O ATENDIMENTO NA EDUCAÇÃO EM TEMPO INTEGRAL PÓS-PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE 2014-2024) NA BAIXADA FLUMINENSE

ASISTENCIA EDUCATIVA A TIEMPO COMPLETO TRAS EL PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN (PNE 2014-2024) EN LA BAIXADA FLUMINENSE

THE ATTENDANCE IN FULL-TIME EDUCATION POST-NATIONAL EDUCATION PLAN (PNE 2014-2024) IN THE BAIXADA FLUMINENSE

Carlos Antonio DINIZ JÚNIOR1

RESUMO: O objetivo deste artigo é analisar a oferta da educação em tempo integral nas redes municipais da Baixada Fluminense, no contexto após a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), no período 2015-2019. De cunho quanti-qualitativo, o estudo tem como base referenciais teóricos que discutem a regulamentação da educação em tempo integral no Brasil, o PNE e os Planos Municipais de Educação (PMEds). Além disso, foram utilizados dados de matrículas dos Censos Escolares do período, possibilitando analisar a evolução da Meta 6 do PNE na região. Entre seus principais resultados, é possível observar distintos cenários em relação à oferta do tempo integral na educação infantil e no ensino fundamental. Destaca-se, ainda, que a ausência de ampla articulação entre os entes federados e a descontinuidade de políticas, por parte do governo federal, contribuíram para a queda significativa das matrículas em tempo integral, particularmente no ensino fundamental.

PALAVRAS-CHAVE: Plano Nacional de Educação. Planos municipais de educação. Educação em tempo integral. Planejamento educacional. Baixada Fluminense.

RESUMEN: El propósito de este artículo es analizar la oferta de educación de tiempo completo en las redes municipales de Baixada Fluminense (Río de Janeiro), luego de la aprobación del Plan Nacional de Educación (PNE), durante el período 2015-2019. De naturaleza cuantitativa y cualitativa, el estudio se basa en referencias teóricas que discuten la regulación de la educación a tiempo completo en Brasil, en el PNE y en los Planes de Educación Municipal (PMEds). Además, se utilizaron los datos de matrícula de los Censos Escolares del período, lo que permitió analizar la evolución de la Meta 6 del PNE en la región. Entre sus principales resultados, es posible observar diferentes escenarios respecto a la provisión de tiempo completo en educación infantil y primaria. También cabe señalar que la ausencia de una amplia articulación entre las entidades federativas y la discontinuidad de las políticas, por parte del gobierno federal, contribuyó a la caída significativa de la matrícula en tiempo completo, particularmente en la educación primaria.

PALABRAS CLAVE: Plan Nacional de Educación. Planes municipales de educación. Educación a tiempo completo. Planificación educativa. Baixada Fluminense.

1 Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO), Rio de Janeiro – RJ – Brasil. Doutorado pelo Programa de Pós-Graduação em Educação. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4420-3403. E-mail: junior.diniz.jd@gmail.com

ABSTRACT: The purpose of this article is to analyze the offer of full-time education in the municipal networks of Baixada Fluminense (Rio de Janeiro), after the National Education Plan (PNE) was approved, during the 2015-2019 period. Having a quantitative and qualitative nature, the study is based on theoretical references that discuss the regulation of full-time education in Brazil, the PNE and the Municipal Education Plans (PMEds). Also, enrollment data from the School Censuses of the period allowed us to analyze the evolution of Goal 6 of the PNE in the region. Among its main results, it is possible to observe different scenarios to the provision of full-time in early childhood education and elementary education. It is also noteworthy that the absence of wide articulation between the federated entities and the discontinuity of policies, on the part of the federal government, contributed to the significant drop in enrollments in full-time, particularly in elementary education.

KEYWORDS: National Education Plan. Municipal education plans. Full-time education. Educational planning. Baixada Fluminense.

Introdução

A elaboração de um Plano Nacional de Educação (PNE) está diretamente relacionada à perspectiva de construção de um projeto de educação para o País, objetivando enfrentar os desafios necessários para a efetivação da educação pública e gratuita como um direito de todos (COELHO, 2016). Deste modo, a aprovação do PNE 2014-2014, por meio da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014 (BRASIL, 2014b), pode ser compreendido com um esforço fundamental para a continuidade dos avanços das políticas de consolidação de direitos educacionais em curso no Brasil (MOLL, 2014).

O PNE 2014-2024 foi organizado em 20 metas e 254 estratégias objetivando, entre outros aspectos, a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento escolar e a melhoria da qualidade da educação (BRASIL, 2014b). Entre as referidas metas está a de número 6 (seis) que determinou: “oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica” (BRASIL, 2014b, s/p). Especificamente em relação a essa meta, o Ministério da Educação (MEC) assumiu um papel de grande articulação para que as estratégias associadas ao tempo integral, presentes no referido plano, viessem ao encontro da experiência colocada em curso por meio do Programa Mais Educação (PME) (PARENTE, 2017), estratégia indutora de educação integral em tempo integral criada e operacionalizada pelo governo federal.

A aprovação do PNE 2014-2014 trouxe à cena dois grandes desafios. O primeiro deles está associado ao fato de que a Lei que aprovou o Plano também determinou que a instâncias subnacionais devessem elaborar ou adequar os seus planos de educação, em conformidade

com o Novo PNE, no prazo de um ano (BRASIL, 2014b, Art. 8º). Esse processo enfrentaria desafios para a sua consolidação, em razão das dificuldades relacionadas à elaboração e aprovação dos planos no nível dos estados, dos municípios e do Distrito Federal (SOUZA; MENEZES, 2015).

O segundo desafio está relacionado ao processo de efetivação do PNE 2014-2024, uma vez que após o golpe sofrido pela presidenta Dilma Rousseff, as ações do MEC apontaram para “a secundarização do PNE, seus comandos, dispositivos e prazos” (DOURADO, 2018, p. 488). Tendo em vista esse cenário, este artigo se propõe analisar a oferta da educação em tempo integral nas redes municipais da Baixada Fluminense, no contexto após a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), no período 2015-20192.

A opção pela Baixada Fluminense se deu em razão de seus baixos índices de desenvolvimento humano (IDH), violência urbana, evasão escolar e entre outros problemas sociais (PLETSCH, 2012; 2016). Foram considerados, neste estudo, os treze municípios da Baixada Fluminense, a saber: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaguaí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Seropédica e São João de Meriti.

De natureza quanti-qualitativa (MINAYO; SANCHES, 1993), este trabalho teve como base pesquisas bibliográfica e documental, por meio de referenciais sobre o PNE e a educação em tempo integral no Brasil. Além disso, foram utilizados os planos municipais de educação, bem como as legislações que os criaram, e ainda, dados referentes às matrículas na educação básica na Baixada Fluminense, extraídos do Censo Escolar. Por se tratar de dados relacionados às redes municipais, foram coletados e analisados os números de matrículas associados à educação infantil e ao ensino fundamental.

Assim, este artigo está organizado em três seções, afora esta introdução. Na primeira são apresentadas discussões sobre a educação em tempo integral no Brasil, desde a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Ldben 9394/96) à instituição do Programa Novo Mais Educação (PNME), dando especial atenção à Meta 6 do PNE 2014-2014 e suas estratégias. A segunda apresenta a(s) meta(s) associadas ao tempo integral presente(s) nos Planos Municipais de Educação (PMEds) da Baixada Fluminense e, posteriormente, por meio dos dados do Censo Escolar, do período de 2015 a 2019, investiga-se a oferta da educação em tempo integral na região. Por fim, a terceira seção, são apresentadas as conclusões do estudo e suas implicações para as políticas de tempo integral.

2 No ano de 2020, os sistemas educacionais, em razão da pandemia de Covid-19 ofertaram atividades remotas aos estudantes, não sendo possível garantir o atendimento em tempo integral naquele ano.

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A educação em tempo integral no Brasil: da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) ao Programa Novo Mais Educação (PNME)

Apesar do governo federal ter empreendido, na década de 1990, duas “tentativas de implementação de programa de educação integral e(m) tempo integral” (COSTA, 2019, p. 143), a saber: o Programa Minha Gente (PMG) (BRASIL, 1991), no governo Collor; e, na sequência, o Programa Nacional de Atenção à Criança e ao Adolescente (Pronaica) (BRASIL, 1993), no governo Itamar Franco, foi apenas no ano de 1996 que a LDBEN 9394/96, estabeleceu que “a jornada escolar no ensino fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo progressivamente ampliado o período de permanência na escola” (BRASIL, 1996). Ainda assim, a determinação da referida lei não apresentava uma definição sobre a métrica associada ao tempo integral.

Essa regulamentação ocorreu no ano de 2001, por meio do Plano Nacional de Educação (PNE) 2001-2010, que dimensionou o tempo integral para, ao menos, sete horas diárias de atividades escolares (BRASIL, 2001). Afora essa definição, o PNE 2001-2010 determinou ainda a priorização das crianças das camadas mais vulneráveis da população (BRASIL, 2001), revelou alinhamento com determinação de organismos internacional, em especial a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) que editou orientações (UNESCO, 1984; 1996; 2002) que expressam consenso sobre o potencial da ampliação da jornada escolar diária dos estudantes, como estratégia voltada para o enfretamento das desigualdades educacionais e para a proteção social das camadas mais vulneráveis da população (DINIZ JÚNIOR, 2020).

A priorização determinada pelo PNE 2001-2010 já sinalizava que a(s) políticas(s) de educação em tempo integral no Brasil não seriam universais, ou seja, atenderiam a uma parcela do quantitativo de estudantes da educação pública brasileira e ainda, teriam como foco a população mais pobre da sociedade. Apesar da definição expressa no PNE 2001-2010, acerca da educação em tempo integral, foi apenas no ano de 2007 que o governo federal empreendeu duas ações que viabilizavam esse atendimento.

Em relação à educação infantil, no referido ano foi instituído pelo governo federal, no âmbito do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) o Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Publica de Educação Infantil (Proinfância) que visa a garantir o acesso de crianças a creches e pré-escolas, bem como a melhoria da infraestrutura física da rede de educação infantil em todo Brasil (BRASIL, 2007b). Operacionalizado por meio de transferências voluntárias de recursos, da União para os municípios, o programa busca corrigir as desigualdades de acesso e de permanência na

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educação infantil, através da ampliação do número de vagas nesta etapa, da adequação da rede física das escolas da educação infantil e, dentre outros elementos, da oferta de educação em tempo integral (FALCIANO; NUNES: DOS SANTOS, 2019). Ainda que seu foco não fosse exclusivamente a oferta da educação em tempo integral, é possível depreender que o referido programa se constituiu como uma importante ação para a oferta desta modalidade na educação infantil do país.

No âmbito do ensino fundamental o governo federal criou Programa Mais Educação (PME), por meio da Portaria Interministerial n° 17/2007 (BRASIL, 2007a) que foi, posteriormente, disposto pelo Decreto nº 7.083/2010 (BRASIL, 2010b), com o objetivo de se constituir como a ação indutora de políticas de tempo integral. Os Manuais3 do PME (BRASIL, 2008; 2009; 2010a; 2011; 2012; 2013; 2014a), sinalizaram para a focalização em grupos sociais mais vulneráveis ao estabelecerem critérios para a adesão ao programa, por parte das escolas e ainda, para a seleção dos estudantes a serem atendidos na ampliação da jornada escolar. Esses critérios, que apontavam para a priorização nas camadas sociais mais vulneráveis, buscavam articular políticas sociais sob a perspectiva do binômio educação e proteção social (SILVA, 2018), inserindo-se no contexto das políticas redistributivas de combate à pobreza e à vulnerabilidade social (CARVALHO; RAMALHO; SANTOS, 2019).

No ano de 2014, o PNE 2014-2024, de forma inédita, apresentou meta exclusiva associada à educação em tempo integral, tendo estabelecido, conforme apresentado anteriormente, que, ao final do seu período de vigência, sua oferta deverá contemplar, no mínimo, 50% das escolas públicas de modo a atender, pelo menos, 25% dos estudantes da educação básica (BRASIL, 2014). A referida meta reforça aquilo que já estava apontando no PNE 2001-2010 e, posteriormente, no PME, a respeito do atendimento em tempo integral não se constituir como uma política universal, de modo a atender parte do quantitativo total dos estudantes da educação básica pública do país.

A Meta 6 do PNE 2014-2024, assim como o PME, privilegia o projeto de educação em tempo integral, denominado por Cavaliere (2009, p. 51) de “aluno de tempo integral”, uma vez que, ao possibilitar abarcar apenas uma parte dos alunos, sinaliza, claramente, que tal política não está direcionada para todo o universo de estudantes, seja no âmbito do território nacional, de uma mesma unidade federativa, ou, até, de uma mesma instituição escolar (COELHO, 2016). A respeito dessa relação entre a Meta 6 e o PME, Parente (2017) sinalizou

3 Editados anualmente pelo MEC, no período 2008 a 2014, tais manuais apresentavam orientações sobre a implementação do PME no âmbito local, abarcando, em especial, critérios para a adesão ao programa, informações sobre o seu funcionamento e possibilidades de organização, além de orientações gerais sobre questões financeiras (MENEZES; DINIZ JÚNIOR, 2020).

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que o esforço empreendido pelo MEC no processo de elaboração do PNE 2014-2024 contribuiu a materialização de uma meta específica para essa modalidade e ainda, que esta estivesse em consonância com o referido programa levado a cabo pelo governo federal.

As metas presentes no PNE 2014-2024 são acompanhadas de estratégias que contribuem para a “estruturação da política educacional brasileira” (COELHO; ROSA; SILVA, 2018, p. 5). No caso específico da Meta 6 são apresentadas 9 estratégias que podem ver observadas por meio do Quadro 1.

Quadro 1 - Estratégias associadas à Meta 6 - PNE 2014-2014

Fonte: Elaboração própria com base em Brasil (2014b)

A Lei n. 13.005/2014, determinou que os entes federados “atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objetivo deste Plano” (BRASIL, 2014b, Art. 7º) e, como se pode observar, as estratégias associadas à Meta 6 apontam o regime de colaboração como recurso para a efetivação da ofertada da educação em tempo integral, especialmente no que diz respeito à construção e manutenção de escolas para

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este atendimento. A efetivação desta meta, só se dará a partir da articulação e cooperação entre os sistemas de ensino dos entes federados e da efetivação do PNE 2014-2024, como a grande estratégia de planejamento da educação pública brasileira (SOUZA et al., 2017).

Tendo como base os estudos de Coelho (2016) e, Coelho, Rosa e Silva (2018) podemos identificar que as nove estratégias vinculadas à Meta 6 do PNE podem ser organizadas em quatro tópicos, quais sejam: 1. Organização pedagógica; 2. Recursos materiais e humanos; 3. Sujeitos atendidos, e; 4. Articulação com outros espaços públicos e com a sociedade civil.

No que diz respeito à organização pedagógica, as estratégias 6.1 e 6.9 apontam para a articulação entre atividades já presentes no currículo da escola e outras atividades educativas de modo a ofertar atividades recreativas, culturais e esportivas. Destacamos que as referidas estratégias estão alinhadas ao modus operandi da oferta das atividades no âmbito do PME, que, por meio de diversas experiências educativas, organizadas em macrocampos4, buscavam oportunizar aos estudantes múltiplas atividades de modo a contribuir para a formação integral desses sujeitos (LECLERC; MOLL, 2012). De tal modo, a referida estratégia evidencia a influência da experiência do PME na elaboração do PNE 2014-2024 no que diz respeito à organização pedagógica da educação em tempo integral.

Com relação aos recursos materiais e humanos, as estratégias 6.2 e 6.3 apontam para “[...] a construção de escolas com padrão arquitetônico e de mobiliário adequado para atendimento em tempo integral [...]” (BRASIL, 2014b) e a adequação e reestruturação de escolas, bem como a “[...] formação de recursos humanos para a educação em tempo integral” (BRASIL, 2014b). O apontamento para a construção/adequação das escolas veio no sentido oposto daquilo que estava presente no PME, uma vez que o programa não previa empreender alterações na estrutura física das escolas, nem a construção de novas instituições escolares.

A viabilização de tais ações estruturais, de acordo com as referidas estratégias, se daria a partir do regime de colaboração. Entretanto, diante da ausência de regulamentação do regime de colaboração que gera prejuízos associados ao equilíbrio federativo e à garantia do direito à educação (ARAÚJO, 2014), os investimentos em recursos materiais e humanos para a educação em tempo integral estariam à mercê deste cenário.

Em relação aos sujeitos atendidos, destaca-se a priorização nas “comunidades pobres ou com crianças em situação de vulnerabilidade social” (BRASIL, 2014b). Essa focalização vai ao encontro de orientações de organismos internacionais, como a Unesco, que apontavam

4 Os macrocampos se referem aos agrupamentos de atividades ofertadas aos estudantes por meio do PME.

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a ampliação da jornada escolar como estratégia para a proteção social. Afora isso, o próprio PME priorizava as camadas mais vulneráveis da população, seja nos critérios para a adesão das escolas, seja na seleção dos estudantes (MENEZES: DINIZ JÚNIOR, 2020).

Além da priorização sob o aspecto da vulnerabilidade social, as estratégias 6.7 e 6.8, sinalizam para o atendimento, na educação em tempo integral, das “escolas do campo e de comunidades indígenas e quilombolas” (BRASIL, 2014b) e também para as “pessoas com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação na faixa etária de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos (BRASIL, 2014b). É possível compreender que essas especificidades, apontadas pelas referidas estratégias, vão ao encontro daquilo que Cury (2005, p. 11) denominou como “políticas inclusivas e compensatórias da educação básica”.

No que diz respeito à articulação da escola é possível observar que o PNE 2014-2024 aponta para a necessidade que este movimento ocorra com outros espaços públicos como “centros comunitários, bibliotecas, praças, parques, museus, teatros, cinemas e planetário” (BRASIL, 2014b). Essa articulação, que também estava presente no (con)texto do PME, está relacionada às Cidades Educadoras5, que compreende a educação como responsabilidade de toda a comunidade, de modo romper com a ideia da aprendizagem como obrigação exclusiva da escola, reforçando o entendimento de que ela se dá em diferentes espaços, no contexto do território educativo (CAVALIERE; MAURÍCIO, 2001).

Além disso, é apontada também a articulação da escola com entidades privadas de serviço social, nas estratégias 6.5 e 6.6, indo ao encontro do que foi proposto pelo PME, no sentido de utilizar esses espaços como locais para a oferta das atividades educativas vinculadas ao programa. Sobre essa articulação, entre o Estado e as organizações da sociedade civil, há que se considerarem os interesses políticos que entremeiam essas relações e contribuem para potencializar a desobrigação do Estado para com as políticas sociais (COELHO; ROSA; SILVA, 2018).

A presença de uma meta específica para a educação em tempo integral no âmbito da aprovação do PNE 2014-2024 sinalizou um importante avanço no que diz respeito a essa pauta no âmbito das políticas educacionais. Se até o ano de 2007, o país contava com experiências locais de ampliação da jornada escolar na perspectiva do tempo integral, a partir desse ano, por ocasião do PME houve uma “capilarização do debate na sociedade brasileira”

5 O conceito compreende a potencialidade educativa das cidades, numa constante construção de processos que possibilitem o desenvolvimento de cada um/a e de todos, numa articulação entre o Estado e a sociedade (MOLL, 2019).

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(LECLERC; MOLL, 2012, p. 104) e, por fim, se apresentou no PNE como umas das metas para a melhoria da qualidade da educação.

Contudo, afora os desafios associados à determinação de que as instâncias subnacionais deveriam elaborar ou adequar seus planos em consonância com o no PNE, há que se destacar que a efetivação do plano sofreu revés após o golpe que destituiu a presidenta do Brasil no ano de 2016 (DOURADO, 2018). Além disso, o novo governo federal instituiu o Programa Novo Mais Educação (PNME), que objetiva melhorar a aprendizagem em Língua Portuguesa e Matemática “por meio da ampliação da jornada escolar de crianças e adolescentes, mediante a complementação da carga horária de cinco ou quinze horas semanais [...]” (BRASIL, 2016b) reiterando a marca da descontinuidade das/nas políticas educacionais, característica do País.

Convém destacar que a Portaria que institui o PNME não revogou aquela que deu origem ao PME, de modo que a sua descontinuidade se deu a partir da suspensão dos repasses de recurso financeiro às escolas para a sua execução (IGLESIAS, 2019). E ainda, o fato de o PNME possibilitar a ampliação da jornada escolar em cinco horas semanas sinaliza que sua implementação, neste formato, não contribuiria efetivamente para o alcance da Meta 6 estabelecida no PNE, em relação à oferta de educação em tempo integral.

O cenário aqui apresentado demonstra os movimentos e descontinuidades associadas à pauta da educação em tempo integral. Destaque-se que essa conjuntura também se evidenciou no atendimento dos estudantes na educação em tempo integral nas instâncias subnacionais, em especial aquelas que já contam com grandes desafios para a garantia da escolaridade obrigatória dos estudantes.

O atendimento na educação em tempo integral na Baixa Fluminense

A Baixada Fluminense integra a região metropolitana do Rio de Janeiro, com uma população de aproximadamente 3.910.000 pessoas e com Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) abaixo do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do estado do Rio de Janeiro (0,7616). Afora o baixo IDHM, a região é marcada também pela “precariedade nos serviços de saúde e outros problemas comuns às grandes metrópoles brasileiras” (PLETSCH, 2016, p. 86). A Tabela 1 sintetiza os indicadores aqui apresentados:

6 Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

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Tabela 1 – Indicadores da Baixada Fluminense

*Educação Infantil e Ensino Fundamental, na rede pública municipal Fonte: Elaboração própria com base em INEP (2019) e Pletsch (2016)

De modo a contribuir para as análises propostas neste estudo, a Tabela 2 apresenta o número total de matrículas na educação infantil e no ensino fundamental, na rede pública municipal, no período de 2015 a 2019, por município. Os dados sinalizam para um aumento no número de matrículas na educação infantil e redução em relação ao ensino fundamental. Esta redução pode estar relacionada à retração dos índices de natalidade e no avanço das taxas de atendimento educacional nas diferentes etapas da educação básica (LIMA, 2019), com destaque para a universalização do ensino fundamental.

Tabela 2 – Total de matrículas no ensino público municipal, na educação infantil e ensino fundamental, por município (2015-2019)

Fonte: Elaboração própria com base em Brasil (2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

No que diz respeito à educação em tempo integral, com exceção da cidade de Duque de Caxias, os Planos Municipais de Educação da Baixada Fluminense dedicaram uma meta específica para esta modalidade, indo ao encontro da estrutura do PNE 2014-2014. A análise dos PMEds possibilitou identificar ainda que todas as cidades que apresentaram meta exclusiva para a educação em tempo integral também sinalizaram o atendimento a 25% dos estudantes, nessa modalidade, até o final da vigência dos seus planos, em conformidade com a meta nacional. O Quadro 2 nos possibilita identificar os Planos Municipais e a meta específica associada ao tempo integral

Quadro 2 – Meta vinculada à Educação em Tempo Integral nos PMEds da Baixada Fluminense

Fonte: Elaboração própria com base em Belford Roxo (2015), Duque de Caxias (2015), Guapimirim (2015), Itaguaí (2015), Japeri (2015), Magé (2015), Mesquita (2015), Nilópolis (2015), Nova Iguaçu

(2015), Paracambi (2015), Queimados (2015), Seropédica (2015) e São João de Meriti (2015)

A elaboração de tais planos, alinhados ao PNE 2014-2024, não sinaliza apenas o cumprimento daquilo que estava determinado na Lei nº 13.005/2014, como também aponta para um esforço de integrar o planejamento da educação brasileira, por meio da articulação entre os Planos nos entes federados (SOUZA, 2017). Para Souza (2017), o fato desses Planos se constituírem como políticas de Estado contribuiriam para a diminuição das oscilações das políticas (de governo) educacionais.

Contudo, no caso da educação em tempo integral, esse esforço para a ampliação do número de matrículas nessa modalidade, expresso no PNE 2014-2024 e nos Planos Municipais da Baixada Fluminense, não se materializou na permanente ampliação desse atendimento. O Gráfico 1, que apresenta a participação média (em %) das matrículas em tempo integral no total de matrículas na Educação Básica, na Baixada Fluminense, no período de 2015-2019, possibilita identificar que: i. a educação infantil apresenta pequenas oscilações, se mantendo próxima à meta de 25% dos estudantes; e, ii. o ensino fundamental apresentou significativa diminuição, com vertiginosa queda no número de matrículas em tempo integral entre os anos de 2017 e 2019.

Gráfico 1 – Participação média das matrículas em tempo integral no total de matrículas, na Educação Básica, na Baixada Fluminense, 2015-2019 (em %)

Fonte: Elaboração própria com base nos resultados finais do Censo Escolar (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

De modo a contribuir para as reflexões sobre os números associados às matrículas em tempo integral a partir da aprovação dos PMEds, a Tabela 3 apresenta a participação das matrículas em tempo integral, na Educação Infantil, sobre o total de matrículas, nesta etapa, no ensino público dos municípios da Baixada Fluminense, no período de 2015 a 2019.

Tabela 3 – Participação das matrículas em tempo integral no total de matrículas, na Educação Infantil, por município, 2015-2019 (em % e valor absoluto)

Fonte: Elaboração própria com base nos resultados finais do Censo Escolar (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

O Relatório do terceiro Ciclo de Monitoramento da Metas do PNE – 2020 (BRASIL, 2020) apontou que o maior percentual de matrículas em tempo integral no país é percebido na educação infantil, já ultrapassando o percentual de matrículas em tempo integral estabelecido no PNE 2014-2024 (25%). Entretanto, o momento movimento não pode ser observado nos dados referentes às matrículas nessa modalidade em todos os municípios da Baixada Fluminense.

A análise dos dados nos possibilita identificar que cinco municípios apresentaram aumento acumulado nos números de matrícula em tempo integral na educação infantil, no período de 2015 a 2019, sendo eles: Duque de Caxias (2,6% p.p.7), Guapimirim (2,7% p.p.), Mage (41,6 p.p.), Mesquita (3,8% p.p.) e Queimados (6,1% p.p.). Entretanto, ainda que Queimados tenha apresentado crescimento nesse período, ainda não se aproximou dos 25% determinados pela Meta 6 no âmbito nacional e reiterada no âmbito municipal.

Já a queda acumulada no referido período, pode ser observada nos seguintes municípios: Belford Roxo (-1,7% p.p.), Itaguaí (-21,3% p.p.), Japeri (-2,1% p.p.), Nilópilos (0,1% p.p.), Nova Iguaçu (-14,7% p.p.), Paracambi (-6,2% p.p.), São João do Meriti (-11,3% p.p.) e Seropédica (-7,9% p.p.). Destes, apenas Itaguaí e Nilópolis apresentam percentual de matrículas em tempo integral, na educação infantil, superior àquilo que foi determinado no PNE (2014-2024) e nos Planos destes municípios.

De tal modo, a análise dos dados possibilita identificar que a manutenção do atendimento em tempo integral daquelas crianças já matriculadas se constitui como um desafio para a região. Nos municípios de Belford Roxo, Guapimirim, Itaguai, Japeri, Nova Iguaçu, Queimados e São João do Meriti foram observados diminuição no número de matrículas em tempo integral no período 2018-2019.

Conforme apontado, a oferta de educação em tempo integral, para as camadas mais vulneráveis para população, é entendida como uma estratégia de proteção social, presente em orientações de organismos internacionais e nos documentos que normatizaram o tempo integral no país, nesse sentido, a diminuição desse atendido vai de encontro às ações para a proteção da infância. E, ainda, considerando-se a forte desigualdade presente na Baixada Fluminense, a oferta de educação em tempo integral seria mais uma possibilidade de contribuir para que as crianças da região pudessem ter seus direitos como educação, alimentação e proteção garantidas.

7 Pontos percentuais.

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A oferta da educação em tempo integral, conforme apontado pelo próprio PNE 2014- 2024 demanda articulação entre os entes federados, de modo a possibilitar a mitigação das desigualdades administrativas e financeira para a efetivação deste direito. No caso dos municípios da região, ainda que pudessem contar com o Proinfância, dificuldades associadas às determinações do programa, como espaço físico para a construção de novas instituições, se constituíram como entraves para o seu avanço nessas localidades, contribuindo assim para ampliar os desafios para a oferta da educação em tempo integral (NUNES, 2015; SOUZA et al., 2017).

No caso do ensino fundamental, a Tabela 4 que apresenta a participação das matrículas em tempo integral nesta etapa, nos municípios da Baixada Fluminense, no período de 2015 a 2019, possibilita identificar uma oscilação no atendimento entre os anos de 2015 e 2018, e uma vertiginosa queda no ano de 2019.

Tabela 4 – Participação das matrículas em tempo integral no total de matrículas, no Ensino Fundamental, por município, 2015-2019 (em % e valor absoluto)

Fonte: Elaboração própria com base nos resultados finais do Censo Escolar (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

A análise dos dados possibilita identificar uma profunda diferença entre a meta estabelecida pelo PNE 2014-2024 e os Planos Municipais, e os dados de matrícula em tempo integral no ensino fundamental. Das treze cidades que compõem a Baixada Fluminense, apenas em Duque de Caxias e Paracambi é possível observar um aumento acumulado nos números de matrícula em tempo integral no ensino fundamental, no período de 2015 a 2019, de 3,9% p.p. e 11,8% p.p., respectivamente. Entretanto, de acordo com o Censo Escolar do ano de 2019, das 51.889 matrículas no ensino fundamental em Duque de Caxias, apenas 2.027

(3,9%) são em tempo integral. Já em Paracambi, no ano de 2019, das 3.694 matrículas, 512 (13,9%) são nesta modalidade.

As oscilações entre o percentual de matrículas no ensino fundamental em tempo integral no período de 2015 a 2018 podem estar relacionadas aos momentos de instabilidade política que resultaram na suspensão de recursos financeiros para o Programa Mais Educação e na criação do Programa Novo Mais Educação que, dentre outras alterações em relação ao programa que o precedeu, não estava vinculado, necessariamente, à ampliação da jornada escolar na perspectiva do tempo integral (IGLESIAS, 2019; MENEZES; DINIZ JÚNIOR, 2020).

No ano de 2019 é possível observar uma queda significativa no percentual de matrículas em tempo integral no ensino fundamental. Convém destacar que no ano de 2019, primeiro do mandato de Jair Bolsonaro8, não foi sinalizada nenhuma nova estratégia para o fomento à educação em tempo integral, nem sequer a continuidade do repasse de recursos financeiros às escolas para a continuidade do PNME. De tal modo, a partir dos dados é possível depreender que a ausência de uma estratégia, por parte do governo federal, foi um elemento que aprofundou a incapacidade dos municípios em ofertar o ensino fundamental em tempo integral aos estudantes.

Afora esta constatação, se pode apontar que a lógica com que o governo federal desarticulou tal política, potencializou as desigualdades já existentes, uma vez que cidades e estados, que ofertavam a educação em tempo integral para os estudantes passaram a não mais fazê-lo. Nesse sentido, é possível compreender que a oferta da educação em tempo integral, como política pública de Estado, demanda planejamento para o tratamento das diferenças e desigualdades regionais e locais, para quem sabe assim, se constituir, efetivamente como uma estratégia que possibilite que as instâncias subnacionais possam, de acordo com sua realidade, planejar, executar e dar sustentabilidade às suas políticas.

Considerações finais

O estudo aqui apresentado evidenciou a compreensão da ampliação da jornada escolar, na direção do tempo integral, como uma estratégia para o enfrentamento às desigualdades, na perspectiva da proteção social. Foi evidenciado que o Brasil experimentou mo(vi)mentos associados a tentativas de implementação de políticas (indutoras) de educação em tempo

8 A proposta de governo de Jair Bolsonaro – “Brasil acima de tudo, Deus acima de todos” – quando candidato à presidência, não apresentou nenhuma menção ou proposta para a educação em tempo integral.

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integral, ao processo de regulamentação da métrica associadas à este tempo e à inserção dessa modalidade no instrumento de planejamento da educação nacional, o PNE 2014-2024.

Destacou-se o fato de que os municípios da Baixada Fluminense adequaram ou elaboraram Planos Municipais de Educação indo ao encontro daquilo que fora determinado na Lei nº 13.005/2014. No caso específico da educação em tempo integral, dos 13 municípios que compõem a região, 12 sinalizaram meta específica relacionada a essa modalidade em seus planos. E, ainda, a cidade de Duque de Caxias, apesar de não ter apresentado uma meta específica, contemplou essa discussão nas metas associadas à educação infantil e ao ensino fundamental.

Contudo, a análise dos dados possibilitou identificar que essa confluência entre os PMEds e o PNE 2014-2024 não foi suficiente para a garantia da oferta da educação em tempo integral na educação infantil e no ensino fundamental. Destacou-se que a instabilidade associada à indução - financeira e técnica - por parte da União, materializada no PME e PMNE, contribuiu para as oscilações nos números de matrículas em tempo integral no ensino fundamental. De tal modo, considera-se que a ausência de regulamentação do regime de colaboração, apontado no PNE como uma estratégia importante para a consecução das ações desse plano e a instabilidade política do país, contribuíram para que o novo plano não passasse de intencionalidades, sem a devida (e necessária) materialização. Afinal, não há política pública sem planejamento, sem financiamento e sem articulação.

AGRADECIMENTOS: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) pela bolsa do Programa Demanda Social (DS).

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Como referenciar este artigo

DINIZ JÚNIOR, C. A. O atendimento na educação em tempo integral Pós-Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024) na Baixada Fluminense. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 2, p. 1151-1172, maio/ago. 2021. e-ISSN:1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v25i2.14741

Submetido em: 07/02/2021

Revisões requeridas em: 28/05/2021 Aprovado em: 15/06/2021 Publicado em: 01/08/2021

THE ATTENDANCE IN FULL-TIME EDUCATION POST-NATIONAL EDUCATION PLAN (PNE 2014-2024) IN THE BAIXADA FLUMINENSE

O ATENDIMENTO NA EDUCAÇÃO EM TEMPO INTEGRAL PÓS-PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE 2014-2024) NA BAIXADA FLUMINENSE

ASISTENCIA EDUCATIVA A TIEMPO COMPLETO TRAS EL PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN (PNE 2014-2024) EN LA BAIXADA FLUMINENSE

Carlos Antonio DINIZ JÚNIOR1

ABSTRACT: The purpose of this article is to analyze the offer of full-time education in the municipal networks of Baixada Fluminense (Rio de Janeiro), after the National Education Plan (PNE) was approved, during the 2015-2019 period. Having a quantitative and qualitative nature, the study is based on theoretical references that discuss the regulation of full-time education in Brazil, the PNE and the Municipal Education Plans (PMEds). Also, enrollment data from the School Censuses of the period allowed us to analyze the evolution of Goal 6 of the PNE in the region. Among its main results, it is possible to observe different scenarios to the provision of full-time in early childhood education and elementary education. It is also noteworthy that the absence of wide articulation between the federated entities and the discontinuity of policies, on the part of the federal government, contributed to the significant drop in enrollments in full-time, particularly in elementary education.

KEYWORDS: National Education Plan. Municipal education plans. Full-time education. Educational planning. Baixada Fluminense.

RESUMO: O objetivo deste artigo é analisar a oferta da educação em tempo integral nas redes municipais da Baixada Fluminense, no contexto após a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), no período 2015-2019. De cunho quanti-qualitativo, o estudo tem como base referenciais teóricos que discutem a regulamentação da educação em tempo integral no Brasil, o PNE e os Planos Municipais de Educação (PMEds). Além disso, foram utilizados dados de matrículas dos Censos Escolares do período, possibilitando analisar a evolução da Meta 6 do PNE na região. Entre seus principais resultados, é possível observar distintos cenários em relação à oferta do tempo integral na educação infantil e no ensino fundamental. Destaca-se, ainda, que a ausência de ampla articulação entre os entes federados e a descontinuidade de políticas, por parte do governo federal, contribuíram para a queda significativa das matrículas em tempo integral, particularmente no ensino fundamental.

PALAVRAS-CHAVE: Plano Nacional de Educação. Planos municipais de educação. Educação em tempo integral. Planejamento educacional. Baixada Fluminense.

1 Federal University of Rio de Janeiro State (UNIRIO), Rio de Janeiro – RJ – Brazil. Doctorate by the Postgraduate Program in Education. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4420-3403. E-mail: junior.diniz.jd@gmail.com

RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 2, p. 1148-1169, May/Aug. 2021. e-ISSN: 1519-9029

RESUMEN: El propósito de este artículo es analizar la oferta de educación de tiempo completo en las redes municipales de Baixada Fluminense (Río de Janeiro), luego de la aprobación del Plan Nacional de Educación (PNE), durante el período 2015-2019. De naturaleza cuantitativa y cualitativa, el estudio se basa en referencias teóricas que discuten la regulación de la educación a tiempo completo en Brasil, en el PNE y en los Planes de Educación Municipal (PMEds). Además, se utilizaron los datos de matrícula de los Censos Escolares del período, lo que permitió analizar la evolución de la Meta 6 del PNE en la región. Entre sus principales resultados, es posible observar diferentes escenarios respecto a la provisión de tiempo completo en educación infantil y primaria. También cabe señalar que la ausencia de una amplia articulación entre las entidades federativas y la discontinuidad de las políticas, por parte del gobierno federal, contribuyó a la caída significativa de la matrícula en tiempo completo, particularmente en la educación primaria.

PALABRAS CLAVE: Plan Nacional de Educación. Planes municipales de educación. Educación a tiempo completo. Planificación educativa. Baixada Fluminense.

Introduction

The elaboration of a National Education Plan (PNE, Portuguese initials) is directly related to the perspective of building an education project for the country, aiming to face the challenges necessary for the realization of free public education as a right for all (COELHO, 2016). Thus, the approval of the 2014-2014 PNE, through Law n. 13,005, of 25 June 2014 (BRASIL, 2014b), can be understood as a fundamental effort to continue the advances in policies to consolidate educational rights in course in Brazil (MOLL, 2014).

The 2014-2024 PNE was organized into 20 goals and 254 strategies aimed, among other things, at eradicating illiteracy, universalizing school services and improving the quality of education (BRASIL, 2014b). Among these goals there is the number 6 (six) which determined: "to offer full-time education in at least 50% (fifty percent) of public schools, in order to meet at least 25% (twenty-five percent) of students in basic education” (BRASIL, 2014b, s/p). Specifically in relation to this goal, the Ministry of Education (MEC) took on a role of great articulation so that the strategies associated with full-time, present in that plan, could meet the experience put into place through the More Education Program (PME, Portuguese initials) (PARENTE, 2017), an inducing strategy for full-time integral education created and operated by the federal government.

The approval of the 2014-2014 PNE brought two major challenges. The first of them is associated with the fact that the Law that approved the Plan also determined that subnational instances should prepare or adapt their education plans, in accordance with the New PNE, within one year (BRASIL, 2014b, Art. 8th). This process would face challenges

for its consolidation, due to the difficulties related to the preparation and approval of plans at the level of states, municipalities and the Federal District (SOUZA; MENEZES, 2015).

The second challenge is related to the process of making the PNE 2014-2024 effective, since after the coup suffered by President Dilma Rousseff, the actions of the MEC pointed to "leaving in the background the PNE, its commands, devices and deadlines" (GOLDEN, 2018,

p. 488, our translation). In view of this scenario, this article aims to analyze the provision of full-time education in the municipal networks of Baixada Fluminense, in the context after the approval of the National Education Plan (PNE), in the period 2015-20192.

The option for Baixada Fluminense was due to its low levels of human development (HDI), urban violence, school dropouts and other social problems (PLETSCH, 2012; 2016). The thirteen municipalities in the Baixada Fluminense were considered in this study, namely: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaguaí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Seropédica and São João de Meriti.

Of quanti-qualitative nature (MINAYO; SANCHES, 1993), this work was based on bibliographical and documentary research, through references on the PNE and full-time education in Brazil. In addition, municipal education plans were used, as well as the legislation that created them, as well as data referring to enrollments in basic education in the Baixada Fluminense, extracted from the School Census. As this is data related to municipal networks, enrollment numbers associated with early childhood education and elementary education were collected and analyzed.

Thus, this article is organized into three sections, apart from this introduction. The first presents discussions on full-time education in Brazil, from the Law of Guidelines and Bases for National Education (Ldben 9394/96) to the institution of the New More Education Program (PNME), with special attention to Goal 6 of the PNE 2014 -2014 and its strategies. The second presents the goal(s) associated with the full-time present(s) in the Municipal Education Plans (PMEds, Portuguese initials) of the Baixada Fluminense and, later, through data from the School Census, from 2015 to 2019, it investigates the provision of full-time education in the region. Finally, the third section presents the findings of the study and its implications for full-time policies.

2 In 2020, the educational systems, due to the Covid-19 pandemic, offered remote activities to students, and it was not possible to guarantee full-time care in that year..

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Full-time education in Brazil: from the Law of Guidelines and Bases for National Education (LDBEN) to the New More Education Program (PNME)

Despite the fact that the federal government made, in the 1990s, two “attempts to implement a full-time and integral education program” (COSTA, 2019, p. 143, our translation), namely: the Minha Gente Program (PMG) ( BRASIL, 1991), in the Collor government; and, subsequently, the National Program for Attention to Children and Adolescents (Pronaica) (BRASIL, 1993), under Itamar Franco's government, it was only in 1996 that LDBEN 9394/96 established that “the school day in education fundamental will include at least four hours of effective work in the classroom, with the period of permanence in school being progressively extended” (BRASIL, 1996, our translation). Even so, the determination of that law did not present a definition of the metric associated with full-time.

This regulation took place in 2001, through the National Education Plan (PNE) 2001- 2010, which dimensioned full time to at least seven hours of daily school activities (BRASIL, 2001). Apart from this definition, the 2001-2010 PNE also determined the prioritization of children from the most vulnerable strata of the population (BRASIL, 2001), revealed alignment with the determination of international bodies, in particular the United Nations Educational, Scientific and Culture (Unesco) which issued guidelines (UNESCO, 1984; 1996; 2002) that express a consensus on the potential for expanding the daily school day of students, as a strategy aimed at confronting educational inequalities and for the social protection of the most vulnerable strata of the population (DINIZ JÚNIOR, 2020).

The prioritization determined by the PNE 2001-2010 already indicated that full-time education policy(ies) in Brazil would not be universal, that is, they would serve a portion of the number of students in Brazilian public education and would also have focus on the poorest population in society. Despite the definition expressed in the PNE 2001-2010, about full-time education, it was only in 2007 that the federal government took two actions that made this service feasible.

In relation to early childhood education, in that year the Federal Government instituted, within the scope of the Education Development Plan (PDE), the National Program for the Restructuring and Equipment of the Public School Network for Early Childhood Education (Proinfância) which aims to ensure access to children to crèches and preschools, as well as the improvement of the physical infrastructure of the early childhood education network throughout Brazil (BRASIL, 2007b). Operationalized through voluntary transfers of resources from the Union to the municipalities, the program seeks to correct inequalities in access and permanence in early childhood education, by expanding the number of places at

this stage, adapting the physical network of early childhood education schools and, among other elements, the provision of full-time education (FALCIANO; NUNES: DOS SANTOS, 2019). Even though its focus was not exclusively on the provision of full-time education, it is possible to infer that the referred program was constituted as an important action for the offer of this modality in the country's early childhood education.

In the context of elementary education, the federal government created the More Education Program (PME, Portuguese initials), through the Interministerial Ordinance n. 17/2007 (BRASIL, 2007a), which was later provided for by Decree n. 7,083/2010 (BRASIL, 2010b), with the objective of constituting itself as the inducing action of full-time policies. The PME Manuals3 (BRASIL, 2008; 2009; 2010a; 2011; 2012; 2013; 2014a) signaled for the focus on the most vulnerable social groups by establishing criteria for adherence to the program by schools and also for selection of students to be assisted in the extension of the school day. These criteria, which pointed to prioritizing the most vulnerable social strata, sought to articulate social policies from the perspective of the education and social protection binomial (SILVA, 2018), within the context of redistributive policies to combat poverty and social vulnerability (CARVALHO; RAMALHO; SANTOS, 2019).

In 2014, the PNE 2014-2024, in an unprecedented way, presented an exclusive goal associated with full-time education, having established, as previously presented, that, at the end of its effective period, its offer must include, at least, 50% of public schools in order to serve at least 25% of basic education students (BRASIL, 2014). This target reinforces what was already pointed out in the PNE 2001-2010 and, later, in the PME, regarding full-time service not being a universal policy, in order to meet part of the total number of students in public basic education from the country.

Goal 6 of the PNE 2014-2024, as well as the PME, privileges the full-time education project, called by Cavaliere (2009, p. 51) as “full-time student”, since, by making it possible to cover only one portion of the students it clearly indicates that such policy is not directed at the entire universe of students, whether within the national territory, within the same federative unit, or even within the same school institution (COELHO, 2016). Regarding this relationship between Goal 6 and the PME, Parente (2017) indicated that the effort undertaken by the MEC in the process of preparing the 2014-2024 PNE contributed to the materialization

3 Edited annually by the MEC, from 2008 to 2014, these manuals provided guidelines on the implementation of the PME at the local level, covering, in particular, criteria for joining the program, information on its operation and organization possibilities, in addition to general guidelines on financial issues (MENEZES; DINIZ JÚNIOR, 2020).

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of a specific target for this modality and that this was in line with the aforementioned program carried out by the federal government.

The goals present in the 2014-2024 PNE are accompanied by strategies that contribute to the “structuring of Brazilian educational policy” (COELHO; ROSA; SILVA, 2018, p. 5). In the specific case of Goal 6, 9 strategies are presented that can be seen in Chart 1.

Chart 1 - Strategies associated with Goal 6- PNE 2014-2014

Source: Devised by the authors based on Brasil (2014b)

Law n. 13,005/2014, determined that federated entities "will act in a collaborative manner, aiming at achieving the goals and implementing the objective strategies of this Plan" (BRASIL, 2014b, Art. 7) and, as can be seen, the strategies associated with the Goal 6 point out the collaboration regime as a resource for the realization of the provision of full-time education, especially regarding the construction and maintenance of schools for this service. The realization of this goal will only take place through the articulation and cooperation between the education systems of the federated entities and the realization of the 2014-2024 PNE, as the great planning strategy of Brazilian public education (SOUZA et al., 2017).

Based on the studies by Coelho (2016) and Coelho, Rosa and Silva (2018), we can identify that the nine strategies linked to Goal 6 of the PNE can be organized into four topics, namely: 1. Pedagogical organization; 2. Material and human resources; 3. Subjects served, and; 4. Articulation with other public spaces and with civil society.

Regarding pedagogical organization, strategies 6.1 and 6.9 point to the articulation between activities already present in the school curriculum and other educational activities to offer recreational, cultural and sports activities. We emphasize that these strategies are aligned with the modus operandi of offering activities within the PME, which, through various educational experiences, organized in macro fields4, sought to provide students with multiple activities to contribute to the integral formation of these subjects (LECLERC; MOLL, 2012). In this way, the referred strategy highlights the influence of the PME experience in the preparation of the 2014-2024 PNE regarding the pedagogical organization of full-time education.

Regarding material and human resources, strategies 6.2 and 6.3 point to “[...] the construction of schools with an architectural standard and adequate furniture for full-time service [...]” (BRASIL, 2014b) and adequacy and restructuring of schools, as well as the “[...] formation of human resources for full-time education” (BRASIL, 2014b, our translation). The indication for the construction/adaptation of schools came in the opposite direction of what was present in the PME, since the program did not foresee to undertake changes in the physical structure of the schools, nor the construction of new school institutions.

The feasibility of such structural actions, in accordance with these strategies, would take place through the collaboration regime. However, given the absence of regulation of the collaboration regime that generates losses associated with the federative balance and the guarantee of the right to education (ARAÚJO, 2014), investments in material and human resources for full-time education would be at the mercy of this scenario.

Regarding the subjects assisted, the prioritization of “poor communities or with children in a situation of social vulnerability” stands out (BRASIL, 2014b). This focus is in line with guidelines from international organizations, such as Unesco, which pointed to the expansion of school hours as a strategy for social protection. Aside from that, the PME itself prioritized the most vulnerable strata of the population, either in the criteria for joining the schools or in the selection of students (MENEZES: DINIZ JÚNIOR, 2020).

4 The macro fields refer to the groupings of activities offered to students through the PME.

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In addition to prioritizing the aspect of social vulnerability, strategies 6.7 and 6.8 point to the care, in full-time education, of "countryside schools and indigenous and quilombola communities" (BRASIL, 2014b, our translation) and also for "people with disabilities, pervasive developmental disorders and high abilities or giftedness in the age group from 4 (four) to 17 (seventeen) years (BRASIL, 2014b). It is possible to understand that these specificities, pointed out by these strategies, are in line with what Cury (2005, p. 11, our translation) called “inclusive and compensatory policies for basic education”.

Regarding the articulation of the school, it is possible to observe that the PNE 2014- 2024 points to the need for this movement to occur with other public spaces such as "community centers, libraries, squares, parks, museums, theaters, cinemas and planetarium" (BRASIL, 2014b). This articulation, which was also present in the (con)text of the PME, is related to Educating Cities5, which understand education as the responsibility of the entire community, to break with the idea of learning as an exclusive obligation of the school, reinforcing the understanding of that it takes place in different spaces, in the context of the educational territory (CAVALIERE; MAURÍCIO, 2001).

In addition, the school's articulation with private social service entities is also pointed out, in strategies 6.5 and 6.6, in line with what was proposed by the PME, to use these spaces as places to offer educational activities linked to the program. Regarding this articulation, between the State and civil society organizations, the political interests that permeate these relationships and contribute to potentializing the State's release from social policies must be considered (COELHO; ROSA; SILVA, 2018).

The presence of a specific goal for full-time education within the scope of the approval of the 2014-2024 PNE signaled an important advance regarding this agenda in the context of educational policies. If until 2007, the country had local experiences of expanding the school day from a full-time perspective, from that year on, at the time of the PME there was a “capillarization of the debate in Brazilian society” (LECLERC; MOLL, 2012, p. 104) and, finally, it was presented in the PNE as one of the goals for improving the quality of education. However, apart from the challenges associated with determining that subnational authorities should prepare or adapt their plans in line with the PNE, it should be noted that the implementation of the plan suffered a setback after the coup that ousted the president of Brazil in 2016 (GOLDEN, 2018). In addition, the new federal government instituted the New More Education Program (PNME), which aims to improve learning in Portuguese and Mathematics

5 The concept comprises the educational potential of cities, in a constant construction of processes that enable the development of each and everyone, in an articulation between the State and society (MOLL, 2019).

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“by expanding the school day for children and adolescents, by supplementing the workload with five or fifteen weekly hours [...]” (BRASIL, 2016b, our translation) reiterating the mark of the discontinuity of/in educational policies, characteristic of the country.

It should be noted that the Ordinance establishing the PNME did not revoke the one that gave rise to the PME, so that its discontinuity occurred from the suspension of the transfer of financial resources to schools for its implementation (IGLESIAS, 2019). Furthermore, the fact that the PNME makes it possible to expand the school day by five hours a week indicates that its implementation, in this format, would not effectively contribute to the achievement of Goal 6 established in the PNE, in relation to the provision of full-time education.

The scenario presented here demonstrates the movements and discontinuities associated with the full-time education agenda. It is noteworthy that this situation was also evidenced in the attendance of students in full-time education at subnational levels, especially those that already face major challenges in ensuring students' compulsory education.

The service in full-time education in Baixa Fluminense

Baixada Fluminense is part of the metropolitan region of Rio de Janeiro, with a population of approximately 3,910,000 people and with a Municipal Human Development Index (MHDI) below the Human Development Index (HDI) of the state of Rio de Janeiro (0.7616). Aside from the low MHDI, the region is also marked by “precariousness in health services and other problems common to large Brazilian metropolises” (PLETSCH, 2016, p. 86, our translation). Table 1 summarizes the indicators presented here:

Table 1 – Baixada Fluminense Indicators

6 Source: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

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* Child and Elementary Education, in the municipal public network Source: Devised by the author based on INEP (2019) and Pletsch (2016)

In order to contribute to the analyzes proposed in this study, Table 2 shows the total number of enrollments in early childhood education and primary education, in the municipal public network, in the period from 2015 to 2019, by municipality. The data point to an increase in the number of enrollments in early childhood education and a reduction in relation to elementary education. This reduction may be related to the retraction in birth rates and the advance of educational attendance rates in the different stages of basic education (LIMA, 2019), with emphasis on the universalization of primary education.

Table 2 – Total enrollments in municipal public education, child education and elementary education, by municipality (2015-2019)

Source: Devised by the author based on Brasil (2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

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Regarding full-time education, except for the city of Duque de Caxias, the Municipal Education Plans of Baixada Fluminense dedicated a specific goal to this modality, meeting the structure of the 2014-2014 PNE. The analysis of PMEds also made it possible to identify that all cities that had an exclusive goal for full-time education also signaled that 25% of students were served in this modality by the end of their plans, in accordance with the national goal. Chart 2 allows us to identify the Municipal Plans and the specific goal associated with full-time

Chart 2 – Goal linked to Full-Time Education in PMEds in the Baixada Fluminense

Source: Devised by the authors based on Belford Roxo (2015), Duque de Caxias (2015), Guapimirim (2015), Itaguaí (2015), Japeri (2015), Magé (2015), Mesquita (2015), Nilópolis (2015), Nova Iguaçu

(2015), Paracambi (2015), Queimados (2015), Seropédica (2015) and São João de Meriti (2015)

The preparation of such plans, in line with the PNE 2014-2024, not only signals the fulfillment of what was determined in Law n. 13,005/2014, but also points to an effort to integrate the planning of Brazilian education, through the articulation between the Plans in federated entities (SOUZA, 2017). For Souza (2017), the fact that these Plans are constituted as State policies would contribute to the reduction of oscillations in educational (government) policies.

However, in the case of full-time education, this effort to increase the number of enrollments in this modality, expressed in the 2014-2024 PNE and in the Baixada Fluminense Municipal Plans, did not materialize in the permanent expansion of this service. Graph 1, which shows the average share (in %) of full-time enrollments in the total enrollments in Basic Education, in the Baixada Fluminense, in the period 2015-2019, makes it possible to identify that: i. early childhood education shows small fluctuations, remaining close to the target of 25% of students; and, ii. elementary education showed a significant decrease, with a sharp drop in the number of full-time enrollments between the years 2017 and 2019.

Graph 1 – Average share of full-time enrollment in total enrollment in Basic Education in Baixada Fluminense, 2015-2019 (in %)

Elementary Education

Child Education

Source: Devised by the author based on the results from School Census (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

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In order to contribute to the reflections on the numbers associated with full-time enrollments from the approval of PMEds, Table 3 shows the participation of full-time enrollments, in Childhood Education, on the total enrollments, at this stage, in teaching in the municipalities of Baixada Fluminense, from 2015 to 2019.

Table 3 – Share of full-time enrollment in total enrollment in Childhood Education, by municipality, 2015-2019 (in % and absolute value)

Source: Devised by the author based on the results from School Census (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

The Report of the third PNE Target Monitoring Cycle – 2020 (BRASIL, 2020) pointed out that the highest percentage of full-time enrollments in the country is seen in childhood education, already surpassing the percentage of full-time enrollments established in the PNE 2014- 2024 (25%). However, the moment of movement cannot be observed in the data referring to enrollments in this modality in all municipalities in the Baixada Fluminense.

Data analysis allows us to identify that five municipalities showed an accumulated increase in the numbers of full-time enrollment in child education, from 2015 to 2019, namely: Duque de Caxias (2.6%), Guapimirim (2.7%), Mage (41.6%), Mesquita (3.8%) and Queimados (6.1%). However, although Queimados has shown growth in this period, it has not yet approached the 25% determined by Goal 6 at the national level and reiterated at the municipal level.

The drop accumulated in that period can be observed in the following municipalities: Belford Roxo (-1.7%), Itaguaí (-21.3%), Japeri (-2.1%), Nilópilos (0,1%), Nova Iguaçu (-

14.7%), Paracambi (-6.2%), São João do Meriti (-11.3%) and Seropédica (-7.9%). Of these, only Itaguaí and Nilópolis have a percentage of full-time enrollments in childhood education

higher than what was determined in the PNE (2014-2024) and in the Plans of these municipalities.

In this way, data analysis makes it possible to identify that the maintenance of full- time care for those children already enrolled is a challenge for the region. In the municipalities of Belford Roxo, Guapimirim, Itaguai, Japeri, Nova Iguaçu, Queimados and São João do Meriti, a decrease in the number of full-time enrollments was observed in the period 2018- 2019.

As pointed out, the provision of full-time education for the most vulnerable strata of the population is understood as a social protection strategy, present in guidelines from international organizations and in the documents that regulated full-time in the country, in this sense, the reduction this service goes against actions for the protection of children. And, also, considering the strong inequality present in the Baixada Fluminense, the offer of full-time education would be one more possibility to contribute so that children in the region could have their rights to education, food and protection guaranteed.

The provision of full-time education, as pointed out by the PNE 2014-2024 itself, requires coordination between federal entities, to enable the mitigation of administrative and financial inequalities for the realization of this right. In the case of municipalities in the region, even if they could count on Proinfância, difficulties associated with the program's determinations, as a physical space for the construction of new institutions, constituted obstacles to their progress in these locations, thus contributing to increase the challenges for the provision of full-time education (NUNES, 2015; SOUZA et al., 2017).

In the case of elementary education, Table 4, which shows the participation of full- time enrollments at this stage, in the municipalities of Baixada Fluminense, in the period from 2015 to 2019, makes it possible to identify an oscillation in the service between the years of 2015 and 2018, and a dizzying fall in the year 2019.

Table 4 – Participation of full-time enrollments in total enrollments, in Elementary School, by municipality, 2015-2019 (in % and absolute value)

Source: Devised by the author based on the results from School Census (BRASIL, 2015; 2016a; 2017; 2018; 2019)

Data analysis makes it possible to identify a profound difference between the goal established by the PNE 2014-2024 and the Municipal Plans, and full-time enrollment data in elementary education. Of the thirteen cities that make up the Baixada Fluminense, only in Duque de Caxias and Paracambi it is possible to observe an accumulated increase in the numbers of full-time enrollment in elementary school, in the period from 2015 to 2019, of 3.9% and 11.8%, respectively. However, according to the 2019 School Census, of the 51,889 enrollments in elementary school in Duque de Caxias, only 2,027 (3.9%) are full-time. In Paracambi, in 2019, of the 3,694 enrollments, 512 (13.9%) are in this modality.

The fluctuations between the percentage of enrollments in full-time elementary education in the period from 2015 to 2018 may be related to moments of political instability that resulted in the suspension of financial resources for the More Education Program and the creation of the New More Education Program which, among other changes in relation to the program that preceded it were not necessarily linked to the expansion of the school day from a full-time perspective (IGLESIAS, 2019; MENEZES; DINIZ JÚNIOR, 2020).

In 2019, it is possible to observe a significant drop in the percentage of full-time enrollments in elementary school. It should be noted that in 2019, the first year of Jair Bolsonaro's term7, no new strategy for the promotion of full-time education was signaled, nor even the continuity of the transfer of financial resources to schools for the continuity of the PNME. Thus, from the data, it is possible to infer that the lack of a strategy, on the part of the federal government, was an element that deepened the municipalities' inability to offer full- time elementary education to students.

Aside from this finding, it can be pointed out that the logic with which the federal government dismantled such policy, increased existing inequalities, since cities and states, which offered full-time education to students, no longer do so. In this sense, it is possible to understand that the provision of full-time education, as a public policy of the State, demands planning for the treatment of regional and local differences and inequalities, for those who

7 Jair Bolsonaro's government proposal – “Brazil above all, God above all” – as a presidential candidate, did not make any mention or proposal for full-time education.

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know, to be effectively constituted as a strategy that enables subnational instances can, according to their reality, plan, execute and sustain their policies.

Final considerations

The study presented here evidenced the understanding of the expansion of the school day, towards full-time, as a strategy for confronting inequalities, from the perspective of social protection. It was evidenced that Brazil has experienced movements associated with attempts to implement policies (inducing) full-time education, with the process of regulating the metrics associated with this time and with the insertion of this modality in the national education planning instrument, the PNE 2014-2024.

The fact that the municipalities in the Baixada Fluminense adapted or elaborated Municipal Education Plans was highlighted, in line with what was determined in Law No. 13,005/2014. In the specific case of full-time education, of the 13 municipalities that make up the region, 12 indicated a specific target related to this modality in their plans. And yet, the city of Duque de Caxias, despite not having presented a specific goal, included this discussion in the goals associated with childhood education and elementary education.

However, data analysis made it possible to identify that this confluence between the PMEds and the 2014-2024 PNE was not sufficient to guarantee the provision of full-time education in childhood education and elementary education. It was highlighted that the instability associated with the induction - financial and technical - by the Union, materialized in the PME and PMNE, contributed to the fluctuations in the numbers of full-time enrollments in elementary education. In such a way, it is considered that the absence of regulation of the collaboration regime, pointed out in the PNE as an important strategy for the achievement of the actions of this plan and the country's political instability, contributed to the new plan being no more than intentions, without the due (and necessary) materialization. After all, there is no public policy without planning, financing and articulation.

ACKNOWLEDGMENTS: Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (Capes) through the Social Demand Program (DS) scholarship.

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DINIZ JÚNIOR, C. A. The attendance in full-time education post-national education plan (PNE 2014-2024) in the Baixada Fluminense. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 2, p. 1148-1169, May/Aug. 2021. e-ISSN:1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v25i2.14741

Submitted: 07/02/2021 Required revisions: 28/05/2021 Approved: 15/06/2021 Published: 01/08/2021