of
subnational entities. The text analyzes the result as an unintended consequence of the
administrative reforms carried out, which did not break with the centralized management
model. The state machinery remains focused on formal control activities, rather than directing
its capacity to negotiate institutional arrangements and partnerships.
KEYWORDS: Decentralization. Educational policies. State capacity. Education financing.
RESUMO: O artigo descreve o modelo de descentralização de recursos da educação e a
história da institucionalização dos programas educacionais universais, a fim de analisar a
autonomia dos entes subnacionais para elaborar políticas e planejar investimentos. Para tanto,
foram realizadas entrevistas em profundidade com servidores do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE, por meio de metodologia de história oral,
complementadas com pesquisa em documentos históricos e legislação publicada (1968 a
2020). Conclui que, por meio de programas e fundos, a União define regras e prazos sobre
como os recursos devem ser empregados, reduzindo a autonomia dos entes subnacionais. O
texto analisa o resultado como consequência não intencional das reformas administrativas
realizadas, que não romperam com o modelo centralizado de gestão. A máquina estatal
continua voltada para atividades formais de controle, em vez de direcionar sua capacidade
para negociar arranjos institucionais e parcerias.
PALAVRAS-CHAVE: Descentralização. Políticas educacionais. Capacidade estatal.
Financiamento da educação.
RESUMEN: El artículo describe el modelo de descentralización de los recursos educativos y
la historia de La institucionalización de los programas educativos universales, con el fin de
analizar la autonomía de las entidades subnacionales para desarrollar políticas y planificar
inversiones. Para ello, se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios del Fondo
Nacional de Desarrollo Educativo - FNDE, utilizando la metodología de la historia oral,
complementadas con investigaciones en documentos históricos y legislación publicada (1968
a 2020). Concluye que, a través de programas y fondos, la Unión define reglas y plazos sobre
cómo deben usarse los recursos, reduciendo la autonomía de las entidades subnacionales. El
texto analiza el resultado como una consecuencia no deseada de las reformas administrativas
llevadas a cabo, que no rompieron con el modelo de gestión centralizada. La maquinaria
estatal sigue centrada en actividades de control formal, en lugar de dirigir su capacidad para
negociar acuerdos y asociaciones institucionales.
PALABRAS CLAVE: Descentralización. Políticas educativas. Capacidad del Estado.
Financiación de la educación.
Cinara Gomes de Araújo LOBO and Leomir Ferreira de ARAUJO
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Introduction
Any public manager in the area of basic education, regardless of the level of government
they represent, will be faced with little budgetary and legal flexibility to design and implement
specific, customized policies aimed at responding to the socioeconomic and cultural differences
of students enrolled in schools. Brazilian public institutions. Most of the financial resources for
education have a pre-established destination, rules and routines that define how they should be
used, in addition to generally short deadlines for their use. Although Brazil is a continental
country, where several cultures coexist, people who speak different languages (the IBGE counts
305 different types of indigenous ethnicities and 274 languages
3
), where lifestyles and problems
change radically from one region to the other; Local managers have little autonomy to define
how they will use the budget allocated to education.
Standardization in the allocation of decentralized resources by the federal government
results in loss of autonomy for the local manager, making policy design, investments in
infrastructure (classroom renovations, construction of laboratories, school buildings, etc.) and
planning of long-term shares. Such results are unintended consequences of the numerous
reforms that the programs have undergone and the State's bureaucratic structure set up to
manage educational resources.
The argument we will develop in this text is that the current structure of education
financing maintains the top- down model of public policies, combining decentralization of
resources with centralization on how to apply them (Arretche, 2005). At the same time, it also
proposes to discuss the coordination role that the federal government has with subnational
entities (Abrucio, 2002; 2005; Arretche, 2006), in a horizontal relationship and not vertically,
as is currently the case.
To achieve these objectives, the text initially describes the financing structure of
Brazilian education, based on budget data, taken from Siope - Information System on Public
Budgets in Education. Based on documentary analysis, research on legislation published since
1968 and in-depth interviews with FNDE employees
4
, the article reports how control
3
Available at: https://educa.ibge.gov.br/jovens/conheca-o-brasil/populacao/20506-indigenas.html. Accessed on:
03 Jan. 2023.
4
The interviews were carried out using oral history methodology, as part of the FNDE's Rescue and Strengthening
of Corporate Education Actions Project. The methodology for collecting oral history statements adopted by the
project was the same as that developed by the Center for Culture, Image Studies, Orality and Memory, from the
Center for Advanced Multidisciplinary Studies, at the University of Brasília. To carry out the interviews, key
people were selected who met the following criteria: a) they worked at FNDE and retired between 2013 and 2018,
being a reference for knowledge of its main programs and actions; b) worked at FNDE until 2013 and worked on
relevant processes related to its creation and consolidation and c) worked at FNDE until 2023 and were a reference
Unwanted effects of the Brazilian education financing model
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instruments emerged, the changes that occurred in the administrative reform carried out during
the administration of the President of the Republic Fernando Henrique Cardoso and the process
of institutionalization of educational programs. In the end, it presents suggestions to correct
current bureaucratic distortions, giving greater autonomy to subnational governments and
flexibility to public management to interpret and respond in a timely and customized manner
to the problems of Brazilian education.
The financing structure of public basic education
Currently, financing for public basic education has four sources: the Fund for
Maintenance and Development of Basic Education and Valorization of Education Professionals
(Fundeb), the Education Salary, oil royalties and the financial resources of subnational entities
themselves. In 2020, in the municipal education network, Fundeb alone represented an
investment of R$ 96.95 billion (53.65%), while the resources of the federated entities
themselves represented R$ 66.87 billion (37%) and the Education Salary and oil royalties
together totaled R$16.89 billion (9.35%) (Graph 1).
Graph 1 - Expenditure on public basic education, in the municipal network, according to the
source of resources – 2017 to 2020.
Source: Prepared by the authors based on data from Siope, 2017-2020.
The 1988 Federal Constitution establishes, in its article 212-A, that States and
municipalities must allocate 25% of part of the taxes they collect to education (IPTU, ITBI,
ISS, IRRF and ITR), while 20% of a basket of other taxes are committed to Fundeb (FPM, FPE,
ICMS, IPIexp, ITCD, ITR-m, IPVA). According to Law No. 14,113/2020, at least 70% of the
for knowledge of its main programs and actions. The interviews were carried out between March 11 and 29, 2019,
in the FNDE auditorium.
Cinara Gomes de Araújo LOBO and Leomir Ferreira de ARAUJO
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Fund must be used to pay salaries of public basic education professionals and the remainder in
Education Maintenance and Development (MDE) actions. Therefore, 30% or less remains for
more generic expenses, related to “expenses that aim to achieve the basic objectives of
educational institutions at all levels” (Brasil; Mec, 2021, p. 44, our translation; Brasil, 2020).
Research activities that do not have the objective of improving the quality of teaching
or its expansion, transfer of resources to institutions that carry out assistance, sporting or
cultural actions, costs for training professionals who are part of the administration,
supplementary programs of food, medical and dental assistance and other forms of social
assistance, among other expenses (idem, p. 59). Therefore, even Fundeb, one of the main
sources of financing for basic public education, has rules that limit and direct its application.
In relation to the Education Salary, the manager has greater discretion to use his share,
but his freedom is reduced when it comes to using the Union's share. The Education Salary is a
social contribution owed by companies, in value of 2.5% on the total remuneration paid or
credited, in any capacity to its employees. Of the total collected, 10% goes to the Union and the
other 90% is distributed as follows: one third makes up the federal quota and the other two
thirds go to the States and Municipalities, transferred directly into their current accounts. The
Union's share is directed towards financing federal programs such as Direct Money at School
(PDDE), School Transport (PNATE), School Meals (PNAE), Caminho da Escola, among
others.
All of these programs have specific rules that define how and when the money must be
used. Annually, the FNDE publishes resolutions making small adjustments to the execution
process, but the general guidelines remain. Thus, for example, the PDDE can be used to acquire
almost everything the school needs, but it cannot be used to build classrooms or carry out
significant renovations (Brasil; Mec; Fnde, 2022, p. 12). The PNATE must be used to maintain
school transport, but not to purchase a new bus, even if there are accumulated resources (Brazil;
Mec; Fnde, 2019b, p. 4). With PNAE money it is allowed to purchase food, but not kitchen
equipment (FNDE Resolution nº 6/2020, art. 51). It should be noted that leftovers from one
program cannot be added to those from others to purchase products or hire services.
Another part of the education budget that allows subnational entities to define how they
will apply the resources is that which derives from their own budgets: the 5% that remains from
the Fundeb tax basket and the 25% of the other taxes that must be used in education. Although
it represents the second most important portion of the education budget (Graph 1), the values
are not as representative in the case of the most socioeconomically vulnerable municipalities,
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with lower revenue, where the poor and needy population generally resides. Finally, there are
also oil royalties, over which the federal government has little management, as the resources
are not significant and do not reach all Brazilian states.
Therefore, considering the legislation that governs the funds that finance Brazilian
public basic education, the Union has some type of influence in the execution of more than half
of the resources, including Fundeb and universal programs. The Union's control over execution
is done both through standardization, defining the rules on how the money should be used, and
through the monitoring and/or accountability instrument.
All subnational entities must inform the federal government how they used the resources
received through decentralization programs, entering the data in the Accountability
Management System (Sigpc), or in the Integrated Monitoring, Execution and Control System
(Simec) or in Siope – despite their particularities, they function as monitoring systems (as is the
case with Siope) and/or accountability. Data analysis is carried out by technicians from the
National Education Development Fund (FNDE), who will validate or not the information
released. If the financial statement is not approved or has not been sent, the federated entity
becomes delinquent and disqualified from receiving new federal transfers
5
.
A bureaucratic villain of subnational entities, accountability requires a great deal of
administrative effort to carry it out, as well as requiring a robust bureaucratic structure from the
federal government to validate the reports that arrive from across the country. To get an idea of
what this means in terms of administrative effort, according to the FNDE management report,
in 2019, there were 282,830 financial statements to be analyzed, totaling R$71.7 billion in
resources transferred and applied, which they had not been evaluated by the Autarchy
bureaucracy (Brasil; Fnde, 2020a, p. 49). The FNDE, that year, managed to verify only 7,022
financial statements. If it continued at the same pace, it would take 40 years to overcome the
liability. However, per year, the entity estimated that 35 thousand new processes arrived for
analysis (Brasil, 2019a, p. 37), of which only 10% were completed (idem). In addition to the
volume of processes pending analysis, there were still liabilities of 5,781 processes to be set up
to legally investigate the irregularities found (Brasil; Fnde, 2020a, p. 49).
The task of providing accountability is onerous for the federal government, but it has an
even greater administrative cost for city halls and state administrations that need to spend
5
In the case of Fundeb, control over the execution of resources falls not to the FNDE, but to the Audit Courts and
the Fundeb Monitoring and Social Control Council, even though the Autarchy is responsible for maintaining and
improving SIOPE.
Cinara Gomes de Araújo LOBO and Leomir Ferreira de ARAUJO
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money and scarce human resources to collect data and enter them into systems. The requirement
for accountability extends the federal government's interference beyond the execution of
education resources and even reaches the way in which states and municipalities are
bureaucratically structured to manage them. Instead of focusing efforts on building
partnerships, designing policies, developing solutions to improve learning and school
performance; they are forced to invest disproportionately in control.
It should be noted that accountability does not mean greater or lesser transparency, as
the data reported in the systems is difficult to understand for ordinary citizens, councilors and
even local administrators. Nor does it bring gains in terms of monitoring the achievement of
concrete results, such as reducing dropout rates and increasing school performance. The
objective of the systems is simply to verify that the programs do not deviate from the purposes
for which they were directed or that they meet the formal execution requirements.
Control requirements do not look at results, but in most cases merely formal issues. A
school, for example, may be prevented from receiving a transfer from the Union via PDDE
because it improperly used funds allocated for capital expenditure. Or it may happen that the
local manager has to return resources from his own assets, because he used PNAE money to
buy a missing stove. Failure to provide accountability punishes not only the manager, but the
entire community, which stops receiving public resources. Sometimes poor schools and
municipalities that really need federal funds are affected.
Therefore, observing the financing structure of Brazilian education, it appears that the
regulatory rigidity of the programs removes autonomy from local managers, making it
impossible to coordinate them in public policies and align them in favor of common medium
and long-term guidelines. The accountability instrument, in turn, controls and punishes formal
failures at the execution stage, consuming human and financial resources from both the federal
government and subnational entities. To these problems is added one more: the limitations that
the resource decentralization model brings to investment planning.
All of the aforementioned programs – PNAE, PNATE, PDDE and even Fundeb – have
very short deadlines to be implemented, just one year. If the school manager or the secretary of
education is unable to carry them out within the deadline, the federated entity may be penalized,
receiving less resources the following year in some cases or even responding to administrative
proceedings for not applying resources to existing demands. in education networks. This
requirement makes it difficult to accumulate resources for more significant infrastructure
works, such as renovations, building classrooms, setting up laboratories, etc. These actions
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generally require projects and long bidding processes, which take longer to execute, in addition
to consuming more significant investments.
Despite the rigidity of the legislation that guides the execution of programs, the Ministry
of Education, when dealing with strategies to achieve the goals defined in the National
Education Plan (PNE), constantly refers to them as if they were flexible, as if it were possible
to guide them to achieve goals that require continuous long-term efforts from the state
administrative machinery (Brasil; Mec; Sase, 2014). The programs are standardized and, yet,
there is no complementary relationship between the needs of the school community and
transfers from the federal government. Funds are transferred automatically, regardless of the
federated entity’s needs. Thus, for example, a municipality may receive resources from the
PDDE to implement full-time education, but not have classrooms to extend the school day. In
this case, the most urgent need would be to renovate existing classrooms or build new ones,
actions that could not be carried out with PDDE money.
The mathematics to be able to apply the available budget in favor of policies that result
in expanding access to public basic education, reducing school dropouts or improving student
performance or any other structuring result; It is engineering that will depend on the ability of
local managers to circumvent the rules that restrict programs and funding sources and reach the
desired goals. In other words, it will depend on the state capacity (Kajaer; Hansen, 2002;
Carbonetti, 2012) of the state or municipality to be able to direct resources in favor of medium
and long-term actions, whilst also covering maintenance and personnel expenses. But such
managerial skill will require meritocratic and experienced bureaucracy, which is difficult to find
in the poorest subnational entities and most dependent on federal government transfers
(Marenco, 2017). Most of the technical staff in small municipalities are made up of temporary
contracts. Public employees are changed with each new election, preventing the formation of
specialized labor in financing and managing educational policies.
Finally, we want to highlight yet another negative consequence of the legal rigidity of
the education financing structure in Brazil: it makes intersectorality unfeasible (Ximenes, 2014;
Ximenes; Agatte, 2011), that is, it prevents actions from different areas (health, education,
social assistance, environment, etc.) come together to expand the reach and social results of the
policy. It also makes it difficult for subnational entities to build institutional arrangements and
partnerships to solve common problems or enhance policy gains (Gomide; Pires, 2014). In a
situation where public management needs to promote the active search for children and
adolescents in situations of social risk and who are not attending school, for example, the
Cinara Gomes de Araújo LOBO and Leomir Ferreira de ARAUJO
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manager will find it difficult to obtain resources that can be used for these purposes. Fundeb
funds, despite being significant, should not be used in activities that are not characterized as
MDE actions. The PDDE is a small amount that the mayor or the secretary of education cannot
interfere in the application: the school community is sovereign to say how it will be used.
PNATE and PNAE cover, respectively, expenses for maintaining school transport and food.
Therefore, there may be some money in the area of social assistance and health available for
this type of spending, but not in the context of education.
Therefore, the model of decentralization of education resources is characterized by the
low autonomy given to local managers in defining the application of resources due to the
standardization and rigid vertical control of programs, which mainly observe whether formal
aspects have been fulfilled to the detriment of achieving effective results for society. These
characteristics in the financing structure of Brazilian public basic education are the result of
numerous bureaucratic reforms carried out, which made adjustments here and there, without
building a new financing structure, consistent with the objectives of a democratic state, where
all federated entities have equal autonomy and must act collaboratively. To demonstrate how
Brazil reached its current result, let's look back a little at the history of education financing in
the country.
Unwanted effects of the Brazilian education financing model
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Education funds and the PNE
The first National Education Guidelines and Bases Law (Law 4,024/1961) divided the
federal education budget into three funds, each relating to a stage of education: primary,
secondary and higher (Brasil, 1961). For each fund, an education plan was drawn up, under the
responsibility of the Federal Education Council, and the three plans together constituted the
PNE. In turn, each state of the federation, in conjunction with the municipalities, should prepare
its state plan that would define how to put into practice, at the local level, the planning lines
established at the national level. With this organization, the federal government tried to plan
educational policy and coordinate the efforts of the three levels of government, as the PNE set
goals and defined a set of norms and principles that should follow state education plans, in
addition to directing resources to finance the necessary actions.
The federal budget, made up of the three funds, was supplementary to the budgets of
states and municipalities and could only be accessed after subnational entities used 20% of their
own budgets in actions to maintain and develop education, as defined by the constitutional text.
The transfers that the federal government made were aimed at achieving the PNE goals, they
were not standardized resources in programs, but aimed at complementing state and municipal
spending, according to guidelines defined at the national level, but meeting the needs and
priorities identified by local managers. In this way, the Law of Guidelines and Bases encouraged
the articulation and planning of the three spheres of government to achieve common goals
(Teixeira, 1964).
This model of financing education in the country suffered its first shock shortly after the
military coup, in 1967. The new Federal Constitution of Brazil changes the taxation system,
eliminating the allocation of a specific percentage of revenue for education, therefore, the funds
are emptied and, consequently, the PNE ends up weakened, losing its validity before the end of
its validity, which would occur in 1970. With the State administrative reform promoted by the
Costa e Silva government, the FNDE is given the legal personality of an autarchy and it receives
the balance of resources from educational funds. The same team that participated in the PNE
Executive Secretariat at the Ministry of Education and Culture (MEC), where educational funds
were previously managed, now forms part of the FNDE's staff. Professor Ecilda Ramos de
Souza, who headed this secretariat, is appointed president and, upon taking office, takes with
her not only her team, but all the responsibilities of the former Executive Secretariat of the
MEC, including the management of the balances of the funds, which still exist.
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After the creation of the FNDE, the federal government's funding logic for basic
education, which at the time corresponded to primary and secondary education, changed,
becoming more case-by-case. According to Arlindo Lopes Corrêa, who was coordinator of the
Education and Labor Sector of the Institute of Applied Economic Research - IPEA, the area
that proposed the creation of the FNDE, the initial objective was to establish a fund that would
finance good practices in the area of education, coming from both the public and private sectors.
He explains that, at that time, IPEA was formed by economists and engineers who had a
practical vision of education, while the area had always been thought of from a pedagogical and
academic point of view
6
. As a representative of IPEA, Corrêa says he sought to give the
Autarchy a practical perspective. To this end, it was based on the experience of having carried
out some projects for the BNDE
7
, and proposed an institution with similar characteristics in the
area of education:
What was the idea ? (...) Brazil is rich in diversity, not only in biodiversity,
but rich in diversity of ideas, enterprises, entrepreneurs (...). The FNDE was,
in my opinion, the place where anyone who had a good idea, a good education
program, could obtain resources to carry out their project. If the project was
good, it could be multiplied throughout the national territory by anyone who
wanted to do it. The FNDE would be the germinator of great ideas and, later,
their financier (Corrêa, 2020, our translation).
The FNDE was created through Law 5,537, of November 21, 1968, with the name of
National Institute for Economic Development of Education and Research (INDEP) and, before
it even came into operation, it was transformed into FNDE by Decree-Law nº 872/1969. Its
function was to capture financial resources and channel them to finance teaching and research
projects, including school meals and scholarships (Brasil, 1968a; 1969a).
The FNDE's main source of resources came from the Education Salary, but its budget
comprised funds from twelve different sources, as detailed in Decree No. 872/1969: tax
incentives; 20% from the Special Federal Lottery Fund (Law 5,525/1968); 30% of the net
revenue of the Federal Sports Lottery (Decree nº 594/1969); transfers from states,
6
Durmeval Trigueiro Mendes (Mendes, apud Favero, 2010, p. 38) also makes reference to the different
conceptions about the role of education between the educators participating in the Federal Education Council (of
which he was a member in the period 1964-1969) and the IPEA technicians : “It is curious to note that IPEA,
having been created to carry out studies, research and analyzes required by the economic-social program of
immediate interest to the Ministry of Planning and, when necessary, to the other Ministries, had risen from this
restricted position and subsidiary to the leading role in Brazilian educational planning. It is not a specific planning
body, and makes plans; it is not specifically linked to education and draws up educational plans” (Mendes, apud,
Monteiro, 1979, p. 29).
7
At that historical moment, the National Bank for Economic and Social Development - BNDES was called the
National Development Bank - BNDE.
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municipalities and the Federal District in return for financial assistance; 1.5% of the value of
oil, shale or gas extracted by Petrobras from the continental shelf (Decree nº 523/1969 and Law
nº 2,004/53); refunds of programs and projects; property income, donations, bank interest on
their accounts and other sources (Brazil, 1969a; 1968b; 1969b; 1969c; 1953). To manage
significant capital, the Fund was given authorization to carry out any necessary financial
operation, including investing in external credit operations (Falcão Filho, 2019).
The strategy on how to apply the resources should be given by the MEC and the
expenses approved by the Deliberative Council of the FNDE, formed by representatives of the
Ministry of Finance, the Planning Secretariat, the MEC, teaching staff, students and the national
business community and having the MEC minister as president (Brazil, 1975a). Corrêa (2020),
appointed as Planning representative on the Council, said that he was never invited to a meeting
in the three years that he was in office (period established by Decree-Law No. 1,053/1969). In
relation to policies, the MEC did not define them due to the fragility of its bureaucratic structure,
it focused mainly on the analysis of projects, while transfers were the responsibility of the
FNDE. They could present projects to the FNDE, federation units and private entities. FNDE
resources were decentralized to states and municipalities through agreements and subject to
accountability when finalized – this is where the accountability instrument was born.
With a significant volume of resources, distributed in the areas of education, culture and
sport, and without policies that defined priorities and strategies; the budget was fragmented into
countless actions whose priority followed the manager's discretion. Furthermore, a significant
part of the Education Salary was used to finance the complex scholarship granting system.
Until 1996, the Education Salary legislation allowed companies, instead of collecting
resources for the Union, to deduct the expenses with elementary education for their employees
and dependents in four different ways: paying for their own educational system, sponsoring
scholarships studies, compensating employees for their education expenses and those of their
dependents and a mixed scheme
8
. The entire system of scholarships funded with resources from
the Education Salary, whether paid directly by companies or by the FNDE, was called the Basic
Education Maintenance and Development System (SME). Of the value of the Education Salary
paid by companies, one third remained with the Union and was managed by the FNDE, and the
rest went to the states. The amount that remained with FNDE was applied to MEC initiative
8
Decree 76,923/1975 extends the possibility that companies could sponsor scholarships or offer places in their
educational establishments for “any adults or children” and not just their employees and dependents (Brasil,
1975b).
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programs in the area of research, planning, school materials and granting of scholarships
(Brazil, 1975c; 1982). In the states, the Education Salary received the same allocation, but
according to criteria established by them (Dutra Filho, 2019; Velloso, 1987).
To control the application of public resources spread across hundreds of projects by
states, municipalities and private entities, in addition to the money used to finance the complex
scholarship system, the government needed to set up a bureaucratic control machine. In each
Brazilian state, regional and sectional inspectorates, coordination and state representations of
MEC bodies were installed, later grouped into regional MEC departments (Demecs).
Headed by a delegate (department chief), the Demecs had the role of monitoring the
application that states made of Education Salary resources, as well as the direct investments
made by companies in maintaining schools and reimbursing scholarships, as participants in the
SME. Demecs provided technical assistance to local managers in the preparation of educational
projects and analyzed the results of investments, issuing opinions regarding the rendering of
accounts presented (Dutra Filho, 2019; Franco, 2008).
The model of decentralization of resources for public and private projects,
operationalized by the FNDE, with the support of Demecs, will only be modified following the
administrative reform implemented by Fernando Henrique Cardoso. Although his reform will
eliminate the casuistry of project financing and give greater structure to education financing
policy, by strengthening educational programs, it cannot eliminate the instrument of
accountability, nor does it contribute to structuring public policies.
The FAE and FNDE merger
In 1997, the federal government abolished the Education Assistance Foundation, as well
as its representations in the states (called Refaes – State Representation of the FAE), and all
programs that were managed by this institution were incorporated into the FNDE (Law
9,649/98). In the same period in which the FAE was extinguished, the Demecs were also
extinguished (Brazil, 1998a) and their responsibilities were also transferred to the FNDE
(Franco, 2008). Dutra Filho (2019), who held the vice-presidency of the FNDE at the time, said
that, initially, they even considered creating a new institution, but they declined the idea and
opted for the merger, transferring human, material, patrimonial, and FAE finances. Dutra says
that there were major operational challenges, as Demecs had a strong partnership with the
FNDE and provided valuable technical support:
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Because the MEC Departments, in fact, were part of the MEC structure, but
no one used the work of the Departments like the FNDE, so much so that the
FNDE financed the MEC departments. We were the ones who financed it
financially. For us, the MEC Departments were our lungs, our arms, our legs
there in the state (Dutra Filho, 2019, p. 40, our translation).
When Demecs and Refaes are extinguished, the functions of monitoring and analyzing
financial statements
9
pass to the FNDE. The military control system does not cease to exist; is
incorporated into the FNDE, but without the previous operating conditions. Provisional
Measure 1,784, of December 14, 1998, makes the agreements extinct and establishes a new
mechanism for automatic transfers of resources to states and municipalities, through the
opening of a specific bank account (Brasil, 1998b). Although the measure was initially valid
only for PNAE and PDDE, the model came to replace agreements and served to expand the
reach of educational programs and simplify processes. It meant the automation of transfer
routines, which no longer depended on projects, goal setting and documentation analysis to be
entitled to transfers from the federal government, as explained by Adalberto da Paz, retired
FNDE economist:
Most municipalities were unable to sign agreements with the federal
government due to some social security debt (...). So, most municipalities had
problems with this, not to mention the hassle of having to be accountable (...)
Imagine what it would be like to have to negotiate agreements with schools.
If automatic transfer is no longer simple, imagine if you had to make
agreements... (Paz, 2020, our translation).
General criteria came to regulate the execution and transfers to the programs,
standardized through FNDE resolutions. The annual frequency of the School Census allowed
the FNDE to use the variable number of students to calculate the amounts to be transferred to
states and municipalities:
We developed a project financing system that established criteria that did not
exist until then, so that, when accepting a project, some conditions were taken
into account for that project to be approved or not and under what terms. (...)
School transport (...) could not receive it if it had already received a bus in the
last five years, which was the useful life we imagined a bus should have (Dutra
Filho, 2019, p. 69, our translation).
From the government of Fernando Henrique Cardoso, but mainly, from the government
of Luís Inácio Lula da Silva, specific laws were enacted institutionalizing the programs and
9
The transfer of tasks was not accompanied by the redirection of personnel, as 70% of the Demecs staff were made
up of employees seconded from the municipal and state administrations, which is why less than 1% became part
of the FNDE staff (Franco, 2008, p. 52).
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making them no longer subject to unstable sources of resources, subject to contingency by the
federal government (Table 1). In this way, the programs structured spending on education,
corrected the casuistry of the military government's projects, made it possible to institutionalize
transparent and democratic criteria for the transfer of resources and make transfers regular.
Table 1 – Legislation governing educational programs.
Program
Acronym
Start
Institutionalization
National Textbook
Program
PNLD
Decree-Law No. 93 of 12/21/1937
creates the National Book Institute
Decree No. 7,084/2010
modified by Decree No.
9,099/2017.
National School
Feeding Program
PNAE
Decree No. 37,106 of 03/31/1955
creates the School Lunch Campaign.
Law No. 11,947/2009
Direct Money at
School Program
and aggregate
actions
PDDE
Resolution No. 12 of 10/05/1995
creates the Elementary Education
Maintenance and Development
Program
Law No. 11,947/2009
National School
Transport Program
PNATE
Ministerial Ordinance No. 955 of
06/21/1994
Law No. 10,880/2004
Articulated Actions
Program
PAR
Decree No. 6,094 of 04/24/2007, within
the scope of the All Commitment to
Education Targets Plan
Law No. 12,695/2012
Source: Prepared by the authors.
* The table only includes the main programs, those with the largest share in the FNDE budget.
However, the programs continued to use the same control structure as in the military
period, forcing states, municipalities and schools to account for the resources used to remain in
compliance with the FNDE and continue to receive money from the federal government. A
study carried out by the Autarchy found that, in 2018, 80% of accountability liabilities came
from automatic transfers, mainly concentrated in the PNATE, PDDE and PNAE programs
(Brasil; Mec; Fnde, 2019a, p. 37).
PDDE, by transferring resources directly to schools, began to produce a significant
number of accounts to be analyzed, because each school covered by the program generated a
new account. From 2007 onwards, several MEC policies used the PDDE operational and
regulatory model to allocate resources to the country's public schools, being called aggregate
actions
10
. These, once again, multiplied the volume of accountability, as each aggregate action,
each new transfer carried out by the federal government to a specific destination generated a
10
While the traditional PDDE has a more generic and flexible character, almost everything can be acquired with
its resources, as long as it is focused on school maintenance and didactic-pedagogical activities; the aggregated
actions served specific purposes, which ranged from the adaptation of school buildings to guarantee the supply of
drinking water, sanitation and accessibility, for example, to financial incentives to improve the Basic Education
Development Index - Ideb.
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new obligation to account, a new demand for analysis and, if a deviation from purpose was
proven, the establishment of special account taking. In this way, the supervisory aspect of the
FNDE expanded and a significant part of its administrative force turned to control without being
able to dedicate itself exclusively to program management activities.
There were several discussions between FNDE and the Federal Audit Court (TCU),
during the implementation of the PDDE, regarding the obligation to provide accounts and who
would be responsible for controlling the amounts transferred. The understanding of FNDE
employees was that accountability should not be required from schools, as the transfers were
of low value. However, the TCU did not accept the argument and the FNDE had to institute the
control mechanism (Albuquerque, 2019; Paz, 2019).
Thus, although the decentralization process advanced with direct transfers, greater
participation of states and municipalities in execution, periodicity of transfers, access criteria
and standards for operationalizing programs; processes related to control continued to be guided
by old models. The Fund continued to receive and analyze accounts, in a clear demonstration
of the subordination of states, municipalities and the Federal District in relation to the Union,
despite the Federal Constitution defining them as autonomous entities, which should act
collaboratively in financing and implementing social policies. Furthermore, reforms beginning
with FHC strengthened programs to the detriment of public policies, and reduced the autonomy
of local managers to plan and develop policies.
Final remarks
The obligation to provide accounts is supported by article 70 of the 1988 Federal
Constitution, which establishes that any natural or legal person, public or private, who uses,
collects, stores, manages or administers money, goods and public values has the obligation to
provide accounts to control bodies and society. However, there is no single way of reporting.
The federal government can agree with subnational entities on political strategies to achieve the
goals defined in the PNE and condition the transfer of resources to their achievement. In this
way, accountability will no longer be a merely bureaucratic instrument and will become an
assessment of the achievement of established objectives. The federal education budget will gain
greater flexibility in its application, as it will not be conditioned on the execution of programs.
In recent years, gains have been recorded in the institutionalization of programs, in the
simplification of processes and in the development of specific technical knowledge to carry out
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transfers to federated entities (Paz, 2019; Dutra, 2019), however, the changes did not break with
the design top down of typical policies of the military government: policy formulation
continued to be concentrated in the Ministry of Education, while states, municipalities and the
Federal District executed and reported on the application of public resources to the Union. The
effort of the federal administrative machine was directed towards supervision and control of the
application of public money instead of focusing on building coordinated solutions with
subnational entities. The hierarchical relationship between federated entities is clear in the
management model in which the federal government issues resolutions and ordinances that
establish the rules for accessing programs and the penalties for those who fail to comply.
In this way, basic education educational programs suffered the effect of what is called
institutional inertia, when “social programs are influenced by the institutional legacy of
previous programs” (Arretche, 2000, p. 30, our translation). Despite the changes that took place
in the management sphere from the 1990s onwards, the established practices were not
completely transformed. Control rules and regulations from the military period continued to be
present, influencing the execution of programs. Even though the participation of councils and
civil organizations in management has been expanded, these actors have not been given political
status to define policy rules and priorities.
The democratization of educational policies necessarily involves giving greater
autonomy to subnational entities and expanding the space for participation of organized society,
so that they can contribute to defining priorities, building governmental arrangements, and
designing policies. The management emphasis on supervision and control is a typical
orientation of the military government, in which policies are centralized and governors and
mayors are bionic. It is not justified, after the 1988 Constitution, which granted autonomy to
subnational entities and established a complementary role for the three levels of government in
the management of social policies.
Furthermore, the FNDE is an execution institution, it is not responsible for monitoring
and controlling the application of public resources, nor does it have police powers for this
function. The Fund has the function of execution, so it should be concerned with the
management of public policies, with the coordination of efforts between federated entities, with
the construction of institutional arrangements that improve the reach of programs and their
results. Its range of duties would also include monitoring and evaluating educational policies,
as these are important steps that allow for the correction of flaws in the implementation process
and increasing the effectiveness and efficiency of programs (Vaitsman, 2009).
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In a country with the dimensions and cultural diversity of Brazil, decentralization is
necessary and centralized control is impossible. If the federal government really wants to
control, it will need to set up a gigantic bureaucratic structure, larger than what is necessary to
coordinate the management of educational policies in a democratic way. The decentralization
of public policies now requires the improvement of state capacity at all levels of government to
jointly construct policies, negotiate strategies, execute them and evaluate results (Abrucio;
Franzese, 2007). This is another form of knowledge, which, overcoming bureaucratic
formalism, enters the field of political agency.
In addition to improving the state capacity of the three levels of government, it is also
essential to define rules that specify the responsibilities of each one and how they will work in
a complementary way, that is, the institutionalization of the National Education System is
necessary (Saviani, 2008; Araújo, 2018; Duarte, 2014). Today, the activities of the three
governmental levels in the area of education are compartmentalized, each one concentrating its
actions on the stage that the Constitution establishes as a priority: the federal administration
takes care of higher education, the state administration of secondary education and the
municipal administration of elementary education. The programs, in turn, unfold as independent
units and are not intertwined in long-term political strategies. They became bureaucratic
routines for transferring resources or distributing services and goods, when it would be
necessary to combine policies from different sectors (health, economy, social assistance, etc.)
to overcome the country's historical social problems.
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CRediT Author Statement
Acknowledgments: Not applicable.
Financing: Not applicable.
Conflicts of interest: There is no conflict of interest. The data and interviews used in
preparing the article are public.
Ethical approval: Not applicable.
Availability of data and material: Some of the interviews carried out with former FNDE
employees make up the Rescue and Strengthening of FNDE Corporate Education Actions
Project and are available at the Elcida Ramos de Souza Library, FNDE, Setor Bancário Sul
Q. 2 - Asa Sul, Brasília - DF, 70655- 775.
Author contributions: Cinara Gomes de Araújo Lobo: data collection and analysis,
interviews, theoretical arguments and writing; Leomir Araujo: theoretical arguments and
review.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Review, formatting, standardization, and translation.