image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 1 ELEMENTOS DA ANÁLISE COGNITIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA COMPREENSÃO DAS AÇÕES PARA A ESCOLARIZAÇÃO NOS DIFERENTES TERRITÓRIOS E SUAS TERRITORIALIDADES ELEMENTOS DE ANÁLISIS COGNITIVO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA COMPRENSIÓN DE LAS ACCIONES PARA LA ESCOLARIZACIÓN EN LOS DIFERENTES TERRITORIOS Y SUS TERRITORIALIDADES ELEMENTS OF THE COGNITIVE ANALYSIS OF PUBLIC POLICIES IN THE UNDERSTANDING OF SCHOOLING ACTIONS IN DIFFERENT TERRITORIES AND THEIR TERRITORIALITIES Vera Maria Pupim PERDONATTI1Sebastião de Souza LEMES2RESUMO: Este trabalho intenciona tecer discussões relacionadas aos fundamentos da análise cognitiva das políticas públicas por meio de enquadramento teórico conceitual que contempla decisões, instrumentação e regulação que reverberam na complexidade da escolarização no Brasil e, num segundo momento, a partir de tais reflexões, conceitualizar a instituição escolar e a escolarização em contexto de territorialidade. Ante às considerações apresentadas, pautadas numa perspectiva qualitativa e tendo como propósito refletir acerca das bases da análise cognitiva das políticas públicas, são abordadas ponderações acerca da educação brasileira visando uma compreensão contextualizada dos conceitos de matrizes cognitivas ou normativas; a ação dos atores e agentes públicos ante as políticas de educação; instrumentos de políticas públicas e os modos de regulação; a relação entre a descentralização/desconcentração, a responsabilidade do Estado, dos atores e agentes públicos; e, por fim, reflexões sobre os conceitos de território e territorialidade considerando a escolarização, buscando vislumbrar algumas possibilidades dentro desse escopo. PALAVRAS-CHAVE: Escolarização. Políticas públicas de educação. Responsabilidade. Territorialidade. RESUMEN:Este trabajo pretende tejer discusiones relacionadas con los fundamentos del análisis cognitivo de las políticas públicas a través de un marco teórico conceptual que incluye decisiones, instrumentación y regulación que repercuten en la complejidad de la escolarización en Brasil y, en un segundo momento, conceptualizar la institución a partir de tales reflexiones, la escolarización y la escolarización en el contexto de la territorialidad. A la luz de las consideraciones presentadas a partir de una perspectiva cualitativa y, con el propósito de reflexionar sobre las bases del análisis cognitivo de las políticas públicas, se abordan consideraciones sobre la educación brasileña, buscando una comprensión 1Universidade Estadual Paulista (FCLAr/UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Mestranda em Educação Escolar. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7666-9961. E-mail: veraperdonatti@gmail.com 2Universidade Estadual Paulista (FCLAr/UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Professor do Programa de Pós-Graduação em Educação Escolar. Doutorado em Psicologia (IP-USP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0750-9294. E-mail: ss.lemes2@gmail.com
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 2 contextualizada de los conceptos de matrices cognitivas o normativas; la acción de los actores y agentes públicos frente a las políticas educativas; instrumentos de política pública y modos de regulación; la relación entre descentralización / desconcentración, responsabilidad del Estado, actores y agentes públicos; y, finalmente, reflexiones sobre los conceptos de territorio y territorialidad desde la escolarización, buscando vislumbrar algunas posibilidades dentro de este ámbito. PALABRAS CLAVE: Escolarización. Políticas públicas de educación. Responsabilidad. Territorialidad. ABSTRACT: This work intends to present discussions related to the foundations of cognitive analysis of public policies through a conceptual theoretical framework that includes decisions, instrumentation and regulation that reverberate in the complexity of schooling in Brazil and, in a second place, based on such reflections, conceptualize the scholar institution and schooling in the context of territoriality. In view of the considerations presented based on a qualitative perspective, and with the purpose of reflecting on the bases of cognitive analysis of public policies, considerations about Brazilian education are addressed, aiming at a contextualized understanding of the concepts of cognitive or normative matrices; the action of public actors and public agents toward education policies; public policy instruments and modes of regulation; the relationship between decentralization/deconcentration; the responsibility of the State, public actors and public agents; and, finally, reflections on the concepts of territory and territoriality considering schooling, seeking to glimpse some possibilities within this scope. KEYWORDS: Schooling. Public education policies. Responsibility. Territoriality.IntroduçãoDe partida, faz-se necessário compreender que as políticas públicas são produzidas como ações, obras ou atos que envolvem a visão, crenças e interesses interpretados a partir de situações circunstanciais de determinadas realidades, não se destinando a soluções de problemas que se situam fora delas, sendo em si mesmas modos, procedimentos, processos que concebem visões de mundo, sistemas de crenças, referenciais, entre outros (BARROSO; AFONSO, 2011). Destarte, para essa compreensão, é preciso ter claro, segundo os autores citados, que as referidas produções delas concebidas são resultantes, em geral, de conflitos em controversos contextos de negociações entre diferentes atores envolvidos em razão do modo como cada um deles pensa e interpreta a sua realidade em virtude de suas próprias crenças, assim como o âmbito organizacional em que se produzem. Portanto, é importante observar que os conflitos e consensos ocorridos nesses contextos de negociação representam forças antagônicas entre organizações e atores pertencentes a diferentes grupos sociais, os quais vão
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 3 desenhando o fomento das políticas públicas na função do Estado, conforme os interesses daqueles que o controlam na circunstância da referida negociação. Nesse sentido, indaga-se: como as políticas públicas por meio de instrumentos e regulações reverberam na educação, em especial na escolarização? Pois bem, a educação é entendida, sobretudo por educadores progressistas, como dever do Estado e direito do cidadão. Assim, o modo ou a forma com o qual os governos concebem suas políticas públicas para a área educacional e as oferecem como serviço pelo Estado, reverbera diretamente nas instituições escolares e na escolarização da população, ou seja, a forma com que elaboram os instrumentos e as regulações é resultante de suas opções e interesses políticos, os quais nem sempre se revertem em melhor qualidade no chão da sala de aula considerando as diferentes realidades nas quais as escolas estão edificadas, bem como suas territorialidades. Tal reflexão nos leva a “inferir que as proposições políticas de ações e de regulação do Estado Brasileiro estão, aparentemente, sem eficácia em seu propósito de atendimento às demandas da escolarização para a sociedade atual no Brasil” (LEMES, 2021, p. 2). Em face de tal afirmativa, o que se coloca em causa é a necessidade de tornar mais claro aos executores da implementação das políticas educacionais para a escolarização, como funcionam os sistemas de ação presentes nos processos de decisão e de execução das políticas públicas que impactam no lócusescolar e o modo como a ação do Estado, ou seja, a ação das políticas públicas por meio de seus instrumentos de regulação impacta na diversidade e concretude das diferentes realidades das escolas brasileiras. Coloca-se, portanto, o papel elucidativo da análise cognitiva das políticas públicas para a compreensão da complexidade de como acontece a educação em nosso país. Numa perspectiva de abordagem qualitativa ante as reflexões apresentadas e, visando ao enquadramento teórico conceitual sobre as decisões, instrumentações e regulações relacionadas aos fundamentos de análise cognitiva das políticas públicas e considerando os propósitos deste texto, faz-se necessária a compreensão contextualizada de conceitos como: O que são matrizes cognitivas ou normativas? Quem são os atores e os agentes públicos ante as políticas de educação? A quem servem os instrumentos dessas políticas e os modos de regulação? Qual a relação entre a descentralização/desconcentração com o papel e a responsabilidade do Estado, dos atores e agentes públicos? Busca-se deste modo, refletir sobre os conceitos de território e territorialidade considerando a escolarização.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 4 Breve abordagem histórica da educação pública brasileira para compreensão de alguns conceitos de políticas públicas O desenho da educação pública no Brasil tem início com a expulsão dos jesuítas em 1759. Com a Proclamação da República em 1889, nasce a escola pública brasileira e, com ela, surgem as intenções de propostas e promulgação de leis pelo poder público para organização da educação. Assim, no decurso da trajetória histórica da educação pública brasileira, em dezembro de 1996, oito anos depois da promulgação da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), é sancionada a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB nº 9.394/1996 (BRASIL, 1996a), que em seu artigo 87, prevê a criação do Plano Nacional de Educação – PNE (BRASIL, 2014), assim como define a existência de uma Base Nacional Comum Curricular – BNCC (BRASIL, 2018). Esses instrumentos de políticas públicas, e outros deles decorrentes concebidos nestas últimas duas décadas e meia, ora por força de interesses de classe da sociedade por uma escolarização mais qualificada, ora talvez por um viés de voluntarismo político que possivelmente esteve presente em reflexo na história da escola pública brasileira, ambos os casos, aparentemente se configuraram em meio a conflitos e negociações de interesses políticos e em representações e crenças, e por isso mesmo, apresentam alto grau de complexidade e dificuldade de execução nos espaços escolares, notadamente neste atual cenário de pandemia vivido neste início da segunda década do século XXI. Ao estabelecer paralelo com essa breve contextualização da educação pública brasileira, é possível o entendimento de que as políticas educacionais produzidas ao longo da sua história se constituíram a partir de pensamentos, ideias, conhecimentos, crenças, representações mentais e, também, interesses de cada um dos atores ou grupos sociais que delas fizeram ou fazem parte em sua elaboração e execução. Esses elementos cognitivos são altamente representativos, pois compõem matrizes cognitivas ou normativas, ou seja, princípios gerais que definem a visão de mundo de cada um dos atores e seus referenciais quando participam da configuração e dinâmica das políticas. Portanto, não são apenas os interesses em particular entre atores ou grupos sociais que geram conflitos na produção ou operacionalização de políticas, mas sim, seus referenciais, Jobert (1994), Muller (2002) e paradigmas, Hall (1993), que se traduzem em crenças, valores e normas sociais globais, Muller e Surel (2002), que comungam para tal. Assim, ao analisarmos a produção das políticas de educação no Brasil, a partir da abordagem das matrizes cognitivas e normativas, percebemos que “transformações ou inflexões nas políticas públicas ou nos campos de políticas resultam quase invariavelmente das mudanças que se operam nos referenciais, nos
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 5 paradigmas ou nos sistemas de crença” (GIOVANNI; NOGUEIRA, 2018, p. 35), daqueles que as concebe. Essa análise leva à inferência de que na educação, assim como temos observado, não perduram as políticas de Estado, mas sim, as de governos. Abordagem ao conceito de atores e agentes públicos relacionados à educação As transformações ou mudanças de posição ocorridas ao longo da história nas políticas públicas de educação foram produzidas por ações de atores que da sua historicidade e territorialidade, crenças e interesses dependeram a forma como representaram ou atuaram em seus contextos. No cenário das políticas públicas, os atores representam e atuam de acordo com os seus interesses, logo, utilizam-se de habilidades estratégicas e de racionalidade nas suas escolhas, uma vez que suas ações têm sempre algum objetivo em si. Assim, na educação eles podem ser representados por quaisquer profissionais da área, por sistemas, redes, escolas, entidades de classe ou por grupos de profissionais do magistério que operam ações com alguma “consequência em um processo político qualquer”, conforme afirma Giovanni e Nogueira (2018, p. 95). Tomando como referência o contexto histórico da educação pública brasileira, identifica-se que os modos de ação dos diferentes atores que fizeram e fazem parte da história levou e leva em conta os motivos e interesses que dão significado às suas ações e suas expectativas, e se dá em torno do que está em jogo e circunscrito em determinada política. Para uma compreensão mais clara, “verificar quem, de fato desempenha papéis significativos na densa trama de consultas, pressões, negociações, conflitos e boicotes que acompanham a produção de uma política pública, desde a primeira formulação até sua implantação e avaliação” (REGONINI, G. 2001, p. 316 apud GIOVANNI; NOGUEIRA, 2018, p. 96), nos leva a entender quais interesses, estratégias e escolhas, que a partir de suas crenças estão em jogo considerando os seus objetivos. Mas, para a concretização e efeitos dessas políticas nos diferentes territórios com suas respectivas territorialidades é preciso entender qual a função e quem são os agentes públicos. Para melhor compreensão, o agente público, assim como concebido, pode ser entendido como alguém ou um indivíduo que tem uma ação e que age em relação a algo. Portanto, é aquele que tem uma função pública, que é um encargo do serviço público, e a exerce no âmbito do Estado. No caso da educação, podemos considerar como agentes públicos o professor, o diretor de escola, coordenadores pedagógicos, inspetores de alunos, agentes escolares, supervisores de ensino, e outros.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 6 Isto posto, quando da implantação de políticas em educação, esses agentes públicos necessitam desenvolver habilidades e conhecimentos técnico-administrativos, assim como relacionais para resolver situações de conflitos, resistências, incômodos, incertezas, e ocorrências não previstas nas normativas que envolvem diferentes atores presentes no processo (CURRIE; PROCTER, 2005). Desse modo, ao tomarem suas decisões, são influenciados pelo contexto social que atuam, e geralmente, podendo alternar num grau de discricionaridade (PIRES, 2009) de amplitude variável a depender da autonomia que tem e da existência de normas ou regras claras que delimitem os comportamentos e a tomada de decisão. Lotta (2014), Lotta, Pires e Oliveira (2018), Oliveira (2012), Pires (2009) Destarte, é possível depreender que a dimensão da ação humana tem interferência nos processos de implantação de políticas públicas, uma vez que a ausência de assentimento ou a adesão aos propósitos e regras dessas políticas pelos agentes públicos, poderá levar ao fracasso ou ao êxito em sua implantação. Para compreender a ação de diferentes atores e agentes públicos no contexto das políticas de educação no Brasil, é preciso voltar o olhar para a história da escolarização brasileira desde o seu surgimento com a República, assim como sobre a atuação centralizadora do Estado agindo como protagonista na elaboração de políticas educacionais. Essa atuação centralizadora altamente incisiva e perseverante na educação do final da década de 1930 até a redemocratização do país na década de 1980, ainda se mantém com fortes reflexos e influência nos dias de hoje. Nesse cenário, atores e agentes públicos experienciaram propostas de governos que tiveram contornos de clientelismos com usos de recursos da educação para subsidiar alianças político-partidárias e benefícios a empresas de diferentes setores, que visavam disponibilizar serviços e produtos voltados à escolarização sendo oferecidos à população como benesses dos governos e não como políticas de direito. Decorridas mais de quatro décadas, hoje, grandes mudanças nas políticas educacionais decorrentes da redemocratização do país e, da legislação, para a garantia dos princípios do direito à educação de qualidade, a universalização e a gratuidade do ensino público e a valorização dos profissionais do magistério, aos poucos têm promovido à sociedade civil uma sensível percepção da escolarização como direito. Assim, considerando o percurso histórico, compreendemos que atores e agentes públicos agem sob os variados efeitos e impactos das políticas de governos, e a forma de perceber e agir a partir delas vai se constituindo em crenças ao longo das suas trajetórias que, junto aos seus interesses e a ineficiência dos próprios programas e projetos, se materializam em práticas que traduzem resultados nem sempre satisfatórios, como é o caso da precariedade estrutural das
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 7 escolas, falta de equipamentos tecnológicos, inexistência ou precário acesso à internet, materiais pedagógicos inadequados, gestão escolar ineficaz, formação continuada ineficiente, ensino de má qualidade, aprendizagens muito aquém do satisfatório, e outros consequentes, especialmente no contexto pandêmico dos anos de 2020 – 2021. Como abordado anteriormente, atores e agentes públicos agem sob várias determinantes estabelecidas nas políticas de governos, porém é preciso compreender quais dispositivos de ação produzem essas determinantes. Por conseguinte, é fundamental entender esses dispositivos a partir da definição do que são os instrumentos da ação pública. Os instrumentos da ação pública como determinantes na educação A instrumentação da ação pública, pode ser entendida como “o conjunto dos problemas colocados pela escolha e o uso dos instrumentos (técnicas, meios de operar, dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ação governamental.” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012, p. 20). Partindo dessa definição, ao inferir sobre a escolha e o uso dos instrumentos não se pode ingenuamente deduzir que estes se constituem simplesmente de opções técnicas. Essa compreensão permite ampliar a visão sobre o instrumento de ação pública para além da sua função, ou seja, são ferramentas técnico-sociais carregadas de valor, de interpretação social, de concepções e de representações em acordo ao que se destina. Ainda segundo os autores, Lascoumes e Le Galès (2012, p. 20), essas características dos instrumentos indicam “que eles não são neutros, que não dizem respeito apenas à busca de acordos entre governantes e governados sobre meios e objetivos”, pois produzem também efeitos e “riscos à ação pública”. À exemplo da história mais recente da educação brasileira, focalizando para as legislações de ensino, a LDB nº 9.394/96 (BRASIL, 1996a), documentos normativos como PNE de 2014 (BRASIL, 2014) e BNCC de 2018 (BRASIL, 2018), todos eles são instrumentos de ação política que por si só produzem efeitos sobre os atores sociais e políticos. Esses, como quaisquer outros instrumentos visam de certa forma comandar, determinar ações e comportamentos, e os atores envolvidos, por sua vez, são guiados por matrizes cognitivas normativas que ao operacionalizar na prática esses instrumentos geram outros efeitos que aparecem muitas vezes como relações de poder, privilégios, ineficiências, distorções, equívocos, superficialidades, resultados satisfatórios ou não, a depender de sua capacidade de agir ante ao instrumento. São, portanto, esses efeitos, considerados riscos ao propósito da ação pública a partir dos instrumentos.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 8 Como também citado por Lascoumes e Le Galès (2012, p. 20) “quanto mais a ação pública se define por seus instrumentos, mais as questões da instrumentalização correm o risco de realçar conflitos entre diferentes atores, interesses e organizações”. Por esse viés, é possível analisar por outra lógica a instrumentalização da ação pública, no caso da educação, para além da sua funcionalidade. Por consequência, ante a essa lógica, pode-se interpretar que esses instrumentos, no contexto das ações públicas para a educação no Brasil, são materializadores de intensões políticas e, ao mesmo tempo, reguladores do processo desencadeado a partir das decisões tomadas pelos governos enquanto poder instituído (LEMES, 2021, p. 5). Neste sentido, ao analisar a implementação de instrumentos de ação pública, é preciso ponderar acerca do seu papel e quanto a sua funcionalidade reguladora na condução de políticas públicas. Esses instrumentos de regulação, considerando especificamente o sistema educativo, de acordo com o pensamento de Barroso (2005, p. 733), têm a “função de garantir o equilíbrio, a coerência, mas também a transformação desse mesmo sistema”. Logo, conclui-se que os instrumentos de regulação deveriam cumprir com a finalidade de garantir a eficiência e efetividade nos resultados. Como exemplo de instrumentos de regulação comuns ao cotidiano educacional brasileiro pode-se citar o Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (SARESP), a Avaliação Nacional da Alfabetização do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), os quais surgiram ao final da década de 1990, sob a influência decorrente de estudos internacionais acerca da qualidade e eficácia da ação pública tomando esses instrumentos e seus resultados como possibilidades de regulagem e transformação da escolarização a partir dos dados gerados para a viabilização de políticas educativas. Importante destacar que nesse período histórico o país engaja-se aos princípios do liberalismo, o que levou a aderência a ideologias liberais que passaram a direcionar o Estado brasileiro, hoje, denominado de Estado pós-burocrático. O Estado regulador e a responsabilização pelos resultados A racionalização técnica dos serviços prestados por esse Estado regulador minimiza a sua ação e favorece as ações de poder dos governos que imprimem uma cultura de proposição de políticas educacionais que se fundam na responsabilização dos atores e agentes públicos. Essas políticas apresentam-se com forte apelo à quantificação dos resultados de desempenho
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 9 das escolas sem, no entanto, oferecer instrumentos de regulação que possibilitem a consideração aos contextos e às diferentes realidades culturais, estruturais e territoriais em que essas escolas são edificadas, que segundo Lemes (2021), ao Estado regulador cabe a responsabilização, porém não a responsabilidade pelas insuficiências dos programas e processos. Os dispositivos de regulação como são conhecidos e experenciados na educação parecem demonstrar características mais prescritivas, fiscalizadoras e de controle do que de transformação do sistema não viabilizando o empoderamento dos agentes e atores em favor do êxito das propostas de ação pública, uma vez que interesses, crenças, lógicas, incidem nas negociações, definições e implantações desses instrumentos reguladores reverberando em resultados, na maioria das vezes, inadequados por consequência da ineficiência de exequibilidade dos seus processos, como é o caso do uso que se faz dos dados levantados a partir da aplicação das avaliações de sistemas para que estejam a favor da qualidade do ensino e aprendizagem. Ao inferir sobre esse quadro tomando como bússola, os fundamentos da análise cognitiva das políticas públicas, abre-se caminho para entender com maior clareza “os referenciais” e “crenças” que permeiam as definições e execução de instrumentos de regulação das políticas de educação e sua dispersão em relação ao local de aplicação, ou seja, a escola e a sua territorialidade. Inevitavelmente, essas reflexões levam ao questionamento – Qual a relação entre a descentralização/desconcentração com o papel e a responsabilidade do Estado, dos atores e agentes públicos? A descentralização/desconcentração, a responsabilidade do Estado, dos atores e agentes públicos A descentralização pode ser entendida de um modo mais geral, como uma ocorrência jurídica em que o Estado distribui ou transfere externamente competências ou encargos a outras instituições de poder, sejam elas físicas ou jurídicas. Já desconcentração, pode ser compreendida como a distribuição ou transferência pelo Estado de competências ou encargos internamente ao seu âmbito de ação, ou seja, dentro do seu nível de poder. Isto posto, a descentralização/desconcentração vistas aqui numa dimensão instrumental, devem ser interpretadas em sua implantação sob a ótica da circunstancialidade contextual em que se aplica, assim, deve ser compreendido em quais bases se constitui, se numa visão conservadora ou progressista. Outro aspecto a ser levado em consideração à
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 10 reflexão ora apresentada, é a de que no campo da educação foram as propostas de descentralização como instrumentos de políticas públicas que se disseminaram amplamente num contexto mundial, desde meados da década de 1960. Ante tal fenômeno, é importante ponderar de acordo com Casassus (1990), qual a intencionalidade dos governos em se despojar do que lhes compete enquanto competências e encargos transferindo esses poderes a outras instâncias. Num consenso mundial, segundo as ideias do mesmo autor, sob a influência da representação cultural o conceito de descentralização tem sido aproximado e ligado aos conceitos de diversidade e democracia. No entanto, ao se analisar historicamente as opções dos governos para a descentralização, identifica-se que essas não partiram das instâncias locais ou regionais, mas sim, do poder central. Destarte, constata-se que as políticas de descentralização partidas dos governos como ação do Estado, não são a manifestação da racionalidade técnica apenas, mas sim, revelam a expressão de complexos processos deliberativos envolvendo posições políticas e critérios técnicos defendidos por diversos atores e agentes, bem como os interesses do próprio aparelhamento do Estado. No caso da educação, a descentralização posta em prática como políticas de governo e não de Estado, em muitos casos se mostram pouco eficientes, uma vez que não envolvem as instâncias locais em suas decisões, e essas por não se reconhecerem nessas proposições mostram resistência em executar tais políticas, ora por defenderem interesses próprios ou, ora porque os programas de capacitação oferecidos não atendem as especificidades locais e, em consequência, a responsabilidade dos envolvidos nas diferentes instâncias tende a se produzir inadequada, comprometendo desse modo, o processo de escolarização nos resultados das aprendizagens. A descentralização no Brasil, nas duas últimas décadas se instituiu na modalidade da municipalização do ensino, no caso do Estado de São Paulo, tendo como fator deflagrador a implantação, em 1998 do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério- FUNDEF – Lei nº 9.424/96 (BRASIL, 1996b), que entrou em vigor em 1º de janeiro de 1998, com oferecimento de recursos aos municípios referentes às verbas vinculadas constitucionalmente para a educação. Os municípios teriam possibilidade de retirar esse recurso aderindo à proposta de municipalização de acordo com o número de alunos existentes na etapa de ensino definida pela legislação. A questão da descentralização no contexto brasileiro se mostra ainda com fragilidades, havendo a necessidade da atuação do Estado numa posição estratégica de garantia da unidade
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 11 nacional e equidade da oferta de condições para uma educação equitativa, ao mesmo passo em que diminui a sua função como prestador de serviço. De acordo com Barroso (2013), os argumentos a favor da descentralização se pautam nos objetivos seguintes: aproximação dos órgãos decisórios do lugar de aplicação; considerar nas propostas as características locais; propiciar que os usuários dos serviços públicos participem da gestão; diminuir a burocracia do Estado; estimular a criatividade promovendo inovação nas práticas pedagógicas. Todavia, essas vantagens da descentralização hoje, passadas mais de duas décadas, não se concretizaram com eficiência, o que nos indica que há muito a ser construído em termos de conceitualização do tema, clareza na distribuição das funções do Estado e reconhecimento das propriedades inerentes ao local de aplicação – território e sua territorialidade. Dos conceitos de território e territorialidade considerando na escolarização básica Mais do que conceitualizar território e territorialidade, é preciso refletir considerando um devir desses conceitos para a prática no campo educacional, mais propriamente na escolarização da educação básica brasileira, uma vez que a escolarização, levando em conta a educação pública, segundo Lemes (2021, p. 11), está submetida a “contradições e incompletude analítica por determinantes estruturais do próprio estado” que do ponto de vista estrutural organizativo se fecha em “processos rígidos de controle operacionais e orçamentários”, inibindo “ações efetivas de democratização do ambiente escolar em suas relações com a própria sociedade.”. Ante tal realidade urge ter uma visão em perspectiva sobre um novo modus operandidas relações estruturais organizativas do Estado em suas políticas para com a educação básica, a partir de uma compreensão mais clara do conceito de território e territorialidade e seus efeitos quando aplicados à educação. O conhecimento mais generalizado do conceito de território traz a concepção de um espaço de governança, definido como as áreas territoriais do país, dos estados e dos municípios. Porém, contemporaneamente essa compreensão vem sendo ampliada para além dos limites de áreas territoriais e de espaço de governança, que segundo Fernandes (2018 apudGIOVANNI; NOGUEIRA, 2018, p. 999), integra dialeticamente as relações sociais nos seus modos de “produção e criação de novos espaços e territórios”, onde esse território deixa de ser apenas a “base” ou lugar em que acontecem as interações e experiências sociais que constroem “formas e os conteúdos dos territórios”, tornando-se um “conjunto indissociável de
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 12 processos, sistemas, relações, movimentos, possuindo materialidade e imaterialidade, sendo criador e criação, produtor e produto, sujeito e objeto”, constituindo-se assim, portanto, a territorialidade como atributo do território. Partindo das ideias conceituais acima expostas, e relacionando-as com a democratização do ensino, como preconizado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 9.394/1996 (BRASIL, 1996a), que estabelece alguns princípios para a gestão democrática, dentre eles, a participação das comunidades escolares e locais em conselhos escolares ou equivalentes e, ainda, no Art. 3° que o ensino será ministrado com base na “gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino”, percebe-se uma convergência conceitual, porém com visível inconcretude na prática por determinantes estruturais do próprio estado (LEMES, 2021, p. 11) que, por meio de seus instrumentos de políticas públicas e suas inevitabilidades técnicas características inviabilizam a efetiva democratização do ambiente escolar (LEMES, 2021, p. 11). Importante, neste sentido, atentar aos princípios fundantes da Lei, visto que é base para a educação. A ausência dessa consciência e de atentar-se a eles, levam à não resolução de problemas que se mostram já profundos e enraizados no contexto da educação brasileira e se materializam nos resultados das aprendizagens revelados por meio dos diversos instrumentos de avaliações sistêmicas aplicados em âmbito nacional. Porém, cabe aqui um parêntese acerca das avaliações de sistema como instrumento de regulação característico da regulação pós-burocrática, segundo Barroso (2013, p. 19), “assentes mais em resultados do que em normas”, sendo que tais avaliações têm sido tratadas exclusivamente com o fim em resultados, por sistemas de ensino e escolas como baluartes de reformas educacionais e propostas educativas que visam seu atendimento sem, no entanto, considerar nos seus processos as diferentes realidades locais. Ao reconhecer a existência de diferentes realidades locais e perceber o local como território e lugar de aplicação, de participação, de interdependência e de concorrência, assim como também como espaço multidimensional e multirregulado em que são tomadas decisões e construídas políticas, se mostra relevante neste atual contexto da educação brasileira e, sobretudo, possibilita o vir a ser para uma “nova ordem educativa local”, conforme afirma Ben Ayed (2009, p. 158). Essa “nova ordem educativa”, é importante esclarecer, não se trata de uma construção política a partir de instrumentos de descentralização, mas sim, entendida como a viabilidade de elaboração e execução de políticas locais, definidas por limites de intervenção também locais e reguladas por Lei. Nessa perspectiva, o reconhecimento da
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 13 territorialidade que é atributo do território, por parte da sociedade organizada que venha a propor ações de governo e de Estado terá a força de viabilizar um vir a ser que ora promove a assunção a um cenário de “realização contextualizada de políticas nacionais” e, ora se assume num cenário de “produção de políticas próprias de base comunitária ou de base institucional” (PINHAL, 2012, p. 272). Para ampliação dessas reflexões e melhor compreensão, considerando as políticas de ação educativa, vale trazer as palavras de Barroso (2013, p. 19-20, grifo do autor), que apresentam as “grandes finalidades” da territorialização: -contextualizar e localizar as políticas e a ação educativas, contrapondo à homogeneidade das normas e dos processos, a heterogeneidade das formas e das situações; -conciliar interesses públicos (na busca do “bem comum” para o serviço educativo) e interesses privados (para a satisfação de interesses próprios dos alunos e suas famílias); -fazer com que na definição e execução das políticas educativas, a ação dos atores deixe de ser determinada por uma lógica de submissão, para passar a subordinar-se a uma lógica de implicação; -passar de uma relação de autoridade baseada no controlo “vertical”, monopolista e hierárquico do Estado, para uma relação negociada e contratual, baseada na desmultiplicação e “horizontalização” dos controlos (centrais e locais). Os debates sobre o território e a territorialização das políticas públicas estão em pauta desde o início da década de 1990 em alguns países, os quais implantaram processos de territorialização das políticas educativas, gerando diferentes modelos de aplicação que desencadearam diferentes interpretações e críticas que levantaram suspeitas “de intenções dos governos e dos agentes da administração central” quanto ao “processo de devolução de competências a instâncias locais”. Em outros casos, foi vista como uma forma de “privatização da escola pública” ou como uma “transferência para a periferia da gestão das contradições que o centro não pode resolver”, ou ainda, como “manipulação do Estado em financiar localmente o que ele determina sozinho” (BARROSO, 2013, p. 20). Essas diferentes visões e críticas devem ser analisadas a partir dos fundamentos de análise cognitiva de políticas públicas, em razão de possibilitar o entendimento e compreensão das formas de agir dos diferentes atores e agentes envolvidos nos processos decisórios e de aplicação de acordo com suas intencionalidades, crenças e interesses e conflitualidades, como já discorrido neste texto. Desse modo, infere-se que essas críticas não são específicas do processo de territorialização.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 14 Portanto, ao refletir sobre os conceitos de território e territorialidade considerando os princípios de qualidade da escolarização, a gestão democrática do ensino na perspectiva de um devir, deve ser entendida como um esforço de mobilização e construção local, de negociação, discussão e contratualização dos interesses individuais para os coletivos em favor da transformação do território por meio de ações educativas que considerem verdadeiramente a comunidade escolar e o território onde ela está inserida, e não com medidas impostas verticalmente, de cima para baixo, com delimitados espaços de ação predeterminados centralmente e distantes da realidade escolar. Vivemos tempos de rupturas paradigmáticas em todos os campos sociais, sobretudo, na educação. Assim, segundo aponta Ben Ayed (2009, p. 11), para que “a semântica territorial esteja efetivamente associada à linguagem da ruptura”, e que seja necessário que incida também onde “reside a verdadeira originalidade do processo de territorialização”, possibilitando compreender o “território educativo” como “local de construção de políticas públicas” decorrentes do envolvimento e integração “pela discussão, negociação e contrato dos interesses individuais de diferentes atores em interesses comuns” (BARROSO, 2013, p. 21). Considerações finais A argumentação desenvolvida neste texto numa perspectiva de abordagem qualitativa intencionou provocar a inferência e reflexão sobre a relevância da consideração dos fundamentos de análise cognitiva das políticas públicas para a compreensão de como ocorrem os processos de elaboração, decisão e implantação de instrumentos e os modos de regulação dessas políticas. Colocando, assim, em causa nesta discussão, a necessidade de tornar claro aos executores, atores e agentes públicos da implantação de políticas educacionais como funcionam os sistemas de ação presentes nos processos de decisão e de execução nos diversos territórios escolares e o modo como a ação do Estado impacta na diversidade e efetividade das diferentes realidades das escolas brasileiras. Ao estabelecer paralelo entre a educação pública brasileira e a implantação de políticas públicas observou-se que elas se constituem a partir de pensamentos, ideias, conhecimentos e representações mentais e interesses de atores e agentes envolvidos, portanto, referencias e paradigmas que se traduzem em crenças. Essa discussão se propôs provocarà percepção de que na educação brasileira, diferente de outros campos, não perduram as políticas de Estado, mas sim, as de governo.
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 15 Nesse sentido, esta discussão possibilitou depreender que a dimensão da ação humana tem interferência nos processos de implantação de políticas públicas, uma vez que a ausência de assentimento ou a adesão aos propósitos e regras dessas políticas poderá levar ao fracasso ou ao êxito em sua implantação. Posto isto, ao inferir sobre esse contexto tomando como orientação os fundamentos da análise cognitiva das políticas públicas, abre o caminho para entender com maior nitidez “os referenciais” e “crenças” que permeiam as definições e execução de instrumentos de regulação das políticas públicas para a educação e sua dispersão em relação a sua aplicabilidade, portanto, à escola e sua territorialidade. Quanto às reflexões apresentadas sobre descentralização/desconcentração, observou-se que no Brasil, a descentralização se instituiu na modalidade da municipalização do ensino, a partir da valorização da racionalidade técnica centrada no financiamento. No entanto, quando os municípios assumiram a responsabilidade da implantação esbarraram em desafios atribuídos pela própria descentralização, os quais, dado o próprio despreparo, nem sempre apresentaram condições de resolver com a devida eficiência, o que, ainda hoje, se constata que a descentralização no contexto brasileiro se mostra com fragilidades, havendo a necessidade de atuação do Estado numa posição estratégica de garantia da unidade nacional e equidade da oferta de condições para uma educação equitativa, ao mesmo passo em que diminui a sua função como prestador de serviço. Desse modo, observamos que o processo de municipalização ocorreu como fruto da valorização da racionalidade técnica centrada no financiamento, pois ao associar os recursos ao número de alunos os municípios viram a oportunidade de ampliação das possibilidades de melhoria da qualidade do ensino. No entanto, ao assumirem tal responsabilidade esbarraram em alguns desafios que a descentralização acabou por atribuir, como a autonomia aos municípios na gestão dos recursos recebidos, na capacitação técnica de professores e técnicos de educação que, como já refletido, nem sempre apresentaram condições de resolver com eficiência. Desde o início da implantação da modalidade da municipalização as propostas ainda não se concretizaram eficientemente, o que indica que há muito a ser construído em termos de conceitualização do tema e clareza na distribuição das funções do Estado e reconhecimento das propriedades inerentes ao local de aplicação – território e sua territorialidade. Diante desse cenário de tamanha complexidade e diversidade em que se situam os labores e desafios cotidianos das escolas de educação básica, reconhecer a existência de diferentes realidades locais e perceber o local como território e lugar de aplicação, de participação, de interdependência e de concorrência, assim como também como espaço multidimensional e multirregulado em que são tomadas decisões e construídas as políticas, se
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 16 mostra relevante, sobretudo neste atual contexto da educação brasileira e, quiçá, podendo ensejar um devir para uma nova ordem educativa local como apresentado por Ben Ayed (2009), e reverberar em ganhos qualitativos às aprendizagens dos estudantes. REFERÊNCIAS BARROSO, J. O estado, a educação e a regulação das políticas públicas. Educ. Soc., Campinas, v. 26, n. 92, p. 725-751, out. 2005. Disponível em: http://www.cedes.unicamp.br. Acesso em: 06 ago. 2021. BARROSO, J. A emergência do local e os novos modos de regulação das políticas educativas. Revista EDUCAÇÃO, n. 12-13, p. 13-25, 2013. Disponível em: http://revistas.uevora.pt/index.php/educacao/article/view/11/5. Acesso em: 02 ago. 2021. BARROSO, J.; AFONSO, N. (org.). Políticas educativas: Mobilização de conhecimento e modos de regulação. Portugal: Fundação Manuel Leão, 2011. BEN AYED, C. H. Le nouvel ordre éducatif local: Mixité, disparités, luttes locales. Paris: PUF, 2009. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 12 ago. 2021. BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 1996a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. Acesso em: 12 ago. 2021. BRASIL. Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério [...]. Brasília, DF: Presidência da República, 1996b. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9424.htm. Acesso em: 20 fev. 2021. BRASIL. Lei n.13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação – PNE e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm. Acesso em: 10 jun. 2021. BRASIL.Base Nacional Comum Curricular. Brasília, DF: MEC, 2018. Disponível em: http://basenacionalcomum.mec.gov.br/abase/. Acesso em: 20 fev. 2021. CASASSUS, J. Descentralização e desconcentração educacional na américa latina: Fundamentos e crítica. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 74, p. 11-9, ago. 1990. Disponível em: http://publicacoes.fcc.org.br/index.php/cp/article/view/1079/1084. Acesso em: 10 ago. 2021.
image/svg+xmlElementos da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidadesRPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 17 CURRIE, G.; PROCTER, S. J. The antecedents of middle managers’ strategic contribution: The case of a professional. Journal of Management Studies, v. 42, n. 7, 2005. Disponível em: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1467-6486.2005.00546.x. Acesso em: 10 jul. 2021. GIOVANNI, G. D.; NOGUEIRA, M. A. (org.). Dicionário de políticas pública. São Paulo: Editora UNESP, 2018. HALL, P. A. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-296, 1993. Disponível em: https://www.jstor.org/stable/422246?origin=crossref. Acesso em:11 ago. 2021 JOBERT. B. Le Tournant néo-libéral en Europe. Paris: L’Harmattan, 1994. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Revista Pós Ciências Sociais, v. 9, n. 18, jul./dez. 2012. Disponível em: http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rpcsoc/article/view/1331. Acesso em: 08 jun. 2021. LEMES, S. S. Considerações e indagações sobre a dinâmica do estado brasileiro frente as demandas da escolarização: Instrumentos, dilemas e complexidade. Revista Tempos e Espaços em Educação, v. 14, n. 33, e16234, 2021. Disponível em: https://seer.ufs.br/index.php/revtee/article/view/16234. Acesso em: 19 jul. 2021. LOTTA, G. S. Agentes de implementação: Uma forma de análise de políticas públicas. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 19, n. 65, 186-206, 2014. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/10870. Acesso em: 12 ago. 2021. MULLER, P.; SUREL, Y. A análise das Políticas Públicas. Pelotas, RS: EDUCAT, 2002. OLIVEIRA, A. Burocratas da linha de frente: Executores e fazedores das políticas públicas. Revista de administração pública, Rio de Janeiro, v. 46, n. 6, p. 1551-1573, dez. 2012. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rap/a/VRzz7XgfmWcbGHPy6K7CdXP/abstract/?lang=pt. Acesso em: 12 ago. 2021. PINHAL, J. Os municípios portugueses e a educação – Treze anos de intervenções (1991-2003). Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian; Fundação para a Ciência e a Tecnologia. 2012. LOTTA, G.; PIRES, R.; OLIVEIRA, V. E. (org.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: Interseções analíticas. Brasília, DF: Ipea/Enap, 2018. PIRES, R. R. C. Burocracia, discricionaridade e democracia: alternativas para o dilema entre controle do poder administrativo e capacidade de implementação. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 14, n. 54, p. 147-187, 2009. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/44190. Acesso em: 12 ago. 2021.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI e Sebastião de Souza LEMES RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 18 Como referenciar este artigo PERDONATTI, V. M. P.; LEMES, S. S. O papel elucidativo da análise cognitiva das políticas públicas na compreensão da complexidade das ações para a escolarização nos diferentes territórios e suas territorialidades.Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, jan./dez. 2022. e-ISSN: 1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223 Submetido em: 13/02/2022Revisões requeridas em: 21/04/2022 Aprovado em: 18/06/2022 Publicado em: 30/09/2022 Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.Revisão, formatação, normalização e tradução.
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172231 ELEMENTS OF THE COGNITIVE ANALYSIS OF PUBLIC POLICIES IN THE UNDERSTANDING OF SCHOOLING ACTIONS IN DIFFERENT TERRITORIES AND THEIR TERRITORIALITIES ELEMENTOS DA ANÁLISE COGNITIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA COMPREENSÃO DAS AÇÕES PARA A ESCOLARIZAÇÃO NOS DIFERENTES TERRITÓRIOS E SUAS TERRITORIALIDADES ELEMENTOS DE ANÁLISIS COGNITIVO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA COMPRENSIÓN DE LAS ACCIONES PARA LA ESCOLARIZACIÓN EN LOS DIFERENTES TERRITORIOS Y SUS TERRITORIALIDADES Vera Maria PupimPERDONATTI1Sebastião de Souza LEMES2ABSTRACT: This work intends to present discussions related to the foundations of cognitive analysis of public policies through a conceptual theoretical framework that includes decisions, instrumentation and regulation that reverberate in the complexity of schooling in Brazil and, in a second place, based on such reflections, conceptualize the scholar institution and schooling in the context of territoriality. In view of the considerations presented based on a qualitative perspective, and with the purpose of reflecting on the bases of cognitive analysis of public policies, considerations about Brazilian education are addressed, aiming at a contextualized understanding of the concepts of cognitive or normative matrices; the action of public actors and public agents toward education policies; public policy instruments and modes of regulation; the relationship between decentralization/deconcentration; the responsibility of the State, public actors and public agents; and, finally, reflections on the concepts of territory and territoriality considering schooling, seeking to glimpse some possibilities within this scope. KEYWORDS: Schooling. Public education policies. Responsibility. Territoriality.RESUMO: Este trabalho intenciona tecer discussões relacionadas aos fundamentos da análise cognitiva das políticas públicas por meio de enquadramento teórico conceitual que contempla decisões, instrumentação e regulação que reverberam na complexidade da escolarização no Brasil e, num segundo momento, a partir de tais reflexões, conceitualizar a instituição escolar e a escolarização em contexto de territorialidade. Ante às considerações apresentadas, pautadas numa perspectiva qualitativae tendo como propósito refletir acerca das bases da análise cognitiva das políticas públicas, são abordadas ponderações acerca da educação brasileira visando uma compreensão contextualizada dos conceitos de matrizes cognitivas ou normativas; a ação dos atores e agentes públicos ante as políticas de 1 São Paulo State University (FCLAr/UNESP), Araraquara –SP –Brazil. Master's Student in School Education. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7666-9961. E-mail: veraperdonatti@gmail.com 2São Paulo State University (FCLAr/UNESP), Araraquara –SP –Brazil. Professor of the Graduate Program in School Education. PhD in Psychology (IP-USP). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0750-9294. E-mail: ss.lemes2@gmail.com
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172232 educação; instrumentos de políticas públicas e os modos de regulação; a relação entre a descentralização/desconcentração, a responsabilidade do Estado, dos atores e agentes públicos; e, por fim, reflexões sobre os conceitos de território e territorialidade considerando a escolarização, buscando vislumbrar algumas possibilidades dentro desse escopo. PALAVRAS-CHAVE: Escolarização. Políticas públicas de educação. Responsabilidade. Territorialidade. RESUMEN:Este trabajo pretende tejer discusiones relacionadas con los fundamentos del análisis cognitivo de las políticas públicas a través de un marco teórico conceptual que incluye decisiones, instrumentación y regulación que repercuten en la complejidad de la escolarización en Brasil y, en un segundo momento, conceptualizar la institución a partir de tales reflexiones, la escolarización y la escolarización en el contexto de la territorialidad. A la luz de las consideraciones presentadas a partir de una perspectiva cualitativa y, con el propósito de reflexionar sobre las bases del análisis cognitivo de las políticas públicas, se abordan consideraciones sobrela educación brasileña, buscando una comprensión contextualizada de los conceptos de matrices cognitivas o normativas; la acción de los actores y agentes públicos frente a las políticas educativas; instrumentos de política pública y modos de regulación; la relación entre descentralización / desconcentración, responsabilidad del Estado, actores y agentes públicos; y, finalmente, reflexiones sobre los conceptos de territorio y territorialidad desde la escolarización, buscando vislumbrar algunas posibilidades dentro de este ámbito. PALABRASCLAVE: Escolarización. Políticas públicas de educación. Responsabilidad. Territorialidad. IntroductionFrom the outset, it is necessary to understand that public policies are produced as actions, works or acts that involve the vision, beliefs and interests interpreted from circumstantial situations of certain realities, not intended for solutions to problems that are located outside them, being in themselves modes, procedures, processes that conceive worldviews, belief systems, referential, among others (BARROSO; AFONSO, 2011). Thus, for this understanding, it is necessary to be clear, according to the authors cited, that these productions conceived of them are the result, in general, of conflicts in controversial contexts of negotiations between different actors involved because of how each one of them thinks and interprets their reality by virtue of their own beliefs, as well as the organizational environment in which they are produced. Therefore, it is important to note that the conflicts and consensuses that occur in these negotiation contexts represent antagonistic forces among organizations and players belonging to different social groups, which will design the
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172233 promotion of public policies in the State's function, according to the interests of those who control it in the circumstance of the aforementioned negotiation. In this sense, the question is: how do public policies through instruments and regulations reverberate in education, especially in schooling? Well, education is understood, especially by progressive educators, as a duty of the State and a right of the citizen. Thus, the way or manner in which governments conceive their public policies for the educational area and offer them as a service by the State reverberates directly in the school institutions and in the schooling of the population, that is, the way they elaborate the instruments and regulations is the result of their political options and interests, which do not always translate into better quality in the classroom floor, considering the different realities in which the schools are built, as well as their territorialities. Such reflection leads us to "infer that the political propositions of actions and regulation of the Brazilian State are, apparently, without effectiveness in its purpose of meeting the demands of schooling for the current society in Brazil" (LEMES, 2021, p. 2, our translation). In view of this statement, what is at stake is the need to make clearer to those who implement educational policies for schooling, how the systems of action present in the processes of decision and implementation of public policies that impact on the school locus work and how the State's action, that is, the action of public policies through its regulatory instruments impact on the diversity and concreteness of the different realities of Brazilian schools. Therefore, the elucidative role of cognitive analysis of public policies to understand the complexity of how education happens in our country. From the perspective of a qualitative approach to the reflections presented and, aiming at the conceptual theoretical framework on decisions, instrumentation and regulation related to the foundations of cognitive analysis of public policies and considering the purposes of this text, it is necessary to contextualize the understanding of concepts such as: What are cognitive or normative matrices? Who are the actors and public agents before education policies? Who are the instruments of these policies and the modes of regulation? What is the relationship between decentralization/deconcentration and the role and responsibility of the State, the actors and public agents? In this way, we seek to reflect on the concepts of territory and territoriality considering the schooling.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172234 A brief historical approach to Brazilian public education to understand some concepts of public policies The design of public education in Brazil began with the expulsion of the Jesuits in 1759. With the Proclamation of the Republic in 1889, the Brazilian public school was born and, with it, came the intentions of proposals and promulgation of laws by the public authorities to organize education. Thus, in the course of the historical trajectory of Brazilian public education, in December 1996, eight years after the promulgation of the Federal Constitution of 1988 (BRAZIL, 1988), the current Law of Directives and Bases of National Education - LDB nº 9.394/1996 (BRAZIL, 1996a) is sanctioned, which in its article 87, provides for the creation of the National Education Plan - PNE (BRAZIL, 2014), as well as defines the existence of a National Common Curricular Base - BNCC (BRAZIL, 2018). These instruments of public policy, and others arising from them, conceived in these last two and a half decades, sometimes by force of class interests of society for a more qualified schooling, and sometimes perhaps by a bias of political voluntarism that possibly was present in reflection in the history of the Brazilian public school, both cases, apparently were configured amid conflicts and negotiations of political interests and in representations and beliefs, and for this reason, have a high degree of complexity and difficulty of implementation in school spaces, especially in this current pandemic scenario experienced in the beginning of the second decade of the XXI century. By establishing a parallel with this brief contextualization of Brazilian public education, it is possible to understand that the educational policies produced throughout its history were constituted from thoughts, ideas, knowledge, beliefs, mental representations, and also interests of each of the actors or social groups that were or are part of them in their development and execution. These cognitive elements are highly representative, since they make up cognitive or normative matrixes, that is, general principles that define the world view of each of the players and their referential when participating in the configuration and dynamics of policies. Therefore, it is not only the interests of particular actors or social groups that generate conflicts in the production or operationalization of policies, but also their referential, Jobert (1994), Muller (2002), and paradigms, Hall (1993), which translate into beliefs, values, and global social norms, Muller and Surel (2002), which they share. Thus, when analyzing the production of education policies in Brazil, from the approach of cognitive and normative matrices, we realize that "transformations or inflections in public policies or in policy fields result almost invariably from changes that operate in the referential, paradigms or belief systems"(GIOVANNI; NOGUEIRA,2018, p. 35, our translation), of those who
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172235 conceive them. This analysis leads to the inference that in education, as we have observed, State policies do not endure, but those of governments. Approach to the concept of actors and public agents related to education The transformations or changes of position that occurred throughout history in public education policies were produced by the actions of actors that depended on their historicity and territoriality, beliefs and interests in the way they represented or acted in their contexts. In the public policies scenario, the actors represent and act according to their interests, therefore, they use strategic skills and rationality in their choices, since their actions always have some objective in themselves. Thus, in education they can be represented by any professionals in the area, by systems, networks, schools, class entities, or by groups of teaching professionals who operate actions with some "consequence in any political process," as Giovanni and Nogueira (2018, p. 95, our translation) state. Taking as a reference the historical context of Brazilian public education, it is identified that the modes of action of the different actors who were and are part of history took and takes into account the motives and interests that give meaning to their actions and their expectations, and it takes place around what is at stake and circumscribed in a given policy. For a clearer understanding, "checking who, in fact plays significant roles in the dense web of consultations, pressures, negotiations, conflicts and boycotts that accompany the production of a public policy, from the first formulation to its implementation and evaluation" (REGONINI, G.2001, p. 316 apud GIOVANNI; NOGUEIRA, 2018, p. 96, our translation), leads us to understand what interests, strategies and choices, which from their beliefs are at stake considering their goals. But, for the realization and effects of these policies in the different territories with their respective territorialities, it is necessary to understand what the function and who the public agents are. For better understanding, the public agent, as conceived, can be understood as someone or an individual who has an action and who acts in relation to something. Therefore, it is the one who has a public function, which is a public service charge, and performs it within the scope of the State. In the case of education, we can consider as public agents the teacher, the school principal, pedagogical coordinators, student inspectors, school agents, teaching supervisors, and others. That said, when implementing policies in education, these public agents need to develop technical-administrative skills and knowledge, as well as relational skills to resolve situations of conflict, resistance, inconvenience, uncertainty, and occurrences not foreseen in
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172236 the regulations that involve different actors present in the process (CURRIE; PROCTER, 2005). Thus, when they make their decisions, they are influenced by the social context in which they operate, and generally, they can alternate in a degree of discretion (PIRES, 2009) of variable amplitude depending on the autonomy they have and the existence of clear norms or rules that delimit the behaviors and decision-making. Lotta (2014), Lotta, Pires and Oliveira (2018), Oliveira (2012), Pires (2009). To understand the action of different actors and public agents in the context of education policies in Brazil, it is necessary to look back at the history of Brazilian schooling since its emergence with the Republic, as well as at the centralizing action of the State acting as a protagonist in the elaboration of educational policies. This highly incisive and persevering centralizing action in education from the end of the 1930s until the re-democratization of the country in the 1980s, still continues with strong reflexes and influence today. In this scenario, actors and public agents experienced proposals from governments that had outlines of clientelism with uses of education resources to subsidize political-party alliances and benefits to companies in different sectors, which aimed to provide services and products aimed at schooling being offered to the population as benefits of governments and not as policies of right. After more than four decades, today, great changes in educational policies resulting from the re-democratization of the country and the legislation to ensure the principles of the right to quality education, the universalization and free public education, and the appreciation of teaching professionals have slowly promoted a sensitive perception of schooling as a right in the civil society. Thus, considering the historical course, we understand that actors and public agents act under the varied effects and impacts of government policies, and the way of perceiving and acting upon them is being constituted in beliefs throughout their trajectories that, along with their interests and the inefficiency of the programs and projects themselves, materialize into practices that translate into results that are not always satisfactory, As is the case of the structural precariousness of schools, lack of technological equipment, non-existent or poor access to the internet, inadequate teaching materials, ineffective school management, inefficient continuing education, poor quality teaching, learning far from satisfactory, and other consequences, especially in the pandemic context of the years 2020 - 2021. As previously discussed, public actors and agents act under various determinants established in government policies, but it is necessary to understand which action devices
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172237 produce these determinants. Therefore, it is essential to understand these devices from the definition of what the instruments of public action are. The instruments of public action as determinants in education The instrumentation of public action can be understood as "the set of problems posed by the choice and use of instruments (techniques, means of operation, devices) that allow the materialization and operationalization of government action" (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012, p. 20, our translation). Based on this definition, when inferring about the choice and use of instruments one cannot naively deduce that they simply constitute technical options. This understanding allows broadening the view on the instrument of public action beyond its function, i.e., they are technical-social tools loaded with value, social interpretation, conceptions and representations in accordance with what it is intended. Also according to the authors, Lascoumes and Le Galès (2012, p. 20, our translation), these characteristics of the instruments indicate "that they are not neutral, that they do not concern only the search for agreements between rulers and ruled about means and objectives", because they also produce effects and "risks to public action". As an example of the most recent history of Brazilian education, focusing on the teaching legislations, the LDB nº 9.394/96 (BRAZIL, 1996a), normative documents such as the PNE of 2014 (BRAZIL, 2014) and the BNCC of 2018 (BRAZIL, 2018), all of them are instruments of political action that in themselves produce effects on social and political actors. These, like any other instruments aim to somehow command, determine actions and behaviors, and the actors involved, in turn, are guided by normative cognitive matrices that when operationalizing in practice these instruments generate other effects that often appear as power relations, privileges, inefficiencies, distortions, misunderstandings, superficialities, satisfactory results or not, depending on their ability to act before the instrument. It is, therefore, these effects that are considered risks to the purpose of public action based on the instruments. As also cited by Lascoumes and Le Galès (2012, p. 20, our translation) "the more public action is defined by its instruments, the more questions of instrumentalization run the risk of highlighting conflicts between different actors, interests, and organizations. From this perspective, it is possible to analyze through another logic the instrumentalization of public action, in the case of education, beyond its functionality. Consequently, in the face of this logic,
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172238 it can be interpreted that these instruments, in the context of public actions for education in Brazil, are the materializers of political intentions and, at the same time, the regulators of the process triggered by the decisions taken by the governments as the established power (LEMES, 2021, p. 5, our translation). In this sense, when analyzing the implementation of instruments of public action, it is necessary to ponder about its role and its regulatory functionality in the conduct of public policies. These regulatory instruments, specifically considering the educational system, according to Barroso (2005, p. 733, our translation), have the "function of ensuring balance, coherence, but also the transformation of the system itself. Therefore, it can be concluded that regulatory instruments should fulfill the purpose of ensuring efficiency and effectiveness in results. As an example of regulatory instruments common to the Brazilian educational routine, we can mention the System of School Performance Evaluation of the State of São Paulo (SARESP), the National Literacy Evaluation of the System of Basic Education Evaluation (SAEB), the National High School Exam (ENEM), which emerged in the late 1990s, under the influence of international studies on the quality and effectiveness of public action, taking these instruments and their results as possibilities of regulation and transformation of schooling from the data generated to enable educational policies. It is important to emphasize that in this historical period the country is engaged to the principles of liberalism, which led to adherence to liberal ideologies that began to direct the Brazilian State, today, called post-bureaucratic State. The regulatory state and accountability for results The technical rationalization of services provided by this regulatory state minimizes its action and favors the power of governments that imprint a culture of proposing educational policies based on the accountability of public actors and agents. These policies are presented with a strong appeal to quantify the performance results of schools without, however, offering regulatory instruments that enable the consideration of contexts and different cultural, structural, and territorial realities in which these schools are built, which according to Lemes (2021), the regulatory state is responsible for accountability, but not for the shortcomings of programs and processes. The regulatory devices as they are known and experienced in education seem to demonstrate more prescriptive, supervisory, and control characteristics than system
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.172239 transformation, not enabling the empowerment of agents and players in favor of the success of public action proposals, since interests, beliefs, and logics influence the negotiations, This is the case of the use that is made of the data collected from the application of system evaluations to be in favor of the quality of teaching and learning. By making inferences about this framework, taking as a compass the foundations of the cognitive analysis of public policies, a path is opened to understand more clearly "the references" and "beliefs" that permeate the definitions and execution of regulatory instruments of education policies and their dispersion in relation to the place of application, that is, the school and its territoriality. Inevitably, these reflections lead to the questioning - What is the relationship between decentralization/deconcentration and the role and responsibility of the State, public actors and agents? Decentralization/deconcentration, the responsibility of the State, public actors and agents Decentralization can be understood in a more general way, as a legal occurrence in which the State distributes or externally transfers powers or duties to other institutions of power, whether physical or legal. Decentralization, on the other hand, can be understood as the distribution or transfer by the State of competencies or duties within its sphere of action, that is, within its level of power. That said, decentralization/deconcentration, seen here in an instrumental dimension, must be interpreted in its implementation from the standpoint of the contextual circumstances in which it is applied, thus, it must be understood on what basis it is constituted, whether in a conservative or progressive view. Another aspect to be taken into consideration in the reflection presented here is that, in the field of education, it was the decentralization proposals as instruments of public policy that spread widely in a worldwide context, since the mid-1960s. In the face of this phenomenon, it is important to ponder, according to Casassus (1990), what is the intentionality of governments in divesting themselves of their competencies and duties by transferring these powers to other instances. In a worldwide consensus, according to the ideas of the same author, under the influence of cultural representation, the concept of decentralization has been approached and linked to the concepts of diversity and democracy. However, when we analyze historically the options of the governments for decentralization, we identify that these have not come from local or regional instances, but from the central power. Thus, it can be seen that the
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722310 decentralization policies initiated by governments as a State action are not only the manifestation of technical rationality, but also reveal the expression of complex deliberative processes involving political positions and technical criteria defended by various actors and agents, as well as the interests of the State apparatus itself. In the case of education, decentralization put into practice as government policies and not as State policies, in many cases prove to be not very efficient, since they do not involve the local instances in their decisions, and these, for not recognizing themselves in these propositions, show resistance in executing such policies, either because they defend their own interests or because the training programs offered do not meet the local specificities and, as a consequence, the responsibility of those involved in the different instances tends to be inadequate, thus compromising the schooling process in terms of learning results. The decentralization in Brazil, in the last two decades, was instituted in the form of municipalization of education, in the case of the State of São Paulo, having as a triggering factor the implementation, in 1998, of the Fund for Maintenance and Development of Elementary Education and for the Appreciation of Teaching Staff - FUNDEF - Law 9.424/96 (BRAZIL, 1996b), which came into force on January 1, 1998, offering resources to municipalities on the funds constitutionally linked to education. The municipalities would have the possibility of withdrawing this resource by adhering to the municipalization proposal according to the number of students at the stage of education defined by the legislation. The issue of decentralization in the Brazilian context is still fragile, with the need for the State to act in a strategic position to ensure national unity and equity in the provision of conditions for an equitable education, while reducing its role as a service provider. According to Barroso (2013), the arguments in favor of decentralization are based on the following objectives: bringing decision-making bodies closer to the place of application; considering local characteristics in the proposals; enabling users of public services to participate in management; reducing state bureaucracy; stimulating creativity by promoting innovation in teaching practices. However, these advantages of decentralization today, more than two decades later, have not been efficiently realized, which indicates to us that there is much to be built in terms of conceptualization of the theme, clarity in the distribution of State functions and recognition of the inherent properties of the place of application - territory and its territoriality.
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722311 The concepts of territory and territoriality considered in basic schooling More than conceptualizing territory and territoriality, it is necessary to reflect considering a becoming of these concepts for the practice in the educational field, more specifically in the schooling of Brazilian basic education, since schooling, taking into account public education, according to Lemes (2021, p. 11, our translation), is subjected to "contradictions and analytical incompleteness by structural determinants of the state itself" that from the organizational structural point of view is closed in "rigid processes of operational and budgetary control", inhibiting "effective actions of democratization of the school environment in its relations with society itself. Faced with such a reality, it is urgent to have a perspective view on a new modus operandi of the State's organizational structural relations in its policies towards basic education, from a clearer understanding of the concept of territory and territoriality and its effects when applied to education. The most widespread understanding of the concept of territory brings the conception of a space of governance, defined as the territorial areas of the country, states and municipalities. However, contemporarily this understanding has been expanded beyond the limits of territorial areas and governance space, which according to Fernandes (2018 apud GIOVANNI; NOGUEIRA,2018, p. 999, our translation), dialectically integrates social relations in their modes of "production and creation of new spaces and territories", where this territory is no longer just the "base" or place where the social interactions and experiences that build "forms and the contents of territories" take place, becoming an "inseparable set of processes, systems, relations, movements, possessing materiality and immateriality, being creator and creation, producer and product, subject and object", thus constituting territoriality as an attribute of territory. Based on the conceptual ideas exposed above, and relating them to the democratization of education, as advocated by the Law of Directives and Bases of National Education (LDB) No. 9.394/1996 (BRAZIL, 1996a), which establishes some principles for democratic management, among them, the participation of school and local communities in school councils or equivalents and, further, in Art. 3 that education will be provided based on the "democratic management of public education in the form of this Law and the legislation of the education systems", we can see a conceptual convergence, but with visible inconcretude in practice by structural determinants of the state itself (LEMES, 2021, p. 11, our translation) that, through its public policy instruments and its characteristic technical
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722312 inevitabilities make the effective democratization of the school environment unfeasible (LEMES, 2021, p. 11, our translation). It is important, in this sense, to pay attention to the founding principles of the Law, since it is the basis for education. The absence of this awareness and of paying attention to them leads to the non-resolution of problems that are already deep-rooted in the context of Brazilian education and are materialized in the learning results revealed by means of the various instruments of systemic evaluations applied nationwide. However, it is worth a parenthesis about the system assessments as an instrument of regulation characteristic of post-bureaucratic regulation, according to Barroso (2013, p. 19, our translation), "based more on results than on standards", and such assessments have been treated exclusively with the aim of results, by education systems and schools as bulwarks of educational reforms and educational proposals that aim to meet them without, however, considering in their processes the different local realities. Recognizing the existence of different local realities and perceiving the local as a territory and place of application, participation, interdependence, and competition, as well as a multidimensional and multiregulated space where decisions are made and policies are built, is relevant in the current context of Brazilian education and, above all, enables the becoming for a "new local educational order", as stated by Ben Ayed (2009, p. 158, our translation). This "new educational order", it is important to clarify, is not a political construction from decentralization instruments, but it is understood as the feasibility of developing and implementing local policies, defined by limits of intervention that are also local and regulated by law. In this perspective, the recognition of the territoriality that is an attribute of the territory, by the organized society that comes to propose government and State actions, will have the strength to enable a becoming that sometimes promotes the assumption of a scenario of "contextualized realization of national policies" and sometimes assumes a scenario of "production of its own community-based or institutional policies" (PINHAL, 2012, p. 272, our translation). To extend these reflections and better understanding, considering the policies of educational action, it is worth bringing the words of Barroso (2013, p. 19-20, emphasis added, our translation), which present the "great purposes" of territorialization: -contextualizing and localizing educational policies and action, counterposing to the homogeneity of norms and processes, the heterogeneity of forms and situations;
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722313 -conciling public interests (in the search for the "common good" for the educational service) and private interests (for the satisfaction of students' and their families' own interests); -to ensure that in the definition and execution of educational policies, the actions of the actors are no longer determined by a logic of submission, but rather by a logic of implication; -Moving from a relationship of authority based on "vertical", monopolistic, and hierarchical control of the State, to a negotiated and contractual relationship, based on the demultiplication and "horizontalization" of control (central and local). The debates about territory and territorialization of public policies have been on the agenda since the early 1990s in some countries, which have implemented processes of territorialization of educational policies, generating different models of application that have triggered different interpretations and criticisms that have raised suspicions "of the intentions of governments and central administration agents" regarding the "process of devolution of competencies to local instances. In other cases, it was seen as a form of "privatization of the public school" or as a "transfer to the periphery of the management of the contradictions that the center cannot solve", or even, as "manipulation of the state in financing locally what it determines by itself" (BARROSO,2013, p. 20, our translation). These different views and criticisms should be analyzed from the foundations of cognitive analysis of public policies, because it enables the understanding and comprehension of the ways of acting of the different actors and agents involved in the decision-making and implementation processes according to their intentionalities, beliefs and interests and conflicts, as already discussed in this text. Thus, it is inferred that these criticisms are not specific to the territorialization process. Therefore, when reflecting on the concepts of territory and territoriality considering the principles of quality in schooling, the democratic management of education in the perspective of a becoming, must be understood as an effort of mobilization and local construction, of negotiation, discussion and contractualization of individual interests for collective ones in favor of the transformation of the territory through educational actions that truly consider the school community and the territory where it is inserted, and not with measures imposed vertically, from top to bottom, with delimited spaces for action predetermined centrally and distant from the school reality. We live in times of paradigmatic ruptures in all social fields, especially in education. Thus, according to Ben Ayed (2009, p. 11, our translation), for "territorial semantics to be effectively associated with the language of rupture", and that it is also necessary to focus where "lies the true originality of the territorialization process", making it possible to
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722314 understand the "educational territory" as "place of construction of public policies" resulting from the involvement and integration "by discussing, negotiating and contracting the individual interests of different actors in common interests" (BARROSO, 2013, p. 21, our translation). Final remarks The argument developed in this text from a qualitative approach was intended to provoke inference and reflection on the relevance of considering the foundations of cognitive analysis of public policies to understand how the processes of elaboration, decision and implementation of instruments and the modes of regulation occur. of these policies. Thus, calling into question in this discussion, the need to make clear to the executors, actors and public agents of the implementation of educational policies how the action systems present in the decision and execution processes in the different school territories work and the way in which the action of the State impacts on the diversity and effectiveness of the different realities of Brazilian schools. When establishing a parallel between Brazilian public education and the implementation of public policies, it was observed that they are constituted from thoughts, ideas, knowledge and mental representations and interests of actors and agents involved, therefore, references and paradigms that translate into beliefs. This discussion proposed to provoke the perception that in Brazilian education, unlike in other fields, State policies do not last, but government policies. In this sense, this discussion made it possible to infer that the dimension of human action interferes in the processes of implementation of public policies, since the absence of consent or adherence to the purposes and rules of these policies can lead to failure or success in their implementation. That said, when inferring about this context, taking as a guide the foundations of the cognitive analysis of public policies, it opens the way to understand more clearly “the references” and “beliefs” that permeate the definitions and execution of instruments to regulate public policies for the education and its dispersion in relation to its applicability, therefore, to the school and its territoriality. As for the reflections presented on decentralization/deconcentration, it was observed that in Brazil, decentralization was instituted in the form of municipalization of education, based on the valorization of technical rationality centered on financing. However, when the municipalities took responsibility for the implementation, they ran into challenges attributed
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722315 by the decentralization itself, which, given their lack of preparation, did not always present conditions to solve with due efficiency, which, even today, it appears that decentralization in the Brazilian context shows weaknesses, with the need for the State to act in a strategic position to guarantee national unity and equity in the provision of conditions for an equitable education, at the same time that its role as a service provider is diminished. In this way, we observed that the municipalization process occurred as a result of the valorization of technical rationality focused on financing, because by associating resources with the number of students, municipalities saw the opportunity to expand the possibilities of improving the quality of education. However, in assuming such responsibility, they ran into some challenges that decentralization ended up assigning, such as autonomy to municipalities in managing the resources received, in the technical training of teachers and education technicians who, as already reflected, were not always able to solve problems efficiently. Since the beginning of the implementation of the municipalization modality, the proposals have not yet been efficiently materialized, which indicates that there is much to be built in terms of conceptualization of the theme and clarity in the distribution of State functions and recognition of the properties inherent to the place of application - territory and its territoriality. Facing this scenario of such complexity and diversity in which the daily labors and challenges of basic education schools are located, it is necessary to recognize the existence of different local realities and perceive the local as a territory and place of application, participation, interdependence and competition, as well as a multidimensional and multiregulated space where decisions are made and policies are built, is relevant, especially in the current context of Brazilian education and, perhaps, may lead to a new local educational order as presented by Ben Ayed (2009), and reverberate in qualitative gains for students' learning. REFERENCES BARROSO, J. O estado, a educação e a regulação das políticas públicas. Educ. Soc., Campinas, v. 26, n. 92, p. 725-751, out. 2005. Available at: http://www.cedes.unicamp.br. Access on: 06 Aug. 2021. BARROSO, J. A emergência do local e os novos modos de regulação das políticas educativas. Revista EDUCAÇÃO, n. 12-13, p.13-25, 2013. Available at: http://revistas.uevora.pt/index.php/educacao/article/view/11/5. Access on: 02 Aug. 2021.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722316 BARROSO, J.; AFONSO, N. (org.). Políticas educativas: Mobilização de conhecimento e modos de regulação. Portugal: Fundação Manuel Leão, 2011. BEN AYED, C. H. Le nouvelordreéducatif local: Mixité, disparités, lutteslocales. Paris: PUF, 2009. BRAZIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Available at: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Access on: 12 Aug. 2021. BRAZIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 1996a. Available at: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. Access on: 12 Aug. 2021. BRAZIL. Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério [...]. Brasília, DF: Presidência da República, 1996b.Available at: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9424.htm. Access on: 20 Feb. 2021. BRAZIL. Lei n.13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação –PNE e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Available at: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm. Access on: 10 June 2021. BRAZIL.Base Nacional Comum Curricular.Brasília, DF: MEC, 2018. Available at: http://basenacionalcomum.mec.gov.br/abase/. Access on: 20 Feb.2021. CASASSUS, J. Descentralização e desconcentração educacional na américa latina: Fundamentos e crítica. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 74, p. 11-9, ago. 1990. Available at: http://publicacoes.fcc.org.br/index.php/cp/article/view/1079/1084. Access on: 10 Aug. 2021. CURRIE, G.; PROCTER, S. J. The antecedents of middle managers’ strategic contribution: The case of a professional. Journal of Management Studies, v. 42, n. 7, 2005. Available at: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1467-6486.2005.00546.x. Access on: 10 July 2021. GIOVANNI, G. D.; NOGUEIRA, M. A. (org.). Dicionário de políticas pública. São Paulo: Editora UNESP,2018. HALL, P. A. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-296, 1993. Available at: https://www.jstor.org/stable/422246?origin=crossref. Access on:11 Aug. 2021 JOBERT. B. Le Tournant néo-libéralen Europe. Paris: L’Harmattan, 1994. LASCOUMES, P.; LE GALÈS, P. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Revista Pós Ciências Sociais, v. 9, n. 18, jul./dez. 2012. Available at: http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rpcsoc/article/view/1331. Access on: 08 June 2021.
image/svg+xmlElements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialitiesRPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722317 LEMES, S. S. Considerações e indagações sobre a dinâmica do estado brasileiro frente as demandas da escolarização: Instrumentos, dilemas e complexidade. Revista Tempos e Espaços em Educação, v. 14, n. 33, e16234, 2021. Available at: https://seer.ufs.br/index.php/revtee/article/view/16234. Access on: 19 July 2021. LOTTA, G. S. Agentes de implementação: Uma forma de análise de políticas públicas. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 19, n. 65, 186-206, 2014. Available at: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/10870. Access on: 12 Aug. 2021. MULLER, P.; SUREL, Y. A análise das Políticas Públicas. Pelotas, RS: EDUCAT, 2002. OLIVEIRA, A. Burocratas da linha de frente: Executores e fazedores das políticas públicas. Revista de administração pública, Rio de Janeiro, v. 46, n. 6, p. 1551-1573, dez. 2012. Available at: https://www.scielo.br/j/rap/a/VRzz7XgfmWcbGHPy6K7CdXP/abstract/?lang=pt. Access on: 12 Aug. 2021. PINHAL, J. Os municípios portugueses e a educação –Treze anos de intervenções (1991-2003). Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian; Fundação para a Ciência e a Tecnologia. 2012. LOTTA, G.; PIRES, R.; OLIVEIRA, V. E. (org.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: Interseções analíticas. Brasília, DF: Ipea/Enap, 2018. PIRES, R. R. C. Burocracia, discricionaridade e democracia: alternativas para o dilema entre controle do poder administrativo e capacidade de implementação. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 14, n. 54, p. 147-187, 2009. Available at: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/44190. Access on: 12 Aug. 2021.
image/svg+xmlVera Maria Pupim PERDONATTI and Sebastião de Souza LEMES RPGE–Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029 DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.1722318 How to reference this article PERDONATTI, V. M. P.; LEMES, S. S.Elements of the cognitive analysis of public policies in the understanding of schooling actions in different territories and their territorialities. Revista online de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. 00, e022135, Jan./Dec. 2022. e-ISSN: 1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17223Submitted: 13/02/2022Revisions required: 21/04/2022 Approved18/06/2022 Published: 30/09/2022 Processing and publication by the Editora Ibero-Americana de Educação. Correction, formatting, standardization and translation.