RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18730 1
A DUALIDADE DA EDUCAÇÃO SUPERIOR BRASILEIRA: ENTRE INCLUSÃO E
MERCANTILIZAÇÃO
LA DUALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑA: ENTRE INCLUSIÓN Y
MERCANTILIZACIÓN
THE DUALITY OF BRAZILIAN HIGHER EDUCATION: BETWEEN INCLUSION
AND COMMERCIALIZATION
Anderson BOANAFINA 1
e-mail: anderson.boanafina@fiocruz.br
Carina Elisabeth MACIEL 2
e-mail: carina.maciel@ufms.br
Tatiane LIMA 3
e-mail: tatianelimaufms@gmail.com
Como referenciar este artigo:
BOANAFINA, A.; MACIEL, C. E.; LIMA, T. A dualidade da
educação superior brasileira: Entre inclusão e mercantilização.
Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara,
v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18730
| Submetido em: 30/11/2023
| Revisões requeridas em: 01/12/2023
| Aprovado em: 15/03/2024
| Publicado em: 20/07/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), Rio de Janeiro – RJ – Brasil. Doutor em Educação. Coordenador pedagógico
da Casa de Oswaldo Cruz e docente-pesquisador do PPG em Educação Profissional em Saúde/ EPSJV - Fiocruz.
2
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – MS – Brasil. Doutora em educação.
Docente da Faculdade de Educação da UFMS, atuando no Programa de Pós-Graduação em Educação.
Coordenadora do GEPPES/MB.
3
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – MS – Brasil. Doutora em Educação pela
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
A dualidade da educação superior brasileira: Entre inclusão e mercantilização
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RESUMO: As políticas de ensino superior, face às transformações sociais e econômicas,
expressam os conflitos inerentes à sociedade capitalista, apesar de apresentarem discursos que
defendem o acesso para todos. Portanto, o artigo tem como objetivo problematizar as condições
sócio-históricas que afetam a construção do ensino superior inclusivo. Desenvolvidos por meio
de pesquisa documental e bibliográfica, os dados são analisados sob a perspectiva do
materialismo histórico-dialético e revelam o movimento de ampliação do ingresso em
instituições públicas e privadas. Como resultado, conclui-se que as políticas de inclusão no
ensino superior seguem a lógica do sistema em que são geradas e determinam dualidades neste
nível de ensino. Porém, no ensino público, as políticas interferem no perfil socioeconômico dos
estudantes, aumentando o ingresso de grupos oprimidos, enquanto no ensino superior privado
comercial esse movimento se expressa por meio de estudantes brancos, financiados pelo FIES,
do sexo feminino e matriculados em turmas noturnas.
PALAVRAS-CHAVE: Acesso. Inclusão. Políticas. Educação superior.
RESUMEN: Las políticas de educación superior, ante las transformaciones sociales y
económicas, expresan los conflictos inherentes a la sociedad capitalista, a pesar de presentar
discursos que defienden el acceso para todos. Por tanto, el artículo pretende problematizar las
condiciones sociohistóricas que inciden en la construcción de una educación superior
inclusiva. Desarrollados a través de investigaciones documentales y bibliográficas, los datos
son analizados desde la perspectiva del materialismo histórico-dialéctico y revelan el
movimiento hacia la ampliación del ingreso a instituciones públicas y privadas. Como
resultado, se concluye que las políticas de inclusión en la educación superior siguen la lógica
del sistema en el que se generan y determinan dualidades en este nivel educativo. Sin embargo,
en la educación pública las políticas interfieren con el perfil socioeconómico de los estudiantes,
aumentando el ingreso de grupos oprimidos, mientras que en la educación superior comercial
privada este movimiento se expresa a través de estudiantes blancos, financiados por el FIES,
mujeres y matriculados en clases nocturnas.
PALABRAS CLAVE: Acceso. Inclusión. Políticas. Educación superior.
ABSTRACT: Higher education policies, in the face of social and economic transformations,
express the inherent conflicts of capitalist society, despite presenting discourses advocating
access for all. Therefore, the article aims to problematize the socio-historical conditions that
affect the construction of inclusive higher education. Developed through documentary and
bibliographical research, the data are analyzed from the perspective of dialectical historical
materialism and reveal the movement to expand admission to public and private institutions.
As a result, it is concluded that inclusion policies in higher education follow the logic of the
system in which they are generated and determine dualities at this level of education. However,
in public education, policies interfere with the socioeconomic profile of students, increasing
the entry of oppressed groups, while in private commercial higher education, this movement is
expressed through students with FIES financing, who are white, female, and enrolled in night
classes.
KEYWORDS: Access. Inclusion. Policies. College education.
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL e Tatiane LIMA
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Introdução
O acesso à educação superior expressa contradições específicas das disputas
antagônicas em curso no país. Na medida em que representa o eixo articulador entre mercado
e capital, também se constitui como condição necessária ao desenvolvimento social, ao influir
na compreensão do conhecimento como meio para alterar as condições concretas. Nesse
segmento, tanto o âmbito educacional quanto as políticas de educação superior não deveriam
ser analisadas de modo isolado da totalidade, deslocadas dos processos sociais mais
abrangentes.
Formuladas à luz dos embates de interesses que expressam as relações de conflitos
intrínsecos à sociedade capitalista, as políticas de educação superior têm como justificativa a
minimização das desigualdades e a ampliação do acesso. Entretanto, convergindo com
orientações dispostas em documentos organizados por organismos internacionais, essas
políticas não objetivam romper com o sistema vigente. Outrossim, frente às transformações
sociais, econômicas e políticas, tais ações tendem a atender expectativas mais amplas de
atuação, mesmo que não devam (e nem tenham condições para) resolver questões educacionais
de ordem estrutural.
Sob essa perspectiva, como esse nível de ensino pode viabilizar a inclusão social e
econômica, ao se tornar um dos meios pelos quais as pessoas buscam por melhores condições
de existência e ocupação profissional, o acesso de novos grupos socioeconômicos impôs novas
demandas à formação das/os estudantes. Uma vez que o acesso deve se efetuar de forma ampla,
passaram a ser requeridas condições que favoreçam a conclusão da graduação, mediante
políticas de permanência e projetos institucionais.
Na perspectiva das iniciativas direcionadas ao atendimento desses grupos sociais
oprimidos, embora não solucionem questões estruturais, as políticas de educação superior
contribuem para o ingresso de alguns segmentos historicamente excluídos desse nível de
ensino, como pessoas oriundas de escolas públicas e/ou de famílias sem formação universitária,
de baixo rendimento econômico, de comunidades rurais, indígenas, quilombolas e de periferias,
além de pessoas pretas, pardas e/ou com deficiência.
No arcabouço legal da última década, dois exemplos se destacam no processo de
inclusão: a Lei nº. 13.146, de 6 de julho de 2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da
Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência) (Brasil, 2015); e a Lei nº. 12.711,
de 29 de agosto de 2012 – conhecida como Lei de Cotas (Brasil, 2012) –, que dispõe sobre o
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ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio
e dá outras providências.
Ao completar 10 anos em 2022, a Lei de Cotas apresenta uma relevante trajetória na
história educacional brasileira. Ao lado do Estatuto da Pessoa com Deficiência, se tornaram
instrumentos da inclusão ao subsidiar ações afirmativas visando permitir, além do acesso,
melhores condições de permanência e êxito às pessoas antes excluídas. Sobre esses efeitos,
Fernandes (2022, p. 179) pondera que, como estratégia política,
[...] as ações afirmativas possibilitaram, em curto tempo, ampliar e diversificar
o contingente universitário nas últimas décadas, em particular nas Instituições
Federais de Ensino Superior (IFES), democratizando o acesso a este nível de
ensino.
Nesse sentido, o presente artigo tem por objetivo problematizar os condicionantes sócio-
históricos que afetam a construção de uma educação superior inclusiva. O texto analisa a
expansão da educação superior brasileira, sob os efeitos das políticas neoliberais, especialmente
a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002), e seus desdobramentos
nos últimos 20 anos.
Fundamentado nos princípios do materialismo histórico-dialético, a pesquisa de cunho
documental e bibliográfica se utiliza de banco de dados de acesso público e estudos setoriais.
O texto ora apresentado traz os primeiros resultados de um estudo sobre as ações afirmativas
na educação superior, investigando os fatores que podem influenciar no acesso, na permanência
e na titulação de grupos historicamente vulnerabilizados.
O contexto sócio-histórico da educação superior no Brasil
O primeiro ponto que merece destaque sobre a educação brasileira, segundo Boanafina
e Otranto (2022, p. 33), é ter se desenvolvido “dividida em duas grandes redes - a burguesa e a
proletária [...]”, refletindo nas instituições de ensino o modelo de divisão da própria sociedade.
Assim, para compreender o cenário da educação superior brasileira atual, faz-se necessário
conhecer um pouco do contexto sócio-histórico e a dinâmica das políticas e dos debates que
perpassam a questão do acesso e da permanência da população nos cursos de graduação.
Um olhar ao passado recente do país, ainda que breve, explicita que no início do século
XX o acesso à escola estava limitado, no máximo, ao ensino primário. Na década de 1940, por
exemplo, “para cada 103 crianças que ingressaram no primário, apenas uma atingiu o ensino
superior”, destaca Romanelli (2001, p. 90). A partir da segunda metade do mesmo século, o
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acesso da classe de trabalhadores/as à escola começou a ser ampliado, mas o objetivo era
atender as demandas do processo de industrialização. Portanto, a esses/as seria oferecido o
mínimo necessário de escolarização. Uma dívida social que, além de gerar atrasos no
desenvolvimento do país, explica parte das iniquidades vivenciadas pela sociedade brasileira.
O fato é que o modelo adotado no país priorizou a regulação do acesso da população ao
ensino superior ora por tentativas de caracterizar uma terminalidade ao ensino médio, visando
provocar o esvaziamento da procura pela educação superior; ora pela limitação de vagas e
instituições de ensino público no país. No período de 1956-1971 o movimento denominado por
Cunha (2007, p. 83) de “excedentes no ensino superior”, ou seja, candidatos/as que obtinham a
média nos vestibulares, mas não conseguiam se matricular nos cursos de graduação, chegou a
mais de 160 mil estudantes, que reivindicavam mais vagas e recursos para as universidades.
O cenário de insatisfação associado a demandas de setores produtivos por profissionais
qualificados/as levou o governo a promover mudanças na educação, dentre elas: a Reforma
Universitária – Lei nº. 5.540, de 28 de novembro de 1968 (Brasil, 1968) – que por um lado
produziu efeitos inovadores, como a caracterização das universidades como espaço de interação
do ensino com a pesquisa e desse com a extensão, mas, por outro, fortaleceu concepções
conservadoras ao permitir a expansão das instituições privadas; e a promulgação da Lei nº.
5.692 (Brasil, 1971), que buscou caracterizar uma terminalidade ao final do ensino secundário,
visando provocar o esvaziamento da procura pela educação superior (Boanafina; Otranto,
2022).
Esses dois movimentos, em pleno regime da ditadura civil-militar, serviram mais como
instrumentos para manobra social do que como políticas educacionais. Pode-se dizer que foi
uma tentativa de equacionar o acesso à educação superior para pequena parte da população e,
ao mesmo tempo, reduzir o fluxo da maioria dos aspirantes aos cursos superiores, desviando
sua atenção para o mercado de trabalho. Dentre os efeitos nefastos dessas medidas, que ecoaram
por anos, estão a ampliação da dualidade do ensino e a grande expansão do ensino privado de
perfil empresarial no país, como será demonstrado adiante.
Entretanto, para compreender a evolução da educação superior no Brasil é preciso
lembrar, principalmente, que essas reformas surgem quando o país atravessava mais uma
tentativa de alcançar o desenvolvimento econômico. Como havia escassez de profissionais
qualificados/as, especialmente para cargos intermediários nas indústrias, e as instituições de
educação superior não eram em número suficiente para atender à crescente procura por cursos
de graduação, o governo incentivou o que Fernandes (2020) caracterizou como predomínio das
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instituições privadas isoladas, formadoras de mão de obra especializada para as demandas, cada
vez mais específicas, criadas por um mercado capitalista em constante mutação.
Martins e Vieira (2014, p. 97) destacam que “entre 1946 e 1960 foram criadas 18 IES
públicas e 10 IES privadas. No ano de 1960 a matrícula era de 93 mil estudantes, dos quais
mais da metade eram absorvidos pelo setor público”. Na perspectiva do governo, na busca por
um “caminho viável” para aliviar as pressões sociais por educação, a saída seria optar por um
sistema de educação superior que atendesse o desenvolvimento nacional, mas, por falta de
recursos financeiros, adotou o “princípio da expansão com contenção” com o objetivo de
alcançar “o máximo de atendimento da demanda com o menor custo financeiro” (Martins, 2009,
p. 19-20).
Assim, apesar da complexidade que envolve o tema, a questão da estruturação e
expansão da educação superior passa, necessariamente, pela análise de concepção adotada pelo
Estado sobre a função que esse nível de ensino deve ter no contexto da sociedade brasileira. Em
estudo realizado, Sampaio (1991, p. 19) entende que,
A expansão de estabelecimentos privados e não universitários é governada
pelas leis do mercado e está, portanto, condicionada aos elementos mais
imediatos da demanda social, que se orienta no sentido da obtenção do
diploma. Cria-se, assim, um sistema empresarial de ensino no qual a qualidade
da formação oferecida é secundária e a pesquisa totalmente irrelevante.
O fato é que a partir da Reforma Universitária de 1968 não foram estabelecidas políticas
de regulação articulando o financiamento público ao interesse da sociedade, principalmente nas
instituições de educação superior (IES) privadas. Como resultado do modelo adotado, a
segmentação entre público e privado acabou gerando grandes distorções no universo da
educação superior que, nas palavras de Sampaio (1991, p. 18), “são coerentes com o Brasil
como um todo, uma sociedade profundamente diferenciada e desigual em termos geográficos,
sociais, econômicos e culturais”. Portanto, potenciais contribuições da educação superior para
a inclusão ampla, reduzindo as desigualdades regionais e entre grupos sociais, permaneceu
distante da maioria dos/as brasileiros/as.
Políticas de governo e a expansão da educação superior sob a égide do capital
Após longo período de instabilidade política e democrática no país, o primeiro
movimento em prol de mudanças no sistema educacional ocorreu durante a elaboração da
Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), na qual foram inseridos artigos sobre os princípios
que deveriam reger a educação nacional e, consequentemente, a regulamentação do
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funcionamento do sistema de ensino no Brasil. Contudo, foram 8 anos (1988-1996) de debates
e concessões para que a nova Lei de Diretrizes e Bases (LDB) nº. 9.394 de 1996 (Brasil, 1996)
fosse sancionada e promulgada.
Tanto na Constituição Federal quanto na LDB, o direito à educação se transformou em
uma conquista social. Uma via de combate às iniquidades que, na década de 1990, já enfrentava
as barreiras da “expansão do setor privado e a restrição gradativa do setor público, a desigual
distribuição regional”, como nos lembra Sguissardi (2006, p. 1024). Por outro lado, a
democratização do acesso à educação ganhou espaço na agenda política e social do país.
Impulsionados, por exemplo, pela Declaração Mundial sobre Educação para Todos (1990) –
Declaração de Jomtien – e a Declaração de Salamanca (1994), os movimentos em defesa da
inclusão dos membros de grupos historicamente excluídos, começaram a influenciar novos
debates a respeito da organização dos sistemas de ensino para atender a todos/as.
Por outro lado, no mesmo período, ao longo da segunda metade da década de 1990 e
dos primeiros anos do novo século, houve uma onda de crescimento da educação superior com
o apoio governamental. O fato é que o Decreto nº. 2.306, de 19 de agosto de 1997, regulamentou
diversos artigos da LDB nº. 9.394 (Brasil, 1996) viabilizando a organização acadêmica da
educação superior em cinco tipos de IES (Brasil, 1997), fortalecendo a expansão das
instituições privadas, especialmente as não universitárias, e abrindo a possibilidade de
diversificação da oferta dos cursos superiores, incluindo a modalidade de educação a distância.
A constituição de duas redes de educação superior, a pública e a privada, intensificou a
fragmentação da educação, ampliando a dualidade pelo desdobramento no sistema de ensino
que seguiria duas vias distintas no projeto de educação: uma guiada pela lógica da produção de
conhecimento, caracterizada pelas universidades públicas que intensificaram a associação entre
ensino e pesquisa; e a outra pela demanda do mercado, com o crescimento de instituições
privadas isoladas e não universitárias e da oferta de cursos superiores de curta duração
direcionados à profissionalização.
O Gráfico 1 demonstra o aumento significativo no quantitativo de IES privadas. Em
números absolutos, de acordo com o Censo da Educação Superior (INEP/MEC), foram criadas
1.572 IES privadas entre os anos de 1997 e 2021, sendo que no mesmo período as IES públicas
passaram de 211 para 313, incremento de 102 novas instituições.
Considerando o quadro geral proporcional, em 1997 a relação percentual era de 76,5 %
de IES privadas e 23,5 %, públicas. Em 2021 essa proporção aumentou significativamente,
passando para 87,8% de IES privadas e 12,2%, de IES públicas no Brasil.
A dualidade da educação superior brasileira: Entre inclusão e mercantilização
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Gráfico 1 – Número de IES por natureza (Brasil – 1997-2021).
Fonte: Censo da Educação Superior (Inep, 2022).
Cabe ressaltar que o arcabouço legal que sustentou esse crescimento surge como política
do governo FHC (1995-2002). De viés neoliberal, o acesso à educação superior esteve centrado
em instituições privadas, enquanto as políticas educacionais executadas estiveram alinhadas às
orientações dos organismos internacionais, seguindo os princípios neoliberais da privatização
e objetivando a manutenção do sistema capitalista e a minimização das desigualdades sociais
(Dourado, 2002; Silva Junior; Sguissardi, 1999).
Nesse período a influência do Banco Mundial e do Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) nos países da América Latina visou defender,
explicitamente, a vinculação entre educação e produtividade, a partir de uma visão
economicista, ou seja, para que os países periféricos sejam “competitivos no mercado
internacional, é necessário que disponham de talentos para difundir o progresso técnico e
incorporá-lo ao sistema produtivo” (Altmann, 2002, p. 83). Para tanto, essas instituições
defendem que a responsabilidade pela oferta da educação superior deveria ser deixada para a
iniciativa privada, cabendo ao setor público priorizar a educação básica.
As transformações sociais que marcaram a década de 1990 estavam associadas a uma
mudança na concepção de formação das classes de trabalhadores/as, guiados/as pelo discurso
neoliberal que afetaria não somente a formação para o trabalho, mas toda a educação.
Nesse período, seguindo a lógica do mercado e pautado no crescimento quantitativo, o
processo de expansão da educação superior pelo setor privado minimizou a participação do
Estado e consolidou a mercantilização da educação. Segundo dados do Censo da Educação
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Superior, apresentados no Gráfico 1, entre os anos de 1995 e 2002 o acesso centrado em
instituições privadas representou um crescimento de 110,8%, enquanto o quantitativo das
instituições públicas tivera uma redução de -7,1%, um cenário que representa, claramente, a
política do governo para a educação superior.
Devido à exiguidade na oferta de vagas para todas/os e para contrapor a privatização da
educação vigente, políticas de ações afirmativas foram criadas, centradas no discurso de
inclusão, durante a gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (Lula 2003-2010),
O discurso da inclusão preconiza o acesso de todos aos direitos
constitucionais, pressupondo que cada sujeito tem méritos próprios que
determinam seu sucesso ou fracasso, sem considerar que esse sujeito pertence
a determinada classe social, condição econômica específica e que estes e
outros fatores interferem no acesso aos seus direitos e na forma como
desenvolve sua escolarização. Ao mesmo tempo, é necessário que sejam
desenvolvidas ações para favorecer melhores condições a alguns grupos, para
que exerçam seus direitos, entre os quais a educação. Identificamos o discurso
da inclusão em meio a aspectos contraditórios, como formular políticas
voltadas a grupos específicos e, ao mesmo tempo, desenvolver políticas
universais. Uma não exclui a outra, porém existem divergências entre os
defensores de uma e de outra (Maciel, 2020, p. 52).
Presente nas lutas dos movimentos sociais pela garantia de direitos e defendido por
organismos multilaterais, entendemos que o termo inclusão compõe um discurso para sustentar
políticas e programas do governo, cujas ações são desenvolvidas de forma isolada com o intuito
de atender a algumas necessidades específicas, de interesse político e econômico (Maciel,
2020). Sob essa perspectiva, orientadas pelo discurso de inclusão, diferentes ações, tais como
políticas e programas, foram elaboradas para contenção de conflitos e minimização das
disparidades sociais.
Para contrapor a privatização da educação superior, mas sem romper com as políticas
desenvolvidas no governo FHC, a gestão de Lula propôs a priorização da autonomia
universitária, a garantia da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, a expansão de
vagas e a ampliação do financiamento em universidades no setor público (Programa de
Governo, 2002). Ademais, balizadas pelo discurso de inclusão, foram criadas políticas
direcionadas à expansão, ao acesso e à permanência nas universidades públicas.
Compreendendo o período de 2003 a 2013, a democratização do acesso por meio das
políticas demarcou três ciclos de expansão que foram evidenciados por Silva e Martins (2014).
O primeiro ciclo se apresentou a partir do Programa de Expansão Fase I, cujo objetivo era
reduzir as assimetrias regionais por intermédio da expansão da educação superior federal, e de
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iniciativas que visavam assegurar a permanência dos discentes nos cursos de graduação; o
segundo ciclo teve como foco a expansão e reestruturação das universidades públicas, e, por
fim, o terceiro ciclo foi direcionado à expansão e integração regional e internacional,
objetivando o ensino, a pesquisa e a extensão nas diversas áreas de conhecimento.
No entanto, ainda que apresentem como objetivo o compromisso pela minimização das
desigualdades e pela inclusão social, as políticas de educação superior se caracterizaram pela
ambiguidade. Sob o discurso inclusivo, as ações paliativas propiciaram a concessão de
benefícios para a continuidade do projeto neoliberal, mas sem consolidar a garantia do acesso
de todas/os às universidades públicas,
As mudanças que ocorreram nos governos do PT não foram mudanças
estruturais, mas, a partir de suas alianças políticas, as ações não puderam ser
mais que paliativas. Esta questão implica a posição ambígua dos governos do
Partido dos Trabalhadores que, por um lado, pela sua origem e militância,
representavam interesses populares e, por outro, a partir de suas alianças,
assumiram práticas políticas que davam continuidade ao projeto neoliberal
instaurado no governo anterior. Assim, a expansão do sistema federal e
público do ensino superior foi concomitantemente acompanhada pelo
incentivo ao ensino privado, acirrando as disputas por este mercado
(Schlesener; Pereira, 2016, p. 525).
Além das políticas desenvolvidas por meio do setor privado, como a criação do
Programa Universidade para Todos (PROUNI), em 2004, e a ampliação do Fundo de
Financiamento Estudantil (FIES), em 2010, também foram elaboradas: a alteração da
funcionalidade do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), a partir de 2009; a criação do
Sistema de Seleção Unificada (SISU), em 2010; e a promulgação da Lei nº. 12.711, em 2012,
denominada Lei de Cotas (Brasil, 2012). Especificamente à permanência, soma-se a
implementação do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), em 2008, e o
Programa Bolsa Permanência (PBP), em 2013.
Com o objetivo de conceder a estudantes de baixa renda bolsas de estudos integrais ou
parciais em IES privadas, o PROUNI foi criado em 2004 e regulamentado posteriormente pela
Lei nº. 11.096, em 2005. Já o FIES, destinado a financiar a graduação de estudantes
matriculadas/os também em IES privadas, “[...] trata-se de um convênio entre governo e
faculdades privadas, no qual o Estado arca com os custos da graduação e a/o estudante se
compromete a reembolsar após a conclusão” (Barbieri; Azevedo, 2017, p. 74).
A reformulação do ENEM e a implementação do SISU tiveram como finalidade a
concorrência e a oferta de vagas de cursos de graduação em IES públicas,
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL e Tatiane LIMA
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Conforme menciona a Portaria Normativa nº. 21, de 2012, a forma de seleção
no Sistema de Seleção Unificada compreenderia: 1. a oferta de vagas pelas
instituições; 2. a inscrição do candidato na plataforma SISU mediante a nota
obtida no ENEM realizado no ano anterior, especificando em ordem de
preferência as suas alternativas de vagas nas distintas instituições (local de
oferta, curso, turno) e a modalidade de concorrência, a saber: às vagas
reservadas em decorrência do disposto na Lei nº. 12.711/2012; às vagas
destinadas às demais políticas de ações afirmativas eventualmente adotadas
pela instituição no Termo de Adesão e às vagas destinadas à ampla
concorrência; 3. durante o momento de inscrição, a plataforma SISU
disponibilizaria, em caráter exclusivamente informativo, a nota de corte para
cada IES, local de oferta, curso, turno e modalidade de concorrência; 4.
encerrada a inscrição, aconteceria a classificação do candidato em ordem
decrescente das notas na opção de vaga para qual se inscreveu. Cabe comentar
que a nota do candidato poderia variar de acordo com a ponderação dos pesos
eventualmente estabelecidos pela instituição para cada uma das provas do
ENEM e de acordo com os bônus estabelecidos pelas instituições em suas
políticas de ações afirmativas; 5. para o candidato que não fosse selecionado,
ele poderia demonstrar interesse em participar da lista de espera em uma das
duas carreiras escolhidas no momento da inscrição (Cunha Junior, 2021, p.
50).
A Lei de Cotas visa estabelecer uma ação afirmativa de reserva de vagas, em todas as
IES públicas, para estudantes autodeclaradas/os pretas/os, pardas/os e indígenas, que sejam
oriundas/os de famílias com renda igual ou inferior a um salário-mínimo e meio per capita,
e/ou que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas (Brasil, 2012). Por
fim, com foco na permanência, o PNAES e o PBP tiveram como finalidade consolidar o
Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI) e conceder
auxílio financeiro para estudantes das IES públicas.
Entre 2016 e 2022, respectivamente nos governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro, a
proposta da PEC do Teto nº. 55/2016, no Senado, e nº. 241/2015, na Câmara, que foram
aprovadas e proibiram o Estado de aumentar os investimentos públicos por 20 anos, associada
a uma gestão desastrosa do MEC, culminaram no sucateamento das IES públicas, em
negacionismo, na perseguição à ciência e na desvalorização do ensino e da pesquisa. A profunda
estagnação da expansão das IES públicas e a forte onda de aquisições nas IES privadas
resultaram em perdas sociais, principalmente para os grupos e regiões mais vulnerabilizados.
Limites entre educação inclusiva e educação privada flexível
O modelo da educação superior privada, que surge com a Reforma de 1968, traz para o
campo da educação as bases que sustentam a lógica da racionalidade produtiva, ou seja, que
prospera sob o signo da acumulação flexível e faz prevalecer um tipo de ensino pelo viés de
atender às necessidades imediatas do mercado, guiado pela constante adequação da formação
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do trabalhador. Enquanto tendência, transforma discentes em consumidores e ensino em
negócio, mas tendo o Estado como principal financiador. Sua expansão visa, essencialmente, a
obtenção do lucro. Para Sguissardi (2015, p. 869),
[...] a presença de fundos de investimento (de private equity) nacionais e que
se associam às grandes empresas do setor educacional etc., autorizam a
hipótese de que a educação superior, no Brasil, vive um intenso processo de
transformação de um direito ou “serviço público” em “serviço comercial” ou
mercadoria, isto é, um processo de massificação mercantilizadora que anula
as fronteiras entre o público e o privado-mercantil e impede uma efetiva
democratização do “subsistema”. Ao menos no nível da graduação.
Assim como apresentado no Gráfico 1, esse domínio crescente das IES privadas pode
ser observado com mais detalhes na Tabela 1, que demonstra a expansão das IES públicas e
privadas entre 1997 e 2021, por região. Cabe ressaltar que o período analisado compreende
gestão de governos que implementaram, na educação superior, políticas de matizes diversos,
desde aquelas com viés tido como neoliberal, passando por progressistas e indo até os matizes
mais conservadores. Todavia, independentemente dessas correntes, a expansão das IES
privadas ocorreu em todas as regiões do país:
Tabela 1 – Distribuição das IES por natureza e região (Brasil – 1997-2021).
1997
2003
2009
2015
2021
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
12
22
15
86
19
128
24
126
24
174
43
58
52
252
61
387
66
390
66
534
85
468
81
857
110
980
151
967
167
933
39
81
36
270
39
347
35
370
33
358
32
60
23
187
16
227
19
216
23
262
Fonte: Elaborada pelos/as autores/as.
Observando a taxa de crescimento e a distribuição regional, enquanto as IES públicas
registraram um aumento de 48%, havendo estagnação ou perdas entre 2015 e 2021, como o
ocorrido nas regiões Sul e Centro-Oeste, as IES privadas tiveram uma expansão de 228% no
mesmo período, de acordo com os dados do Censo da Educação Superior do INEP/MEC (Inep,
2022).
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Ainda de acordo com os dados disponibilizados pelo INEP/MEC (Inep, 2022), o Gráfico
2 demonstra que essa expansão da educação superior brasileira ocorre, principalmente, sob o
signo do ensino privado, que desenha um fluxo de matrículas em cursos específicos – os
tecnológicos.
Gráfico 2 – Total do número de matrículas em cursos de graduação presenciais e a distância,
segundo categoria administrativa e grau acadêmico (Brasil - 2012 - 2015 - 2021).
Fonte: Elaborado pelos/as autores/as.
Enquanto as IES públicas apresentam, basicamente, um tímido crescimento nas
matrículas nos últimos 10 anos, passando de 1,87 milhões para 2,05 milhões, com concentração
nos cursos de bacharelado e poucas demandas nos tecnológicos, as IES privadas expandiram o
número de matrículas de 5,13 milhões para 6,90 milhões, demonstrando certa estabilização em
bacharelado e licenciatura, mas um crescimento de 80,3% nas matrículas, passando de 803 mil
para 1,44 milhão, considerando o total de matrículas no ensino presencial e a distância.
A partir dos dados disponíveis, é possível aludir que saímos de uma relação, em 1997,
de uma IES pública para cada 3,2 IES privadas para o atual cenário em que temos uma IES
pública para 7,2 IES privadas. Como consequência, em 2021, a cada estudante matriculado/a
nas instituições públicas foram registradas 3,4 matrículas nas instituições privadas, mas com
potencial dessa relação ser ampliada nos próximos anos, visto que em concordância com o
Censo da Educação Superior de 2021 (Inep, 2022, p. 20),
[...] foram ocupadas 17,4% das vagas, em 2021, o que corresponde a um total
de 3.944.897 ingressantes para um total de 22.677.486 vagas. [...] Na categoria
pública, a ocupação de vagas é de 59,5% [...]. Na categoria privada, tem-se o
menor percentual de ocupação, correspondente a 15,8%. Além disso, vale
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dizer que o número de vagas privadas (21.850.441) representa 96,4% das
vagas totais.
O Censo registrou uma diferença significativa no aumento da oferta de vagas ocorrido
entre 2012, após a implementação da política de cotas, e 2021. Mesmo com a Lei de Cotas em
vigor, considerando os cursos presenciais e a distância, foram criadas cerca de 261 mil vagas
nas IES públicas no período, enquanto entre as IES privadas houve um acréscimo de mais de
17,8 milhões de vagas, ou seja, uma ampliação de 440% em 10 anos. Somente entre 2020 e
2021 houve um crescimento de mais de 3 milhões de vagas, que “se deve exclusivamente ao
aumento da oferta de vagas privadas na modalidade a distância” (Inep, 2022, p. 14).
Dualidades do processo de inclusão
Na sociedade capitalista, a fragmentação do sistema educacional em escolas
direcionadas às diferentes classes é considerada por muitos/as autores/as como a forma de
manter um movimento dialético contínuo, relacionando a conformação da sociedade com a
dinâmica imposta pelo modo de produção capitalista. Esse movimento se expande à medida
que há crescimento de demanda por mão de obra qualificada, formatando a educação aos
projetos de desenvolvimento econômico, tanto para produzir, quanto para ampliar o consumo
da produção.
A distinção entre dirigentes e trabalhadores/as, a partir das formas de divisão social e
técnica do trabalho, se manifesta na dualidade estrutural do sistema de ensino. De tal modo,
quanto menor o nível de domínio dos conhecimentos requeridos pelos meios de produção,
menores serão as oportunidades de empregos formais e mais o/a profissional estará exposto à
precarização do trabalho. Kuenzer (2007, p. 1165) denomina esse movimento de
[...] exclusão includente na ponta do mercado, que exclui para incluir em
trabalhos precarizados ao longo das cadeias produtivas, dialeticamente
complementada pela inclusão excludente na ponta da escola, que, ao incluir
em propostas desiguais e diferenciadas, contribui para a produção e para a
justificação da exclusão.
Observando o cenário geral da educação, ao longo dos últimos 4 anos, segundo dados
do PNAD 2023 (Ibge, 2023), o percentual da população com ensino superior completo saltou
de 17,5% em 2019 para 19,2% em 2022. No entanto, apesar de ter certo alinhamento com as
metas do Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024), os recortes por cor, raça e região
demonstram realidades distintas. Enquanto 60,7% das pessoas brancas com pelo menos 25 anos
haviam finalizado o ensino médio, entre as pessoas pretas e pardas essa taxa foi de 47%. Quando
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se analisa as discrepâncias regionais, por exemplo, no Nordeste 11,7% da população com 15
anos ou mais que não sabe ler e escrever, ao passo que no Sudeste a taxa, em 2022, era de 2,9%.
Os dados do Censo da Educação Superior do INEP/MEC e do IBGE apresentam as
características de um país repleto de contradições, dando visibilidade à presença da exclusão
includente e da inclusão excludente (Kuenzer, 2007), elementos que configuram um desafio
adicional para a obtenção de resultados nas políticas de inclusão destinadas ao ensino superior.
A forte presença nacional das IES privadas, com uma miríade de cursos, ampla oferta
de vagas e financiamento público, pode ser mais um modus operandi do capital. A utilização
de estratégias na expansão do acesso à educação superior no Brasil, mesmo quando contempla
os grupos mais vulneráveis da sociedade, pode resultar na qualificação de trabalhadores/as para
atender demandas do uso de novas tecnologias produtivas, sem a intenção de promover o
desenvolvimento científico, tecnológico e do pensamento crítico.
As políticas de inclusão instituídas em 2012 vêm apresentando resultados promissores,
mas fica evidente que ainda há um longo caminho a ser percorrido. No momento, de acordo
com o INEP/MEC (Inep, 2022) o perfil predomina na educação superior é estudante com
financiamento do FIES (68,8%), na faixa etária entre 19 e 24 anos, branca (43,8%), do sexo
feminino e matriculado/a horário noturno.
Por outro lado, apesar de ser minoria, os resultados promissores das políticas de cotas
foram captados pela V Pesquisa Nacional de Perfil Socioeconômico e Cultural dos/as
graduandos/as das IFES (2018), realizado pela Associação Nacional dos Dirigentes das
Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes, 2019). De acordo com o levantamento, que
envolveu 65 IFES e cerca de 1.2 milhões de discentes, o perfil predominante nas IFES brasileira
é de estudante com renda familiar per capita de até 1,5 salário-mínimo (70,2%), que ingressou
na instituição em vagas de ampla concorrência (58,1%), do sexo feminino (54,6%), cor negro
(51,1%), que estudou somente em escola pública (60,4%) (Andifes, 2019).
A partir do resultado da pesquisa, e da sua série histórica, o texto do relatório indica que
o “ensino superior federal havia se tornado mais acessível, popular e inclusivo” (Andifes, 2019,
p. 19). Os dados também lançam luz sobre o fato de serem “instituições heterogêneas, plurais
e compostas por estudantes oriundos de todas as classes e frações de classe” (Andifes, 2019, p.
20), derrubando a crença de que essas instituições são elitistas.
Entretanto, cabe ressaltar que se é verdade que as políticas públicas direcionadas à
inclusão nas universidades públicas vêm produzindo resultados, especialmente a partir da Lei
de Cotas, também é fato que o quantitativo de discentes nessas instituições ainda é pequeno,
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considerando a população brasileira e o total de ingressantes na educação superior. Além disso,
as condições para permanência até a titulação continuam sendo um desafio, principalmente para
os grupos mais vulnerabilizados da sociedade. No cenário geral, em análise realizada pelo
INEP/MEC (Inep, 2022, p. 33),
[...] observa-se que os ingressantes de 2012, após dez anos de
acompanhamento, somam 40%. Esse percentual é inferior aos 59% que, após
o mesmo período, desistiram do curso. Residualmente, 1% desses ingressantes
permanece no curso em 2021. Deve-se destacar que 39% dos ingressantes de
2012 desistiram de seu curso de entrada até o final do 3º ano.
O atual cenário nas IES públicas, especialmente as federais, indica que as políticas de
acesso vêm impactando, positivamente, na mudança do perfil socioeconômico das/os
estudantes dos cursos de graduação das universidades federais (Andifes, 2019), mas os altos
índices de evasão demonstram que outras demandas surgem para as IES. Assim, a expectativa
da sociedade é de reestruturação interna das universidades, visando atender o novo perfil de
estudantes que têm ingressado, direcionando seus esforços no sentido de romper com barreiras
que impedem e/ou dificultam o processo de inclusão, investindo em políticas e projetos
institucionais direcionados, também, à permanência e êxito desses estudantes.
Considerações finais
Nos últimos anos, tanto a expansão das instituições públicas como, também, o aumento
da participação de instituições privadas na oferta de cursos da educação superior se
beneficiaram dos recursos públicos. A grande diferença a ser observada, como destaca Mancebo
(2008, p. 63-64), é o fato que as instituições públicas de educação superior no Brasil mantêm a
liderança no “oferecimento de uma formação de qualidade e na produção de conhecimentos nas
diversas áreas do saber”, enquanto grande parte das instituições particulares busca expandir-se,
com currículos mais reduzidos, pela “absorção de formação estudantil, com oferta para carreiras
de alta procura e baixos custos operacionais”.
Cabe ainda enfatizar que a educação superior pública e gratuita é considerada uma
conquista da sociedade para a educação brasileira, pois confere ao caráter de instituição pública
o estatuto de um valor social, transformando-a em lócus apropriado para o debate e para a
construção democrática de saberes. A expansão e a consolidação dessa conquista, no contexto
educacional do país, têm mobilizado acadêmicos/as e instituições científicas no sentido de
manter na agenda política uma pauta permanente em defesa da educação pública, gratuita,
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inclusiva e de qualidade. Essa defesa se justifica, principalmente, pelos resultados alcançados
por essas instituições.
No entanto, alertamos para a contradição e dualidade desenvolvidas em sistema
capitalista em que uma política de expansão da educação superior, ao mesmo tempo em que
amplia o acesso à educação, com ações afirmativas direcionada às cotas de vagas e à expansão
das instituições públicas na perspectiva de uma educação inclusiva, destina recursos públicos
para financiar cursos em instituições privadas que, majoritariamente, não oferecem iniciativas
para os grupos oprimidos e endividam os/as estudantes, vendendo a educação como mercadoria.
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RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-5587
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não se aplica.
Financiamento: Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz.
Conflitos de interesse: Não há conflito de interesse identificado.
Aprovação ética: Não se aplica.
Disponibilidade de dados e material: Documentos e dados de acesso público, disponíveis
nos links das Referências.
Contribuições dos autores: Os três autores realizaram: pesquisa bibliográfica/documental,
levantamento, tratamento e análise de dados e composição do texto.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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LA DUALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑA: ENTRE
INCLUSIÓN Y MERCANTILIZACIÓN
A DUALIDADE DA EDUCAÇÃO SUPERIOR BRASILEIRA: ENTRE INCLUSÃO E
MERCANTILIZAÇÃO
THE DUALITY OF BRAZILIAN HIGHER EDUCATION: BETWEEN INCLUSION
AND COMMERCIALIZATION
Anderson BOANAFINA 1
e-mail: anderson.boanafina@fiocruz.br
Carina Elisabeth MACIEL 2
e-mail: carina.maciel@ufms.br
Tatiane LIMA 3
e-mail: tatianelimaufms@gmail.com
Cómo hacer referencia a este artículo:
BOANAFINA, A.; MACIEL, C. E.; LIMA, T. La dualidad de la
educación superior brasileña: Entre inclusión y mercantilización.
Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara,
v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-5587. DOI:
https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18730
| Enviado en: 30/11/2023
| Revisiones requeridas en: 01/12/2023
| Aprobado el: 15/03/2024
| Publicado el: 20/07/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Editor Adjunto Ejecutivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz), Río de Janeiro – RJ – Brasil. Doctor en Educación. Coordinador pedagógico
de la Casa de Oswaldo Cruz y profesor-investigador del PPG en Educación Profesional en Salud/ EPSJV - Fiocruz.
2
Universidad Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – MS – Brasil. Doctora en Educación.
Docente de la Facultad de Educación de la UFMS, trabajando en el Programa de Posgrado en Educación.
Coordinadora de GEPPES/MB.
3
Universidad Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – MS – Brasil. Doctora en Educación por
la Universidad Federal de Mato Grosso do Sul.
La dualidad de la educación superior brasileña: Entre inclusión y mercantilización
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RESUMEN: Las políticas de educación superior, ante las transformaciones sociales y
económicas, expresan los conflictos inherentes a la sociedad capitalista, a pesar de presentar
discursos que defienden el acceso para todos. Por tanto, el artículo pretende problematizar las
condiciones sociohistóricas que inciden en la construcción de una educación superior inclusiva.
Desarrollados a través de investigaciones documentales y bibliográficas, los datos son
analizados desde la perspectiva del materialismo histórico-dialéctico y revelan el movimiento
hacia la ampliación del ingreso a instituciones públicas y privadas. Como resultado, se concluye
que las políticas de inclusión en la educación superior siguen la lógica del sistema en el que se
generan y determinan dualidades en este nivel educativo. Sin embargo, en la educación pública
las políticas interfieren con el perfil socioeconómico de los estudiantes, aumentando el ingreso
de grupos oprimidos, mientras que en la educación superior comercial privada este movimiento
se expresa a través de estudiantes blancos, financiados por el FIES, mujeres y matriculados en
clases nocturnas.
PALABRAS CLAVE: Acceso. Inclusión. Políticas. Educación superior.
RESUMO: As políticas de ensino superior, face às transformações sociais e econômicas,
expressam os conflitos inerentes à sociedade capitalista, apesar de apresentarem discursos que
defendem o acesso para todos. Portanto, o artigo tem como objetivo problematizar as
condições sócio-históricas que afetam a construção do ensino superior inclusivo.
Desenvolvidos por meio de pesquisa documental e bibliográfica, os dados são analisados sob
a perspectiva do materialismo histórico-dialético e revelam o movimento de ampliação do
ingresso em instituições públicas e privadas. Como resultado, conclui-se que as políticas de
inclusão no ensino superior seguem a lógica do sistema em que são geradas e determinam
dualidades neste nível de ensino. Porém, no ensino público, as políticas interferem no perfil
socioeconômico dos estudantes, aumentando o ingresso de grupos oprimidos, enquanto no
ensino superior privado comercial esse movimento se expressa por meio de estudantes brancos,
financiados pelo FIES, do sexo feminino e matriculados em turmas noturnas.
PALAVRAS-CHAVE: Acesso. Inclusão. Políticas. Educação superior.
ABSTRACT: Higher education policies, in the face of social and economic transformations,
express the inherent conflicts of capitalist society, despite presenting discourses advocating
access for all. Therefore, the article aims to problematize the socio-historical conditions that
affect the construction of inclusive higher education. Developed through documentary and
bibliographical research, the data are analyzed from the perspective of dialectical historical
materialism and reveal the movement to expand admission to public and private institutions.
As a result, it is concluded that inclusion policies in higher education follow the logic of the
system in which they are generated and determine dualities at this level of education. However,
in public education, policies interfere with the socioeconomic profile of students, increasing
the entry of oppressed groups, while in private commercial higher education, this movement is
expressed through students with FIES financing, who are white, female, and enrolled in night
classes.
KEYWORDS: Access. Inclusion. Policies. College education.
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL y Tatiane LIMA
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Introducción
El acceso a la educación superior expresa contradicciones específicas de las disputas
antagónicas que se viven en el país. En la medida en que representa el eje articulador entre el
mercado y el capital, es también una condición necesaria para el desarrollo social, al incidir en
la comprensión del conocimiento como medio para cambiar las condiciones concretas. En este
segmento, tanto la esfera educativa como las políticas de educación superior no deben ser
analizadas aisladas de la totalidad, dislocadas de los procesos sociales más amplios.
Formuladas a la luz de los choques de intereses que expresan las relaciones de conflicto
intrínsecas a la sociedad capitalista, las políticas de educación superior se justifican
minimizando las desigualdades y ampliando el acceso. Sin embargo, al converger con los
lineamientos establecidos en documentos organizados por organismos internacionales, estas
políticas no pretenden romper con el sistema actual. Por otra parte, frente a las transformaciones
sociales, económicas y políticas, estas acciones tienden a responder a expectativas de acción
más amplias, aunque no deban (y no puedan) resolver problemas educativos de carácter
estructural.
Desde esta perspectiva, en la medida en que este nivel educativo puede posibilitar la
inclusión social y económica, al convertirse en uno de los medios por los cuales las personas
buscan mejores condiciones de existencia y ocupación profesional, el acceso de nuevos grupos
socioeconómicos ha impuesto nuevas demandas a la formación de los estudiantes. Dado que el
acceso debe ser amplio, ahora se requieren condiciones que favorezcan la realización de la
carrera de grado, a través de políticas de permanencia y proyectos institucionales.
Desde la perspectiva de las iniciativas dirigidas a atender a estos grupos sociales
oprimidos, si bien no resuelven problemas estructurales, las políticas de educación superior
contribuyen al ingreso de algunos segmentos históricamente excluidos de este nivel educativo,
como las personas de escuelas públicas y/o de familias sin educación universitaria, de bajos
ingresos económicos, rurales, indígenas, quilombolas y comunidades periféricas, así como
personas negras, morenas y/o discapacitadas.
En el marco jurídico de la última década, dos ejemplos se destacan en el proceso de
inclusión: la Ley No. 13.146, de 6 de julio de 2015, que instituye la Ley Brasileña para la
Inclusión de las Personas con Discapacidad (Estatuto de las Personas con Discapacidad) (Brasil,
2015); y la Ley No. 12.711, de 29 de agosto de 2012, conocida como Ley de Cuotas (Brasil,
2012), que prevé el ingreso a las universidades federales y a las instituciones federales de
educación técnica en el nivel secundario y dispone otras disposiciones.
La dualidad de la educación superior brasileña: Entre inclusión y mercantilización
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Cumpliendo 10 años en 2022, la Ley de Cuotas presenta una trayectoria relevante en la
historia educativa brasileña. Junto con el Estatuto de las Personas con Discapacidad, se han
convertido en instrumentos de inclusión al subsidiar acciones afirmativas orientadas a permitir,
además del acceso, mejores condiciones de permanencia y éxito para las personas anteriormente
excluidas. Sobre estos efectos, Fernandes (2022, p. 179, nuestra traducción) sostiene que, como
estrategia política,
[...] la acción afirmativa ha permitido, en poco tiempo, ampliar y diversificar
el contingente universitario en las últimas décadas, particularmente en las
Instituciones Federales de Educación Superior (IFES), democratizando el
acceso a este nivel de educación.
En este sentido, este artículo tiene como objetivo problematizar las condiciones
sociohistóricas que inciden en la construcción de una educación superior inclusiva. El texto
analiza la expansión de la educación superior brasileña, bajo los efectos de las políticas
neoliberales, especialmente desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-
2002), y su evolución en los últimos 20 años.
A partir de los principios del materialismo histórico-dialéctico, la investigación
documental y bibliográfica utiliza una base de datos de acceso público y estudios sectoriales.
El texto que aquí se presenta trae los primeros resultados de un estudio sobre la acción
afirmativa en la educación superior, indagando en los factores que pueden influir en el acceso,
permanencia y titulación de grupos históricamente vulnerables.
El contexto sociohistórico de la educación superior en Brasil
El primer punto que merece destacarse sobre la educación brasileña, según Boanafina y
Otranto (2022, p. 33), es que se ha desarrollado "dividida en dos grandes redes: la burguesa y
la proletaria [...]", reflejando en las instituciones educativas el modelo de división de la propia
sociedad. Así, para comprender el escenario actual de la educación superior brasileña, es
necesario conocer un poco sobre el contexto sociohistórico y la dinámica de las políticas y
debates que permean la cuestión del acceso y permanencia de la población en los cursos de
graduación.
Una mirada al pasado reciente del país, aunque breve, muestra que, a principios del siglo
XX, el acceso a la escuela se limitaba, como máximo, a la educación primaria. En la década de
1940, por ejemplo, "de cada 103 niños que ingresaban a la escuela primaria, solo uno llegaba a
la educación superior", señala Romanelli (2001, p. 90, nuestra traducción). A partir de la
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segunda mitad del mismo siglo, el acceso de la clase obrera a la escuela comenzó a ampliarse,
pero el objetivo era satisfacer las demandas del proceso de industrialización. Por lo tanto, se les
ofrecería la escolaridad mínima necesaria. Una deuda social que, además de generar retrasos en
el desarrollo del país, explica parte de las inequidades que vive la sociedad brasileña.
Lo cierto es que el modelo adoptado en el país priorizó la regulación del acceso de la
población a la educación superior, a veces mediante intentos de caracterizar una terminalidad a
la escuela secundaria, con el objetivo de provocar el vaciamiento de la demanda de educación
superior; o por la limitación de vacantes e instituciones de educación pública en el país. En el
período de 1956 a 1971, el movimiento denominado por Cunha (2007, p. 83, nuestra traducción)
"excedentes en la educación superior", es decir, candidatos que obtenían el promedio en los
exámenes de ingreso, pero no podían matricularse en cursos de graduación, llegó a más de 160
mil estudiantes, que demandaron más cupos y recursos para las universidades.
El escenario de insatisfacción asociado a las demandas de los sectores productivos por
profesionales calificados llevó al gobierno a impulsar cambios en la educación, entre ellos: la
Reforma Universitaria – Ley No. 5.540, del 28 de noviembre de 1968 (Brasil, 1968)– que, por
un lado, produjo efectos innovadores, como la caracterización de las universidades como un
espacio para la interacción de la enseñanza con la investigación y entre ésta y la extensión, pero,
por otro lado, fortaleció las concepciones conservadoras al permitir la expansión de las
instituciones privadas; y la promulgación de la Ley No. 5.692 (Brasil, 1971), que buscó
caracterizar una terminalidad al final de la educación secundaria, con el objetivo de provocar el
vaciamiento de la demanda de educación superior (Boanafina; Otranto, 2022).
Estos dos movimientos, en plena dictadura cívico-militar, sirvieron más como
instrumentos de maniobra social que como políticas educativas. Se puede decir que fue un
intento de equiparar el acceso a la educación superior para una pequeña parte de la población
y, al mismo tiempo, reducir el flujo de la mayoría de los aspirantes a la educación superior,
desviando su atención hacia el mercado laboral. Entre los efectos nocivos de estas medidas, que
han resonado durante años, se encuentran la expansión de la dualidad de la educación y la gran
expansión de la educación privada con perfil empresarial en el país, como se mostrará a
continuación.
Sin embargo, para comprender la evolución de la educación superior en Brasil, es
necesario recordar, principalmente, que estas reformas surgieron cuando el país atravesaba un
nuevo intento de alcanzar el desarrollo económico. Como había escasez de profesionales
calificados, especialmente para puestos intermedios en las industrias, y las instituciones de
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educación superior no eran en número suficiente para satisfacer la creciente demanda de cursos
de pregrado, el gobierno fomentó lo que Fernandes (2020) caracterizó como el predominio de
instituciones privadas aisladas, formando mano de obra especializada para las demandas,
creado por un mercado capitalista en constante cambio.
Martins y Vieira (2014, p. 97, nuestra traducción) señalan que "entre 1946 y 1960 se
crearon 18 IES públicas y 10 privadas. En 1960 la matrícula era de 93.000 estudiantes, de los
cuales más de la mitad fueron absorbidos por el sector público". Desde la perspectiva del
gobierno, en la búsqueda de un "camino viable" para aliviar las presiones sociales por la
educación, la solución sería optar por un sistema de educación superior que respondiera al
desarrollo nacional, pero, por falta de recursos financieros, adoptó el "principio de expansión
con moderación" con el objetivo de lograr "la máxima demanda al menor costo financiero"
(Martins, 2009, p. 19-20, nuestra traducción).
Así, a pesar de la complejidad que rodea al tema, la cuestión de la estructuración y
ampliación de la educación superior implica necesariamente el análisis de la concepción
adoptada por el Estado sobre la función que este nivel de educación debe tener en el contexto
de la sociedad brasileña. En un estudio, Sampaio (1991, p. 19, nuestra traducción) entiende que,
La expansión de los establecimientos privados y no universitarios se rige por
las leyes del mercado y, por lo tanto, está condicionada por los elementos más
inmediatos de la demanda social, que se orienta hacia la obtención de un título.
Esto crea un sistema de educación emprendedora en el que la calidad de la
formación ofrecida es secundaria y la investigación es totalmente irrelevante.
Lo cierto es que desde la Reforma Universitaria de 1968 no se han establecido políticas
de regulación que articulen el financiamiento público al interés de la sociedad, especialmente
en las instituciones privadas de educación superior (IES). Como resultado del modelo adoptado,
la segmentación entre lo público y lo privado terminó generando grandes distorsiones en el
universo de la educación superior que, en palabras de Sampaio (1991, p. 18), "son coherentes
con Brasil en su conjunto, una sociedad profundamente diferenciada y desigual en términos
geográficos, sociales, económicos y culturales". Por lo tanto, las contribuciones potenciales de
la educación superior a una amplia inclusión, reduciendo las desigualdades regionales y las
desigualdades entre grupos sociales, permanecieron distantes de la mayoría de los brasileños.
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Las políticas gubernamentales y la expansión de la educación superior bajo la égida del
capital
Después de un largo período de inestabilidad política y democrática en el país, el primer
movimiento a favor de cambios en el sistema educativo se produjo durante la elaboración de la
Constitución Federal de 1988 (Brasil, 1988), en la que se insertaron artículos sobre los
principios que debían regir la educación nacional y, en consecuencia, la regulación del
funcionamiento del sistema educativo en Brasil. Sin embargo, fueron necesarios 8 años (1988-
1996) de debates y concesiones para que la nueva Ley de Directrices y Bases (LDB) nº. 9.394
de 1996 (Brasil, 1996) fue sancionada y promulgada.
Tanto en la Constitución Federal como en la LDB, el derecho a la educación se ha
convertido en una conquista social. En la década de 1990, ya enfrentaba las barreras de "la
expansión del sector privado y la restricción gradual del sector público, la distribución regional
desigual", como nos recuerda Sguissardi (2006, p. 1024, nuestra traducción). Por otro lado, la
democratización del acceso a la educación ha ganado espacio en la agenda política y social del
país. Impulsados, por ejemplo, por la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (1990)
–la Declaración de Jomtien– y la Declaración de Salamanca (1994), los movimientos en defensa
de la inclusión de miembros de grupos históricamente excluidos comenzaron a influir en nuevos
debates sobre la organización de los sistemas educativos al servicio de todos.
Por otro lado, en el mismo período, a lo largo de la segunda mitad de la década de 1990
y los primeros años del nuevo siglo, hubo una ola de crecimiento de la educación superior con
el apoyo del gobierno. Lo cierto es que el Decreto No. 2.306, de 19 de agosto de 1997,
reglamentó varios artículos de la LDB No. 9.394 (Brasil, 1996) que permite la organización
académica de la educación superior en cinco tipos de IES (Brasil, 1997), fortalece la expansión
de las instituciones privadas, especialmente las no universitarias, y abre la posibilidad de
diversificar la oferta de cursos de educación superior, incluida la educación a distancia.
La constitución de dos redes de educación superior, la pública y la privada, intensificó
la fragmentación de la educación, ampliando la dualidad por el despliegue del sistema educativo
que seguiría dos caminos distintos en el proyecto educativo: uno guiado por la lógica de la
producción de conocimiento, caracterizado por universidades públicas que intensificaron la
asociación entre enseñanza e investigación; y el otro por la demanda del mercado, con el
crecimiento de instituciones privadas aisladas y no universitarias y la oferta de cursos de
educación superior de corta duración orientados a la profesionalización.
La dualidad de la educación superior brasileña: Entre inclusión y mercantilización
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El gráfico 1 muestra el aumento significativo en el número de IES privadas. En números
absolutos, según el Censo de Educación Superior (INEP/MEC), entre 1997 y 2021 se crearon
1.572 IES privadas, y en el mismo periodo las IES públicas pasaron de 211 a 313, un aumento
de 102 nuevas instituciones.
Considerando el marco proporcional general, en 1997 la razón porcentual era de 76,5%
para las IES privadas y de 23,5% para las públicas. En 2021, esta proporción aumentó
significativamente, hasta el 87,8% de las IES privadas y el 12,2% de las públicas en Brasil.
Gráfico 1 – Número de IES por naturaleza (Brasil – 1997-2021).
Fuente: Censo de Educación Superior (Inep, 2022).
Cabe destacar que el marco legal que sustentó este crecimiento surgió como una política
del gobierno de la FHC (1995-2002). Con un sesgo neoliberal, el acceso a la educación superior
se centró en las instituciones privadas, mientras que las políticas educativas implementadas se
alinearon con los lineamientos de los organismos internacionales, siguiendo los principios
neoliberales de privatización y apuntando a mantener el sistema capitalista y minimizar las
desigualdades sociales (Dourado, 2002; Silva Junior; Sguissardi, 1999).
Durante este período, la influencia del Banco Mundial y del Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) en los países latinoamericanos estuvo dirigida a defender
explícitamente el vínculo entre educación y productividad, desde un punto de vista
economicista, es decir, para que los países periféricos sean "competitivos en el mercado
internacional, es necesario que tengan el talento para difundir el progreso técnico e incorporarlo
al sistema productivo" (Altmann, 2002, p. 83, nuestra traducción). Con este fin, estas
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instituciones argumentan que la responsabilidad de proporcionar educación superior debe
dejarse en manos del sector privado, y que corresponde al sector público priorizar la educación
básica.
Las transformaciones sociales que marcaron la década de 1990 estuvieron asociadas a
un cambio en la concepción de la formación de las clases trabajadoras, guiado por el discurso
neoliberal que afectaría no solo a la formación para el trabajo, sino a toda la educación.
Durante este período, siguiendo la lógica del mercado y basado en el crecimiento
cuantitativo, el proceso de expansión de la educación superior por parte del sector privado
minimizó la participación del Estado y consolidó la mercantilización de la educación. De
acuerdo con los datos del Censo de Educación Superior, presentados en el Gráfico 1, entre 1995
y 2002 el acceso a las instituciones privadas aumentó en un 110,8%, mientras que el número de
instituciones públicas disminuyó en un -7,1%, escenario que representa claramente la política
del gobierno para la educación superior.
Debido a la escasez en la oferta de vacantes para todos y para contrarrestar la
privatización de la educación vigente, se crearon políticas de acción afirmativa, centradas en el
discurso de la inclusión, durante la administración del presidente Luiz Inácio Lula da Silva
(Lula 2003-2010).
El discurso de la inclusión aboga por el acceso de todos a los derechos
constitucionales, asumiendo que cada sujeto tiene méritos propios que
determinan su éxito o fracaso, sin considerar que este sujeto pertenece a una
determinada clase social, condición económica específica y que estos y otros
factores interfieren en el acceso a sus derechos y en la forma en que desarrolla
su escolaridad. Al mismo tiempo, es necesario desarrollar acciones que
favorezcan mejores condiciones para algunos grupos, para que puedan ejercer
sus derechos, entre ellos el educativo. Identificamos el discurso de la inclusión
en medio de aspectos contradictorios, como la formulación de políticas
dirigidas a grupos específicos y, al mismo tiempo, el desarrollo de políticas
universales. Una no excluye a la otra, pero existen divergencias entre los
defensores de una y otra (Maciel, 2020, p. 52, nuestra traducción).
Presente en las luchas de los movimientos sociales por la garantía de derechos y
defendida por los organismos multilaterales, entendemos que el término inclusión compone un
discurso para sostener políticas y programas gubernamentales, cuyas acciones se desarrollan de
manera aislada con el fin de satisfacer algunas necesidades específicas, de interés político y
económico (Maciel, 2020). Desde esta perspectiva, guiados por el discurso de la inclusión, se
desarrollaron diferentes acciones, como políticas y programas, para contener los conflictos y
minimizar las disparidades sociales.
La dualidad de la educación superior brasileña: Entre inclusión y mercantilización
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Para contrarrestar la privatización de la educación superior, pero sin romper con las
políticas desarrolladas en el gobierno de la FHC, el gobierno de Lula propuso priorizar la
autonomía universitaria, la garantía de la inseparabilidad entre docencia, investigación y
extensión, la ampliación de las vacantes y la ampliación de la financiación en las universidades
del sector público (Programa de Governo, 2002). Además, guiados por el discurso de la
inclusión, se crearon políticas orientadas a la ampliación, acceso y permanencia en las
universidades públicas.
Abarcando el período de 2003 a 2013, la democratización del acceso a través de políticas
demarcó tres ciclos de expansión que fueron evidenciados por Silva y Martins (2014). El primer
ciclo se basó en el Programa de Expansión Fase I, cuyo objetivo fue reducir las asimetrías
regionales a través de la expansión de la educación superior federal, e iniciativas orientadas a
asegurar la permanencia de los estudiantes en los cursos de pregrado; El segundo ciclo se centró
en la expansión y reestructuración de las universidades públicas y, finalmente, el tercer ciclo se
dirigió a la expansión e integración regional e internacional, con el objetivo de la docencia, la
investigación y la extensión en las diversas áreas del conocimiento.
Sin embargo, a pesar de que tienen como objetivo el compromiso de minimizar las
desigualdades y la inclusión social, las políticas de educación superior se han caracterizado por
la ambigüedad. Bajo el discurso inclusivo, las acciones paliativas aportaron beneficios para la
continuidad del proyecto neoliberal, pero sin consolidar la garantía de acceso de todos a las
universidades públicas.
Los cambios que se produjeron en los gobiernos del PT no fueron cambios
estructurales, sino que, a partir de sus alianzas políticas, las acciones no podían
ser más que paliativas. Esta pregunta implica la posición ambigua de los
gobiernos del Partido de los Trabajadores que, por un lado, por su origen y
militancia, representaban intereses populares y, por el otro, a partir de sus
alianzas, asumieron prácticas políticas que dieron continuidad al proyecto
neoliberal establecido en el gobierno anterior. Así, la expansión del sistema
federal y público de educación superior fue acompañada concomitantemente
por el fomento de la educación privada, intensificando las disputas por este
mercado (Schlesener; Pereira, 2016, p. 525, nuestra traducción).
Además de las políticas desarrolladas a través del sector privado, como la creación del
Programa Universidad para Todos (PROUNI) en 2004 y la ampliación del Fondo de
Financiamiento Estudiantil (FIES) en 2010, también se elaboraron: el cambio en la
funcionalidad del Examen Nacional de Educación Media (ENEM), a partir de 2009; la creación
del Sistema Unificado de Selección (SISU) en 2010; y la promulgación de la Ley No. 12.711
en 2012, denominada Ley de Cuotas (Brasil, 2012). Además de la permanencia, se implementó
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el Programa Nacional de Asistencia Estudiantil (PNAES) en 2008 y el Programa de Becas de
Permanencia (PBP) en 2013.
Con el objetivo de otorgar becas totales o parciales a estudiantes de bajos recursos en
IES privadas, en 2004 se creó el PROUNI y posteriormente se reglamentó por la Ley No. 11.096
en 2005. Por otro lado, la FIES, destinada a financiar la graduación de estudiantes también
matriculados en IES privadas, "[...] es un convenio entre el gobierno y los colegios privados,
en el que el Estado asume los costos de graduación y el estudiante se compromete a reembolsar
una vez finalizado" (Barbieri; Azevedo, 2017, p. 74, nuestra traducción).
La reformulación del ENEM y la implementación del SISU tuvieron como finalidad la
competencia y la oferta de vacantes en cursos de graduación en IES públicas.
Como se menciona en la Ordenanza Normativa No. 21 de 2012, la forma de
selección en el Sistema Único de Selección comprendería: 1. el ofrecimiento
de vacantes por parte de las instituciones; 2. la inscripción del candidato en la
plataforma SISU a través de la calificación obtenida en el ENEM realizada en
el año anterior, especificando en orden de preferencia sus alternativas para las
vacantes en las diferentes instituciones (lugar de oferta, curso, turno) y la
modalidad de concurso, a saber: las vacantes reservadas como consecuencia
de lo dispuesto en la Ley No. 12.711/2012; las vacantes para otras políticas de
acción afirmativa que eventualmente adopte la institución en el Plazo de
Adhesión y las vacantes para concurso amplio; 3. durante el período de
inscripción, la plataforma SISU pondría a disposición, a título meramente
informativo, el puntaje de corte para cada IES, lugar de oferta, curso, turno y
modalidad de competencia; 4. Una vez cerrada la inscripción, el candidato se
clasificará en orden decreciente de las calificaciones de la opción de vacante
a la que se postuló. Cabe señalar que la calificación del candidato podría variar
de acuerdo a la ponderación de las ponderaciones eventualmente establecidas
por la institución para cada una de las pruebas del ENEM y de acuerdo a las
bonificaciones establecidas por las instituciones en sus políticas de acción
afirmativa; 5. para el candidato que no fue seleccionado, podría mostrar
interés en participar en la lista de espera en una de las dos carreras elegidas en
el momento de la postulación (Cunha Junior, 2021, p. 50, nuestra traducción).
La Ley de Cuotas tiene como objetivo establecer una acción afirmativa para la reserva
de vacantes, en todas las IES públicas, para estudiantes autodeclarados negros, morenos e
indígenas, que provengan de familias con ingresos iguales o inferiores a un salario mínimo per
cápita y medio, y/o que hayan cursado íntegramente la enseñanza media en escuelas públicas
(Brasil, 2012). Finalmente, con un enfoque de permanencia, el PNAES y el PBP tuvieron como
objetivo consolidar el Programa de Reestructuración y Expansión de las Universidades
Federales (REUNI) y otorgar ayudas financieras a estudiantes de IES públicas.
Entre 2016 y 2022, respectivamente en los gobiernos de Michael Temer y Jair
Bolsonaro, la propuesta del PEC del Techo No. 55/2016, en el Senado, y núm. 241/2015, en la
Cámara de Diputados, que fueron aprobadas y prohibieron al Estado aumentar las inversiones
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públicas durante 20 años, asociadas a una gestión desastrosa del MEC, culminaron con el
desguace de las IES públicas, el negacionismo, la persecución de la ciencia, la devaluación de
la docencia y la investigación. El profundo estancamiento de la expansión de las IES públicas
y la fuerte ola de adquisiciones en las IES privadas provocaron pérdidas sociales, especialmente
para los grupos y regiones más vulnerables.
Límites entre la educación inclusiva y la educación privada flexible
El modelo de educación superior privada, surgido con la Reforma de 1968, aporta al
campo de la educación las bases que sustentan la lógica de la racionalidad productiva, es decir,
que prospera bajo el signo de la acumulación flexible y hace prevalecer un tipo de educación
con el sesgo de satisfacer las necesidades inmediatas del mercado, guiada por la constante
adaptación de la formación del trabajador. Como tendencia, transforma a los estudiantes en
consumidores y a la educación en negocios, pero con el Estado como principal financiador. Su
expansión está esencialmente orientada a la obtención de beneficios. Según Sguissardi (2015,
p. 869, nuestra traducción),
[...] la presencia de fondos de inversión nacionales (private equity) asociados
a grandes empresas del sector educativo, etc., autorizan la hipótesis de que la
educación superior en Brasil está viviendo un intenso proceso de
transformación de un derecho o "servicio público" en un "servicio comercial"
o mercancía, es decir, un proceso de masificación mercantilizante que anula
las fronteras entre lo público y lo privado-mercantil e impide una
democratización efectiva del "subsistema". Al menos a nivel de pregrado.
Como se muestra en el Gráfico 1, este creciente predominio de las IES privadas se puede
observar con más detalle en la Tabla 1, que muestra la expansión de las IES públicas y privadas
entre 1997 y 2021, por región. Cabe destacar que el período analizado comprende la gestión de
gobiernos que implementaron, en la educación superior, políticas de diferentes matices, desde
aquellas con un sesgo considerado neoliberal, pasando por progresistas y pasando por los más
conservadores. Sin embargo, independientemente de estas corrientes, la expansión de las IES
privadas se dio en todas las regiones del país:
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Tabla 1 – Distribución de las IES por naturaleza y región (Brasil – 1997-2021).
1997
2003
2009
2015
2021
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
12
22
15
86
19
128
24
126
24
174
43
58
52
252
61
387
66
390
66
534
85
468
81
857
110
980
151
967
167
933
39
81
36
270
39
347
35
370
33
358
32
60
23
187
16
227
19
216
23
262
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto a la tasa de crecimiento y distribución regional, mientras que las IES públicas
registraron un aumento del 48%, con estancamiento o pérdidas entre 2015 y 2021, como ocurrió
en las regiones Sur y Centro-Oeste, las IES privadas tuvieron una expansión del 228% en el
mismo período, según datos del Censo de Educación Superior del INEP/MEC (Inep, 2022).
También de acuerdo con los datos proporcionados por el INEP/MEC (Inep, 2022), el
Gráfico 2 muestra que esta expansión de la educación superior brasileña ocurre principalmente
bajo el signo de la educación privada, que atrae un flujo de matrículas en cursos específicos –
tecnológicos.
Gráfico 2 – Número total de matrículas en cursos de graduación presenciales y a distancia,
según categoría administrativa y grado académico (Brasil - 2012 - 2015 - 2021).
Leyenda: Azul – Bachillerato/Naranja – Licenciatura/ Gris - Tecnológico
Fuente: Elaboración propia.
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Mientras que las IES públicas han mostrado básicamente un tímido crecimiento de
matrículas en los últimos 10 años, de 1,87 millones a 2,05 millones, con una concentración en
las licenciaturas y pocas demandas en las tecnológicas, las IES privadas ampliaron el número
de matrículas de 5,13 millones a 6,90 millones, mostrando cierta estabilización en las
licenciaturas y licenciaturas, pero un crecimiento del 80,3% en las matrículas. pasando de 803
mil a 1,44 millones, considerando el total de matrículas en modalidad presencial y a distancia.
A partir de los datos disponibles, es posible aludir a que hemos pasado de una ratio, en
1997, de una IES pública por cada 3,2 IES privadas al escenario actual en el que tenemos una
IES pública por cada 7,2 IES privadas. Como consecuencia, en 2021, por cada estudiante
matriculado en instituciones públicas, se registraron 3.4 matrículas en instituciones privadas,
pero con el potencial de que esta proporción se amplíe en los próximos años, ya que de acuerdo
con el Censo de Educación Superior 2021 (Inep, 2022, p. 20, nuestra traducción),
[...] El 17,4% de las vacantes se cubrieron en 2021, lo que corresponde a un
total de 3.944.897 entradas para un total de 22.677.486 vacantes. [...] En la
categoría pública, la ocupación de vacantes es del 59,5% [...]. En la categoría
privada se registra el menor porcentaje de empleo, correspondiente al 15,8%.
Además, cabe mencionar que el número de vacantes privadas (21.850.441)
representa el 96,4% del total de vacantes.
El Censo registró una diferencia significativa en el aumento de la oferta de vacantes
entre 2012, después de la implementación de la política de cuotas, y 2021. Incluso con la Ley
de Cupos vigente, considerando los cursos presenciales y a distancia, se crearon cerca de 261
mil vacantes en las IES públicas en el período, mientras que entre las IES privadas hubo un
aumento de más de 17,8 millones de vacantes, es decir, un aumento del 440% en 10 años. Solo
entre 2020 y 2021 hubo un crecimiento de más de 3 millones de vacantes, lo cual "se debe
exclusivamente al aumento de la oferta de vacantes privadas en la modalidad a distancia" (Inep,
2022, p. 14, nuestra traducción).
Dualidades del proceso de inclusión
En la sociedad capitalista, la fragmentación del sistema educativo en escuelas dirigidas
a diferentes clases es considerada por muchos autores como la forma de mantener un
movimiento dialéctico continuo, relacionando la conformación de la sociedad con las dinámicas
impuestas por el modo de producción capitalista. Este movimiento se expande a medida que
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aumenta la demanda de mano de obra calificada, dando formato a la educación a proyectos de
desarrollo económico, tanto para producir como para expandir el consumo de la producción.
La distinción entre directivos y trabajadores, basada en las formas de división social y
técnica del trabajo, se manifiesta en la dualidad estructural del sistema educativo. De esta
manera, cuanto menor sea el nivel de dominio de los conocimientos requeridos por los medios
de producción, menores serán las oportunidades de empleo formal y más expuesto estará el
profesional a la precariedad del trabajo. Kuenzer (2007, p. 1165, nuestra traducción) llama a
este movimiento
[...] La exclusión inclusiva al final del mercado, que excluye para incluir en
los empleos precarios a lo largo de las cadenas productivas, se complementa
dialécticamente con la inclusión excluyente al final de la escuela, que, al
incluir propuestas desiguales y diferenciadas, contribuye a la producción y
justificación de la exclusión.
En cuanto al escenario general de la educación, en los últimos 4 años, según datos del
PNAD 2023 (Ibge, 2023), el porcentaje de la población con educación superior completa pasó
de 17,5% en 2019 a 19,2% en 2022. Sin embargo, a pesar de tener cierta alineación con las
metas del Plan Nacional de Educación (PNE 2014-2024), los recortes por color, raza y región
muestran realidades diferentes. Mientras que el 60,7% de las personas blancas de al menos 25
años habían terminado la escuela secundaria, entre las personas negras y morenas esta tasa era
del 47%. Al analizar las discrepancias regionales, por ejemplo, en el Nordeste el 11,7% de la
población de 15 años y más no sabe leer ni escribir, mientras que en el Sudeste la tasa en 2022
fue del 2,9%.
Datos del Censo de Educación Superior del INEP/MEC y del IBGE presentan las
características de un país lleno de contradicciones, visibilizando la presencia de la exclusión
inclusiva y la inclusión excluyente (Kuenzer, 2007), elementos que constituyen un desafío
adicional para la obtención de resultados en las políticas de inclusión dirigidas a la educación
superior.
La fuerte presencia nacional de las IES privadas, con una gran variedad de cursos, una
amplia gama de vacantes y financiamiento público puede ser otro modus operandi del capital.
El uso de estrategias para ampliar el acceso a la educación superior en Brasil, incluso cuando
incluye a los grupos más vulnerables de la sociedad, puede resultar en la capacitación de
trabajadores para atender las demandas del uso de nuevas tecnologías productivas, sin la
intención de promover el desarrollo científico, tecnológico y de pensamiento crítico.
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Las políticas de inclusión instituidas en 2012 han mostrado resultados prometedores,
pero es evidente que aún queda un largo camino por recorrer. Actualmente, según el INEP/MEC
(Inep, 2022), el perfil predominante en la educación superior es el de estudiante con
financiamiento de la FIES (68,8%), en el grupo etario entre 19 y 24 años, blanco (43,8%), sexo
femenino y matriculado en la noche.
Por otro lado, a pesar de ser minoritaria, los resultados promisorios de las políticas de
cuotas fueron captados por la V Encuesta Nacional de Perfil Socioeconómico y Cultural de los
egresados de IFES (2018), realizada por la Asociación Nacional de Directores de Instituciones
Federales de Educación Superior (Andifes, 2019). De acuerdo con la encuesta, en la que
participaron 65 IFES y cerca de 1,2 millones de estudiantes, el perfil predominante en el IFES
brasileño es el de un estudiante con un ingreso familiar per cápita de hasta 1,5 salarios mínimos
(70,2%), que ingresó a la institución en vacantes de amplia competencia (58,1%), mujer
(54,6%), negro (51,1%), que estudió solo en escuelas públicas (60,4%) (Andifes, 2019).
Con base en los resultados de la encuesta, y su serie histórica, el texto del informe indica
que "la educación superior federal se ha vuelto más accesible, popular e inclusiva" (Andifes,
2019, p. 19). Los datos también arrojan luz sobre el hecho de que son "instituciones
heterogéneas, plurales, compuestas por estudiantes de todas las clases y fracciones de clase"
(Andifes, 2019, p. 20), lo que anula la creencia de que estas instituciones son elitistas.
Sin embargo, cabe señalar que, si bien es cierto que las políticas públicas dirigidas a la
inclusión en las universidades públicas vienen dando resultados, especialmente a partir de la
Ley de Cuotas, también es un hecho que el número de estudiantes en estas instituciones aún es
pequeño, considerando la población brasileña y el número total de estudiantes que ingresan a
la educación superior. Además, las condiciones de permanencia hasta la titulación siguen siendo
un reto, especialmente para los grupos más vulnerables de la sociedad. En el escenario general,
en un análisis realizado por el INEP/MEC (Inep, 2022, p. 33, nuestra traducción),
[...] Se observa que los ingresantes de 2012, después de diez años de
seguimiento, suman el 40%. Este porcentaje es inferior al 59% que, después
del mismo período, abandonó el curso. De forma residual, el 1% de estos
participantes permanecen en el curso en 2021. Cabe señalar que el 39% de los
participantes de 2012 abandonaron su curso de ingreso al final del 3er año.
El escenario actual en las IES públicas, especialmente las federales, indica que las
políticas de acceso han tenido un impacto positivo en el cambio del perfil socioeconómico de
los estudiantes de pregrado en las universidades federales (Andifes, 2019), pero las altas tasas
de deserción demuestran que surgen otras demandas para las IES. Así, la expectativa de la
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sociedad es una reestructuración interna de las universidades, con el objetivo de atender el
nuevo perfil de los estudiantes que han ingresado, dirigiendo sus esfuerzos hacia romper las
barreras que impiden y/o dificultan el proceso de inclusión, invirtiendo en políticas y proyectos
institucionales dirigidos también a la permanencia y éxito de estos estudiantes.
Consideraciones finales
En los últimos años, tanto la expansión de las instituciones públicas como el aumento
de la participación de las instituciones privadas en la impartición de cursos de educación
superior se han beneficiado de recursos públicos. La gran diferencia a observar, como señala
Mancebo (2008, p. 63-64, nuestra traducción), es el hecho de que las instituciones públicas de
educación superior en Brasil mantienen el liderazgo en "ofrecer formación de calidad y en la
producción de conocimiento en las diversas áreas del conocimiento", mientras que la mayoría
de las instituciones privadas buscan expandirse, con currículos más cortos, para la "absorción
de la formación de los estudiantes, con oferta para carreras de alta demanda y bajos costos
operativos".
Cabe destacar también que la educación superior pública y gratuita es considerada una
conquista de la sociedad para la educación brasileña, ya que confiere al carácter de institución
pública el estatus de valor social, transformándola en un lugar apropiado para el debate y para
la construcción democrática del conocimiento. La ampliación y consolidación de este logro, en
el contexto educativo del país, ha movilizado a académicos e instituciones científicas con el fin
de mantener una agenda permanente en defensa de la educación pública, gratuita, inclusiva y
de calidad en la agenda política. Esta defensa se justifica principalmente por los resultados
alcanzados por estas instituciones.
Sin embargo, alertamos sobre la contradicción y dualidad que se desarrolla en un sistema
capitalista en el que una política de expansión de la educación superior, al mismo tiempo que
amplía el acceso a la educación, con acciones afirmativas dirigidas a cupos de vacantes y a la
ampliación de las instituciones públicas en la perspectiva de una educación inclusiva, destina
recursos públicos para financiar cursos en instituciones privadas que, en su mayor parte, no
ofrecen iniciativas a los grupos oprimidos y a los estudiantes endeudados, vendiendo la
educación como una mercancía.
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CRediT Author Statement
Reconocimientos: No aplicable.
Financiación: Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz.
Conflictos de intereses: No se identificó ningún conflicto de intereses.
Aprobación ética: No aplicable.
Disponibilidad de datos y material: Documentos y datos de acceso público, disponibles
en los enlaces de las Referencias.
Aportaciones de los autores: Los tres autores realizaron: investigación
bibliográfica/documental, encuesta, tratamiento y análisis de datos y composición de textos.
Procesamiento y edición: Editora Iberoamericana de Educación - EIAE.
Corrección, formateo, normalización y traducción.
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THE DUALITY OF BRAZILIAN HIGHER EDUCATION: BETWEEN INCLUSION
AND COMMERCIALIZATION
A DUALIDADE DA EDUCAÇÃO SUPERIOR BRASILEIRA: ENTRE INCLUSÃO E
MERCANTILIZAÇÃO
LA DUALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR BRASILEÑA: ENTRE INCLUSIÓN Y
MERCANTILIZACIÓN
Anderson BOANAFINA 1
e-mail: anderson.boanafina@fiocruz.br
Carina Elisabeth MACIEL 2
e-mail: carina.maciel@ufms.br
Tatiane LIMA 3
e-mail: tatianelimaufms@gmail.com
How to reference this article:
BOANAFINA, A.; MACIEL, C. E.; LIMA, T. The duality of
Brazilian higher education: Between inclusion and
commercialization. Revista Ibero-Americana de Estudos em
Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-
5587. DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18730
| Submitted: 30/11/2023
| Revisions required: 01/12/2023
| Approved: 15/03/2024
| Published: 20/07/2024
Editor:
Prof. Dr. José Luís Bizelli
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Oswaldo Cruz Foundation (Fiocruz), Rio de Janeiro – RJ – Brazil. Doctor in Education. Pedagogical coordinator
at Casa de Oswaldo Cruz and professor-researcher at the PPG in Professional Education in Health/ EPSJV -
Fiocruz.
2
Federal University of Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – M) – Brazil. PhD in education. Professor
at the Faculty of Education at UFMS, working in the Postgraduate Program in Education. Coordinator of
GEPPES/MB.
3
Federal University of Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande – MS – Brazil. PhD in Education from the
Federal University of Mato Grosso do Sul.
The duality of Brazilian higher education: Between inclusion and commercialization
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ABSTRACT: Higher education policies, in the face of social and economic transformations,
express the inherent conflicts of capitalist society, despite presenting discourses advocating
access for all. Therefore, the article aims to problematize the socio-historical conditions that
affect the construction of inclusive higher education. Developed through documentary and
bibliographical research, the data are analyzed from the perspective of dialectical historical
materialism and reveal the movement to expand admission to public and private institutions.
As a result, it is concluded that inclusion policies in higher education follow the logic of the
system in which they are generated and determine dualities at this level of education. However,
in public education, policies interfere with the socioeconomic profile of students, increasing the
entry of oppressed groups, while in private commercial higher education, this movement is
expressed through students with FIES financing, who are white, female, and enrolled in night
classes.
KEYWORDS: Access. Inclusion. Policies. College education.
RESUMO: As políticas de ensino superior, face às transformações sociais e econômicas,
expressam os conflitos inerentes à sociedade capitalista, apesar de apresentarem discursos que
defendem o acesso para todos. Portanto, o artigo tem como objetivo problematizar as
condições sócio-históricas que afetam a construção do ensino superior inclusivo.
Desenvolvidos por meio de pesquisa documental e bibliográfica, os dados são analisados sob
a perspectiva do materialismo histórico-dialético e revelam o movimento de ampliação do
ingresso em instituições públicas e privadas. Como resultado, conclui-se que as políticas de
inclusão no ensino superior seguem a lógica do sistema em que são geradas e determinam
dualidades neste nível de ensino. Porém, no ensino público, as políticas interferem no perfil
socioeconômico dos estudantes, aumentando o ingresso de grupos oprimidos, enquanto no
ensino superior privado comercial esse movimento se expressa por meio de estudantes brancos,
financiados pelo FIES, do sexo feminino e matriculados em turmas noturnas.
PALAVRAS-CHAVE: Acesso. Inclusão. Políticas. Educação superior.
RESUMEN: Las políticas de educación superior, ante las transformaciones sociales y
económicas, expresan los conflictos inherentes a la sociedad capitalista, a pesar de presentar
discursos que defienden el acceso para todos. Por tanto, el artículo pretende problematizar las
condiciones sociohistóricas que inciden en la construcción de una educación superior
inclusiva. Desarrollados a través de investigaciones documentales y bibliográficas, los datos
son analizados desde la perspectiva del materialismo histórico-dialéctico y revelan el
movimiento hacia la ampliación del ingreso a instituciones públicas y privadas. Como
resultado, se concluye que las políticas de inclusión en la educación superior siguen la lógica
del sistema en el que se generan y determinan dualidades en este nivel educativo. Sin embargo,
en la educación pública las políticas interfieren con el perfil socioeconómico de los estudiantes,
aumentando el ingreso de grupos oprimidos, mientras que en la educación superior comercial
privada este movimiento se expresa a través de estudiantes blancos, financiados por el FIES,
mujeres y matriculados en clases nocturnas.
PALABRAS CLAVE: Acceso. Inclusión. Políticas. Educación superior.
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL and Tatiane LIMA.
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Introduction
Access to higher education expresses specific contradictions of the antagonistic disputes
ongoing in the country. To the extent that it represents the articulating axis between market and
capital, it also constitutes a necessary condition for social development, by influencing the
understanding of knowledge as a means to change concrete conditions. In this segment, both
the educational scope and higher education policies should not be analyzed in isolation from
the totality, displaced from broader social processes.
Formulated in light of the clashes of interests that express the relations of conflicts
intrinsic to capitalist society, higher education policies are justified by minimizing inequalities
and expanding access. However, converging with guidelines set out in documents organized by
international organizations, these policies do not aim to break with the current system.
Furthermore, in the face of social, economic and political transformations, such actions tend to
meet broader expectations of action, even if they should not (and are not able to) resolve
educational issues of a structural nature.
From this perspective, as this level of education can enable social and economic
inclusion, by becoming one of the means by which people seek better conditions of existence
and professional occupation, the access of new socioeconomic groups imposed new demands
on the formation of the students. Since access must be broad, conditions that favor the
completion of the degree are now required, through permanence policies and institutional
projects.
From the perspective of initiatives aimed at serving these oppressed social groups,
although they do not solve structural issues, higher education policies contribute to the entry of
some segments historically excluded from this level of education, such as people from public
schools and/or families without university students, those with low economic income, rural,
indigenous, quilombola and peripheral communities, as well as black, brown and/or disabled
people.
In the legal framework of the last decade, two examples stand out in the inclusion
process: Law no. 13,146, of July 6, 2015, which establishes the Brazilian Law for the Inclusion
of Persons with Disabilities (Statute of Persons with Disabilities) (Brazil, 2015); and Law no.
12,711, of August 29, 2012 – known as the Quota Law (Brazil, 2012) –, which provides for
entry into federal universities and federal secondary-level technical education institutions and
provides other provisions.
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Upon completing 10 years in 2022, the Quota Law presents a relevant trajectory in
Brazilian educational history. Alongside the Statute of Persons with Disabilities, they became
instruments of inclusion by subsidizing affirmative actions aiming to allow, in addition to
access, better conditions for permanence and success for people who were previously excluded.
Regarding these effects, Fernandes (2022, p. 179, our translation) considers that, as a political
strategy,
[... ] affirmative actions have made it possible, in a short time, to expand and
diversify the university contingent in recent decades, particularly in Federal
Higher Education Institutions (IFES), democratizing access to this level of
education.
In this sense, this article aims to problematize the socio-historical conditions that affect
the construction of an inclusive higher education. The text analyzes the expansion of Brazilian
higher education, under the effects of neoliberal policies, especially since the government of
Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002), and its developments in the last 20 years.
Based on the principles of historical-dialectical materialism, documentary, and
bibliographical research uses public access databases and sectoral studies. The text presented
here presents the first results of a study on affirmative actions in higher education, investigating
the factors that can influence access, retention and qualifications for historically vulnerable
groups.
The socio-historical context of higher education in Brazil
The first point that deserves to be highlighted about Brazilian education, according to
Boanafina and Otranto (2022, p. 33), is that it developed “divided into two large networks - the
bourgeois and the proletarian [...]”, reflecting in the institutions of I teach the model of division
of society itself. Thus, to understand the current Brazilian higher education scenario, it is
necessary to know a little about the socio-historical context and the dynamics of policies and
debates that permeate the issue of access and permanence of the population in undergraduate
courses.
A look at the country's recent past, albeit brief, makes it clear that at the beginning of
the 20th century access to school was limited, at most, to primary education. In the 1940s, for
example, “for every 103 children who entered primary school, only one reached higher
education”, highlights Romanelli (2001, p. 90). From the second half of the same century, the
working class's access to school began to be expanded, but the objective was to meet the
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demands of the industrialization process. Therefore, these would be offered the minimum
necessary education. A social debt that, in addition to generating delays in the country's
development, explains part of the inequities experienced by Brazilian society.
The fact is that the model adopted in the country prioritized the regulation of the
population's access to higher education, sometimes through attempts to characterize a
terminality in secondary education, aiming to cause a depletion of the demand for higher
education; sometimes due to the limitation of places and public education institutions in the
country. In the period 1956-1971, the movement called by Cunha (2007, p. 83) “surpluses in
higher education”, that is, candidates who obtained an average in the entrance exams, but were
unable to enroll in undergraduate courses, arrived to more than 160 thousand students, who
demanded more places and resources for universities.
The scenario of dissatisfaction associated with demands from productive sectors for
qualified professionals led the government to promote changes in education, among them:
University Reform – Law no. 5,540, of November 28, 1968 (Brazil, 1968) – which on the one
hand produced innovative effects, such as the characterization of universities as a space for
interaction between teaching and research and extension, but, on the other, strengthened
conservative conceptions by allowing the expansion of private institutions; and the
promulgation of Law no. 5,692 (Brazil, 1971), which sought to characterize a terminal illness
at the end of secondary education, aiming to cause a depletion of the demand for higher
education (Boanafina; Otranto, 2022).
These two movements, in the midst of the civil-military dictatorship, served more as
instruments for social maneuver than as educational policies. It can be said that it was an attempt
to provide access to higher education for a small part of the population and, at the same time,
reduce the flow of the majority of those aspiring to higher education courses, diverting their
attention to the job market. Among the harmful effects of these measures, which have echoed
for years, are the expansion of dual education and the great expansion of private education with
a business profile in the country, as will be demonstrated later.
However, to understand the evolution of higher education in Brazil, it is necessary to
remember, mainly, that these reforms emerged when the country was going through yet another
attempt to achieve economic development. As there was a shortage of qualified professionals,
especially for intermediate positions in industries, and there were not enough higher education
institutions to meet the growing demand for undergraduate courses, the government encouraged
what Fernandes (2020) characterized the predominance of isolated private institutions, training
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specialized labor for the increasingly specific demands created by a capitalist market in constant
mutation.
Martins and Vieira (2014, p. 97) highlight that “between 1946 and 1960, 18 public HEIs
and 10 private HEIs were created. In 1960, enrollment was 93 thousand students, of which more
than half were absorbed by the public sector”. From the government's perspective, in the search
for a “viable path” to alleviate social pressures for education, the solution would be to opt for a
higher education system that served national development, but, due to lack of financial
resources, it adopted the “principle of expansion with containment” with the aim of achieving
“maximum demand fulfillment at the lowest financial cost” (Martins, 2009, p. 19-20).
Thus, despite the complexity surrounding the topic, the issue of structuring and
expanding higher education necessarily involves analyzing the conception adopted by the State
regarding the function that this level of education should have in the context of Brazilian
society. In a study carried out, Sampaio (1991, p. 19, our translation) understands that,
The expansion of private and non-university establishments is governed by
market laws and is, therefore, conditioned by the most immediate elements of
social demand, which is oriented towards obtaining a diploma. This creates a
business education system in which the quality of the training offered is
secondary and research is completely irrelevant.
The fact is that after the 1968 University Reform, regulatory policies were not
established articulating public financing with the interests of society, especially in private
higher education institutions (HEIs). As a result of the model adopted, the segmentation
between public and private ended up generating major distortions in the universe of higher
education which, in the words of Sampaio (1991, p. 18), “are coherent with Brazil as a whole,
a deeply differentiated and unequal in geographic, social, economic and cultural terms”.
Therefore, potential contributions of higher education to broad inclusion, reducing regional
inequalities and between social groups, remained distant from the majority of Brazilians.
Government policies and the expansion of higher education under the aegis of capital
After a long period of political and democratic instability in the country, the first
movement towards changes in the educational system occurred during the drafting of the 1988
Federal Constitution (Brazil, 1988), in which articles were inserted on the principles that should
govern national education and, consequently, the regulation of the functioning of the education
system in Brazil. However, it took 8 years (1988-1996) of debates and concessions so that the
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new Law of Guidelines and Bases (LDB) no. 9,394 of 1996 (Brazil, 1996) was sanctioned and
promulgated.
In both the Federal Constitution and the LDB, the right to education became a social
achievement. A way to combat inequities that, in the 1990s, already faced the barriers of “the
expansion of the private sector and the gradual restriction of the public sector, the unequal
regional distribution”, as Sguissardi (2006, p. 1024) reminds us. On the other hand, the
democratization of access to education gained space on the country's political and social
agenda. Driven, for example, by the World Declaration on Education for All (1990) – Jomtien
Declaration – and the Salamanca Declaration (1994), movements in defense of the inclusion of
members of historically excluded groups began to influence new debates regarding organization
of education systems to serve everyone.
On the other hand, in the same period, throughout the second half of the 1990s and the
first years of the new century, there was a wave of growth in higher education with government
support. The fact is that Decree no. 2,306, of August 19, 1997, regulated several articles of LDB
nº. 9,394 (Brazil, 1996) enabling the academic organization of higher education in five types of
HEIs (Brazil, 1997), strengthening the expansion of private institutions, especially non-
university ones, and opening up the possibility of diversifying the offer of higher education
courses, including distance education modality.
The constitution of two higher education networks, public and private, intensified the
fragmentation of education, expanding the duality through the development of the education
system that would follow two distinct paths in the education project: one guided by the logic of
knowledge production, characterized by public universities that intensified the association
between teaching and research; and the other due to market demand, with the growth of isolated
private and non-university institutions and the offer of short-term higher education courses
aimed at professionalization.
Graph 1 demonstrates the significant increase in the number of private HEIs. In absolute
numbers, according to the Higher Education Census (INEP/MEC), 1,572 private HEIs were
created between 1997 and 2021, and in the same period public HEIs increased from 211 to 313,
an increase of 102 new institutions.
Considering the general proportional picture, in 1997 the percentage ratio was 76.5%
private HEIs and 23.5% public ones. In 2021 this proportion increased significantly, rising to
87.8% of private HEIs and 12.2% of public HEIs in Brazil.
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Graph 1 – Number of HEIs by nature (Brazil – 1997-2021).
Source: Higher Education Census (Inep, 2022).
It is worth noting that the legal framework that supported this growth emerged as a
policy of the FHC government (1995-2002). With a neoliberal bias, access to higher education
was centered on private institutions, while the educational policies implemented were aligned
with the guidelines of international organizations, following the neoliberal principles of
privatization and aiming to maintain the capitalist system and minimize social inequalities
(Dourado, 2002; Silva Junior; Sguissardi, 1999).
During this period, the influence of the World Bank and the International Bank for
Reconstruction and Development (IBRD) in Latin American countries aimed to explicitly
defend the link between education and productivity, from an economistic vision, that is, so that
peripheral countries are “competitive in the international market, they need to have talents to
disseminate technical progress and incorporate it into the production system” (Altmann, 2002,
p. 83). To this end, these institutions argue that the responsibility for offering higher education
should be left to the private sector, with the public sector being responsible for prioritizing basic
education.
The social transformations that marked the 1990s were associated with a change in the
conception of training of working classes, guided by the neoliberal discourse that would affect
not only job training, but all education.
During this period, following market logic and guided by quantitative growth, the
process of expansion of higher education by the private sector minimized State participation
and consolidated the commodification of education. According to data from the Higher
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Education Census, presented in Graph 1, between 1995 and 2002, access centered on private
institutions represented a growth of 110.8%, while the number of public institutions had a
reduction of -7.1%, a scenario that clearly represents the government's policy for higher
education.
Due to the limited availability of places for everyone and to counter the current
privatization of education, affirmative action policies were created, centered on the discourse
of inclusion, during the administration of President Luiz Inácio Lula da Silva (Lula 2003-2010),
The inclusion discourse advocates everyone's access to constitutional rights,
assuming that each subject has their own merits that determine their success
or failure, without considering that this subject belongs to a certain social
class, specific economic condition and that these and other factors interfere
with access to their rights and the way they develop their schooling. At the
same time, it is necessary to develop actions to promote better conditions for
some groups, so that they can exercise their rights, including education. We
identify the inclusion discourse amid contradictory aspects, such as
formulating policies aimed at specific groups and, at the same time,
developing universal policies. One does not exclude the other, however there
are differences between defenders of one and the other (Maciel, 2020, p. 52,
our translation).
Present in the struggles of social movements to guarantee rights and defended by
multilateral organizations, we understand that the term inclusion forms a discourse to support
government policies and programs, whose actions are developed in isolation with the aim of
meeting some specific needs, of political and economic interest (Maciel, 2020). From this
perspective, guided by the discourse of inclusion, different actions, such as policies and
programs, were designed to contain conflicts and minimize social disparities.
To counter the privatization of higher education, but without breaking with the policies
developed during the FHC government, Lula's administration proposed the prioritization of
university autonomy, the guarantee of the inseparability between teaching, research and
extension, the expansion of vacancies and the expansion of financing in universities in the
public sector (Government Program, 2002). Furthermore, guided by the discourse of inclusion,
policies were created aimed at expansion, access and permanence in public universities.
Covering the period from 2003 to 2013, the democratization of access through policies
demarcated three cycles of expansion that were highlighted by Silva and Martins (2014). The
first cycle was based on the Phase I Expansion Program, whose objective was to reduce regional
asymmetries through the expansion of federal higher education, and initiatives that aimed to
ensure the permanence of students in undergraduate courses; the second cycle focused on the
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expansion and restructuring of public universities, and, finally, the third cycle was aimed at
regional and international expansion and integration, aiming at teaching, research and extension
in different areas of knowledge.
However, even though their objective is a commitment to minimizing inequalities and
social inclusion, higher education policies are characterized by ambiguity. Under the inclusive
discourse, palliative actions provided benefits for the continuity of the neoliberal project, but
without consolidating the guarantee of access for all to public universities,
The changes that occurred in the PT governments were not structural changes,
but, based on their political alliances, the actions could not be more than
palliative. This issue implies the ambiguous position of the Workers' Party
governments which, on the one hand, due to their origin and militancy,
represented popular interests and, on the other, based on their alliances,
assumed political practices that continued the neoliberal project established
by the previous government. Thus, the expansion of the federal and public
higher education system was concomitantly accompanied by the
encouragement of private education, intensifying disputes over this market
(Schlesener; Pereira, 2016, p. 525, our translation).
In addition to the policies developed through the private sector, such as the creation of
the University for All Program (PROUNI), in 2004, and the expansion of the Student Financing
Fund (FIES), in 2010, the following were also developed: the change in the functionality of the
High School National Exam (ENEM), from 2009; the creation of the Unified Selection System
(SISU), in 2010; and the promulgation of Law no. 12,711, in 2012, called Quota Law (Brazil,
2012). Specifically regarding permanence, there is the implementation of the National Student
Assistance Program (PNAES), in 2008, and the Permanence Grant Program (PBP), in 2013.
With the aim of granting low-income students full or partial scholarships at private
HEIs, PROUNI was created in 2004 and subsequently regulated by Law nº. 11,096, in 2005.
FIES, intended to finance the graduation of students also enrolled in private HEIs, “[...] is an
agreement between the government and private colleges, in which the State bears the costs of
graduation and the student undertakes to reimburse upon completion” (Barbieri; Azevedo,
2017, p. 74).
The reformulation of ENEM and the implementation of SISU aimed to compete and
offer places for undergraduate courses in public HEIs,
As mentioned in Normative Ordinance no. 21, 2012, the form of selection in
the Unified Selection System would include: 1. the offer of vacancies by
institutions; 2. the candidate's registration on the SISU platform based on the
grade obtained in the ENEM carried out in the previous year, specifying in
order of preference their alternative vacancies in the different institutions
(place of offer, course, shift) and the type of competition, namely: vacancies
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reserved as a result of the provisions of Law no. 12,711/2012; to vacancies
allocated to other affirmative action policies eventually adopted by the
institution in the Term of Adhesion and to vacancies allocated to broad
competition; 3. during the registration process, the SISU platform would make
available, exclusively for informational purposes, the cut-off score for each
HEI, place of offer, course, shift and type of competition; 4. once registration
has closed, the candidate will be classified in descending order of grades in
the vacancy option for which they applied. It is worth mentioning that the
candidate's grade could vary according to the weighting of the weights
eventually established by the institution for each of the ENEM tests and
according to the bonuses established by the institutions in their affirmative
action policies; 5. for the candidate who was not selected, he could show
interest in participating in the waiting list in one of the two careers chosen at
the time of registration (Cunha Junior, 2021, p. 50, our translation).
The Quota Law aims to establish an affirmative action to reserve places, in all public
HEIs, for self-declared black, mixed-race and indigenous students, who come from families
with an income equal to or less than one salary -minimum and a half per capita, and/or who
have completed high school in public schools (Brazil, 2012). Finally, with a focus on
permanence, the PNAES and PBP aimed to consolidate the Federal Universities Restructuring
and Expansion Program (REUNI) and grant financial aid to students at public HEIs.
Between 2016 and 2022, respectively in the governments of Michel Temer and Jair
Bolsonaro, the proposal for PEC do Teto nº. 55/2016, in the Senate, and no. 241/2015, in the
Chamber, which were approved and prohibited the State from increasing public investments for
20 years, associated with disastrous management by the MEC, culminated in the scrapping of
public HEIs, denialism, the persecution of science and the devaluation of education and
research. The profound stagnation in the expansion of public HEIs and the strong wave of
acquisitions in private HEIs resulted in social losses, especially for the most vulnerable groups
and regions.
Limits between inclusive education and flexible private education
The model of private higher education, which emerged with the 1968 Reform, brings to
the field of education the bases that support the logic of productive rationality, that is, that
thrives under the sign of flexible accumulation and makes a type of teaching prevail through
bias towards meeting the immediate needs of the market, guided by the constant adaptation of
worker training. As a trend, it transforms students into consumers and teaching into business,
but with the State as the main financier. Its expansion is essentially aimed at making a profit.
For Sguissardi (2015, p. 869, our translation),
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[...] the presence of investment funds (private equity) national and that are
associated with large companies in the educational sector, etc., authorize the
hypothesis that higher education, in Brazil, is going through an intense process
of transformation from a right or “public service” into a “commercial service”
or commodity, that is, a process of commodification massification that
nullifies the boundaries between the public and the private-mercantile and
prevents an effective democratization of the “subsystem”. At least at the
undergraduate level.
As shown in Graph 1, this growing dominance of private HEIs can be observed in more
detail in Table 1, which demonstrates the expansion of public and private HEIs between 1997
and 2021, by region. It is worth noting that the period analyzed includes the management of
governments that implemented, in higher education, policies of different shades, from those
with a bias considered neoliberal, through progressive and up to the most conservative shades.
However, regardless of these currents, the expansion of private HEIs occurred in all regions of
the country:
Table 1 – Distribution of HEIs by nature and region (Brazil – 1997-2021).
Region
1997
2003
2009
2015
2021
Public
Toilet
Public
Toilet
Public
Toilet
Public
Toilet
Public
Toilet
North
12
22
15
86
19
128
24
126
24
174
North
East
43
58
52
252
61
387
66
390
66
534
Southeast
85
468
81
857
110
980
151
967
167
933
South
39
81
36
270
39
347
35
370
33
358
Center-
West
32
60
23
187
16
227
19
216
23
262
Source: Prepared by the authors.
Observing the growth rate and regional distribution, while public HEIs registered an
increase of 48%, with stagnation or losses between 2015 and 2021, as occurred in the South
and Central-West regions, private HEIs had an expansion of 228% in the same period, according
to data from the INEP/MEC Higher Education Census (Inep, 2022).
Still according to data made available by INEP/MEC (Inep, 2022), Graph 2
demonstrates that this expansion of Brazilian higher education occurs, mainly, under the sign
of private education, which draws a flow of enrollments in specific courses – the technological.
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Graph 2 – Total number of enrollments in on-site and distance undergraduate courses,
according to administrative category and academic degree (Brazil - 2012 - 2015 - 2021).
Source: Prepared by the authors.
While public HEIs have basically shown modest growth in enrollment over the last 10
years, going from 1.87 million to 2.05 million, with a concentration on bachelor's degrees and
few demands on technological ones, private HEIs have expanded the number of enrollments
from 5.13 million to 6.90 million, demonstrating a certain stabilization in bachelor's and
licentiate degrees, but an 80.3% growth in enrollments, going from 803 thousand to 1.44
million, considering the total enrollments in face-to-face teaching and the distance.
From the available data, it is possible to allude that we went from a relationship, in 1997,
of one public HEI for every 3.2 private HEIs to the current scenario in which we have one
public HEI for 7.2 private HEIs. As a consequence, in 2021, for each student enrolled in public
institutions, 3.4 enrollments were recorded in private institutions, but with the potential for this
relationship to be expanded in the coming years, as in accordance with the 2021 Higher
Education Census (Inep , 2022, p. 20, our translation),
[...] 17.4% of vacancies were filled in 2021, which corresponds to a total of
3,944,897 new entrants for a total of 22,677,486 vacancies. [...] In the public
category, vacancy occupancy is 59.5% [...]. In the private category, there is the
lowest occupancy percentage, corresponding to 15.8%. Furthermore, it is
worth mentioning that the number of private vacancies (21,850,441)
represents 96.4% of total vacancies.
The Census recorded a significant difference in the increase in vacancies between 2012,
after the implementation of the quota policy, and 2021. Even with the Quota Law in force,
considering face-to-face and distance learning courses, around 261 thousand were created
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vacancies in public HEIs in the period, while among private HEIs there was an increase of more
than 17.8 million vacancies, that is, an increase of 440% in 10 years. Between 2020 and 2021
alone there was an increase of more than 3 million vacancies, which “is exclusively due to the
increase in the supply of private distance learning places” (Inep, 2022, p. 14).
Dualities of the inclusion process
In capitalist society, the fragmentation of the educational system into schools aimed at
different classes is considered by many authors as the way to maintain a continuous dialectical
movement, relating the conformation of society with the dynamics imposed by the capitalist
mode of production. This movement expands as there is a growth in demand for qualified labor,
shaping education into economic development projects, both to produce and to expand
production consumption.
The distinction between managers and workers, based on the forms of social and
technical division of work, manifests itself in the structural duality of the education system.
Therefore, the lower the level of mastery of the knowledge required by the means of production,
the fewer the opportunities for formal employment and the more the professional will be
exposed to precarious work. Kuenzer (2007, p. 1165, our translation) calls this movement
[...] inclusive exclusion at the end of the market, which excludes to include in
precarious jobs along the production chains, dialectically complemented by
the exclusionary inclusion at the end of the school, which, by including in
unequal and differentiated proposals, contributes to production and to justify
the exclusion.
Observing the general education scenario, over the last 4 years, according to data from
PNAD 2023 (Ibge, 2023), the percentage of the population with completed higher education
jumped from 17.5% in 2019 to 19.2% in 2022. In However, despite having a certain alignment
with the goals of the National Education Plan (PNE 2014-2024), the sections by color, race,
and region demonstrate different realities. While 60.7% of white people aged at least 25 had
completed high school, among black and brown people this rate was 47%. When analyzing
regional discrepancies, for example, in the Northeast 11.7% of the population aged 15 or over
does not know how to read and write, while in the Southeast the rate, in 2022, was 2.9%.
Data from the INEP/MEC and IBGE Higher Education Census present the
characteristics of a country full of contradictions, giving visibility to the presence of inclusive
exclusion and exclusionary inclusion (Kuenzer, 2007), elements that pose an additional
challenge to obtaining of results in inclusion policies aimed at higher education.
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL and Tatiane LIMA.
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The strong national presence of private HEIs, with a myriad of courses, a wide range of
places and public funding, may be another modus operandi of capital. The use of strategies to
expand access to higher education in Brazil, even when covering the most vulnerable groups in
society, can result in the qualification of workers to meet demands for the use of new productive
technologies, without the intention of promoting scientific development, technological and
critical thinking.
The inclusion policies instituted in 2012 have shown promising results, but it is clear
that there is still a long way to go. At the moment, according to INEP/MEC (Inep, 2022), the
predominant profile in higher education is student with FIES financing (68.8%), aged between
19 and 24 years old, white (43.8%), female, and enrolled in night shifts.
On the other hand, despite being a minority, the promising results of quota policies were
captured by the V National Survey of Socioeconomic and Cultural Profile of IFES
undergraduates (2018), carried out by the National Association of Directors of Federal
Education Institutions Superior (Andifes, 2019). According to the survey, which involved 65
IFES and around 1.2 million students, the predominant profile in Brazilian IFES is that of a
student with a per capita family income of up to 1.5 minimum wage (70.2%), who entered the
institution in highly competitive vacancies (58.1%), female (54.6%), black (51.1%), who
studied only in public schools (60.4%) (Andifes, 2019).
Based on the results of the research, and its historical series, the text of the report
indicates that “federal higher education had become more accessible, popular and inclusive”
(Andifes, 2019, p. 19). The data also sheds light on the fact that they are “heterogeneous, plural
institutions and composed of students from all classes and class fractions” (Andifes, 2019, p.
20), overturning the belief that these institutions are elitist.
However, it is worth highlighting that if it is true that public policies aimed at inclusion
in public universities have been producing results, especially following the Quota Law, it is also
a fact that the number of students in these institutions is still small, considering the Brazilian
population and the total number of people entering higher education. Furthermore, the
conditions for remaining until the degree continue to be a challenge, especially for the most
vulnerable groups in society. In the general scenario, in an analysis carried out by INEP/MEC
(Inep, 2022, p. 33, our translation),
[...] it is observed that entrants from 2012, after ten years of monitoring, total
40%. This percentage is lower than the 59% who, after the same period,
dropped out of the course. Residually, 1% of these entrants remain on the
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course in 2021. It should be noted that 39% of entrants from 2012 dropped out
of their entry course by the end of the 3rd year.
The current scenario in public HEIs, especially federal ones, indicates that access
policies have had a positive impact on changing the socioeconomic profile of students on
undergraduate courses at federal universities (Andifes, 2019), but the high dropout rates
demonstrate that other demands arise for HEIs. Thus, society's expectation is for internal
restructuring of universities, aiming to meet the new profile of students who have entered,
directing their efforts towards breaking down barriers that impede and/or hinder the inclusion
process, investing in institutional policies and projects, also aimed at the retention and success
of these students.
Final remarks
In recent years, both the expansion of public institutions and the increased participation
of private institutions in offering higher education courses have benefited from public
resources. The big difference to be observed, as Mancebo (2008, p. 63-64) highlights, is the fact
that public higher education institutions in Brazil maintain leadership in “offering quality
training and producing knowledge in the various areas of knowledge”, while a large part of
private institutions seek to expand, with smaller curricula, by “absorbing student training,
offering careers in high demand and low operating costs”.
It is also worth emphasizing that free public higher education is considered an
achievement of society for Brazilian education, as it gives the character of a public institution
the status of a social value, transforming it into an appropriate locus for debate and the
democratic construction of knowledge. The expansion and consolidation of this achievement,
in the country's educational context, has mobilized academics and scientific institutions to
maintain a permanent agenda in defense of free, inclusive, and quality public education on the
political agenda. This defense is justified, mainly, by the results achieved by these institutions.
However, we draw attention to the contradiction and duality developed in a capitalist
system in which a policy of expanding higher education, at the same time as expanding access
to education, with affirmative actions aimed at quotas for vacancies and the expansion of public
institutions from the perspective of inclusive education, allocates public resources to finance
courses in private institutions that, for the most part, do not offer initiatives for oppressed groups
and put students in debt, selling education as a commodity.
Anderson BOANAFINA; Carina Elisabeth MACIEL and Tatiane LIMA.
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RIAEE – Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 19, n. 00, e024087, 2024. e-ISSN: 1982-5587
DOI: https://doi.org/10.21723/riaee.v19i00.18730 20
CRediT Author Statement
Acknowledgments: Not applicable.
Financing: Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz.
Conflicts of interest: There is no conflict of interest identified.
Ethical approval: Not applicable.
Availability of data and material: Publicly accessible documents and data, available
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Author contributions: The three authors carried out: bibliographic/documentary research,
survey, data processing and analysis and text composition.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Review, formatting, standardization, and translation.