image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167411A GESTÃO EDUCACIONAL E OS REFERENCIAIS COGNITIVOS E NORMATIVOS EM POLÍTICA PÚBLICA GESTIÓN EDUCATIVA Y MARCOS COGNITIVOS Y NORMATIVOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIONAL MANAGEMENT AND COGNITIVE AND NORMATIVE REFERENCES IN PUBLIC POLICY Rejane OLIVEIRA1Sebastião de SOUZA LEMES2RESUMO: O objetivo deste estudo visa compreender a matriz cognitiva e normativa construída pela dinâmica das interações entre os agentes envolvidos com as ações educacionais a partir de um referencial representado por Planos de Educação. Trata-se de uma pesquisa do tipo empírica e indutiva utilizando o referencial teórico de análise cognitiva de políticas públicas na perspectiva da ação pública. O estudo mostrou que a gestão educacional pode ser compreendida como espaço dinâmico que se movimenta por eixos que determinam as tomadas de decisões formando uma estrutura constituída por: agentes, processos de mobilização de recursos, repertório de ação, representações, instituições e resultados. PALAVRAS-CHAVE: Gestão educacional. Matriz cognitiva e normativa. Ação pública. Referencial. RESUMEN:El objetivo de este estudio es comprender la matriz cognitiva y normativa construida por la dinámica de interacciones entre los agentes involucrados en las acciones educativas a partir de un referente representado por los Planes de Educación. Esta es una investigación de tipo empírica e inductiva que utiliza el marco teórico del análisis cognitivo de las políticas públicas desde la perspectiva de la acción pública. El estudio mostró que la gestión educativa puede ser entendida como un espacio dinámico que se mueve a lo largo de ejes que determinan la toma de decisiones, formando una estructura compuesta por: agentes, procesos de movilización de recursos, repertorio de acciones, representaciones, instituciones y resultados. PALABRAS CLAVE: Gestión educativa. Matriz cognitiva y normativa. Acción pública. Referencia. 1Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara –SP –Brasil. Supervisora de Ensino na Secretaria Municipal de Educação de Bebedouro. Doutora em Educação Escolar. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0381-6075. E-mail: rejane@semeb.bebedouro.sp.gov.br 2Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara –SP –Brasil. Professor do Departamento de Ciências da Educação. Pós-doutor em Psicologia. Editor. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0750-9294. E-mail: ss.lemes2@gmail.com
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167412ABSTRACT: This study aims to understand the cognitive and normative matrix developed by the dynamics between the agents involved of educational actions from a reference represented by the Education Plan. This is an empirical and inductive research using the theoretical framework of cognitive analysis of public policies from the perspective of public action. The study identified that educational management can be understood as an interactive dynamic space moved by axes that determine decision-making. It can be seen as a structure consisting of agents, processes of mobilization of resources, repertoire of action, representations, institutions, and results. KEYWORDS: Educational management. Cognitive and normative matrix. Public action. Referential. IntroduçãoEsse estudo apresenta o extrato de uma tese de doutorado desenvolvido no Programa de Pós-graduação em Educação Escolar no campus da Universidade Estadual Paulista, Unesp de Araraquara-SP, a partir de uma nova visão de análise de políticas públicas educacionais, apresentada pelo Professor Doutor Sebastião de Souza Lemes, na disciplina de “Fundamentos de Análise Cognitiva de Política Pública: a decisão, instrumentação e regulação da educação” realizada no primeiro semestre de 2017. Trata-se de uma pesquisa do tipo empírica e indutiva utilizando o referencial teórico para análise cognitiva de políticas públicas na perspectiva da ação pública, desenvolvida pelos franceses Pierre Muller, Yves Surel (2002), Pierre Lascoumes e Patrick Le Galès (2012b), buscando explicar a dinâmica de interações entre os agentes públicos, políticos e sociais envolvidos com a educação municipal. Percebe-se que os municípios como entes federados autônomos, historicamente, vêm procurando organizar os seus sistemas de ensino a partir da democratização do país visando garantir a qualidade da educação. Sendo a gestão educacional responsável por garantir os princípios democráticos capaz de mediar as controvérsias presentes nos espaços de debates que buscam interferir nas agendas de ações das secretarias de educação e na formulação de políticas educacionais. Segundo Barroso (2006, p. 13), os modos de regulação de um sistema de ensino, postos em prática pelas autoridades educativas, reúnem um “conjunto de mecanismos de orientação, coordenação, controle das ações, das instituições, dos profissionais dentro do sistema educacional”, determinadas pelas interações dos grupos, dos agentes envolvidos nos processos decisórios. Compreender esse conjunto de mecanismos decorrente das interações produzidas entre os agentes que atuam no sistema público de ensino e no processo de execução da política que
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167413se instituiu com a implantação do plano municipal de educação, impulsionado pelo Plano Nacional de Educação, é uma necessidade no campo das pesquisas educacionais, do ponto de vista da análise cognitiva. O processo dinâmico de interações entre agentes, é o que caracteriza a ação pública, pois a política pública, quando posta em ação, envolve colocar em jogo as representações globais referentes às crenças, paradigmas e referenciais. Assim, segundo Lascoumes e Le Galès (2012b), a análise da ação pública pode ser realizada a partir de cinco elementos interrelacionados: os agentes (ou atores), os processos, as instituições, as representações e os resultados. Muller e Surel (2002) postulam que as representações globais presentes na forma de pensar de agentes formam um sistema de significados que são adotados como referência, a qual orienta os seus posicionamentos, frente à resolução dos problemas públicos. Desse processo de interações resulta a elaboração de instrumentos compreendidos como “instituição”, os quais estão relacionados a regras, normas e procedimentos, a sequências de ações coordenadas e obrigatórias, que governam as interações entre indivíduos do sistema para a construção de novas regulações. Os efeitos da ação pública, nesse sentido, durante e após a dinâmica de interações, geram “resultados”. Segundo Lemes (2016), as ideias e as representações dos agentes que atuam nos órgãos administrativos da educação são parte do processo de interação entre eles, tornando-se fatores determinantes para construção de uma matriz cognitiva e normativa, que se caracteriza nos instrumentos de regulação. A interação entre esses atores é permeada por recursos e repertórios de ação, o que os autores chamam de “capacidade de agir” e “exercício do poder”, dentro e fora do âmbito político-administrativo (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a). O conceito de matriz cognitiva e normativa foi definido por Muller e Surel (2002), o qual se assenta em outros três modelos conceituais definidos por Jobert e Muller (1987), Hall (1993), Sabatier e Jenkins-Smith (1999): referencial, paradigma e advocacy coalition(sistemas de crenças). Dessa maneira, a matriz cognitiva e normativa relacionada às estratégias do plano municipal de educação, que se agrupam de acordo com os níveis de percepção, está em construção pelos agentes envolvidos no processo de execução das ações. Significa que as fases de formação da matriz cognitiva e normativa funcionam em movimento cíclico girando em torno dos problemas, quando há um debate ocorre o que Muller (2005) chama de problematização, dispositivo de estimulação, estabilização e mobilização de repertórios de ação.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167414Nesse sentido, a ação pública nos sistemas públicos de ensino é produtora de ordem e fruto da dinâmica de interações entre diversos agentes com estruturas cognitivas diferentes e se respalda em referenciais. Consolida-se por meio dos instrumentos por ser um dispositivo organizador das relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários, em função das representações e significados que ele carrega (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a). Portanto, estudar instrumentos permite analisar o poder político em exercício, a autoridade e o poder dos agentes, pois “cada instrumento é, por isso, uma forma condensada de saber sobre o poder social e as formas de exercê-lo” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a, p. 202). Cada instrumento tem um caráter diferente, identificável pelo grau de coercitividade, automatismo e visibilidade, uma vez que “os instrumentos não são neutros e produzem efeitos específicos, independentes dos objetivos visados, que estruturam, segundo a sua própria lógica, a ação pública” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a, p. 181). As regularidades provocadas por esses instrumentos moldam os comportamentos dos agentes públicos e sociais, as quais são obtidas pelas matrizes cognitivas e normativas. Ou seja, o instrumento da ação pública como instituição tem uma dimensão regulamentar, normativa e cognitiva. O sistema público de ensino é formado pelo conjunto de escolas, implicando definir princípios, diretrizes e normas organizacionais, pedagógicas e curriculares. As diretrizes organizacionais, instrumentos normativos, são portadores de intencionalidades, ideias, valores, atitudes e práticas (matriz cognitiva e normativa) que vão influenciar os modos de pensar dos agentes na configuração de suas práticas. Os agentes podem aderir, resistir ou dialogar com elas e formular, de forma colaborativa, novas propostas. Portanto, a mudança de paradigma evocada por um referencial implica a construção e a utilização de instrumentos que permitam a tradução do texto político para a aplicação na prática. A relação entre dois referenciais: o plano nacional e municipal de educação O plano nacional de educação é entendido, neste estudo, como o referencial global, devido a sua abrangência para alcançar o ideal de uma educação de qualidade que alcance a todos os cidadãos. Para seu sucesso, é essencial a articulação entre os sistemas de ensino, federal, estadual e municipal, e a participação da sociedade na sua discussão, monitoramento e avaliação.
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167415As diretrizes, metas e estratégias determinadas pela Lei n° 13.005, de 25 de junho de 2014 (BRASIL, 2014), direcionam as políticas educacionais a serem desenvolvidas no âmbito local. As metas desse referencial global estão estruturadas em quatro eixos: 1) garantia do direito à educação básica com qualidade (universalização da alfabetização e ampliação da escolaridade e das oportunidades educacionais); 2) redução das desigualdades e valorização da diversidade e da equidade; 3) valorização dos profissionais da educação; 4) educação superior. Estas metas mostram que a gestão democrática e o financiamento da educação são as dimensões articuladoras da instituição do Sistema Nacional de Educação (SNE). A ideia de construir um plano municipal de educação se consolidou com a aprovação desse referencial quanto ao dever de elaborar ou adequar os planos estaduais e municipais de educação, em consonância com as suas diretrizes, metas e estratégias. Assim, para compreender essa dinâmica de construção das ações educacionais é necessário compreender a perspectiva adotada de ação pública e não de política pública, para se referir ao processo de desenvolvimento do plano municipal de educação. Ação pública O uso do termo “ação pública” é decorrente da mudança de perspectiva para o estudo de políticas públicas. As políticas públicas sempre foram um dos grandes paradigmas das Ciências Sociais para análise e compressão dos processos de regulação de todas as sociedades. Yves Mény e Jean-Claude Thoenig (1989, p. 129) definiram políticas públicas como “o produto da atividade de uma autoridade investida de poder, legitimidade pública e governamental”. Com essa definição, sua análise foi gradativamente separada da ciência administrativa, para se integrar às abordagens da ciência política. Historicamente, os modelos de análise das políticas públicas surgiram com a modernização das sociedades nacionais e industriais, tendo o Estado como modelo político específico. O Estado hoje passa a ser substituído pelo capitalismo, que impõe necessidades de novas formas de regulação (BARROSO, 2006; COSTA, 2015; LEMES, 2016). As empresas e as instituições financeiras se desenvolveram, em decorrência da mundialização, de tal forma que interferem nas políticas públicas. Nesse sentido, a expressão “política pública” tem sido substituída por “ação pública” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Os atores envolvidos na ação pública são pessoas físicas ou jurídicas que atuam nas tomadas de decisões, e são os agentes capazes de desenvolver estratégias que modificam e aprimoram as ações.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167416Nesse sentido, a ação pública se aplica na atuação da administração pública e dos agentes públicos, políticos e sociais que agem conjuntamente em busca da garantia dos direitos sociais. Lascoumes e Le Galès (2012b, p. 39) afirmam que a sociologia da ação pública é ainda uma sociologia política que se interessa pela articulação das regulações sociais e políticas, pelos conflitos, recursos financeiros, atividades políticas e pelas questões de legitimidade dos atores, sobretudo dos servidores públicos, dos governos e dos governantes. A transferência de novos poderes para as autoridades locais descaracteriza a ação do Estado centralizado. Esta evolução leva a uma multiplicação e diversificação dos atores envolvidos na formulação de políticas para cada autoridade local (LE GALÈS, 2003). Então, as políticas públicas em ação passam a ser entendidas como construção da realidade, não se destinam a resolver problemas que estão fora delas, mas são processos que constroem estruturas de inteligibilidade, visões de mundo, sistemas de crenças e referenciais para solução de problemas. Pensando assim, os agentes públicos e políticos desenvolvem argumentos, em competição, procurando definir um problema por meio de uma linguagem que corresponda aos seus valores, crenças, interesses, posições e características organizacionais. Dessa forma, a política pública ficou restrita apenas à intervenção do Estado, a ações governamentais e à atuação das autoridades, pois o modelo clássico de se conceber políticas públicas está ultrapassado, em decorrência das interações entre os agentes públicos, políticos e sociais e dos atores, que participam nas diversas instituições, organizações, que interferem na agenda e na execução de projetos sociais (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Muller (2004) sublinha que a administração pública nunca será uma empresa, mas estamos na presença de uma forma de banalização do estado, e para ele o quadro cognitivo e normativo em que a ação pública é pensada está mudando: a noção de poder público torna-se um conceito incomum e o de serviço público cada vez mais justificado pela combinação eficiência/eficácia, critério de referência para avaliação de administrações. Referencial cognitivo e normativo como perspectiva de mudança O plano municipal de educação se constitui como uma política pública entendida como instrumento da ação pública, que concentra princípios, estratégias, ações e mobilizações, formando uma norma de ação; trata-se do referencial cognitivo e normativo para o desenvolvimento do processo de escolaridade (LEMES, 2016). Ele é normativo por sua estrutura legal, pois é constituído por um conjunto de normas que dão sentido aos programas
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167417da ação pública, define os critérios de seleção e métodos de designação de objetivos. É ao mesmo tempo um processo cognitivo baseado em um diagnóstico que permite compreender o real (limitando sua complexidade) e um processo determinante, de forma a permitir agir sobre o real (MULLER; SUREL, 2002). O conceito de referencial faz parte da análise cognitiva de políticas públicas, na perspectiva da ação pública desenvolvida na França nos últimos vinte anos. As políticas públicas, de acordo com essa abordagem, não são apenas espaços onde os atores se confrontam de acordo com seus interesses, mas são também o lugar (o referencial) onde determinada sociedade constrói sua relação com o mundo, sendo possível, por meio delas, compreender as representações e atuar na realidade como ela é percebida (MULLER, 2011). Nesse sentido, Muller (2014, p. 555) enuncia que “a definição de uma política pública é baseada em uma representação da realidade que constitui o referencial dessa política”, o que envolve a definição de objetivos que serão definidos com base em uma representação do problema, em suas consequências e em possíveis soluções para resolvê-los. Muller (2005), desenvolveu um sistema de significado e estrutura de referência de uma política pública a qual abrange não somente o instrumento legal, como também mobiliza a visão de mundo dos agentes e atores, de forma simbólica, em vários âmbitos da sociedade, com base nas normas vigentes que moldam os seus pensamentos e comportamentos. Dessa maneira, sua estrutura pode ser dividida em dois elementos, o referencial global e o setorial, sendo global-setorial, o relacionamento entre eles, como representação do lugar e do papel de um setor numa dada sociedade (MULLER, 2005). O referencial global é a representação geral, em torno da qual as várias representações setoriais serão organizadas e priorizadas. Consiste em um conjunto de valores fundamentais que se referem às crenças básicas de uma sociedade, bem como em um conjunto de normas que permitem escolher entre os comportamentos (MULLER, 2011). Em relação a isso, o Plano Nacional de Educação pode ser considerado uma proposição de mudança, se constituindo como representação do referencial global e aparece, a princípio, como a expressão de uma mudança no estado do mundo da educação. Portanto, é importante notar que cada estrutura interpretativa não é apenas um estoque de ideias, mas se refere a uma estruturação do “global”.O referencial setorial é uma representação de um setor, seu primeiro efeito é marcar os limites setoriais, sua configuração e seu lugar na sociedade, pois esses elementos são objeto de conflitos em curso, em conexão com as controvérsias sobre o controle da agenda política (MULLER, 2011).
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167418Assim, a educação municipal é o setor na sociedade em que se insere, coordenada pela secretaria municipal de educação, a qual é responsável por realizar a mediação entre o referencial global (marco de referência de política pública da sociedade em geral) e setorial (marco de referência de política pública da sociedade local). Para Surel (2008), o referencial tem uma implicação dupla: 1) um ponto de referência em que atende aos processos de categorização e definição que permitem a um determinado setor situar-se na sociedade, visto como um referencial das funções sociais; 2) visto como normas de atualização de ação que vão determinar e enquadrar a política pública. Para Jobert e Muller (1994, p. 50), esse entendimento coloca o referencial como um mediador que designa "os agentes que fazem o referencial de políticas públicas” e entende que os mediadores são “imagens cognitivas que determinam a percepção do problema por grupos presentes e a definição das soluções adequadas”. Isso implica entender a dinâmica do processo de discussões e decisões no âmbito da gestão de sistemas educacionais. A gestão educacional determinada por eixos articulados de ação O paradigma de gestão da educação foi construído no contexto da democratização e modernização do Brasil. Trata-se de um novo modo de condução do destino das organizações visando à eficiência, eficácia, efetividade e relevância. O processo de gerir a dinâmica do sistema de ensino é denominado como “Gestão Educacional”. Essa expressão foi aceita e reconhecida por estar ligada ao fortalecimento da democratização do ensino, como essencial para organização e mobilização das pessoas voltadas ao desempenho eficiente e comprometidas com a qualidade da educação (LUCK, 2015). Segundo Luck (2015, p. 35), o conceito de gestão é amplo e complexo, trata-se de uma concepção paradigmática de superação do conceito de administração, implica a “compreensão do modo como nosso pensamento é orientado para perceber o mundo, o que, por isso, determina o que vemos e o que deixamos de ver, e, em consequência, como reagimos diante da realidade”. Essa concepção envolve entender que problemas globais demandam ações participativas, ou seja, a lógica da gestão se orienta pelos princípios democráticos e se caracteriza na interação dos agentes nas tomadas de decisões sobre orientação, organização, planejamento e articulação dos eixos que determinam as ações. Portanto, a análise, nesse estudo, apoiou-se nos cinco elementos constitutivos da análise da ação pública definidas por Lascoumes e Le Galès (2012b): atores (agentes),
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167419representações, instituições, processos e resultados, considerando-os como eixos que giram em torno dos problemas públicos debatidos no âmbito da gestão educacional, formando uma estrutura, entendida como determinantes para as ações de execução das políticas públicas educacionais. Por essa perspectiva, os eixos que determinam as ações podem ser compreendidos como uma estrutura articulada que simboliza a dinâmica da gestão educacional. Assim, o quadro de interpretação do mundo que coloca em ordem os diferentes subuniversos de sentido que constituem o setor (educação), se expressa na imagem construída pelos agentes e atores inseridos nos problemas em causa. Os agentes públicos, políticos e sociais A partir do marco introdutório da democratização do país, surge um novo cenário para as organizações, a modernização, o avanço democrático, diferentes demandas de ações públicas, e a necessidade de modificações nas formas de participação da sociedade. Emerge então, o perfil de sujeitos participativos denominados atores sociais. O conceito de atores, definido por Darli de Souza Dias no dicionário de políticas públicas compreende os: “indivíduos cuja participação interfere na qualidade das ações que impactam na qualidade de vida de todos os seres que constituem as diversas redes sociais” (DIAS, 2012, p. 29). Já Lascoumes e Le Galés (2012b) definem atores de forma mais abrangente, como sendo pessoas físicas ou jurídicas que atuam nas tomadas de decisões, e que são capazes de desenvolver estratégias de ação que modificam, aprimoram as ações de natureza pública. Neste estudo, adotou-se o conceito de agente, definido por Gontijo (2012, p. 21) como “aquele que age, opera, que realiza a ação”. Ele pode ocupar três posições: o de agente público, agente político e o agente social. No âmbito do sistema educacional, os agentes ocupam essas três posições. O agente público “é um indivíduo, pessoa física, que exerce uma função pública no âmbito do Estado” (DIAS, 2012, p. 29). Na área da educação, esses agentes são os professores, diretores de escola, coordenadores pedagógicos, supervisores de ensino, e demais profissionais que atuam no sistema educacional, ou seja, são ocupantes de função pública instituída por lei, para o exercício de determinada atividade na prestação do serviço público. O agente político é “o indivíduo que exerce alguma função pública considerada superior na hierarquia da estrutura constitucional do Estado” (GONTIJO, 2012, p. 21). Estes
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674110são os agentes no âmbito municipal: assessores e secretários, no poder executivo; e vereadores, no poder legislativo. O agente social é aquele “indivíduo que opera uma ação no âmbito do sistema social, desenvolvendo ações específicas para a sobrevivência do sistema” (GONTIJO, 2012, p. 21). A escola, por exemplo, é reconhecida como um sistema social composta por agentes internos e externos: internos são aqueles que agem no interior do sistema (professores, diretores escolares, alunos, pessoal de apoio administrativo e pedagógico), externos são aqueles que agem sobre o sistema (prefeitura, ministério da educação, secretaria municipal de educação, conselho tutelar, dentre outros órgãos), além dos atores sociais que são a comunidade, os pais e familiares dos alunos. Os paradigmas que formam as referências dos agentes que atuam na gestão, seja na escola ou no sistema, são diferentes por estarem entre duas visões, a micro (escola) e a macro (sistema). Os agentes e atores que vivem na sociedade são responsáveis por inscrever os fatos sociais na agenda política tornando-os problema público. Lascoumes e Le Galès (2012b, p. 141) explicam que “um problema se torna público a partir do momento em que os atores sociais estimam que algo deve ser feito para mudar uma situação”. Os vários agentes e atores da sociedade influenciam as decisões no âmbito do referencial setorial em busca de solução para os problemas. Os problemas quando inseridos na agenda de ações impulsionam o processo de mobilização de recursos, caracterizados pelos meios de uso do poder de influência que, em grupo ou individualmente, os agentes utilizam para defender seus interesses. Isso, porque a visão dos agentes se difere quanto à interpretação do problema e às soluções possíveis. Portanto, o processo de construção das políticas públicas é indissociável da ação dos indivíduos e dos grupos envolvidos, considerando que são capazes de produzir discursos e mobilizar ações. Na seção seguinte apresentamos o que caracteriza a participação dos agentes e atores nos espaços de debates para defender interesses coletivos. Os processos de mobilização dos recursos O sistema municipal de ensino, constituído pelo conjunto de escolas, enquanto espaço discursivo é o lugar onde se produzem e se reproduzem relações de poder entre os agentes que nele atuam e interagem. O discurso vincula-se à compreensão de que o mundo é criado pela representação social construída historicamente, sendo assim, são os atores que atribuem
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674111significados a ele por meio do conjunto das práticas sociais organizadas nas e pelas relações sociais e ideológicas. Nesse sentido, para analisar a ação pública é necessário refletir sobre as características evolutivas do espaço público e das dinâmicas de ação coletiva. Estudos que incorporam variáveis cognitivas à análise de políticas públicas, buscam na sociologia relacional e dos imperativos culturais, a explicação dos padrões estruturados pela ação individual e coletiva (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Nessa perspectiva, Muller e Surel (2002) definem dois tipos de fatores essenciais para caracterizar a participação dos agentes e atores nos espaços de debates: os recursos e o repertório de ação. Os recursos dizem respeito à capacidade de agir, a partir do poder conferido no espaço político-administrativo. A natureza desses recursos é caracterizada de acordo com o contexto nos quais são operados. Os agentes e atores podem atuar defendendo interesses de grupos, dos quais eles fazem parte, dentro ou fora do contexto político-administrativo. Para Muller e Surel (2002, p. 80), “os recursos são ao mesmo tempo mobilizados no interior e no exterior, podendo as duas lógicas combinar-se, cumularem-se ou oporem-se”. O repertório da ação é o conjunto dos meios implementados para o exercício do poder, ou seja, a influência que agentes possuem junto aos tomadores de decisões públicas. O objetivo dessa mobilização dos recursos e repertórios da ação é convencer o maior número possível de pessoas interessadas num problema e/ou numa determinada reivindicação. A legitimidade dos agentes e atores se dá quando esses conseguem fazer emergir, a partir dos discursos, o real problema; e quando é aceito como representante dos interesses dos grupos. Com isso, a mobilização dos diferentes recursos alimentará as ações coletivas, que constituem o grupo na relação entre os agentes. Dado um problema público, gravitam ao seu redor as configurações dos agentes e atores (mobilização dos recursos, e modos de estruturação) e as matrizes cognitivas (os valores, as representações e as crenças, as formas de se operacionalizar a ação), estabelecendo a natureza de suas relações de formas concorrentes. A abordagem cognitiva das políticas públicas coloca em evidência os vínculos estreitos existentes entre eles (SUREL, 2008). Essa cristalização conjunta entre a configuração dos agentes e atores e os paradigmas se distingue em quatro fases: a primeira é a problematização - sistema de alianças definidoras da identidade e problemas que os envolvem e o que querem. A segunda fase é o dispositivo de estimulação, ou seja, o fomento dado pelo agente no momento da problematização em busca de adesão, ocorrendo a identidade por meio dos valores circunscritos pela problematização
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674112original. A terceira fase é o processo global de estabilização do conjunto de relações e de representações, finalizando com a “mobilização” dos agentes e ou atores e da matriz cognitiva e normativa que se fixou, de forma a estruturar e legitimar as relações e ações dos agentes e atores envolvidos (MULLER; SUREL, 2002, p. 84). Segundo Muller (2005), o processo de articulação entre a realidade desejada (lógicas globais) e a realidade vivenciada (lógica setorial) se configura no ordenamento das estruturas, normas, regras e instrumentos. Instituições –estrutura, normas, regras, instrumentosPolíticas públicas são estruturadas por normas, orçamentos e instituições. A visão clássica de políticas públicas é a de que sua ação se inscreve mediante uma lei. Diante desse posicionamento, a ação pública se define como “um conjunto de normas juridicamente formalizadas que designam organismos em função do programa, seus atributos de poder e seus meios orçamentários” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b, p. 173). Essa visão predominou por muito tempo, e após estudos sociológicos sobre o tema, verificou-se que os atores da ação pública ignoram a aplicação das normas e resistem a elas, podendo contorná-las, assim como os titulares de poder que violam as leis em nome da manutenção do poder ou lucro. Nesse sentido, as normas funcionam mais como instrumentos de pressão e coerção do que como recursos. Por outro lado, pesquisas cognitivas em políticas públicas identificaram que as normas disciplinam as ações coletivas e o comportamento, produzindo ordem e sentido. Lascoumes e Le Galès (2012b) apontam três tipos de normas secundárias: normas de interpretação da instituição, normas de adaptação às demandas e contextos e normas de regulamentação dos conflitos entre mediadores e destinatários. Essa visão de norma tem um objetivo pedagógico e de aprendizagem e de acomodação das regras, bem como construção de relações de confiança. A instituição é uma estrutura social que remete à ideia de interações estabilizadas entre os indivíduos de um grupo, definido por uma identidade construída. Traduzem-se na rotina, nos procedimentos, nas formas de organização, ou seja, são regras formais sancionadas e determinadas pelo comportamento dos atores e variam segundo três dimensões principais: grau de precisão, formalismo e peso normativo. Pela definição clássica de instituição e institucionalização, conforme descrevem Lascoumes e Le Galès (2012b, p. 190), as instituições são construções sociais e políticas, nascidas de conflitos e de negociações. São
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674113regras, normas e procedimentos, sequências de ações estandardizadas, mais ou menos coordenadas e obrigatórias, que governam as interações entre indivíduos, notadamente para a construção de políticas públicas. Dessa forma, as instituições podem ser representadas como instrumentos da ação pública e representam os modos de materializar e operacionalizar a ação governamental. O seu uso se traduz nas técnicas, ou meios de operar os dispositivos, os quais são escolhidos para resolver o conjunto de problemas públicos. Nessa perspectiva, a gestão educacional compreende o processo de gerir a dinâmica do sistema de ensino, coordenar as escolas com base nos referenciais normativos, quais sejam, as diretrizes e políticas públicas educacionais, buscando implementá-las, por meio de metodologias de organização de ambientes educacionais autônomos e participativos, de compartilhamento, autocontrole e transparência. Portanto, a gestão educacional, tanto em âmbito macro (sistema) como micro (escola), abrange a articulação dinâmica do conjunto de atuações como prática social, passando a ser o enfoque orientador da ação organizadora e orientadora do ensino. Essa busca em dar respostas organizacionais e administrativas eficientes, eficazes, efetivas e relevantes às atuais demandas dos sistemas de ensino geram resultados. Resultados Os resultados nessa perspectiva referem-se às consequências e efeitos da ação pública durante e após a dinâmica de interações que permeiam os outros quatro elementos das ações: agentes, processos, representações e instituições. Segundo Lascoumes e Le Galès (2012b, p. 62), “as interações desencadeiam processos de transferências, de adaptação e de conflitos dinâmicos que produzem novas regras, estruturando um espaço original de ação pública”. Para os autores, a interação dos agentes e dos atores altera a configuração da ação do Estado, ao ponto de perder sua centralidade e monopólio no processo de ação pública. Dessa forma, as redes de ações que se organizam nos diversos níveis rompem cada vez mais com a concepção clássica de Estado. Com efeito, no espaço educacional municipal, o exercício do poder e a orientação para elaboração de políticas públicas são cada vez mais influenciados pelos processos de representação dos agentes. Esse fenômeno foi identificado nas análises de políticas públicas desenvolvidas nos últimos anos, e a conclusão é a de que políticas públicas do tipo top downtêm sua capacidade de transformar o real.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674114Quando o governo seleciona os desafios que integrarão a agenda pública, as decisões são tomadas em gabinetes, sem participação da sociedade civil. Esse modelo é chamado de top downpor basear-se nesse voluntarismo político (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). Lascoumes e Le Galès citam três perspectivas de interpretação de fracassos de políticas nesse modelo: a inefetividade, a ineficácia e a ineficiência. A inefetividade está relacionada à falta de regulamentação de leis, o que inviabiliza a aplicabilidade da política pública; a ineficácia é quando o objetivo principal da política pública não é alcançado ou se mostra irrelevante; e a ineficiência relaciona-se com o custo elevado para implementação de uma política pública, com obtenção de resultados ínfimos. A partir dessa identificação dos fracassos na implementação de políticas públicas, surge a necessidade de analisar o processo de racionalização da ação pública, significa dizer: “resolver problemas concretos de governos e populações”. É nesse contexto de mudanças nas políticas públicas ocorridas nas últimas décadas, e mais recentemente com a adoção de um referencial de modernização e democratização baseadas na ideia de eficiência, eficácia, flexibilidade e inovação, que a educação vem sendo reformada (LESSARD, 2016). A visão é a de articulação, seguindo a lógica do gerenciamento privado, significando a diminuição das prerrogativas do Estado, por meio da descentralização e da desconcentração; a necessidade da reorientação curricular de projetos e programas; a criação de exames e avaliações; a atribuição da gestão da educação aos níveis intermediários; a concessão de maior autonomia financeira às escolas; o estabelecimento de processos de prestação de contas. A qualidade educacional, legitimada por resultados das avaliações externas, fez surgir o estabelecimento de rankings, tanto de sistemas de ensino como de escolas públicas e particulares, com os melhores e piores resultados. Diversos autores como Afonso (2005), Araújo; Almeida, Dalben e Freitas (2013), Franco, Alves e Bonamino (2007), Lemes (2015), Luzio (2005), Sousa e Oliveira (2005), Werle (2011) estudaram a avaliação externa, sua origem, os caminhos percorridos por esse novo modo de regulação, e o novo conceito de qualidade educacional representado pelo Índice de Desenvolvimento da Eduação Básica (IDEB), implantado em 2007. Essa visão torna-se, portanto, determinante nas ações dos agentes, pois utilizam as notas e os resultados como diagnóstico para o planejamento de ações. Assim, pode-se inferir que a presença de um referencial cognitivo e normativo promove a movimentação e a interação dos agentes, o que consequentemente movimenta os demais eixos que constituem a dinâmica de interação das ações políticas.
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674115Compreendendo a dinâmica de interação das ações políticas Para compreender e discutir a dinâmica do conjunto de interações entre os agentes para execução das ações educacionais, criamos uma representação gráfica (Figura 1) para mostrar a estrutura que se forma no âmbito político administrativo, devido à relação entre dois referenciais, cognitivo e normativo. Figura 1 - Modelo de Análise - processo dinâmico de ações públicas educacionais Fonte: Elaboração dos autores Os eixos da ação pública, os quais chamamos de determinantes da ação, são: os agentes, os processos de mobilização de recursos, as representações, as instituições e os resultados. Nessa representação, consideramos os agentes e os problemas públicos o centro de todo processo, como o eixo que movimenta todos os outros eixos. Os demais eixos que se movimentam, simbolicamente, pela interação dos agentes são: 1) os processos de mobilização do repertório de ação, entendidos como os argumentos e poderes legitimados pelas posições que os agentes ocupam no contexto da atuação; 2) as representações, que estão ligadas aos modelos de gestão e organização da educação, os quais formam a visão de mundo dos agentes, influenciadas pelos paradigmas, sistemas de crença e referenciais; 3) as instituições, construídas em forma de instrumentos de regulação, constituindo as regras e as normas; 4) os resultados, que se definem pelos efeitos da ação pública quanto à eficiência e à eficácia.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674116Esses elementos em ação podem ser entendidos como a dinâmica de interações, representada por uma estrutura em movimento no interior do referencial setorial, a imagem do setor, ou seja, a política educacional, Plano Municipal de Educação. Segundo as proposições de Muller (2011), uma política pública consiste na construção da representação da realidade desejada, criando, assim, uma imagem da realidade sobre a qual se quer intervir. Essa imagem é uma construção cognitiva organizada pelos agentes de acordo com a percepção do problema, os quais confrontam soluções e definem suas propostas de ação, chamada por Muller de “visão de mundo”, que constitui, então, o referencial de uma política. Os agentes são responsáveis pela agilidade desse processo da dinâmica, que resultam na transformação da matriz cognitiva e normativa (imagem), do global para o setorial, que se traduz em mudança, de forma que o real desejado seja percebido na prática. Ou seja, o centro de todo o processo está nos agentes como responsáveis por colocar os problemas públicos em debate, o que coloca todos os demais eixos em funcionamento e podem resultar em eficiência e eficácia da gestão educacional. O referencial setorial está situado no interior do referencial global, pois o referencial global se constitui no conjunto das políticas públicas que formam o arcabouço legal orientadores da educação no Brasil, representado pelo Plano Nacional de Educação. O referencial global é uma imposição como marco de referência para a política pública, isso é o que gera elementos de articulação entre global e setorial. Assim, a tese desenvolvida possui três dimensões: A existência de um referencial cognitivo e normativo que promove a movimentação da interação entre os agentes, o que, consequentemente, movimenta os demais eixos que constituem a dinâmica da gestão educacional. A ordem de prioridade para execução das estratégias de ação é definida pela matriz cognitiva e normativa, que se transforma na dinâmica de interações produzidas no âmbito da gestão educacional. As estratégias vão sendo executadas conforme as pressões dos agentes públicos, políticos e sociais que defendem interesses relacionados a problemas públicos a partir de uma representação específica de seu lugar na sociedade. Enfim, o estudo possibilitou compreender o PNE e o PME como dois referenciais que simbolizam a matriz cognitiva e normativa, um global e o outro setorial, considerando a relação entre eles. O espaço de debates e tensões, que caracterizam a interação entre os agentes, pode-se dizer que é onde são produzidas as estratégias de ações e os novos conhecimentos.
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674117Considerações finais Esta síntese conclusiva finaliza o processo analítico, interpretativo e compreensivo, desenvolvido ao longo da pesquisa. Baseado nessa teoria, o estudo mostrou que a gestão educacional pode ser compreendida como espaço dinâmico de interações, que se movimenta por eixos que determinam as tomadas de decisões. Pode ser vista como uma estrutura, constituída por: agentes, processos de mobilização de recursos (capacidade de agir), repertório de ação (exercício do poder), representações (paradigmas, referenciais, sistemas de crenças), instituições (instrumentos) e resultados (efeitos das ações). A interpretação que se pode dar é que os debates sobre os problemas e desafios públicos promovidos pelos agentes são permeados por discursos mobilizados pelos sistemas de crenças, paradigmas e referenciais. Esses debates são liderados por mediadores da ação pública, capazes de estabelecer a matriz cognitiva e normativa que se dissemina por meio de instituições, normas, regras e instrumentos, os quais produzem resultados. A análise realizada nessa perspectiva teórica permitiu extrair pontos fundamentais para a discussão e a compreensão dos determinantes que compõem a ação pública no âmbito político-administrativo municipal e o momento da formação da matriz cognitiva e normativa que possibilita passar da descrição para inferências. Conclui-se, portanto, que estudar o plano municipal de educação como instrumento cognitivo e normativo, e a imagem do real desejado para a educação, implica considerar que os temas abordados no plano devam estar no centro dos debates dos agentes para que estejam em constante movimento e diálogo. O estudo mostrou que a gestão educacional é complexa, para além dos processos organizacionais, mas no que diz respeito à formação das consciências coletivas em que constitui a matriz cognitiva e normativa a qual se busca alinhar ao referencial global pelo debate no setorial pode se traduzir em qualidade da educação. Essa identificação coloca a formação continuada como condição necessária para que os agentes sejam capazes, por meio do conhecimento, de interpretar, traduzir e persuadir grupos para reconstruir a matriz cognitiva e normativa no âmbito político-administrativo com efeitos no sistema educacional e voltados para a sua realidade. Os resultados desta pesquisa permitem, a partir da análise cognitiva de políticas públicas na perspectiva da ação pública, compreender a dinâmica de interações que se estabelecem na construção, implementação e operacionalização das políticas públicas. A análise cognitiva de políticas públicas se apresenta como um referencial teórico e, ao mesmo
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674118tempo, um procedimento analítico que possibilita verificar e caracterizar as dinâmicas de interações no sistema, tanto global como referencial, que influenciam nos seus desdobramentos e na sua efetividade. REFERÊNCIAS AFONSO, A. J. Avaliação educacional:regulação e emancipação: para uma sociologia das políticas contemporâneas. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2005. ALMEIDA, L. C.; DALBEN, A.; FREITAS, L. C. O Ideb: limites e ilusões de uma política educacional. Educação e Sociedade, Campinas, v. 34, n. 125, p. 1153-1174, 2013. ARAÚJO, C. H.; LUZIO, N. Avaliação da Educação Básica:em busca da qualidade e equidade no Brasil. Brasília, DF: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2005. BARROSO, J. A autonomia das escolas: retórica, instrumento e modo de regulação da acção política. In:AAVV. A autonomia das escolas.Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2006. p. 23-48. BARROSO, J. A Regulação das Políticas Públicas de Educação: espaços, dinâmicas e atores. Lisboa: Educa –Unidade de I&D de Ciência da Educação, Universidade de Lisboa, 2006. 262 p. BRASIL. Lei n. 13. 257 de 8 de março de 2016. Dispõe sobre as políticas públicas para a primeira infância e altera a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), o Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal), a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, a Lei nº 11.770, de 9 de setembro de 2008, e a Lei nº 12.662, de 5 de junho de 2012. Brasília, DF, 09 mar. 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13257.htm. Acesso em: 23 ago. 2018. COSTA, V. Políticas públicas no Brasil: uma agenda de pesquisas. Idéias –Rev. Inst. Filos. Ciênc. Hum., Campinas, v. 6, n. 2, p. 135-166, jul./dez. 2015. DIAS, D. Atores Sociais. In:CASTRO, C. L. F; AMABILE, A. E. N; GONTIJO, C. R. B. Dicionário de Políticas Públicas. Barbacena, MG: EdUEMG, 2012. 242 p. FRANCO, C; ALVES, F; BONAMINO, A. Qualidade do Ensino Fundamental: políticas, suas possibilidades, seus limites. Educação & Sociedade, Campinas, v. 28, n. 100, p. 989-1014, 2007. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Revista Dossié. Sociedade, v. 9, n. 18, jul./dez. 2012a. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. Sociologia da Ação Pública.Tradução George Sarmento –Maceió: EDUFAL, 2012b, 244 p.
image/svg+xmlA gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674119LE GALÈS, P. Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance. Paris: Presses de sciences, 2003. 454 p. LEMES, S. S. Desafios da avaliação educacional: reflexões pontuais de conceitos, fundamentos e indicadores na escolarização atual. In:DAVID, C. M. et al.(org.). Desafios contemporâneos da educação. São Paulo: Editora UNESP; São Paulo: Cultura Acadêmica, 2015. p. 139-153. LEMES, S. S. Indagações sobre as políticas educacionais e reflexões sobre demandas percebidas pelo estado brasileiro: tópicos para análise circunstanciada de seus instrumentos de ação. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 11, n. esp. 3. p. 1616-1625. 2016. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/9064. Acesso em: 23 ago. 2018. LESSARD, C. Políticas Educativas:a aplicação na prática. Em colaboração com Anylène Carpentier. Tradução de Stephania Matousek. Petrópolis, RJ: Vozes, 2016. LUCK, H. Gestão educacional:uma questão paradigmática. 9. ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 2015. MÉNY, Y.; THOENIG, J. C. Politiques publiques.Paris: PUF, 1989. MULLER, P. Expliquer le changement: l’analyse cognitive des politiques publiques. In:MULLER, P. Les politiques publiques. Paris: Presses Universitaires de France, 2011. p. 53-86. MULLER, P. Esquisse d'une théorie du changement dans l'action publique Structures, acteurs et cadres cognitifs. Revue Française de Science Politique, v. 55, p. 155-187, 2005. Disponível em: https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2005-1-page-155.htm. Acesso em: 23 ago. 2018. MULLER, P.; SUREL, Y. A Análise das Políticas Públicas. Tradução de Agemir Bavaresco e Alceu R. Ferraro. Pelotas, RS: Educat, 2002. 156 p. SABATIER, P. A. The advocacy coalition framework:theories of the policy process. Boulder: Westview Press, 1999. p. 117-166. SABATIER, P. A; JENKINS-SMITH, H. C. (Eds.). Policy change and learning:an advocacy coalition approach. Boulder: Western Press, 1993. p. 177-208. SABATIER, P.; JENKINS-SMITH, H. The Advocacy coalition framework: an assessment. In:SABATIER, P. (org.). Theories of the Policy Process. Boulder: Cairn, 1999. p. 117-166. SOUSA, S. Z; OLIVEIRA, R. P. Sistemas estaduais de Avaliação: uso dos resultados, implicações e tendências. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 40, n. 141, dez. 2010. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cp/a/HfYnBHFv4x63bWY6nkfJt7H/?lang=pt. Acesso em: 23 ago. 2018.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA e Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674120SUREL, Y. Public Policies as Paradigms/Las políticas públicas como paradigmas. Estudios Políticos, Medellín, n. 33, p. 41-65, jul./dez. 2008. Disponível em: http://www.scielo.org.co/pdf/espo/n33/n33a3.pdf. Acesso em: 23 ago. 2018. WERLE, F. O. C. Políticas de avaliação em larga escala na educação básica: do controle de resultados à intervenção nos processos de operacionalização do ensino. Ensaio:Avaliação e Políticas Públicas em Educação, Rio de Janeiro, v. 19, n. 73, p. 769-792, 2011. Disponível em: https://www.scielo.br/j/ensaio/a/KnxbVPCbHDBHKzHXwh66vkz/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 23 ago. 2018. Como referenciar este artigo OLIVEIRA, R.; SOUZA LEMES, S.A gestão educacional e os referenciais cognitivos e normativos em política pública. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, jan./dez.2022. e-ISSN:1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.16741 Submetido em:08/11/2021 Revisões requeridas em: 22/12/2021 Aprovado em: 23/02/2022 Publicado em: 31/03/2022
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167411EDUCATIONAL MANAGEMENT AND COGNITIVE AND NORMATIVE REFERENCES IN PUBLIC POLICY GESTÃO EDUCACIONAL E OS REFERENCIAIS COGNITIVOS E NORMATIVOS EM POLÍTICA PÚBLICA GESTIÓN EDUCATIVA Y MARCOS COGNITIVOS Y NORMATIVOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Rejane OLIVEIRA1Sebastião de SOUZA LEMES2ABSTRACT: This study aims to understand the cognitive and normative matrix developed by the dynamics between the agents involved of educational actions from a reference represented by the Education Plan. This is an empirical and inductive research using the theoretical framework of cognitive analysis of public policies from the perspective of public action. The study identified that educational management can be understood as an interactive dynamic space moved by axes that determine decision-making. It can be seen as a structure consisting of agents, processes of mobilization of resources, repertoire of action, representations, institutions, and results. KEYWORDS: Educational management. Cognitive and normative matrix. Public action. Referential. RESUMO: O objetivo deste estudo visa compreender a matriz cognitiva e normativa construída pela dinâmica das interações entre os agentes envolvidos com as ações educacionais a partir de um referencial representado por Planos de Educação. Trata-se de uma pesquisa do tipo empírica e indutiva utilizando o referencial teórico de análise cognitiva de políticas públicas na perspectiva da ação pública. O estudo mostrou que a gestão educacional pode ser compreendida como espaço dinâmico que se movimenta por eixos que determinam as tomadas de decisões formando uma estrutura constituída por: agentes, processos de mobilização de recursos, repertório de ação, representações, instituições e resultados. PALAVRAS-CHAVE: Gestão educacional. Matriz cognitiva e normativa. Ação pública. Referencial. 1São Paulo State University (UNESP), Araraquara –SP –Brazil. Teaching Supervisor at the Municipal Secretary of Education of Bebedouro. Doctorate in School Education. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0381-6075. E-mail: rejane@semeb.bebedouro.sp.gov.br 2São Paulo State University (UNESP), Araraquara –SP –Brasil. Professor at the Department of Educational Sciences. Post-doctorate in Psychology. Editor. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0750-9294. E-mail: ss.lemes2@gmail.com
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167412RESUMEN:El objetivo de este estudio es comprender la matriz cognitiva y normativa construida por la dinámica de interacciones entre los agentes involucrados en las acciones educativas a partir de un referente representado por los Planes de Educación. Esta es una investigación de tipo empírica e inductiva que utiliza el marco teórico del análisis cognitivo de las políticas públicas desde la perspectiva de la acción pública. El estudio mostró que la gestión educativa puede ser entendida como un espacio dinámico que se mueve a lo largo de ejes que determinan la toma de decisiones, formando una estructura compuesta por: agentes, procesos de movilización de recursos, repertorio de acciones, representaciones, instituciones y resultados. PALABRAS CLAVE: Gestión educativa. Matriz cognitiva y normativa. Acción pública. Referencia. IntroductionThis study presents the extract of a doctoral thesis developed in the Postgraduate Program in School Education at the campus of Universidade Estadual Paulista, Unesp de Araraquara-SP, from a new vision of analysis of educational public policies, presented by Professor Doutor Sebastião de Souza Lemes, in the course "Fundamentals of Cognitive Analysis of Public Policy: the decision, instrumentation and regulation of education" held in the first half of 2017. This is an empirical and inductive research using the theoretical framework for analysis of public policies from the perspective of public action, developed by the French Pierre Muller, Yves Surel (2002), Pierre Lascoumes and Patrick Le Galès (2012b), seeking to explain the dynamics of interactions between public, political and social agents involved with education municipal. It is noticed that the municipalities as autonomous federated entities, historically, have been trying to organize their education systems from the democratization of the country in order to guarantee the quality of education. As educational management is responsible for guaranteeing democratic principles capable of mediating the controversies present in the spaces of debates that seek to interfere in the action agendas of the education secretariats and in the formulation of educational policies. According to Barroso (2006, p. 13), the modes of regulation of an education system, put into practice by the educational authorities, bring together a “set of mechanisms for guidance, coordination, control of actions, institutions, professionals within the system”. educational”, determined by the interactions of the groups, of the agents involved in the decision-making processes.
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167413Understanding this set of mechanisms resulting from the interactions produced between the agents that work in the public education system and in the process of implementing the policy that was instituted with the implementation of the municipal education plan, driven by the National Education Plan, is a necessity in the field. of educational research, from the point of view of cognitive analysis. The dynamic process of interactions between agents is what characterizes public action, since public policy, when put into action, involves putting into play global representations referring to beliefs, paradigms and references. Thus, according to Lascoumes and Le Galès (2012b), the analysis of public action can be carried out from five interrelated elements: agents (or actors), processes, institutions, representations and results. Muller and Surel (2002) postulate that the global representations present in the way of thinking of agents form a system of meanings that are adopted as a reference, which guides their positions, facing the resolution of public problems. This process of interactions results in the elaboration of instruments understood as “institution”, which are related to rules, norms and procedures, to sequences of coordinated and mandatory actions, which govern the interactions between individuals in the system for the construction of new regulations. The effects of public action, in this sense, during and after the dynamics of interactions, generate “results”.According to Lemes (2016), the ideas and representations of the agents who work in Organs administrative bodies of education are part of the process of interaction between them, becoming determining factors for the construction of a cognitive and normative matrix, which is characterized in the regulatory instruments. The interaction between these actors is permeated by resources and action repertoires, which the authors call “capacity to act” and “exercise of power”, inside and outside the political-administrative scope (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a). The concept of cognitive and normative matrix was defined by Muller and Surel (2002), which is based on three other conceptual models defined by Jobert and Muller (1987), Hall (1993), Sabatier and Jenkins-Smith (1999): referential, paradigm and advocacy coalition(belief systems). In this way, the cognitive and normative matrix related to the strategies of the municipal education plan, which are grouped according to the levels of perception, is under construction by the agents involved in the process of carrying out the actions. It means that the phases of formation of the cognitive and normative matrix work in a cyclical movement revolving around the problems, when there is a debate, what Muller (2005) calls problematization, device of stimulation, stabilization and mobilization of action repertoires takes place.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167414In this sense, public action in public education systems produces order and is the result of the dynamics of interactions between different agents with different cognitive structures and is supported by references. It is consolidated through the instruments for being an organizing device of the specific social relations between the public power and its recipients, depending on the representations and meanings that it carries (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a). Therefore, studying instruments allows analyzing the political power in exercise, the authority and the power of the agents, because “each instrument is, therefore, a condensed way of knowing about social power and the ways of exercising it” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a, p. 202). Each instrument has a different character, identifiable by the degree of coerciveness, automatism and visibility, since “the instruments are not neutral and produce specific effects, independent of the objectives pursued, which structure, according to their own logic, public action” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012a, p. 181).The regularities provoked by these instruments shape the behavior of public and social agents, which are obtained by the cognitive and normative matrices. In other words, the instrument of public action as an institution has a regulatory, normative and cognitive dimension. The public education system is formed by the set of schools, implying the definition of organizational, pedagogical and curricular principles, guidelines and norms. Organizational guidelines, normative instruments, are carriers of intentions, ideas, values, attitudes and practices (cognitive and normative matrix) that will influence the agents' ways of thinking in the configuration of their practices. Agents can join, resist or dialogue with them and formulate, in a collaborative way, new proposals. Therefore, the paradigm shift evoked by a reference implies the construction and use of instruments that allow the translation of the political text for application in practice. The relationship between two references: the national and municipal education plans The national education plan is understood, in this study, as the global referential, due to its scope to achieve the ideal of a quality education that reaches all citizens. For its success, it is essential the articulation between the federal, state and municipal education systems, and the participation of society in its discussion, monitoring and evaluation. The guidelines, goals, and strategies determined by Law No. 13.005, of June 25, 2014 (BRAZIL, 2014), guide the educational policies to be developed at the local level. The goals of this global referential are structured in four axes: 1) guaranteeing the right to quality basic education (universalization of literacy and expansion of schooling and educational
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167415opportunities); 2) reducing inequalities and valuing diversity and equity; 3) valuing education professionals; 4) higher education. These goals show that democratic management and financing of education are the dimensions that articulate the institution of the National Education System (SNE). The idea of building a municipal education plan was consolidated with the approval of this referential regarding the duty to elaborate or adapt state and municipal education plans, in line with its guidelines, goals, and strategies. As such, in order to understand this dynamic of building educational actions, it is necessary to understand the perspective adopted of public action and not public policy, to refer to the development process of the municipal education plan. Public action The use of the term "public action" is due to the change of perspective for the study of public policies. Public policies have always been one of the great paradigms of the Social Sciences for the analysis and compression of the regulation processes of all societies. Yves Mény and Jean-Claude Thoenig (1989, p. 129) defined public policies as "the product of the activity of an authority invested with power, public and governmental legitimacy". With this definition, their analysis was gradually separated from administrative science, to integrate with political science approaches. Historically, the models for analyzing public policy emerged with the modernization of national and industrial societies, with the State as a specific political model. The State today is being replaced by capitalism, which imposes needs for new forms of regulation (BARROSO, 2006; COSTA, 2015; LEMES, 2016). Businesses and financial institutions have developed, as a result of globalization, in such a way that they interfere in public policies. In this sense, the expression "public policy" has been replaced by "public action" (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). The actors involved in public action are individuals or legal entities that act in decision-making, and are the agents capable of developing strategies that modify and improve actions. In this sense, public action applies to the performance of the public administration and public, political, and social agents who act jointly in search of the guarantee of social rights. Lascoumes and Le Galès (2012b, p. 39) state that the sociology of public action is also a political sociology that is interested in the articulation of social and political regulations, conflicts, financial resources, political activities, and issues of legitimacy of actors, especially public servants, governments, and rulers.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167416The transfer of new powers to local authorities mischaracterizes the action of the centralized State. This evolution leads to a multiplication and diversification of the actors involved in policy-making for each local authority (LE GALÈS, 2003). Then, public policies in action come to be understood as the construction of reality; they are not intended to solve problems that are outside them, but are processes that build intelligibility structures, worldviews, belief systems, and referentials for problem solving. With this in mind, public agents and politicians develop arguments, in competition, seeking to define a problem through a language that corresponds to their values, beliefs, interests, positions, and organizational characteristics. In this way, public policy became restricted only to the intervention of the state, to government actions and to the actions of the authorities, because the classic model of conceiving public policy is outdated, due to the interactions between public, political and social agents and the actors, who participate in the various institutions, organizations, that interfere in the agenda and in the execution of social projects (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Muller (2004) emphasizes that public administration will never be a business, but we are in the presence of a form of trivialization of the state, and for him the cognitive and normative framework in which public action is thought is changing: the notion of public power becomes an uncommon concept and that of public service increasingly justified by the efficiency/effectiveness combination, reference criteria for evaluating administrations. Cognitive and normative referential as a perspective of change The municipal education plan is constituted as a public policy understood as an instrument of public action, which concentrates principles, strategies, actions and mobilizations, forming an action standard; it is the cognitive and normative reference for the development of the schooling process (LEMES, 2016). It is normative because of its legal structure, since it consists of a set of norms that give meaning to public action programs, defines the selection criteria and methods for assigning objectives. It is both a cognitive process based on a diagnosis that allows understanding the real (limiting its complexity) and a determining process, in order to allow acting on the real (MULLER; SUREL, 2002). The concept of referential is part of the cognitive analysis of public policies, from the perspective of public action developed in France in the last twenty years. Public policies, according to this approach, are not only spaces where actors confront each other according to their interests, but they are also the place (the referential) where a given society builds its
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167417relationship with the world, being possible, through them, to understand the representations and act in reality as it is perceived (MULLER, 2011). In this sense, Muller (2014, p. 555) states that "the definition of a public policy is based on a representation of reality that constitutes the referential of this policy", which involves the definition of objectives that will be defined based on a representation of the problem, its consequences and possible solutions to solve them. Muller (2005), developed a system of meaning and reference structure of a public policy, which covers not only the legal instrument, but also mobilizes the worldview of agents and actors, in a symbolic way, in various spheres of society, based on the prevailing norms that shape their thoughts and behaviors. In this way, its structure can be divided into two elements, the global and the sectorial referential, being global-sectorial, the relationship between them, as a representation of the place and role of a sector in a given society (MULLER, 2005). The global referential is the general representation, around which the various sectorial representations will be organized and prioritized. It consists of a set of fundamental values that refer to the basic beliefs of a society, as well as a set of norms that allow choosing among behaviors (MULLER, 2011). In relation to this, the National Education Plan can be considered a proposition of change, constituting itself as a representation of the global referential and appears, at first, as the expression of a change in the state of the world of education. Therefore, it is important to note that each interpretative structure is not just a stock of ideas, but refers to a structuring of the "global". The sectoral referent is a representation of a sector, its first effect is to mark sectoral boundaries, its configuration, and its place in society, as these elements are the subject of ongoing conflicts in connection with controversies over control of the political agenda (MULLER, 2011). Thus, municipal education is the sector in the society in which it is inserted, coordinated by the municipal secretary of education, which is responsible for performing the mediation between the global referential (public policy frame of reference of society in general) and sectorial (public policy frame of reference of the local society). For Surel (2008), the referential has a double implication: 1) a reference point that serves the categorization and definition processes that allow a given sector to situate itself in society, seen as a referential of social functions; 2) seen as action actualization norms that will determine and frame public policy. For Jobert and Muller (1994, p. 50), this understanding places the referent as a mediator that designates "the agents who make the public policy referent" and understands that mediators
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167418are "cognitive images that determine the perception of the problem by groups present and the definition of appropriate solutions." This implies understanding the dynamics of the process of discussions and decisions within the management of educational systems. Educational management determined by articulated axes of action The educational management paradigm was built in the context of the democratization and modernization of Brazil. It is a new way of conducting the destiny of organizations aiming at efficiency, efficacy, effectiveness, and relevance. The process of managing the dynamics of the educational system is called "Educational Management". This expression has been accepted and recognized for being linked to the strengthening of the democratization of education, as essential to the organization and mobilization of people aimed at efficient performance and committed to the quality of education (LUCK, 2015). According to Luck (2015, p. 35), the concept of management is broad and complex, it is a paradigmatic conception of overcoming the concept of administration, it implies the "understanding of how our thinking is oriented to perceive the world, which, therefore, determines what we see and what we fail to see, and, consequently, how we react to reality. This conception involves understanding that global problems demand participative actions, that is, the logic of management is guided by democratic principles and is characterized by the interaction of agents in decision-making on orientation, organization, planning, and articulation of the axes that determine the actions. Therefore, the analysis in this study was based on the five constitutive elements of the analysis of public action defined by Lascoumes and Le Galès (2012b): actors (agents), representations, institutions, processes, and results, considering them as axes that revolve around the public problems discussed in the scope of educational management, forming a structure, understood as determinants for the actions of implementation of public educational policies. From this perspective, the axes that determine the actions can be understood as an articulated structure that symbolizes the dynamics of educational management. Thus, the framework of interpretation of the world that puts in order the different sub-universes of meaning that constitute the sector (education), is expressed in the image built by the agents and actors inserted in the problems at hand.
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.167419Public, political and social agents From the introductory framework of the country's democratization, a new scenario emerges for organizations, modernization, democratic advancement, different demands for public actions, and the need for changes in the forms of society's participation. Then, the profile of participatory subjects called social actors emerges. The concept of actors, defined by Darli de Souza Dias in the dictionary of public policies, comprises the following: “individuals whose participation interferes with the quality of actions that impact the quality of life of all beings that make up the various social networks” (DIAS, 2012, p. 29). Lascoumes and Le Galés (2012b) define actors more broadly, as individuals or legal entities that act in decision-making, and that are capable of developing action strategies that modify and improve public actions. In this study, the concept of agent was adopted, defined by Gontijo (2012, p. 21) as “one who acts, operates, who performs the action”. He can occupy three positions: that of public agent, political agent and social agent. Within the educational system, agents occupy these three positions. The public agent “is an individual, a natural person, who performs a public function within the scope of the State” (DIAS, 2012, p. 29).In the area of education, these agents are teachers, school directors, pedagogical coordinators, teaching supervisors, and other professionals who work in the educational system, that is, they occupy a public function established by law, for the exercise of a certain activity in the education system. provision of the public service. The political agent is “the individual who performs some public function considered superior in the hierarchy of the constitutional structure of the State” (GONTIJO, 2012, p. 21). These are the agents at the municipal level: advisors and secretaries, in the executive branch; and councilors, in the legislature. The social agent is that “individual who operates an action within the scope of the social system, developing specific actions for the survival of the system” (GONTIJO, 2012, p. 21). The school, for example, is recognized as a social system composed of internal and external agents: internal are those who act within the system (teachers, school directors, students, administrative and pedagogical support staff), external are those who act on the system (city hall, ministry of education, municipal secretary of education, tutelary council, among other bodies), in addition to the social actors that are the community, parents and families of students.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674110The paradigms that form the references of the agents who work in management, whether in the school or in the system, are different because they are between two visions, the micro (school) and the macro (system). Agents and actors who live in society are responsible for inscribing social facts on the political agenda, making them a public problem. Lascoumes and Le Galès (2012b, p. 141) explain that “a problem becomes public from the moment social actors estimate that something must be done to change a situation”.The various agents and actors of society influence decisions within the sectorial framework in search of solutions to problems. Problems, when inserted in the action agenda, drive the resource mobilization process, characterized by the means of using the power of influence that, as a group or individually, agents use to defend their interests. This is because the agents' view differs regarding the interpretation of the problem and possible solutions. Therefore, the process of building public policies is inseparable from the action of individuals and groups involved, considering that they are capable of producing speeches and mobilizing actions. In the following section, we present what characterizes the participation of agents and actors in the spaces of debates to defend collective interests. Resource mobilization processes The municipal education system, constituted by the set of schools, as a discursive space is the place where power relations are produced and reproduced between the agents that act and interact in it. The discourse is linked to the understanding that the world is created by historically constructed social representation, thus, it is the actors who attribute meanings to it through the set of social practices organized in and by social and ideological relations. In this sense, in order to analyze public action, it is necessary to reflect on the evolutionary characteristics of public space and the dynamics of collective action. Studies that incorporate cognitive variables to the analysis of public policies, seek in relational sociology and cultural imperatives, the explanation of patterns structured by individual and collective action (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). From this perspective, Muller and Surel (2002) define two types of essential factors to characterize the participation of agents and actors in debate spaces: resources and the action repertoire. Resources refer to the ability to act, based on the power conferred in the political-administrative space. The nature of these resources is characterized according to the context in
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674111which they are operated. Agents and actors can act defending the interests of groups, of which they are part, inside or outside the political-administrative context. For Muller and Surel (2002, p. 80), “resources are mobilized both inside and outside, and the two logics can combine, cumulate or oppose each other”. The action repertoire is the set of means implemented for the exercise of power, that is, the influence that agents have with public decision makers. The objective of this mobilization of resources and action repertoires is to convince the largest possible number of people interested in a problem and/or a specific claim. The legitimacy of agents and actors occurs when they manage to bring out, from the discourses, the real problem; and when it is accepted as representing the interests of the groups. With this, the mobilization of different resources will feed the collective actions, which constitute the group in the relationship between the agents. Given a public problem, the configurations of agents and actors (mobilization of resources, and structuring modes) and cognitive matrices (values, representations and beliefs, ways of operationalizing the action) gravitate around it, establishing the nature of their relationships in competing ways. The cognitive approach of public policies highlights the close links between them (SUREL, 2008). This joint crystallization between the configuration of agents and actors and the paradigms is distinguished in four phases: the first is the problematization - a system of alliances that define the identity and problems that involve them and what they want. The second phase is the stimulation device, that is, the promotion given by the agent at the time of the problematization in search of adhesion, with the identity occurring through the values circumscribed by the original problematization. The third phase is the global process of stabilizing the set of relationships and representations, ending with the “mobilization” of agents and/or actors and the cognitive and normative matrix that was established, in order to structure and legitimize the relationships and actions of the agents. and actors involved (MULLER; SUREL, 2002, p. 84). According to Muller (2005), the process of articulation between the desired reality (global logics) and the experienced reality (sectoral logic) is configured in the ordering of structures, norms, rules and instruments.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674112Institutions - structure, norms, rules, instruments Public policies are structured by norms, budgets and institutions. The classic view of public policies is that their action is inscribed through a law. Given this position, public action is defined as “a set of legally formalized norms thatdesignate bodies according to the program, their attributes of power and their budgetary means” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b, p. 173). This view prevailed for a long time, and after sociological studies on the subject, it was found that the actors of public action ignore the application of norms and resist them, being able to circumvent them, as well as the holders of power who violate the laws in name of maintaining power or profit. In this sense, norms function more as instruments of pressure and coercion than as resources. On the other hand, cognitive research in public policies has identified that norms discipline collective actions and behavior, producing order and meaning. Lascoumes and Le Galès (2012b) point out three types of secondary norms: norms for the institution's interpretation, norms for adapting to demands and contexts, and norms for regulating conflicts between mediators and recipients. This view of the norm has a pedagogical and learning objective and rules accommodation, as well as building trusting relationships. The institution is a social structure that refers to the idea of stabilized interactions between individuals in a group, defined by a constructed identity. They are translated into routine, procedures, forms of organization, that is, they are formal rules sanctioned and determined by the behavior of the actors and vary according to three main dimensions: degree of precision, formalism and normative weight. According to the classic definition of institution and institutionalization, as described by Lascoumes and Le Galès (2012b, p. 190), institutions are social and political constructions, born of conflicts and negotiations. They are rules, norms and procedures, sequences of standardized actions, more or less coordinated and mandatory, that govern the interactions between individuals, notably for the construction of public policies. In this way, institutions can be represented as instruments of public action and represent the ways of materializing and operationalizing governmental action. Its use translates into the techniques, or means of operating the devices, which are chosen to solve the set of public problems. From this perspective, educational management comprises the process of managing the dynamics of the education system, coordinating schools based on normative references, namely, educational guidelines and public policies, seeking to implement them, through
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674113methodologies for organizing environments autonomous and participatory educational systems of sharing, self-control and transparency. Therefore, educational management, both in the macro (system) and micro (school) scope, encompasses the dynamic articulation of the set of actions as a social practice, becoming the guiding focus of the organizing and guiding action of teaching. This quest to provide efficient, effective, effective and relevant organizational and administrative responses to the current demands of education systems generates results. Results The results in this perspective refer to the consequences and effects of public action during and after the dynamics of interactions that permeate the other four elements of actions: agents, processes, representations and institutions. According to Lascoumes and Le Galès (2012b, p. 62), “interactions trigger transfer processes, adaptation and dynamic conflicts that produce new rules, structuring an original space for public action”. For the authors, the interaction of agents and actors alters the configuration of State action, to the point of losing its centrality and monopoly in the process of public action. In this way, the networks of actions that are organized at different levels increasingly break with the classical conception of the State. Indeed, in the municipal educational space, the exercise of power and the orientation for the elaboration of public policies are increasingly influenced by the agents' representation processes. This phenomenon was identified in the analyzes of public policies developed in recent years, and the conclusion is that top-down public policies have the capacity to transform reality. When the government selects the challenges that will integrate the public agenda, decisions are taken in cabinets, without the participation of civil society. This model is called top down because it is based on this political voluntarism (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). Lascoumes and Le Galès cite three perspectives for interpreting policy failures in this model: ineffectiveness, ineffectiveness and inefficiency. Ineffectiveness is related to the lack of regulation of laws, which makes the applicability of public policy unfeasible; ineffectiveness is when the main objective of public policy is not achieved or proves to be irrelevant; and inefficiency is related to the high cost of implementing a public policy, with negligible results. From this identification of failures in the implementation of public policies, the need arises to analyze the process of rationalization of public action, that is to say: “solving concrete problems of governments and populations”.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674114It is in this context of changes in public policies that have taken place in recent decades, and more recently with the adoption of a modernization and democratization framework based on the idea of efficiency, effectiveness, flexibility and innovation, that education has been reformed (LESSARD, 2016). The vision is one of articulation, following the logic of private management, meaning the reduction of State prerogatives, through decentralization and deconcentration; the need for curricular reorientation of projects and programs; the creation of exams and assessments; the attribution of education management to intermediate levels; granting greater financial autonomy to schools; the establishment of accountability processes. The educational quality, legitimized by the results of external evaluations, gave rise to the establishment of rankings, both of education systems and of public and private schools, with the best and worst results. Several authors such as Afonso (2005), Araújo; Almeida, Dalben and Freitas (2013), Franco, Alves and Bonamino (2007), Lemes (2015), Luzio (2005), Sousa and Oliveira (2005), Werle (2011) have studied external evaluation, its origin, the paths taken by this new mode of regulation, and the new concept of educational quality represented by the Basic Education Development Index (IDEB), implemented in 2007. This vision becomes, therefore, determinant in the actions of the agents, because they use the grades and the results as a diagnosis for action planning. Thus, it can be inferred that the presence of a cognitive and normative referential promotes the movement and interaction of agents, which consequently moves the other axes that constitute the dynamic interaction of political actions. Understanding the dynamics of the interaction of political actions To understand and discuss the dynamics of the set of interactions between agents for the execution of educational actions, we created a graphic representation (Figure 1) to show the structure that is formed in the administrative-political sphere, due to the relationship between two referents, cognitive and normative.
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674115Figure 1 –Analysis Model - dynamic process of educational public actions3Source: Prepared by the authors The axes of public action, which we call determinants of action, are: agents, resource mobilization processes, representations, institutions, and results. In this representation, we consider the agents and the public problems as the center of the whole process, as the axis that moves all the other axes. The other axes that move, symbolically, through the interaction of the agents are: 1) the processes of mobilization of the repertoire of action, understood as the arguments and powers legitimized by the positions that the agents occupy in the context of action; 2) the representations, which are linked to the models of management and organization of education, which form the worldview of the agents, influenced by paradigms, belief systems and referential; 3) the institutions, built in the form of regulatory instruments, constituting the rules and norms; 4) the results, which are defined by the effects of public action as to efficiency and effectiveness. These elements in action can be understood as the dynamics of interactions, represented by a structure in motion within the sector referential, the image of the sector, that is, the educational policy, Municipal Education Plan. According to the propositions of Muller (2011), 3Referencial global = Global benchmark; Referencial setorial = Sectorial benchmark; Processos = Processes; Representações = Representations; Agentes = Agents; Problemas públicos = Public problems; Instituições = Institutions; Resultados = Results
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674116a public policy consists in the construction of the representation of the desired reality, thus creating an image of the reality on which one wants to intervene. This image is a cognitive construction organized by the agents according to the perception of the problem, which confront solutions and define their proposals for action, called by Muller "world view", which then constitutes the referential of a policy. The agents are responsible for the agility of this dynamic process, which results in the transformation of the cognitive and normative matrix (image), from the global to the sectorial, which translates into change, so that the desired real is perceived in practice. In other words, the center of the whole process is in the agents as responsible for putting public problems under debate, which puts all the other axes into operation and can result in efficiency and effectiveness in educational management. The sectorial referential is situated inside the global referential, since the global referential is constituted by the set of public policies that form the legal framework guiding education in Brazil, represented by the National Education Plan. The global referential is an imposition as a frame of reference for public policy, that is what generates elements of articulation between global and sectorial. Thus, the thesis developed has three dimensions: The existence of a cognitive and normative referential that promotes the movement of interaction among agents, which, consequently, moves the other axes that constitute the dynamics of educational management. The order of priority for the execution of action strategies is defined by the cognitive and normative matrix, which is transformed in the dynamics of interactions produced in the educational management environment. Strategies are executed according to the pressures of public, political, and social agents who defend interests related to public problems from a specific representation of their place in society. Finally, the study made it possible to understand the PNE and the PME as two references that symbolize the cognitive and normative matrix, one global and the other sectoral, considering the relationship between them. The space of debates and tensions, which characterize the interaction between the agents, can be said to be where action strategies and new knowledge are produced.
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674117Final remarks This conclusive synthesis finalizes the analytical, interpretive, and comprehensive process developed throughout the research. Based on this theory, the study showed that educational management can be understood as a dynamic space of interactions, which moves along axes that determine decision-making. It can be seen as a structure made up of agents, resource mobilization processes (capacity to act), action repertoire (exercise of power), representations (paradigms, references, belief systems), institutions (instruments), and results (effects of actions). The interpretation that can be given is that the debates about public problems and challenges promoted by the agents are permeated by discourses mobilized by belief systems, paradigms, and referentials. These debates are led by mediators of public action, capable of establishing the cognitive and normative matrix that is disseminated through institutions, norms, rules, and instruments, which produce results. The analysis carried out in this theoretical perspective allowed us to extract fundamental points for the discussion and understanding of the determinants that make up public action in the municipal political-administrative sphere and the moment of formation of the cognitive and normative matrix that makes it possible to move from description to inferences. It is concluded, therefore, that studying the municipal education plan as a cognitive and normative instrument, and the image of the desired real for education, implies considering that the themes addressed in the plan should be at the center of the agents' debates so that they are in constant movement and dialogue. The study showed that educational management is complex, beyond the organizational processes, but with respect to the formation of collective consciousnesses in which it constitutes the cognitive and normative matrix that one seeks to align with the global referential by the sectorial debate can translate into quality in education. This identification places continuing education as a necessary condition for agents to be able, through knowledge, to interpret, translate, and persuade groups to rebuild the cognitive and normative matrix in the political-administrative sphere with effects on the educational system and aimed at its reality. The results of this research allow, from the cognitive analysis of public policies from the perspective of public action, to understand the dynamics of interactions that are established in the construction, implementation, and operationalization of public policies. The cognitive analysis of public policies presents itself as a theoretical reference and, at the same time, as an analytical procedure that makes it possible to verify and characterize the dynamics of
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674118interactions in the system, both global and referential, which influence their unfolding and effectiveness. REFERENCES AFONSO, A. J. Avaliação educacional:regulação e emancipação: para uma sociologia das políticas contemporâneas. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2005. ALMEIDA, L. C.; DALBEN, A.; FREITAS, L. C. O Ideb: limites e ilusões de uma política educacional. Educação e Sociedade, Campinas, v. 34, n. 125, p. 1153-1174, 2013. ARAÚJO, C. H.; LUZIO, N. Avaliação da Educação Básica:em busca da qualidade e equidade no Brasil. Brasília, DF: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2005. BARROSO, J. A autonomia das escolas: retórica, instrumento e modo de regulação da acção política. In:AAVV. A autonomia das escolas.Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2006. p. 23-48. BARROSO, J. A Regulação das Políticas Públicas de Educação: espaços, dinâmicas e atores. Lisboa: Educa –Unidade de I&D de Ciência da Educação, Universidade de Lisboa, 2006. 262 p. BRAZIL. Lei n. 13. 257 de 8 de março de 2016. Dispõe sobre as políticas públicas para a primeira infância e altera a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), o Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal), a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, a Lei nº 11.770, de 9 de setembro de 2008, e a Lei nº 12.662, de 5 de junho de 2012. Brasília, DF, 09 mar. 2016. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13257.htm. Accessed on: 23 Aug. 2018. COSTA, V. Políticas públicas no Brasil: uma agenda de pesquisas. Idéias –Rev. Inst. Filos. Ciênc. Hum., Campinas, v. 6, n. 2, p. 135-166, jul./dez. 2015. DIAS, D. Atores Sociais. In:CASTRO, C. L. F; AMABILE, A. E. N; GONTIJO, C. R. B. Dicionário de Políticas Públicas. Barbacena, MG: EdUEMG, 2012. 242 p. FRANCO, C; ALVES, F; BONAMINO, A. Qualidade do Ensino Fundamental: políticas, suas possibilidades, seus limites. Educação & Sociedade, Campinas, v. 28, n. 100, p. 989-1014, 2007. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Revista Dossié. Sociedade, v. 9, n. 18, jul./dez. 2012a. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. Sociologia da Ação Pública.Tradução George Sarmento –Maceió: EDUFAL, 2012b, 244 p.
image/svg+xmlEducational management and cognitive and normative references in public policy RPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674119LE GALÈS, P. Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance. Paris: Presses de sciences, 2003. 454 p. LEMES, S. S. Desafios da avaliação educacional: reflexões pontuais de conceitos, fundamentos e indicadores na escolarização atual. In:DAVID, C. M. et al.(org.). Desafios contemporâneos da educação. São Paulo: Editora UNESP; São Paulo: Cultura Acadêmica, 2015. p. 139-153. LEMES, S. S. Indagações sobre as políticas educacionais e reflexões sobre demandas percebidas pelo estado brasileiro: tópicos para análise circunstanciada de seus instrumentos de ação. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educação, Araraquara, v. 11, n. esp. 3. p. 1616-1625. 2016. Available at: https://periodicos.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/9064. Accessed on: 23 Aug. 2018. LESSARD, C. Políticas Educativas:a aplicação na prática. Em colaboração com Anylène Carpentier. Tradução de Stephania Matousek. Petrópolis, RJ: Vozes, 2016. LUCK, H. Gestão educacional:uma questão paradigmática. 9. ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 2015. MÉNY, Y.; THOENIG, J. C. Politiques publiques.Paris: PUF, 1989. MULLER, P. Expliquer le changement: l’analyse cognitive despolitiques publiques. In:MULLER, P. Les politiques publiques. Paris: Presses Universitaires de France, 2011. p. 53-86. MULLER, P. Esquisse d'une théorie du changement dans l'action publique Structures, acteurs et cadres cognitifs. Revue Française de Science Politique, v. 55, p. 155-187, 2005. Available at: https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2005-1-page-155.htm. Accessed on: 23 Aug. 2018. MULLER, P.; SUREL, Y. A Análise das Políticas Públicas. Tradução de Agemir Bavaresco e Alceu R. Ferraro. Pelotas, RS: Educat, 2002. 156 p. SABATIER, P. A. The advocacy coalition framework:theories of the policy process. Boulder: Westview Press, 1999. p. 117-166. SABATIER, P. A; JENKINS-SMITH, H. C. (Eds.). Policy change and learning:an advocacy coalition approach. Boulder: Western Press, 1993. p. 177-208. SABATIER, P.; JENKINS-SMITH, H. The Advocacy coalition framework: an assessment. In:SABATIER, P. (org.). Theories of the Policy Process. Boulder: Cairn, 1999. p. 117-166. SOUSA, S. Z; OLIVEIRA, R. P. Sistemas estaduais de Avaliação: uso dos resultados, implicações e tendências. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 40, n. 141, dez. 2010. Available at: https://www.scielo.br/j/cp/a/HfYnBHFv4x63bWY6nkfJt7H/?lang=pt. Accessed on: 23 Aug. 2018.
image/svg+xmlRejane OLIVEIRA and Sebastião de SOUZA LEMESRPGE–Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI:https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1674120SUREL, Y. Public Policies as Paradigms/Las políticas públicas como paradigmas. Estudios Políticos, Medellín, n. 33, p. 41-65, jul./dez. 2008. Available at: http://www.scielo.org.co/pdf/espo/n33/n33a3.pdf. Accessed on: 23 Aug. 2018. WERLE, F. O. C. Políticas de avaliação em larga escala na educação básica: do controle de resultados à intervenção nos processos de operacionalização do ensino. Ensaio:Avaliação e Políticas Públicas em Educação, Rio de Janeiro, v. 19, n. 73, p. 769-792, 2011. Available at: https://www.scielo.br/j/ensaio/a/KnxbVPCbHDBHKzHXwh66vkz/?lang=pt&format=pdf. Accessed on: 23 Aug. 2018. How to reference this article OLIVEIRA, R.; SOUZA LEMES, S.Educational management and cognitive and normative references in public policy. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022002, Jan./Dec.2022. e-ISSN:1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.16741 Submitted:08/11/2021 Revisions required: 22/12/2021 Approved: 23/02/2022 Published: 31/03/2022 Management of translations and versions: Editora Ibero-Americana de Educação