image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157751 UNIDADE E DESCENTRALIZAÇÃO: DESAFIOS DA EDUCAÇÃO BÁSICA FRENTE ÀS RELAÇÕES FEDERATIVAS NO BRASIL UNIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN: DESAFÍOS DE LA ENSEÑANZA FUNDAMENTAL FRENTE A LAS RELACIONES FEDERATIVAS EN BRASILUNITY AND DECENTRALIZATION: CHALLENGES IN BASIC EDUCATION IN BRAZIL FACING FEDERAL RELATIONSMaria Cristina Mesquita da SILVA1Valdivina Alves FERREIRA2RESUMO: Neste artigo são analisados as configurações atuais e os desafios da Educação Básica frente ao modelo de relações federativas constitucionalmente instituídas no Brasil. No que tange à divisão de responsabilidades e recursos educacionais, as relações federativas estão pautadas em um modelo sui generis, ensejando, por vezes, atuação da União e estratégias de mediação. Na busca pela compreensão de alternativas de colaboração e cooperação no campo da educação, este artigo, desenvolvido a partir de uma análise bibliográfica e documental, tem por objetivo discutir como se organizam as relações federativas na educação, aprofundando a abordagem historicamente defendida de um Sistema Nacional de Educação (SNE). Conclui-se o estudo com a compreensão de que o estabelecimento de um SNE é uma medida necessária à oferta equitativa de educação no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Educação. Descentralização. Sistema Nacional de Educação. RESUMEN: En este artículo se analizan las configuraciones actuales y los desafíos de la enseñanza fundamental en Brasil, frente al modelo de relaciones federativas establecido por la constitución del país. En lo que respecta a las divisiones de responsabilidades y de recursos educacionales, las relaciones federativas están fundamentadas en un modelo sui generis, ocasionando la necesidad de actuación de la Unión y estrategias de mediación. En la búsqueda de comprender alternativas de colaboración y cooperación en el campo de la educación, este artículo, desarrollado a partir de un análisis bibliográfico y documental, tiene como objetivo discutir cómo se organizan las relaciones federativas en la educación, profundizando el enfoque históricamente defendido de un Sistema Nacional de Educación (SNE). El estudio concluye con el entendimiento de que la creación de un SNE es una medida necesaria para la provisión equitativa de la educación en Brasil. PALABRAS CLAVE: Educación. Descentralización. Sistema Nacional de Educación. 1Universidade Católica de Brasília (UCB), Brasília –DF –Brasil. Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Educação. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2158-0924. E-mail: cristina.mesquitas@gmail.com 2Universidade Católica de Brasília (UCB), Brasília –DF –Brasil. Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação. Doutorado em Educação (PUC-Goiás). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2306-7465. E-mail: valdivina5784@hotmail.com
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157752 ABSTRACT: This article analyzes the current configurations and challenges of elementary education, considering the model of federative relations constitutionally instituted in Brazil. With regard to the division of responsibilities and educational resources, federative relations are based on a sui generis model, giving rise, at times, to the Union's actions and mediation strategies. Seeking alternatives for collaboration and cooperation in the field of education, this article, developed from a bibliographic and documentary analysis, aims to discuss how federative relations in education are organized, deepening the historically defended approach of a National Education System (SNE). The study concludes with the understanding that the establishment of an SNE is a necessary measure for the equitable provision of education in Brazil. KEYWORDS: Education. Decentralization. National Education System. IntroduçãoO federalismo brasileiro nasce constitucionalmente junto com a própria república, conformando-se com características muito específicas ao longo da história do país. Com suas origens firmadas em bases estadunidenses, berço do federalismo em todo o mundo, o sistema evoluiu em terras brasileiras adaptando-se às características sociais, históricas, políticas e geográficas deste país, adotando, assim, regras específicas e próprias de funcionamento. Destacada como por certo a característica mais específica do federalismo brasileiro, tem-se a figura do município como ente federativo, dotado de autonomia, governo e competências próprias, que o equiparam, em muitos aspectos, aos demais entes da federação, estados e União. Essa conformação tão singular das relações federativas no Brasil traz desafios para o campo da educação, em especial da Educação Básica, cujas responsabilidades pela oferta, em determinadas etapas, se entrecruzam. Ao analisar-se a educação no Brasil, percebem-se as desigualdades decorrentes da assimetria entre as condições econômicas dos entes federados e a distribuição de competências previstas constitucionalmente. A Constituição Federal (BRASIL, 1988), nas previsões quanto ao que cabe a cada um realizar, no tocante ao provimento da educação, acaba contribuindo para diferentes condições de oferta (OLIVEIRA; SOUSA, 2010). Encontrar mecanismos para a melhor condução da educação no Brasil é o desafio que se apresenta dadas as condições atualmente postas no que tange à distribuição de responsabilidades, à redistribuição de recursos, à organização de currículos, à gestão das redes de ensino, dentre diversos outros temas afetos às responsabilidades educacionais dos entes federados.
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157753 Nesse sentido, a instituição de um Sistema Nacional de Educação (SNE), proposta defendida desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação Básica, em 1932, até as mais recentes e vigentes legislações nacionais, como a Constituição Federal (BRASIL, 1988) e o Plano Nacional de Educação 2014-2024 (BRASIL, 2014) emerge como uma resposta possível às questões que ora se apresentam. Discutir como se organizam as relações federativas brasileiras no contexto da educação, contribuindo para a melhor compreensão de tais relações e aprofundando a abordagem, historicamente defendida, de um Sistema Nacional de Educação (SNE), que venha a efetivamente atuar no sentido da unidade nacional, respeitando as nossas diversidades e autonomias constitucionais, é o objetivo do presente trabalho. Para tanto, realizou-se uma pesquisa qualitativa, embasada em um estudo bibliográfico e documental. Conforme Marconi e Lakatos (2003, p. 158), o estudo bibliográfico constitui-se de “um apanhado geral sobre os principais trabalhos já realizados, revestidos de importância, por serem capazes de fornecer dados atuais e relevantes relacionados com o tema”. Assim, este artigo se fundamentou em estudiosos de referência na temática das relações federativas e da educação, tais como: Abrucio (2010, 2017), Soares (2013), Soares e Machado (2018) e Saviani (2018), nas legislações vigentes como a CF/1988 (BRASIL, 1988) e o Plano Nacional de Educação - PNE 2014-2024 (BRASIL, 2014), bem como nos Projetos de Lei Complementar em fluxo no Congresso Nacional, PLP 25/2019 e PLP 235/2019 (BRASIL, 2019a, 2019b). Ante o exposto, este artigo está organizado em seções, as quais estão intituladas como: Federalismo e o federalismo no Brasil; As relações federativas e educação a partir da CF/1988; O SNE: um projeto histórico. Às seções mencionadas seguem-se as nossas considerações finais e as referências utilizadas para a consecução do trabalho. Federalismo e o federalismo no Brasil Originado nos Estados Unidos da América (EUA), o sistema de organização governamental federalista nasceu para conciliar dois objetivos principais: estabelecer um poder central efetivo capaz de tomar e implementar decisões em todo o território nacional e garantir a manutenção de autonomia política aos estados subnacionais, ou seja, às unidades territoriais (SOARES, 2013). Enquanto forma de organização política, o federalismo é caracterizado, basicamente, pela dupla autonomia territorial, centrada no governo nacional central e nos governos
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157754 subnacionais descentralizados. Neste contexto, os entes federados têm poderes únicos e concorrentes para governarem sobre o território e sobre o povo, com competências pactuadas. (SOARES, 2013). Nesse sentido, Cury (2010, p. 152, grifos nossos) esclarece, Uma federação é a união de membros federados que formam uma só entidade soberana: o Estado Nacional. No regime federal, só há um Estado Soberano cujas unidades federadas subnacionais (estados) gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribuídos e especificados. Daí que tais subunidades não são nem nações independentes e nem unidades somente administrativas.Para Abrucio (2010), o federalismo brasileiro se formou de maneira centrífuga, sem que houvesse uma proposta única de nação e de interdependência entre os entes federados. Na mesma direção, Oliveira e Sousa (2010) apontam que, conquanto a federação brasileira tenha nascido na perspectiva da descentralização de poderes, a ela tende a se incorporar uma maior desigualdade, caso o centro não se proponha a exercer um contrapeso no sentido de implementar ações supletivas. Confirmando a tendência de ampliação de disparidades no processo evolutivo de nosso estado federalista, Abrucio (2010) aponta como característica dos primeiros períodos da história republicana brasileira, a falta de um projeto nacional de federação, o que resultou, dentre outros cenários, no aumento da desigualdade territorial no Brasil. Ao longo do século XX, com a alternância entre período democrático (1946 a 1964) e governos militares (1964 a 1985), movimentos como o da maior democratização do país e delegação de poderes aos entes federados foram seguidos de modelos centralizadores e tecnocrático de Estado, e da redução da autonomia, além de uma relação de clientelismo com os governos estaduais e municipais (ABRUCIO, 2010). O padrão centralizador e autoritário, vigente à época dos governos militares, é colocado em questão a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) (BRASIL, 1988) a qual estabelece novas formas de organização das políticas públicas. A CF/1988 implementa no Brasil um paradigma de federalismo descentralizado, baseado na colaboração recíproca, com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes. Ante o texto constitucional, o Brasil se organiza em um sistema de repartição de competências e atribuições legislativas, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a sua autonomia própria de cada ente (CURY, 2010). Frente à complexa organização federativa prevista na Carta Magna (BRASIL, 1988), intriga-nos compreender os impactos deste modelo de colaboração federativo na organização da Educação Básica no Brasil. Sobre isso, trataremos com detida atenção na próxima seção.
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157755 As Relações Federativas e educação a partir da CF/1988 No que tange à organização das redes de ensino, o regime constitucional brasileiro determina as responsabilidades de cada ente, prevendo que se articulem de forma colaborativa. O formato de dinamização do pacto federativo propõe-se, em teoria, a mitigar problemas de coordenação das políticas educacionais e fomentar o compartilhamento de boas práticas com a intenção de garantir o direito à Educação aos cidadãos, independentemente da localidade a que pertençam (CURY, 2010). Ocorre que as relações cooperativas se complexificam à medida que os municípios são elevados à categoria de entes federados autônomos, o que amplia a necessidade de coordenação das políticas públicas para a redução de desigualdades. Ao discorrer sobre a condição sui generisdos municípios enquanto entes federados do estado brasileiro, Abrucio (2017) denomina-os de “jabuticaba brasileira”, em alusão ao fruto nativo de nossa flora.A peculiaridade da figura municipal enquanto ente federado se dá, em particular, devido à frágil condição da maior parte dos municípios brasileiros, os quais, embora constitucionalmente autônomos, não dispõem dos meios necessários para o pleno exercício de tal autonomia, tais como arrecadação de receitas, estruturas administrativas e logísticas. Na divisão de responsabilidades quanto aos sistemas educacionais, a CF/1988 dispõe em seu Art 211, §§ 1º ao 3º, as repartições conforme apresentadas no quadro 1, a seguir, Quadro 1 –Níveis, etapas e responsabilidades da Educação Básica Níveis Etapas Responsabilidade (em regime de colaboração) Educação Básica Educação Infantil Municípios (prioritariamente) Ensino Fundamental I Municípios / Estados / DF (prioritariamente) Ensino Fundamental II Municípios / Estados / DF (prioritariamente) Ensino Médio Estados/DF (prioritariamente) Fonte: Dados da pesquisa. Elaborado pelas autoras com base no Art. 211 da CF/1988 De acordo com estudiosos da temática (ABRUCIO, 2010; ABREU, 2019, SAVIANI, 2018), no modelo proposto, as responsabilidades dos entes se sobrepõem, em especial no Ensino Fundamental, e isso pode vir a gerar contextos nem sempre favoráveis, com
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157756 sombreamentos, ou pior, com preocupantes hiatos no atendimento educacional. Sobre isso, Abrucio (2010 apud ARAÚJO; OLIVEIRA, 1988), discorre, No caso da educação básica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de ‘regime de colaboração’. Segundo este conceito, as três instâncias podem operar (ou não) redes de ensino; podem financiar (ou não) a educação; e podem escolher onde desejam (ou não desejam) atuar. Resultado: não existe uma instância do poder público que seja responsável (e responsabilizável) pela oferta (ou não) de ensino fundamental. Cada instância faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaboração. A enfática observação dos autores joga luzes sobre um contexto de pouca clareza das divisões de responsabilidades educacionais, o que encerra, ao mesmo tempo, um aspecto favorável (no que tange ao princípio da colaboração) e frágil da nossa organização, para o qual se requerem mecanismos de articulação e organização entre os entes federativos. Assim, a partir do que apontam os estudiosos aqui mencionados, se refletem em nossas muitas realidades nacionais, como, de fato, estão organizadas as redes de ensino em cada um dos estados brasileiros? O levantamento constante do quadro 2 a seguir, busca responder a esse questionamento, apresentando, para a primeira e a segunda etapa do ensino fundamental, os percentuais de atendimento das redes municipais e estaduais. Quadro 2–Percentuais de atendimento das redes municipais e estaduais na Educação Básica Unidade da Federação Anos Iniciais (%) Anos Finais (%) Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Acre 55,2 39,9 13,5 82 Alagoas 76,6 3,7 65,9 18,9 Amapá 59,5 30,9 5,1 86,2 Amazonas 71,6 20,5 48,0 46,0 Bahia 79,5 0,3 72,0 14,2 Ceará 76,0 0,5 80,6 2,3 Distrito Federal 0 73,3 0,0 74,3 Espírito Santo 77,3 9,4 53,8 34,1
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157757 Goiás 78,5 1,7 24,0 60,1 Maranhão 85,8 1,0 87,7 3,7 Mato Grosso 63,3 24,1 25,4 63,6 Mato Grosso do Sul 74,2 12,2 40,7 48,5 Minas Gerais 60,1 25,2 27,0 61,6 Pará 84,2 6,1 70,7 20,5 Paraíba 69,1 6,6 57,9 24,8 Paraná 83,8 0,4 1,1 85,3 Pernambuco 70,4 1,1 55,8 25,0 Piauí 84,1 0,8 71,9 15,7 Rio de Janeiro 67,0 0,1 52,3 19,4 Rio Grande do Norte 63,6 12,8 53,1 28,1 Rio Grande do Sul 55,2 30,0 46,4 41,4 Rondônia 75,8 12,6 14,0 77,9 Roraima 78,7 13,2 4,0 89,7 Santa Catarina 62,4 23,4 42,5 45,4 São Paulo 58,0 20,6 22,9 57,3 Sergipe 60,3 14,5 49,0 30,4 Tocantins 81,2 7,4 26,6 66,5 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborado pelos autores, com base nos dados do TPE (2021) Nota-se no quadro 2 que, embora as responsabilidades entre as redes estejam majoritariamente distribuídas seguindo a lógica dos anos iniciais sob a responsabilidade das redes municipais e dos anos finais sob a responsabilidade das redes estaduais, os percentuais de distribuição são completamente distintos e não parecem atender a nenhum outro critério, além desta lógica primária. À exceção do Distrito Federal, cuja condição específica de não possuir municípios em sua organização administrativa o diferencia com uma única rede pública, todos
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157758 os estados da federação têm percentuais de atendimento de ambas as redes em ambas as etapas do Ensino Fundamental. Nos anos finais do Ensino Fundamental, a heterogeneidade de atendimento das redes é ainda mais presente, revelando distinções como as notadas entre os estados do Piauí, em que a rede municipal assume 71% do ensino na segunda etapa do Ensino Fundamental e o estado do Paraná, em que a mesma rede assume somente 1,1% desta mesma etapa. As razões para tamanha heterogeneidade poderiam ser explicadas a partir da percepção histórica, política e social própria de cada unidade da federação, mas, possivelmente, também, pela ausência de uma coordenação nacional claramente articulada. Tal articulação poderia ser alcançada a partir da adoção, pelo país, de um SNE. É o que vêm historicamente defendendo muitos dos pensadores da educação nacional, e é sobre o que trataremos na seção seguinte. O SNE: Um projeto histórico Conforme conceitua Saviani (2018, p. 19), um sistema é “a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo que forme um conjunto coerente e operante”. Nesse sentido, um sistema nacional de educação pressupõe a união dos entes federativos em atuação coordenada, perseguindo objetivos comuns. A busca da consolidação do sistema nacional de educação é uma discussão há tempos em voga, daí que tratar do SNE requer que se faça referência a documentos históricos e à normativas de grande expressão no contexto nacional. Os debates acerca deste Sistema remontam ao Manifesto dos Pioneiros da Educação Básica (AZEVEDO et al.,2010), documento que pressagia, [...] Unidade não significa uniformidade. A unidade pressupõe multiplicidade. Por menos que pareça à primeira vista, não é, pois, na centralização, mas na aplicação da doutrina federativa e descentralizada, que teremos de buscar o meio de levar a cabo, em toda a República, uma obra metódica e coordenada, de acordo com um plano comum, de completa eficiência, tanto em intensidade como em extensão. [...] A unidade educativa –essa obra imensa que a União terá de realizar, sob pena de perecer como nacionalidade, se manifestará então como uma força viva, um espírito comum, um estado de ânimo nacional, nesse regime livre de intercâmbio, solidariedade e cooperação, que [...] abrirá margem a uma sucessão ininterrupta de esforços fecundos em criações e iniciativas. (Manifesto do Pioneiros da Educação Nova) (AZEVEDO, et al.2010).
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157759 Os excertos revelam o pensamento de expoentes da educação como Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira e Darcy Ribeiro e outros vinte e dois signatários, retratando as ideias que marcam um momento ímpar da educação nacional. Para Lemme (2005), o Manifesto dos Pioneiros tornou-se indiscutivelmente um documento fundante, por ter sido o único no gênero em toda a história da educação no Brasil. O caráter abrangente e à frente de seu tempo do Manifesto dos Pioneiros é perceptível em muitos aspectos e, notadamente, quando se trata da relevância atribuída à necessidade de busca-se uma unidade nacional, no que tange à educação e ao federalismo, e no papel destes para o alcance mesmo da soberania nacional. Com efeito, a consecução de um SNE encontrou ressonância em normativos nacionais mais recentes, dentre os quais a vigente Carta Magna, que, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 59/2009, em seu Art. 214, determinou “A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educaçãoem regime de colaboração [...]” (BRASIL, 1988, grifos nossos). Destarte, na meta 20, na estratégia 20.9, do PNE 2014-2024, promulgado pela Lei nº 13.005/2014 (BRASIL, 2014), está previsto, Regulamentar o parágrafo único do art. 23 e o art. 211 da Constituição Federal, no prazo de 2 (dois) anos, por lei complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em matéria educacional, e a articulação do sistema nacional de educação em regime de colaboração, com equilíbrio na repartição das responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções redistributiva e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais, com especial atenção às regiões Norte e Nordeste. (BRASIL, 2014, grifos nossos) A meta do PNE, assim como as estratégias que a compõem encerram as pretensões nacionais para o decênio 2014-2024, no que se refere ao financiamento da educação no país, de modo a ampliar o investimento público para a consecução de suas ações e favorecer a maior articulação entre os entes federados. Nesse sentido, a previsão de estabelecimento do SNE no escopo desta meta, o relaciona diretamente às questões relativas ao financiamento educacional. Medidas urgentes ao contexto educacional do Brasil, como a redução das desigualdades na oferta e a garantia de equalização das condições de infraestrutura, de pessoal e de curriculares perpassam, necessariamente, a questão da distribuição dos recursos financeiros. Entretanto, o estabelecimento do SNE há que fazer frente às questões conjunturais históricas da educação nacional, em especial, a inexistência de instâncias de negociação, cooperação e pactuação entre União, estados e municípios.
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577510 A criação de instâncias de negociação é apontada como estratégia basilar para que se possa alcançar os objetivos, a tempos perseguido, de maior clareza na divisão de responsabilidades entre os entes da federação, de cooperação entre os sistemas de ensino, e da garantia de participação destes nas decisões sobre políticas educacionais, a partir da criação de instâncias de pactuação e participação social. Nesse sentido, o Fórum Nacional de Educação (FNE), entidade colegiada representativa, tem protagonizado os debates relativos ao SNE, em especial no escopo da Conferência Nacional de Educação (Conae), evento quadrienal fomentado pelo poder público na figura do MEC, e organizado pelo FNE. A Conae, além de um evento de grande vulto é entendida como um espaço de visibilidade, que visa oportunizar a participação da sociedade no processo de desenvolvimento da educação brasileira. O PNE na articulação do SNE foi tema central das Conaes até agora realizadas (2010, 2014, 2018). Já no âmbito da 4º Conae, a realizar-se no ano de 2022, o SNE constituirá um dos eixos de debates a serem conduzidos na Conferência (BRASIL, 2021a). No que tange à temática, em seus encaminhamentos legislativos, destaque-se que, de acordo com o TPE (2021), desde o ano de 2011, oito projetos de lei complementar (PLP) tramitaram no Congresso Nacional com objetivo de instituir o SNE. Dois dos referidos projetos seguem tramitando, concomitantemente, na Câmara e no Senado Federal. O PLP 25/2019, de autoria da deputada Prof. Dorinha (DEM-TO), foi apresentado em fevereiro de 2019, e encontra-se em apreciação na Comissão de Educação, com requerimentos aprovados, em março de 2021, para a realização de audiências públicas. O projeto tem a ele apensado outros três PLPs, quais sejam: o PLP 47/2019; o PLP 216/2019; e o PLP 267/2020. Os três projetos apensados tratam de temáticas afins ao PLP 25/2019, discorrendo sobre normas para cooperação entre os entes federados, quanto à temática da educação. Aspecto inovador constante do referido projeto é a instituição de uma comissão tripartite (federal) e de comissões bipartites (estaduais) de pactuação federativa. A estas comissões, com mandatos de duração de três anos, é permitida uma recondução (Art. 6º, § 2º). Dentre as diversas atribuições da comissão tripartite, destaca-se, [...] V- estabelecer mecanismos de articulação e realização conjunta de políticas, programas e ações educacionais, em especial para o alcance das metas do Plano Nacional de Educação vigente; [...] VIII - pactuar as transferências voluntárias para as ações supletivas e distributivas da União e dos Estados, promovendo a descentralização de recursos e fortalecimento do caráter redistributivo dos programas, definidos de modo não impositivo, considerando as políticas e necessidades dos diferentes entes federados; [...]
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577511 IX - estimular a cooperação horizontal entre os entes federados, para implementação conjunta de políticas, programas e ações visando ao desenvolvimento da educação nos respectivos territórios; [...] (BRASIL, 2019). Por sua vez, o PLP 235/2019 de autoria do Senador Flávio Arns, encontra-se, no momento da escrita deste trabalho, pautado na Comissão de Educação, Cultura e Esporte, com relatoria do Senador Dário Berger. O PLP 235/2019 propõe a definição das diretrizes e objetivos do Sistema Nacional de Educação; atribuição dos entes e estrutura do sistema; papel dos planos de Educação e integralização da avaliação dos sistemas de ensino no sistema; e a fonte de recursos destinados ao financiamento da Educação. No mês de setembro de 2021, por indicação do Requerimento nº 1796/2021, foram empreendidas sessões de debates públicos com o intuito de discutir a temática entre senadores e representantes de entidades da educação, como o Ministério da Educação (MEC), a União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes), a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (CNDE), dentre outros (AGÊNCIA SENADO, 2021). O parecer de aprovação do PLP 235/2019, nos termos do substitutivo apresentado em outubro de 2021, pelo relator Dário Berger, pondera que: Em síntese, pensamos que, por meio dessas modificações no PLP em análise, contribuiremos para a construção de um SNE que reflita efetivamente o pacto federativo concebido pelos constituintes originários. Essa perspectiva do texto constitucional considera que a divisão de responsabilidades, sem prejuízo da autonomia, deve ser entendida a partir de uma dimensão sistêmica, em que se pense o País como um todo, sem desconsiderar as necessidades específicas de cada ente federado, sistema de ensino e escola, e se adotem parâmetros compartilhados de tomada de decisão e de implementação de programas, projetos e ações, bem como de utilização de recursos financeiros (BRASIL, 2021b, p. 14). Frente às discussões observadas, tanto nas recentes sessões de debates do Senado Federal, quanto em outras que tem se dado em arenas públicas, acadêmicas e sociais em geral, observa-se que a temática do SNE tem ganhado espaço nas pautas e que sua instituição, tem, a cada dia, sido vista como uma medida necessária à colaboração mútua entre os entes da federação brasileira.
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577512 Considerações finais O federalismo brasileiro, embora pautado na forma de governo instituída nos EUA, engendrou-se com características muito singulares e próprias, a partir da nossa história política e social. A singularidade mais notória de nosso federalismo é a presença dos municípios entre os entes da federação, dotado de autonomia e responsabilidades, à semelhança dos estados e União. Esta “jabuticaba brasileira”, analogia apresentada por Abrucio(2017), brinda nossa nação com possibilidades de colaboração múltiplas, mas também com enormes desafios. Considerando as condições de arrecadação e distribuição de recursos no país, são os municípios, em geral, os entes mais frágeis no intrincado modelo de federação brasileiro. No campo da educação, a autonomia atribuída na CF/1988 aos entes federados, assim como as responsabilidades subjacentes a cada um não foram claramente acompanhadas das condições necessárias para a oferta educacional equânime em nosso território. Daí que, a despeito dos preceitos constitucionais e supraconstitucionais vigentes, muito ainda há que se avançar para o alcance de uma unidade educacional no Brasil. Às vésperas de completar noventa anos de sua publicação, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nacional segue se revestindo de intensa contemporaneidade, na medida em que preceitua a unidade como indispensável ao sucesso da nossa própria nacionalidade. O que apregoavam os teóricos da educação já em 1932 é, ainda hoje, razão de intensos debates no campo político e educacional, posto que, embora previsto na CF/1988 e no PNE 2014-2024, o Brasil ainda não dispõe de um Sistema Nacional de Educação e segue patinando na busca de mecanismos de pactuação de políticas públicas educacionais e de colaboração. Estabelecer um SNE apresenta-se, pois, como uma medida necessária à oferta equitativa da educação no Brasil. Iniciativas no âmbito legislativo para a implementação do SNE seguem em fluxo de análise em nosso parlamento. Além disso, entidades não governamentais e fóruns debatedores da educação empregam esforços no sentido de apoiar e fortalecer os debates. De certo, compreende-se que a mera instituição no âmbito legislativo de um SNE não será medida suficiente para que alcancemos, no Brasil, a “sucessão ininterrupta de esforços fecundos em criações e iniciativas”, sonhada pelos educadores signatários no Manifesto dos Pioneiros. Acredita-se nele, contudo, como mais um grandioso e necessário esforço rumo a tanto, bem como rumo a modelo efetivamente colaborativo, cooperativo, justo e equânime da federação brasileira.
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577513 REFERÊNCIAS ABRUCIO, F. L. A Dinâmica Federativa da Educação Brasileira: Diagnósticos e Propostas de Aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. Educação e federalismo no Brasil: Combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010. ABRUCIO, F. L. Educação no contexto federativo. São Paulo: Canal UM BRASIL, 7 dez. 2017. 1 vídeo (29 min). Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=4QEgL0mg7K8. Acesso em: 28 ago. 2021. AGÊNCIA SENADO. Debatedores elogiam Senado por fazer avançar Sistema Nacional de Educação. Senado Notícias, 2021. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/09/03/debatedores-elogiam-senado-por-fazer-avancar-sistema-nacional-de-educacao. Acesso em: 08 out. 2021. AZEVEDO, F. et al. Manifestos dos pioneiros da Educação Nova (1932) e dos educadores (1959). Recife: Fundação Joaquim Nabuco, Editora Massangana, 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25 ago. 2021. BRASIL. Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm. Acesso em: 23 ago. 2021. BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 25/2019. Institui o Sistema Nacional de Educação (SNE), fixando normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas políticas, programas e ações educacionais, em regime de colaboração, nos termos do inciso V do caput do parágrafo único do art. 23, do art. 211 e do art. 214 da Constituição Federal. Brasília, DF: Congresso Nacional, 2019. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2191844. Acesso em: 08 out. 2021. BRASIL. Ministério da Educação. Fórum Nacional de Educação (FNE). Histórico. Brasília, DF: MEC, 2021a. Disponível em: https://fne.mec.gov.br/. Acesso em: 25 out. 2021. BRASIL. Senado Federal. Relatório Legislativo, Parecer de 2021 sobre o Projeto de Lei Complementar n. 235, de 2019. Da Comissão de Educação, Cultura e Esporte, sobre o Projeto de Lei Complementar nº 235, de 2019, do Senador Flávio Arns, que institui o Sistema Nacional de Educação, nos termos do art. 23, parágrafo único, e do art. 211 da Constituição Federal. Brasília, DF: Comissão de Educação, Cultura e Esporte, 2021b. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9027806&ts=1634330007136&disposition=inline. Acesso em 25 out. 2021. CURY, C. R. J. A questão federativa e a educação escolar. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. Educação e federalismo no Brasil: Combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília, DF: UNESCO, 2010.
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA e Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577514 LAKATOS, E. M; MARCONI, M. A. Fundamentos de metodologia científica. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2003. LEMME, P. O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova e suas repercussões na realidade educacional brasileira.R. Bras. Est. Pedag., Brasília, v. 86, n. 212, p. 163-178, jan./abr. 2005. Disponível em: http://rbep.inep.gov.br/ojs3/index.php/rbep/article/view/2941/2676. Acesso em: 10 jul. 2021. OLIVEIRA, R. P.; SOUSA, S. Z. O federalismo e sua relação com a educação no Brasil. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (org.). Educação e federalismo no Brasil: Combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília, DF: UNESCO, 2010. SAVIANI, D. Sistema Nacional de Educação e Plano Nacional de Educação: Significado, controvérsias e perspectivas. Campinas, SP: Autores Associados, 2018. SOARES, M. M.; MACHADO, J. A. Federalismo e políticas públicas. Brasília, DF: Enap, 2018. Disponível em: http://repositorio.enap.gov.br/handle/1/3331. Acesso em: 08 out. 2021.SOARES, M. M. Formas de Estado: Federalismo. Manuscrito. Belo Horizonte: UFMG; DCP, 2013. TPE. Todos pela Educação. Nota Técnica: Sistema Nacional de Educação. Pontos essenciais para instituir o Sistema Nacional de Educação e dimensões norteadoras para a tramitação no Congresso Nacional. São Paulo: TPE, 2021. Disponível em: https://todospelaeducacao.org.br/wordpress/wp-content/uploads/2021/06/Nota-Tecnica-SNE-.pdf?utm_source=site. Acesso em: 25 ago. 2021.
image/svg+xmlUnidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no BrasilRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577515 Como referenciar este artigo SILVA, M. C. M.; FERREIRA, V. A. Unidade e descentralização: Desafios da Educação Básica frente às relações federativas no Brasil. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, 2022. e-ISSN: 1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.15484 Submetido em: 10/12/2021Revisões requeridas em: 16/01/2022 Aprovado em: 23/02/2022 Publicado em: 30/09/2022 Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157751 UNITY AND DECENTRALIZATION: CHALLENGES IN BASIC EDUCATION IN BRAZIL FACING FEDERAL RELATIONS UNIDADE E DESCENTRALIZAÇÃO: DESAFIOS DA EDUCAÇÃO BÁSICA FRENTE ÀS RELAÇÕES FEDERATIVAS NO BRASIL UNIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN: DESAFÍOS DE LA ENSEÑANZA FUNDAMENTAL FRENTE A LAS RELACIONES FEDERATIVAS EN BRASILMaria Cristina Mesquita da SILVA1Valdivina Alves FERREIRA2ABSTRACT: This article analyzes the current configurations and challenges of elementary education, considering the model of federative relations constitutionally instituted in Brazil. With regard to the division of responsibilities and educational resources, federative relations are based on a sui generis model, giving rise, at times, to the Union's actions and mediation strategies. Seeking alternatives for collaboration and cooperation in the field of education, this article, developed from a bibliographic and documentary analysis, aims to discuss how federative relations in education are organized, deepening the historically defended approach of a National Education System (SNE). The study concludes with the understanding that the establishment of an SNE is a necessary measure for the equitable provision of education in Brazil. KEYWORDS: Education. Decentralization. National Education System. RESUMO: Neste artigo são analisados as configurações atuais e os desafios da Educação Básica frente ao modelo de relações federativas constitucionalmente instituídas no Brasil. No que tange à divisão de responsabilidades e recursos educacionais, as relações federativas estão pautadas em um modelo sui generis, ensejando, por vezes, atuação da União e estratégias de mediação. Na busca pela compreensão de alternativas de colaboração e cooperação no campo da educação, este artigo, desenvolvido a partir de uma análise bibliográfica e documental, tem por objetivo discutir como se organizam as relações federativas na educação, aprofundando a abordagem historicamente defendida de um Sistema Nacional de Educação (SNE). Conclui-se o estudo com a compreensão de que o estabelecimento de um SNE é uma medida necessária à oferta equitativa de educação no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Educação. Descentralização. Sistema Nacional de educação. 1Catholic University of Brasilia (UCB), Brasília –DF –Brazil. Doctoral student at the Graduate Program in Education. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2158-0924. E-mail: cristina.mesquitas@gmail.com 2Catholic University of Brasilia (UCB), Brasília –DF –Brazil. Professor of the Graduate Program in Education. Doctorate in Education (PUC-Goiás). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2306-7465.E-mail: valdivina5784@hotmail.com
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157752 RESUMEN: En este artículo se analizan las configuraciones actuales y los desafíos de la enseñanza fundamental en Brasil, frente al modelo de relaciones federativas establecido por la constitución del país. En lo que respecta a las divisiones de responsabilidades y de recursos educacionales, las relaciones federativas están fundamentadas en un modelo sui generis, ocasionando la necesidad de actuación de la Unión y estrategias de mediación. En la búsqueda de comprender alternativas de colaboración y cooperación en el campo de la educación, este artículo, desarrollado a partir de un análisis bibliográfico y documental, tiene como objetivo discutir cómo se organizan las relaciones federativas en la educación, profundizando el enfoque históricamente defendido de un Sistema Nacional de Educación (SNE). El estudio concluye con el entendimiento de que la creación de un SNE es una medida necesaria para la provisión equitativa de la educación en Brasil. PALABRASCLAVE: Educación. Descentralización. Sistema Nacional de Educación. IntroductionBrazilian federalism was constitutionally born together with the republic itself, conforming with very specific characteristics throughout the country's history. With its origins in the United States, the cradle of federalism worldwide, the system evolved in Brazil, adapting itself to the social, historical, political and geographical characteristics of the country, adopting its own specific rules of operation. The most specific characteristic of Brazilian federalism is the figure of the municipality as a federative entity, endowed with autonomy, government and its own competencies, which in many aspects make it equal to the other entities of the federation, the states and the Union. This unique conformation of federative relations in Brazil brings challenges to the field of education, especially to Basic Education, whose responsibilities for the supply, in certain stages, are intertwined. In analyzing education in Brazil, one notices the inequalities arising from the asymmetry between the economic conditions of the federated entities and the distribution of competencies foreseen constitutionally. The Federal Constitution (BRAZIL, 1988), in the forecasts as to what is up to each one to accomplish, as regards the provision of education, ends up contributing to different conditions of supply (OLIVEIRA; SOUSA, 2010). Finding mechanisms to better conduct education in Brazil is the challenge that is presented given the conditions currently posed regarding the distribution of responsibilities, the redistribution of resources, the organization of curricula, the management of education networks, among several other issues related to the educational responsibilities of the federated entities.
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157753 In this sense, the institution of a National Education System (SNE in the Portuguese acronym), a proposal defended since the Manifesto of the Pioneers of Basic Education, in 1932, up to the most recent and current national legislations, such as the Federal Constitution (BRASIL, 1988) and the National Education Plan 2014-2024 (BRAZIL, 2014) emerges as a possible response to the questions presented here. The objective of this work is to discuss how Brazilian federative relations are organized in the context of education, contributing to a better understanding of such relations and deepening the historically defended approach of a National Education System (SNE), which will effectively act towards national unity, respecting our constitutional diversities and autonomies. To this end, a qualitative research was carried out, based on a bibliographic and documental study. According to Marconi and Lakatos (2003, p. 158, our translation), the bibliographical study is "a general overview of the main works already carried out, which are important because they are able to provide current and relevant data related to the theme". Thus, this article was based on scholars of reference in the theme of federative relations and education, such as: Abrucio (2010, 2017), Soares (2013), Soares and Machado (2018) and Saviani (2018), on current legislation such as FC/1988 (BRAZIL, 1988) and the National Education Plan - PNE 2014-2024 (BRAZIL, 2014), as well as on the Complementary Law Projects in flux in the National Congress, PLP 25/2019 and PLP 235/2019 (BRAZIL, 2019a, 2019b). In view of the above, this article is organized in sections, which are entitled: Federalism and Federalism in Brazil; Federal Relations and Education after FC/1988; The SNE: a historical project. The mentioned sections are followed by our final considerations and the references used for the accomplishment of the work. Federalism and Federalism in Brazil Originated in the United States of America (USA), the federalist system of government organization was born to reconcile two main objectives: establish an effective central power capable of making and implementing decisions throughout the national territory and ensure the maintenance of political autonomy to subnational states, i.e. territorial units (SOARES, 2013). As a form of political organization, federalism is basically characterized by dual territorial autonomy, centered on the central national government and decentralized
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157754 subnational governments. In this context, the federated entities have unique and concurrent powers to govern over the territory and the people, with agreed competencies (SOARES, 2013). In this sense, Cury (2010, p. 152, our emphasis, our translation) clarifies, A federation is the union of federated members that form a single sovereign entity: the nation state. In the federal regime, there is only one Sovereign State whose subnational federated units (states) enjoy autonomy within the assigned and specified jurisdictional limits. Hence, such subunits are neither independent nations nor administrative units only.For Abrucio (2010), Brazilian federalism was formed in a centrifugal way, without a single proposal of nation and interdependence among the federated entities. In the same direction, Oliveira and Sousa (2010) point out that, although the Brazilian federation was born in the perspective of decentralization of powers, it tends to incorporate greater inequality, if the center does not propose to exercise a counterweight in order to implement supplementary actions. Confirming the tendency of widening disparities in the evolutionary process of our federalist state, Abrucio (2010) points out as a characteristic of the early periods of Brazilian republican history, the lack of a national project of federation, which resulted, among other scenarios, in the increase of territorial inequality in Brazil. Throughout the 20th century, with the alternation between democratic periods (1946 to 1964) and military governments (1964 to 1985), movements such as that of greater democratization of the country and delegation of powers to federated entities were followed by centralizing and technocratic State models, and reduction of autonomy, besides a clientelistic relationship with state and municipal governments (ABRUCIO, 2010). The centralizing and authoritarian pattern, in force during the military governments, was called into question after the Federal Constitution of 1988 (CF/1988) (BRASIL, 1988), which established new ways of organizing public policies. The CF/1988 implements in Brazil a paradigm of decentralized federalism, based on reciprocal collaboration, with private, common and concurrent functions among the entities. In face of the constitutional text, Brazil is organized in a system of distribution of competencies and legislative attributions, within express limits, recognizing the dignity and autonomy of each entity (CURY, 2010). Facing the complex federative organization foreseen in the Magna Carta (BRAZIL, 1988), we are intrigued to understand the impacts of this model of federative collaboration in
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157755 the organization of Basic Education in Brazil. In the next section, we will focus on this subject with great attention. Federative Relations and Education after FC/1988 With regard to the organization of education networks, the Brazilian constitutional regime determines the responsibilities of each entity, foreseeing that they articulate themselves in a collaborative way. The federative pact dynamization format proposes, in theory, to mitigate problems of coordination of educational policies and foster the sharing of good practices with the intention of ensuring the right to education to citizens, regardless of the locality to which they belong (CURY, 2010). It happens that cooperative relations become more complex as municipalities are elevated to the category of autonomous federated entities, which increases the need for coordination of public policies to reduce inequalities. When discussing the sui generis condition of municipalities as federated entities of the Brazilian state, Abrucio (2017) calls them the "Brazilian jabuticaba", alluding to the native fruit of our flora. The peculiarity of the municipal figure as a federated entity occurs, in particular, due to the fragile condition of most Brazilian municipalities, which, although constitutionally autonomous, do not have the necessary means for the full exercise of such autonomy, such as revenue collection, administrative and logistical structures. In the division of responsibilities regarding educational systems, the Constitution of 1988 provides in its Article 211, §§ 1º to 3º, the repartition as presented in the following chart 1, Chart 1 –Levels, Stages and Responsibilities of Basic Education Levels Stages Responsibility (on a collaborative basis) Basic Education Early Childhood Education Municipalities (priority) Elementary School I Municipalities / States / Federal District (priority) Elementary School II Municipalities / States / Federal District (priority) Secondary Education States/Federal District (priority) Source: Research data. Prepared by the authors based on Art. 211 of FC/1988
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157756 According to scholars of the theme (ABRUCIO, 2010; ABREU, 2019, SAVIANI, 2018), in the proposed model, the responsibilities of the entities overlap, especially in elementary education, and this may generate contexts not always favorable, with shading, or worse, with worrying gaps in educational care. About this, Abrucio (2010 apud ARAÚJO; OLIVEIRA, 1988, our translation), says, In the case of basic education, we have a tower of Babel protected under the politically convenient concept of 'collaboration regime'. According to this concept, the three instances can operate (or not) education networks; can finance (or not) education; and can choose where they want (or do not want) to operate. The result: there is not an instance of public power that is responsible (and accountable) for the supply (or not) of elementary education. Each instance does what it can and what it wants, supposedly in a regime of collaboration. The authors' emphatic observation sheds light on a context of little clarity in the division of educational responsibilities, which is both a favorable aspect (in terms of the principle of collaboration) and a fragile one in our organization, for which mechanisms of articulation and organization among the federative entities are required. Thus, based on what the scholars mentioned here point out and reflected in our many national realities, how, in fact, are the school systems organized in each of the Brazilian states? The survey in Chart 2 below seeks to answer this question by presenting, for the first and second stages of elementary school, the percentages of attendance by state and municipal systems. Chart 2–Attendance percentages of the state and municipal systems in Basic Education State Early Years (%) Final Years(%) Municipal State Municipal State Acre 55,2 39,9 13,5 82 Alagoas 76,6 3,7 65,9 18,9 Amapá 59,5 30,9 5,1 86,2 Amazonas 71,6 20,5 48,0 46,0 Bahia 79,5 0,3 72,0 14,2 Ceará 76,0 0,5 80,6 2,3
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157757 Distrito Federal 0 73,3 0,0 74,3 Espírito Santo 77,3 9,4 53,8 34,1 Goiás 78,5 1,7 24,0 60,1 Maranhão 85,8 1,0 87,7 3,7 Mato Grosso 63,3 24,1 25,4 63,6 Mato Grosso do Sul 74,2 12,2 40,7 48,5 Minas Gerais 60,1 25,2 27,0 61,6 Pará 84,2 6,1 70,7 20,5 Paraíba 69,1 6,6 57,9 24,8 Paraná 83,8 0,4 1,1 85,3 Pernambuco 70,4 1,1 55,8 25,0 Piauí 84,1 0,8 71,9 15,7 Rio de Janeiro 67,0 0,1 52,3 19,4 Rio Grande do Norte 63,6 12,8 53,1 28,1 Rio Grande do Sul 55,2 30,0 46,4 41,4 Rondônia 75,8 12,6 14,0 77,9 Roraima 78,7 13,2 4,0 89,7 Santa Catarina 62,4 23,4 42,5 45,4 São Paulo 58,0 20,6 22,9 57,3 Sergipe 60,3 14,5 49,0 30,4 Tocantins 81,2 7,4 26,6 66,5 Source: Research data. Prepared by the authors, based on TPE data (2021) Table 2 shows that although responsibilities among the networks are mostly distributed according to the logic of the early years being the responsibility of the municipal networks and the final years being the responsibility of the state networks, the distribution percentages are completely different and do not seem to meet any criteria other than this
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157758 primary logic. With the exception of the Federal District, whose specific condition of not having municipalities in its administrative organization differentiates it with a single public network, all states in the federation have attendance percentages of both networks in both stages of elementary school. In the final years of elementary school, the heterogeneity of attendance is even more present, revealing distinctions such as those noted between the states of Piauí, where the municipal network assumes 71% of the teaching in the second stage of elementary school and the state of Paraná, where the same network assumes only 1.1% of this stage. The reasons for such heterogeneity could be explained by the historical, political and social perception of each unit of the federation, but possibly also by the absence of a clearly articulated national coordination. This coordination could be achieved through the adoption, by the country, of a SNE. This is what many national education thinkers have historically advocated, and this is what we will deal with in the following section. The SNE: A Historical Project As Saviani (2018, p. 19, our translation) conceptualizes, a system is "the unity of several elements intentionally brought together so as to form a coherent and operating whole. In this sense, a national system of education presupposes the union of the federative entities in coordinated action, pursuing common goals. The search for the consolidation of the national education system is a long-standing discussion, so dealing with the SNE requires reference to historical documents and norms of great expression in the national context. The debates about this system date back to the Manifesto of the Pioneers of Basic Education (AZEVEDO et al., 2010), a document that presages, [...]Unity does not mean uniformity. Unity presupposes multiplicity. As little as it may seem at first sight, it is not, therefore, in centralization, but in the application of the federative and decentralized doctrine decentralized doctrine, that we must seek the means to carry out, throughout the Republic, a methodical and coordinated work, in accordance with a common plan, of complete efficiency, as much in intensity as in extension. [...] Educational unity - that immense work that the Union must accomplish, or else perish as a nationality, will then manifest itself as a living force, a common spirit, a national state of mind, in that free regime of exchange, solidarity and cooperation, which [...] will open the way to an uninterrupted succession of efforts fruitful in creations and initiatives.
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.157759 (Manifest of the Pioneers of New Education) (AZEVEDO, et al.2010, s/p, our translation). The excerpts reveal the thoughts of education exponents such as Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira and Darcy Ribeiro and twenty-two other signatories, portraying the ideas that marked a unique moment in national education. For Lemme (2005), the Pioneers' Manifesto became undeniably a founding document, for it was the only one of its kind in the entire history of education in Brazil. The comprehensive character and ahead of its time of the Pioneers Manifesto is perceptible in many aspects and, notably, when it comes to the relevance attributed to the need to seek a national unity, with respect to education and federalism, and in their role in achieving even national sovereignty. Indeed, the achievement of a SNE found resonance in more recent national norms, among them the current Magna Carta, which, with the wording given by Constitutional Amendment 59/2009, in its Article 214, determined "The law will establish the national education plan, ten-year duration, with the objective of articulating the national education systemin a collaborative regime [...]" (BRAZIL, 1988, our emphasis, our translation). Thus, in goal 20, in strategy 20.9, of the PNE 2014-2024, promulgated by Law No. 13.005/2014 (BRASIL, 2014), it is provided, Regulate the sole paragraph of art. 23 and art. 211 of the Federal Constitution, within 2 (two) years, by complementary law, in order to establish the norms of cooperation among the Union, the States, the Federal District and the Municipalities, in educational matters, and the articulation of the national educational system in a collaborative regime, with balance in the distribution of responsibilities and resources and effective fulfillment of the redistributive and supplementary functions of the Union in combating regional educational inequalities, with special attention to the North and Northeast regions (BRAZIL, 2014, our emphasis, our translation). The goal of the PNE, as well as the strategies that comprise it, conclude the national intentions for the decade 2014-2024, with regard to the financing of education in the country, in order to expand public investment for the achievement of its actions and favor greater coordination between the federated entities. In this sense, the forecast for the establishment of the SNE in the scope of this goal relates it directly to issues related to educational financing. Urgent measures in the Brazilian educational context, such as the reduction of inequalities in supply and the guarantee of equalization of infrastructure, personnel and curricular conditions, necessarily go through the issue of distribution of financial resources.
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577510 However, the establishment of the SNE has to face the historical conjunctural questions of national education, especially the inexistence of negotiation, cooperation and pacting instances between the Union, states and municipalities. The creation of negotiation instances is pointed out as a basic strategy to achieve the objectives, which have been pursued for a long time, of greater clarity in the division of responsibilities among the federation entities, of cooperation among the teaching systems, and of the guarantee of their participation in the decisions about educational policies, based on the creation of instances of agreement and social participation. In this sense, the National Education Forum (FNE in the Portuguese acronym), a collegiate representative entity, has been leading the debates related to the SNE, especially in the scope of the National Education Conference (Conae), a quadrennial event promoted by the public power, as the MEC, and organized by the FNE. Conae, besides being a major event, is understood as a space of visibility, which aims to provide opportunities for the participation of society in the development process of Brazilian education. The PNE in the articulation of the SNE was the central theme of the Conaes held so far (2010, 2014, 2018).In the scope of the 4th Conae, to be held in 2022, the SNE will constitute one of the axes of debates to be conducted at the Conference (BRAZIL, 2021a). As far as the theme is concerned, in its legislative routines, it should be noted that, according to the TPE (2021), since 2011, eight projects of complementary law (PLP) have been processed in the National Congress in order to establish the SNE. Two of these projects are still being processed, concomitantly, in the House and Senate. PLP 25/2019, authored by Representative Prof. Dorinha, was presented in February 2019, and is being considered by the Education Commission, with approved requests, in March 2021, for public hearings. The project is joined by three other PLPs, namely: PLP 47/2019; PLP 216/2019; and PLP 267/2020. The three joined projects deal with related issues to the PLP 25/2019, discussing rules for cooperation among the federated entities, regarding education. An innovative aspect of this bill is the creation of a tripartite (federal) commission and bipartite (state) commissions for federal pacts. These commissions, with three-year mandates, can be reappointed once (Art. 6, §2). Among the diverse attributions of the tripartite commission, the following stand out, [...]V- establish mechanisms of articulation and joint accomplishment of educational policies, programs, and actions, especially to reach the goals of the National Education Plan in effect;[...]
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577511 VIII - agree on voluntary transfers for supplementary and distributive actions of the Union and the States, promoting the decentralization of resources and strengthening the redistributive character of the programs, defined in a non-imposing way, considering the policies and needs of the different federated entities; [...] IX - stimulate horizontal cooperation among the federated entities, for the joint implementation of policies, programs, and actions aiming at the development of education in their respective territories; [...] (BRAZIL, 2019, our translation). On the other hand, the PLP 235/2019, authored by Senator Flávio Arns, is, at the time of writing, being discussed in the Education, Culture and Sports Commission, with Senator Dário Berger as rapporteur. The PLP 235/2019 proposes the definition of the guidelines and objectives of the National Education System; the attribution of the entities and the structure of the system; the role of the Education plans and the integration of the evaluation of the education systems in the system; and the source of resources for financing Education. In September 2021, according to the indication of the Request nº 1796/2021, public debate sessions were held with the purpose of discussing the issue between senators and representatives of education entities, such as the Ministry of Education (MEC), the Brazilian Union of Secondary School Students (Ubes), the National Campaign for the Right to Education (CNDE), among others (AGÊNCIA SENADO, 2021). The opinion approving the PLP 235/2019, in the terms of the substitute presented in October 2021, by the rapporteur Dário Berger, states that: In summary, we think that, through these modifications in the PLP under analysis, we will contribute to the construction of a SNE that effectively reflects the federative pact conceived by the original constituents. This perspective of the constitutional text considers that the division of responsibilities, without prejudice to autonomy, should be understood from a systemic dimension, in which the country is thought of as a whole, without disregarding the specific needs of each federated entity, school system and school, and that shared parameters of decision-making and implementation of programs, projects and actions are adopted, as well as the use of financial resources (BRAZIL, 2021b, p. 14, our translation). In view of the discussions observed, both in the recent debate sessions in the Federal Senate, and in others that have taken place in public, academic, and social arenas in general, it can be observed that the SNE theme has been gaining space on the agendas and that its institution has, day by day, been seen as a necessary measure for mutual collaboration among the Brazilian federation entities.
image/svg+xmlMaria Cristina Mesquita da SILVA and Valdivina Alves FERREIRARPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577512 Final remarks The Brazilian federalism, although based on the form of government instituted in the USA, was created with very unique characteristics, based on our political and social history. The most notorious singularity of our federalism is the presence of municipalities among the entities of the federation, endowed with autonomy and responsibilities, similarly to the states and the Union.This "Brazilian jabuticaba", an analogy presented by Abrucio (2017), provides our nation with multiple collaboration possibilities, but also with enormous challenges. Considering the conditions of collection and distribution of resources in the country, municipalities are generally the most fragile entities in the intricate model of Brazilian federation. In the field of education, the autonomy attributed in the CF/1988 to the federated entities, as well as the responsibilities underlying each one, were not clearly accompanied by the necessary conditions for an equitable educational offer in our territory. Hence, despite the constitutional and supra-constitutional precepts in effect, there is still a long way to go to achieve educational unity in Brazil. On the eve of its ninetieth anniversary, the Manifesto of the Pioneers of National Education continues to be highly contemporary, as it predicates unity as indispensable to the success of our nationality. What the educational theorists proclaimed back in 1932 is, even today, the reason for intense debates in the political and educational field, since, although it is foreseen in the Constitution of 1988 and in the National Education Plan 2014-2024, Brazil still does not have a National Education System and continues to skate in the search for mechanisms to agree on educational public policies and collaboration. Establishing a SNE is, therefore, a necessary measure for the equitable provision of education in Brazil. Initiatives in the legislative sphere for the implementation of the SNE are still under analysis in our parliament. Moreover, non-governmental entities and forums that debate education are making efforts to support and strengthen the debates. Certainly, it is understood that the mere institution of a SNE in the legislative sphere will not be enough for us to achieve in Brazil the "uninterrupted succession of fruitful efforts in creations and initiatives", dreamed of by the educators who signed the Pioneers Manifesto. It is believed, however, to be one more great and necessary effort towards this goal, as well as towards an effectively collaborative, cooperative, fair and equitable model of the Brazilian federation.
image/svg+xmlUnity and decentralization: Challenges in Basic Education in Brazil facing federal relationsRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022125, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1577513 REFERENCES ABRUCIO, F. L. A Dinâmica Federativa da Educação Brasileira: Diagnósticos e Propostas de Aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. Educação e federalismo no Brasil: Combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010. ABRUCIO, F. L. Educação no contexto federativo. São Paulo: Canal UM BRASIL, 7 dez. 2017. 1 vídeo (29 min). Available at: https://www.youtube.com/watch?v=4QEgL0mg7K8. Access on: 28 Aug. 2021. AGÊNCIA SENADO. Debatedores elogiam Senado por fazer avançar Sistema Nacional de Educação. Senado Notícias, 2021. Available at: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/09/03/debatedores-elogiam-senado-por-fazer-avancar-sistema-nacional-de-educacao. Access on: 08 Oct. 2021. AZEVEDO, F. et al. Manifestos dos pioneiros da Educação Nova (1932) e dos educadores (1959). Recife: Fundação Joaquim Nabuco, Editora Massangana, 2010. BRAZIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Access on: 25 Aug. 2021. BRAZIL. Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm. Access on: 23 Aug. 2021. BRAZIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 25/2019. Institui o Sistema Nacional de Educação (SNE), fixando normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas políticas, programas e ações educacionais, em regime de colaboração, nos termos do inciso V do caput do parágrafo único do art. 23, do art. 211 e do art. 214 da Constituição Federal. Brasília, DF: Congresso Nacional, 2019. Available at: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2191844. Access on: 08 Oct. 2021. BRAZIL. Ministério da Educação. Fórum Nacional de Educação (FNE). Histórico. Brasília, DF: MEC, 2021a. Disponível em: https://fne.mec.gov.br/. Acesso em: 25 out. 2021. BRAZIL. Senado Federal. Relatório Legislativo, Parecer de 2021 sobre o Projeto de Lei Complementar n. 235, de 2019. Da Comissão de Educação, Cultura e Esporte, sobre o Projeto de Lei Complementar nº 235, de 2019, do Senador Flávio Arns, que institui o Sistema Nacional de Educação, nos termos do art. 23, parágrafo único, e do art. 211 da Constituição Federal. Brasília, DF: Comissão de Educação, Cultura e Esporte, 2021b. Available at: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9027806&ts=1634330007136&disposition=inline. Access on 25 Oct. 2021. CURY, C. R. J. A questão federativa e a educação escolar. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. Educação e federalismo no Brasil: Combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília, DF: UNESCO, 2010.
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