Status educacional e jurídico dos atores dos regimes jurídicos experimentais (sandboxes regulatórios) na Rússia
RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.26, n. esp. 5, e022192, 2022 ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408 1
STATUS EDUCACIONAL E JURÍDICO DOS ATORES DOS REGIMES JURÍDICOS
EXPERIMENTAIS (SANDBOXES REGULATÓRIOS) NA RÚSSIA
CONDICIÓN EDUCATIVA Y JURÍDICA DE LOS ACTORES DE LOS REGÍMENES
JURÍDICOS EXPERIMENTALES (SANDBOXES REGULADORAS) EN RUSIA
EDUCATIONAL AND LEGAL STATUS OF THE ACTORS OF THE EXPERIMENTAL
LEGAL REGIMES (REGULATORY SANDBOXES) IN RUSSIA
Marina L. DAVYDOVA
1
Vladislav O. MAKAROV
2
RESUMO: O objetivo deste trabalho é estudar o status educacional e jurídico dos atores dos
regimes jurídicos experimentais russos (sandboxes regulatórios). Esta pesquisa analisa
categorias de atores de regimes jurídicos experimentais (sandboxes regulatórios), conforme
previsto pela legislação russa vigente. Ele distingue dois grupos principais de atores de acordo
com seu papel em regimes jurídicos experimentais. A metodologia da pesquisa baseia-se na
lógica formal, educacional, sistêmica e estrutural de análise e interpretação de normas legais.
Os resultados do estudo fornecem uma descrição educacional dos sujeitos envolvidos no
estabelecimento de sandboxes regulatórios, conforme previsto na legislação nacional, e fazem
uma distinção entre atores participantes e reguladores.
PALAVRAS-CHAVE: Regime jurídico experimental. Sandboxes regulatórios. Status
educacional. Economia digital. Descrição educacional.
RESUMEN: El propósito de este trabajo es estudiar el estatus educativo y legal de los actores
de los regímenes legales experimentales rusos (sandboxes reguladoras). Esta investigación
analiza categorías de actores de regímenes legales experimentales (sandboxes reguladoras),
según lo dispuesto por la legislación rusa actual. Distingue dos grupos principales de actores
según su rol en los regímenes legales experimentales (sandboxes reguladoras). La metodología
de investigación se basa en la lógica formal, educativa, sistémica y estructural del análisis e
interpretación de las normas jurídicas. Los resultados del estudio brindan una descripción
educativa de los sujetos involucrados en el establecimiento de sandboxes reguladoras, según
lo dispuesto por la legislación nacional, y distinguen entre actores participantes y reguladores.
PALABRAS CLAVE: Régimen jurídico experimental. Sandboxes reguladoras. Estatus
educativo. Economía digital. Descripción educativa.
1
Universidade do Estado de Volgogrado, Volgograd – Rússia. ORCID https://orcid.org/0000-0001-8392-9592.
E-mail: davidovavlg@gmail.com
2
Universidade do Estado de Volgogrado, Volgograd – Rússia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3818-6328.
E-mail: makarov.legal@gmail.com
Marina L. DAVYDOVA e Vladislav O. MAKAROV
RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.26, n. esp. 5, e022192, 2022 ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408 2
ABSTRACT: The purpose of this work is to study the educational and legal status of actors of
Russian experimental legal regimes (regulatory sandboxes).
This research analyzes categories
of actors of experimental legal regimes (regulatory sandboxes), as provisioned by current
Russian legislation. It distinguishes two main groups of actors according to their role in
experimental legal regimes. The research methodology is based on formal logic, educational,
systemic, and structural analysis and interpretation of legal regulations.
The study’s results
provide an educational description of subjects involved in establishing a regulatory sandbox,
as provisioned by the national legislation, and make a distinction between participating and
regulating actors.
KEYWORDS: Experimental legal regime. Regulatory sandbox. Educational status. Digital
economy. Educational description.
Introdução
A Lei Federal n. 258-FZ de 31 de julho de 2020, “Sobre regimes jurídicos experimentais
no campo das inovações digitais na Federação Russa” foi adotada na Rússia em 2020 e entrou
em vigor em 28 de janeiro de 2021. O objetivo era introduzir sandboxes regulatórias – regimes
especiais que permitem às organizações testarem a eficiência de tecnologias inovadoras ao
mesmo tempo que fornecem seus bens e serviços sem riscos de violar a lei (MAKAROV;
DAVYDOVA, 2021). Os primeiros sandboxes regulatórios foram criados após a crise
financeira global de 2007-2008 como meio de testar e introduzir novas tecnologias financeiras
(OMAROVA, 2020). Em um grande número de países, os sandboxes ainda operam
principalmente na área de fintech (RINGE; RUOF, 2020; TRUBY, 2020). Contudo, o escopo
da regulação experimental de inovações está se expandindo gradativamente (WECHSLER et
al., 2018). Em particular, a lei russa mencionada neste artigo estabelece um procedimento
comum para a criação e funcionamento de um regime jurídico experimental, estabelecendo que
este último pode ser utilizado na indústria farmacêutica, transportes, agricultura, arquitetura,
construção, produção industrial, estado e municipal serviços etc. (DMITRIK, 2020).
Este ato jurídico fornece uma vasta lista de vários intervenientes envolvidos no
estabelecimento de uma sandbox regulatória, tornando necessária a definição de princípios para
a sua diferenciação. Em primeiro lugar, o problema é complicado pela ambiguidade dos termos
“sujeito” e “participante” na linguagem jurídica russa, pela proximidade, mas não pela
identidade dos significados semânticos que podem ser usados. Em segundo lugar, o mesmo ator
pode ser portador de diferentes estatutos, alterando-os juntamente com o desenvolvimento da
relação jurídica (por exemplo, um iniciador ou requerente pode tornar-se sujeito de um regime
experimental). Em terceiro lugar, o quadro regulamentar das sandboxes regulamentares ainda
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não está totalmente formado, pelo que existem contradições e inconsistências nas
denominações utilizadas em vários atos jurídicos regulamentares. Como resultado, a lista de
atores do regime jurídico experimental proposta pelo legislador parece bastante confusa e
requer sistematização (ZETZSCHE et al., 2017).
Metodologia
A metodologia da pesquisa baseia-se na lógica formal, na análise sistêmica e estrutural
e na interpretação das normas legais. É dada maior atenção ao método experimental legal,
implementado através de sandboxes regulatórias em vários estados, incluindo a Rússia.
Resultados
A noção de sujeito de regime jurídico experimental (ELR) tem duas definições comuns.
Em sentido estrito, o tema ELR é especificado pela lei e é entendido como um dos estatutos
atribuídos às entidades envolvidas na implementação de uma sandbox regulatória. Uma
definição mais ampla abrange todos os assuntos de relações jurídicas que envolvem o início, o
estabelecimento e a manutenção de um ELR. Do ponto de vista terminológico, a lei classifica
vários tipos de intervenientes: entidades reguladoras, entidades autorizadas, iniciadoras,
organizações comunitárias empresariais, autoridades coordenadoras, sujeitos da ELR,
participantes e concorrentes da ELR. Alguns deles desempenham uma função reguladora:
(órgãos reguladores, organismos autorizados, comunidades empresariais, autoridades
coordenadoras), enquanto os outros utilizam um ELR ou candidatam-se à participação porque
estão interessados em testar e implementar inovações digitais. Estes últimos incluem
iniciadores, contendores, sujeitos e participantes do ELR.
Geralmente, esses dois grupos podem ser categorizados como sujeitos participantes e
sujeitos reguladores. Contudo, como a legislação já forneceu definições mais restritas para os
termos “sujeito” e “participante”, parece razoável evitar repetições desnecessárias e introduzir
as noções de atores participantes e reguladores.
O primeiro grupo concentra-se no tema ELR (no seu sentido mais restrito, previsto na
lei). O iniciador e o concorrente são entendidos como entidades ou indivíduos que ainda não
obtiveram o estatuto de sujeito, mas pretendem fazê-lo oferecendo-se para criar uma nova
sandbox regulatória (iniciadores) ou demonstrando a sua vontade de aderir a uma já existente
(concorrentes). O participante ELR é uma noção mais ampla que inclui os próprios sujeitos,
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bem como quaisquer outros indivíduos ou entidades que com eles mantenham relações jurídicas
(contratantes, utilizadores e pacientes de sujeitos ELR).
O estatuto jurídico de iniciador ELR é uma das duas formas de obter o estatuto de sujeito
ELR. O iniciador faz uma oferta para estabelecer um ELR. De acordo com a lei, esta oferta
pode ser iniciada por autoridades estaduais e locais, pessoas jurídicas e empreendedores
individuais. É importante notar que durante a análise do projeto de lei, os órgãos funcionais e
específicos do setor das autoridades executivas estaduais e das autoridades governamentais
locais foram excluídos da lista de potenciais iniciadores do ELR. As autoridades estaduais e
locais só podem iniciar o desenvolvimento, teste e implementação de inovações digitais
relacionadas à prestação de serviços estaduais e municipais ou à manutenção do controle
estadual ou local (supervisão).
Assim, os principais tipos de potenciais iniciadores são pessoas jurídicas e
empreendedores individuais. Para cada um deles, a lei impõe limitações igualmente aplicáveis
a outros atores pertencentes a este grupo.
O iniciador não deve estar em processo de reestruturação, liquidação ou cessação de
atividades, envolvido em qualquer processo relativo à sua falência ou ter quaisquer impostos
atrasados e outros pagamentos obrigatórios aos sistemas orçamentais russos (com exceção dos
casos especificados pela lei) para o ano civil anterior, cujo montante exceda 25 por cento do
valor do saldo dos ativos do iniciador, de acordo com os dados contabilísticos do último período
de relatório. Os empresários em nome individual, os dirigentes individuais, os membros do
órgão executivo coletivo ou do conselho de administração (conselho fiscal) de uma pessoa
coletiva não devem ter qualquer condenação criminal anterior. O início do ELR é restrito a
pessoas jurídicas estrangeiras, bem como a pessoas jurídicas russas com pelo menos 50% de
suas participações acionárias detidas por pessoas jurídicas estrangeiras, registradas em
territórios ou estados offshore. O iniciador também deve atender aos seus próprios requisitos
para disciplinas ELR definidas no programa ELR.
Para obter o estatuto de sujeito ELR, o iniciador deve apresentar uma proposta a uma
agência autorizada, anexando o projeto de programa ELR e a lista de documentos fornecida
pelo Despacho n. 755 do Ministério do Desenvolvimento Econômico, de 18 de Novembro de
2020. O referido despacho especifica também os requisitos para forma e conteúdo das propostas
e programas do ELR.
Após o estabelecimento do ELR, o iniciador incluído no programa torna-se o sujeito do
ELR no momento em que a aprovação do ELR pelo Governo da Federação Russa ou pelo Banco
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da Rússia (dependendo do âmbito de aplicação da inovação digital) entra em vigor, salvo
disposição em contrário do programa.
Ao contrário dos iniciadores, os atores que optam por aderir a um ELR são
categorizados como concorrentes – autoridades estaduais e locais (para ELRs que prestam
serviços governamentais e municipais e mantêm controle ou supervisão local e estadual),
pessoas jurídicas e empreendedores individuais que têm a intenção de se tornarem sujeitos do
ELR . Os candidatos ao ELR devem apresentar um pedido de adesão ao programa ao respectivo
órgão de autoridade (enquanto os iniciadores devem fornecer um projeto de programa e outros
documentos especificados pela lei). Considera-se que o candidato aderiu ao ELR no momento
em que as respectivas alterações à aprovação do programa pelo Governo ou pelo Banco da
Rússia entram em vigor, salvo disposição em contrário do programa.
Como resultado dos procedimentos mencionados acima, o iniciador ou o candidato pode
obter o status de sujeito do ELR, entendido como a pessoa física ou jurídica que exerce suas
atividades de acordo com o programa ELR. A lei centra-se principalmente nos aspectos
processuais da obtenção, suspensão e extinção do estatuto de sujeito do ELR e fornece poucas
informações sobre o seu conteúdo, aparentemente esperando que os programas ELR forneçam
os detalhes necessários. Na verdade, a lei federal (Art.13) estipula apenas três requisitos para
os sujeitos do ELR (manter o registo dos contratantes, informá-los sobre o funcionamento do
ELR e as suas especificidades e analisar as reclamações relativas ao estabelecimento do ELR).
Nenhum direito do sujeito é mencionado, com exceção do direito de contestar as atividades dos
reguladores, concedido a todas as partes cujos interesses foram afetados pelo estabelecimento
e implementação do ELR.
A categoria mais ampla introduzida pela lei federal analisada neste estudo é a do
participante ELR. Esta noção abrange também indivíduos e entidades que estabeleceram
relações jurídicas com sujeitos do ELR no âmbito das operações do ELR.
Deve-se notar que as leis sobre sandboxes regulatórias, embora ainda em formação, já
demonstram colisões jurídicas e discrepâncias terminológicas. Por exemplo, a Lei Federal n.
123-FZ de 24 de abril de 2020, "Sobre a experiência para estabelecer regulamentação especial
a fim de criar as condições necessárias para o desenvolvimento e implementação de tecnologias
de inteligência artificial na região da Federação Russa – Cidade Federal de Moscou e que altera
os artigos 6.º e 10.º da Lei Federal “Sobre dados pessoais”", estabelece regras específicas para
projetos ELR sobre desenvolvimento e implementação de tecnologias de IA em Moscou,
estabelecendo de facto uma regulamentação paralela do mesmo domínio por duas leis de igual
poder jurídico. Embora reconhecendo as desvantagens técnicas e jurídicas destas situações e as
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dificuldades de resolução de conflitos entre estas leis (uma delas é específica para um
determinado território, enquanto a outra foi adotada posteriormente, permitindo assim a
aplicação simultânea de diferentes regras de colisão em caso de contradições provisórias), este
estudo focará apenas nos aspectos terminológicos.
Embora a Lei Federal n. 258-FZ, de 31 de julho de 2020, defina os participantes do ELR
como sujeitos do ELR e outras pessoas físicas e jurídicas que não sejam eles próprios sujeitos
do ELR, mas que mantenham relações jurídicas com esses sujeitos, a Lei Federal n. 123-FZ de
24 de abril 2020 não aplica de forma alguma a noção de sujeito ELR, mas fornece uma definição
mais restrita de participantes ELR. É possível debater a razoabilidade da adoção de uma lei
federal separada para um determinado território e até mesmo fornecer uma explicação racional
(MAKAROV, 2020). No entanto, esta colisão terminológica demonstra apenas negligência e
falta de abordagem sistêmica por parte dos legisladores. A terminologia das inovações digitais
ainda está claramente em desenvolvimento, porque até agora, a língua russa não tem
denominações oficiais comumente aceites para muitas noções utilizadas nesta indústria
(DAVYDOVA, 2020). No entanto, neste caso, nenhuma das noções pode ser considerada
estranha à legislação russa. Assim, podemos assumir que os legisladores responsáveis pela
preparação destas duas leis simplesmente ignoraram atos jurídicos semelhantes que estavam
em desenvolvimento.
O segundo grupo de sujeitos – atores reguladores – inclui organismos reguladores e
autorizados, organizações comunitárias empresariais e autoridades coordenadoras que
asseguram a implementação da ELR.
1) O órgão regulador é o órgão executivo federal com autoridade para desenvolver
políticas estaduais e regulamentos legais relativos ao início, estabelecimento e implementação
do ELR. De acordo com a lei, estas obrigações devem ser cumpridas pelos ministérios,
dependendo do domínio das inovações digitais aplicadas (medicina, agricultura, arquitetura e
construção, produção industrial, transportes etc.). O mercado financeiro é a única exceção, com
funções reguladoras desempenhadas pelo Banco da Rússia.
2) O órgão autorizado é o órgão executivo federal de autoridade, autorizado pelo
Governo da Federação Russa a manter a regulamentação legal e cumprir os deveres previstos
na Lei Federal “Sobre regimes jurídicos experimentais no campo das inovações digitais na
Federação Russa”. A partir de agora, a Cláusula 1 da Resolução n. 437 do Governo da
Federação Russa, de 5 de junho de 2008, “Sobre o Ministério do Desenvolvimento Económico
da Federação Russa”, concede a esta instituição a autoridade exclusiva para desempenhar esta
função, com exceção das inovações do mercado financeiro.
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3) A organização da comunidade empresarial é a organização sem fins lucrativos
autorizada pelo Governo da Federação Russa (ou pelo Banco da Rússia no caso de inovações
no mercado financeiro) que representa interesses comerciais relativos a questões de ELR.
Atualmente, a organização responsável por essas funções foi especificada pela Resolução do
Governo da Federação Russa n. 2790-r de 28 de outubro de 2020, “Sobre a autorização de
organizações autônomas sem fins lucrativos da Economia Digital para representar a
comunidade empresarial nas questões de regimes jurídicos experimentais no campo das
inovações digitais”.
4) A autoridade coordenadora é o órgão autorizado pelo Governo da Federação Russa
para resolver disputas entre órgãos e organizações estatais relativas a propostas de iniciativas e
outras questões regulamentadas pela Lei Federal “Sobre regimes jurídicos experimentais no
campo das inovações digitais na Federação Russa”. Nenhum órgão específico de autoridade foi
atualmente autorizado a desempenhar essas funções pela lei.
5) O Banco da Rússia ocupa uma posição especial entre os assuntos reguladores do
ELR. Embora outros participantes reguladores tenham sido distinguidos por critérios funcionais
(com as suas responsabilidades distribuídas de acordo com funções relacionadas com todos os
tipos de sandbox), os deveres do Banco da Rússia são específicos da aplicação: detém direitos
exclusivos para implementar ELRs para inovações digitais do mercado financeiro. Por
exemplo, o Banco da Rússia especifica os órgãos reguladores e autorizados, bem como o
representante da comunidade empresarial em questões de ELR. Os detalhes sobre os direitos e
responsabilidades do Banco da Rússia são especificados pelo Decreto do Governo da Federação
Russa n. 2.115, de 15 de dezembro de 2020, “Ao aprovar a Resolução sobre as especificidades
da aplicação da Lei Federal “Sobre regimes jurídicos experimentais no campo das inovações
digitais no Federação Russa” às relações jurídicas decorrentes do estabelecimento e
implementação de ELRs de inovação digital para o mercado financeiro”.
Além disso, o Banco da Rússia já adotou diversas diretrizes para manter e regular as
inovações digitais, por exemplo. Portaria n. 5634-U do Banco da Rússia, de 25 de novembro
de 2020, “Na lista de tecnologias utilizadas para implementar, desenvolver e utilizar inovações
digitais no mercado financeiro ao abrigo dos regimes jurídicos experimentais no domínio das
inovações digitais”, Portaria n. 5632-U de 25 de novembro de 2020, “Sobre o procedimento
para o Banco da Rússia manter o registo de regimes jurídicos experimentais no domínio das
inovações digitais no mercado financeiro e sobre o fornecimento de acesso ao mesmo” e
Portaria n. 5633-U de 25 de novembro de 2020, “Sobre o procedimento para uma matéria do
regime jurídico experimental manter o registo das partes que com esta matéria estabeleceram
Marina L. DAVYDOVA e Vladislav O. MAKAROV
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relações jurídicas no âmbito do regime jurídico experimental no domínio das inovações digitais
no mercado financeiro, e sobre a garantia de uma acesso de terceiros a ele”.
O status especial do Banco da Rússia é determinado não apenas pelas especificidades
das inovações do mercado financeiro - os teóricos (WECHSLER et al., 2018; ZETSCHE et al.,
2017) acreditam que a aplicação mundial de sandboxes regulatórias decorre da crise financeira
de 2007-2008 que demonstrou a necessidade de equilibrar os incentivos ao crescimento e à
inovação, por um lado, e a proteção dos clientes e a estabilidade financeira, por outro - mas
também pela experiência prática de inovações digitais experimentais. A plataforma regulatória
do Banco da Rússia está em funcionamento desde abril de 2018 e já moldou certas interrelações
entre os seus assuntos que são atualmente utilizadas como orientação para o estabelecimento
de ELRs em outras esferas. É o mecanismo especial de regulação das interações órgão-
participante que é vital para a eficiência da ELR (EFREMOV et al., 2020) e determinará ajustes
em seus estatutos jurídicos, à medida que novas leis forem colocadas em prática.
Conclusões
O sandbox regulatório é uma ferramenta eficaz para testar e introduzir tecnologias
inovadoras no mundo moderno. A implementação desta ferramenta na legislação russa significa
não apenas substituir o termo “sandbox regulatório” por um “regime jurídico experimental”,
mas também ajustar o design original do sandbox, considerando as peculiaridades do
mecanismo de regulação legal russo. Em particular, o legislador lista detalhadamente todos os
possíveis participantes nas relações jurídicas sobre a criação, funcionamento e extinção de um
sandbox, estabelecendo um estatuto jurídico específico para cada um deles.
Dois grupos de atores de regimes jurídicos experimentais (sandboxes regulatórios)
podem ser distinguidos na Federação Russa: atores participantes e atores reguladores. O
primeiro grupo inclui iniciadores, contendores, sujeitos e participantes. Este último compreende
órgãos reguladores e autorizados, a organização da comunidade empresarial, autoridades
coordenadoras, o Banco da Rússia.
A análise do quadro regulamentar em formação para a atuação dos regimes jurídicos
experimentais permite-nos tirar uma conclusão sobre a excessiva burocratização e a excessiva
regulamentação de algumas questões. Isto é confirmado por um grande número de estatutos
adotados para o desenvolvimento da lei federal sobre regimes jurídicos experimentais, um
número significativo de atores cujos estatutos jurídicos estão sujeitos a regulamentação nesses
atos, inconsistências terminológicas nos nomes dos mesmos sujeitos em atos diferentes.
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A prática de funcionamento de sandboxes regulatórias na Rússia ainda não foi
desenvolvida. O regulamento existente não permite prever se esta prática terá sucesso até ao
momento. Parece que a formação de mecanismos eficazes de interação entre vários
intervenientes, principalmente entre um participante do regime jurídico experimental e um
órgão regulador, desempenhará um papel fundamental no futuro. Idealmente, uma
regulamentação detalhada dos seus estatutos deveria facilitar o estabelecimento de mecanismos
apropriados.
AGRADECIMENTOS: O capítulo foi preparado com apoio financeiro do Fundo Russo para
Pesquisa Fundamental. Concessão do RFFR 20-011-00583 A.
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Como referenciar este artigo
DAVYDOVA, M. L.; MAKAROV, V. O. Status educacional e jurídico dos atores dos regimes
jurídicos experimentais (sandboxes regulatórios) na Rússia. Revista on line de Política e
Gestão Educacional, Araraquara, v. 26, n. esp. 5, e022192, 2022. e-ISSN:1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408
Submetido em: 13/02/2022
Revisões requeridas em: 26/06/2022
Aprovado em: 28/10/2022
Publicado em: 30/11/2022
Processamento e edição por Editora Ibero-Americana de Educação - EIAE.
Correção, formatação, normalização e tradução.
É proibida a reprodução total ou parcial sem os devidos créditos.
Educational and legal status of the actors of the experimental legal regimes (regulatory sandboxes) in Russia
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408 3415
EDUCATIONAL AND LEGAL STATUS OF THE ACTORS OF THE
EXPERIMENTAL LEGAL REGIMES (REGULATORY SANDBOXES) IN RUSSIA
STATUS EDUCACIONAL E JURÍDICO DOS ATORES DOS REGIMES JURÍDICOS
EXPERIMENTAIS (SANDBOXES REGULATÓRIOS) NA RÚSSIA
CONDICIÓN EDUCATIVA Y JURÍDICA DE LOS ACTORES DE LOS REGÍMENES
JURÍDICOS EXPERIMENTALES (SANDBOXES REGULADORAS) EN RUSIA
Marina L. DAVYDOVA
1
Vladislav O. MAKAROV
2
ABSTRACT: The purpose of this work is to study the educational and legal status of actors of
Russian experimental legal regimes (regulatory sandboxes). This research analyzes categories
of actors of experimental legal regimes (regulatory sandboxes), as provisioned by current
Russian legislation. It distinguishes two main groups of actors according to their role in
experimental legal regimes. The research methodology is based on formal logic, educational,
systemic, and structural analysis and interpretation of legal regulations. The study’s results
provide an educational description of subjects involved in establishing a regulatory sandbox, as
provisioned by the national legislation, and make a distinction between participating and
regulating actors.
KEYWORDS: Experimental legal regime. Regulatory sandbox. Educational status. Digital
economy. Educational description.
RESUMO: O objetivo deste trabalho é estudar o status educacional e jurídico dos atores dos
regimes jurídicos experimentais russos (sandboxes regulatórios). Esta pesquisa analisa
categorias de atores de regimes jurídicos experimentais (sandboxes regulatórios), conforme
previsto pela legislação russa vigente. Ele distingue dois grupos principais de atores de acordo
com seu papel em regimes jurídicos experimentais. A metodologia da pesquisa baseia-se na
lógica formal, educacional, sistêmica e estrutural de análise e interpretação de normas legais.
Os resultados do estudo fornecem uma descrição educacional dos sujeitos envolvidos no
estabelecimento de sandboxes regulatórios, conforme previsto na legislação nacional, e fazem
uma distinção entre atores participantes e reguladores.
PALAVRAS-CHAVE: Regime jurídico experimental. Sandboxes regulatórios. Status
educacional. Economia digital. Descrição educacional.
1
Volgograd State University, Volgograd – Russia. ORCID https://orcid.org/0000-0001-8392-9592. E-mail:
davidovavlg@gmail.com
2
Volgograd State University, Volgograd – Russia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3818-6328. E-mail:
makarov.legal@gmail.com
Marina L. DAVYDOVA and Vladislav O. MAKAROV
RPGE– Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.26, n. esp. 5, e022192, 2022 ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408 3416
RESUMEN: El propósito de este trabajo es estudiar el estatus educativo y legal de los actores
de los regímenes legales experimentales rusos (sandboxes reguladoras). Esta investigación
analiza categorías de actores de regímenes legales experimentales (sandboxes reguladoras),
según lo dispuesto por la legislación rusa actual. Distingue dos grupos principales de actores
según su rol en los regímenes legales experimentales (sandboxes reguladoras). La metodología
de investigación se basa en la lógica formal, educativa, sistémica y estructural del análisis e
interpretación de las normas jurídicas. Los resultados del estudio brindan una descripción
educativa de los sujetos involucrados en el establecimiento de sandboxes reguladoras, según
lo dispuesto por la legislación nacional, y distinguen entre actores participantes y reguladores.
PALABRAS CLAVE: Régimen jurídico experimental. Sandboxes reguladoras. Estatus
educativo. Economía digital. Descripción educativa.
Introduction
Federal Law No. 258-FZ of 31 July 2020, “On experimental legal regimes in the field
of digital innovations in the Russian Federation” was adopted in Russia in 2020 and came into
effect on 28 January 2021. It was aimed to introduce regulatory sandboxes – special regimes
that allow organizations to test efficiency of innovative technologies while providing their
goods and services without risks of violating the law (MAKAROV; DAVYDOVA, 2021). The
first regulatory sandboxes were created after the 2007-2008 global financial crisis as means of
testing and introducing new financial technologies (OMAROVA, 2020). In a large number of
countries, sandboxes still operate mainly in the field of fintech (RINGE; RUOF, 2020; TRUBY,
2020). However, the scope of experimental regulation of innovations is gradually expanding
(WECHSLER et al., 2018). In particular, the Russian law mentioned in this article sets a
common procedure for the creation and functioning of an experimental legal regime,
establishing that the latter can be used in pharmaceutical industry, transport, agriculture,
architecture, construction, industrial production, state and municipal services, etc. (DMITRIK,
2020).
This legal act provides a wide list of various actors engaged in establishing a regulatory
sandbox, thus making it necessary to define principles of their differentiation. Firstly, the
problem is complicated by the ambiguity of the terms "subject" and "participant" in the Russian
legal language, the proximity, but not the identity of the semantic meanings they can be used.
Secondly, the same actor can be a bearer of different statuses changing them along with the
development of legal relationship (for example, an initiator or applicant may become a subject
of an experimental regime). Thirdly, the regulatory framework of regulatory sandboxes has not
yet been fully formed, therefore, there are contradictions and inconsistencies in the names used
Educational and legal status of the actors of the experimental legal regimes (regulatory sandboxes) in Russia
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in various regulatory legal acts. As a result, the list of actors of the experimental legal regime
proposed by the legislator looks rather confusing and requires systematization (ZETZSCHE et
al., 2017).
Methodology
The research methodology is based on formal logic, systemic and structural analysis and
interpretation of legal regulations. Most attention is given to the legal experiment method,
implemented through regulatory sandboxes in several states, including Russia.
Results
The notion of experimental legal regime (ELR) subject has two common definitions. In
a narrow sense, the ELR subject is specified by the law and is understood as one of the statuses
given to entities engaged in implementing a regulatory sandbox. A broader definition covers all
subjects of legal relations that involve initiating, establishing and maintaining an ELR. From
the terminological standpoint, the law classifies several types of actors: regulating bodies,
authorized bodies, initiators, business community organizations, coordinating authorities, ELR
subjects, ELR participants and contenders. Some of them perform a regulatory function:
(regulating bodies, authorized bodies, business communities, coordinating authorities), while
the others either use an ELR or apply for participation because they are interested in testing and
implementing digital innovations. The latter include initiators, contenders, ELR subjects and
participants.
Generally, these two groups can be categorized as participating subjects and regulating
subjects. However, as the legislation has already provided narrower definitions for terms
“subject” and “participant”, it seems reasonable to avoid unnecessary repetitions and introduce
the notions of participating and regulating actors.
The former group focuses on the ELR subject (in its narrowest meaning, provisioned by
the law). The initiator and the contender are understood as entities or individuals that have not
yet obtained the subject status but are intended to do so either by offering to create a new
regulatory sandbox (initiators) or demonstrating their willingness to join an existing one
(contenders). The ELR participant is a broader notion that includes subjects themselves, as well
as any other individuals or entities engaged in legal relations with them (contractors, users and
patients of ELR subjects).
Marina L. DAVYDOVA and Vladislav O. MAKAROV
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The legal status of ELR initiator is one of the two ways to obtain the status of ELR
subject. The initiator makes an offer on establishing an ELR. According to the law, this offer
can be initiated by state and local authorities, legal entities and individual entrepreneurs. It is
worth noting that during the consideration of the draft law, industry-specific and functional
bodies of state executive authorities and local government authorities were excluded from the
list of potential ELR initiators. State and local authorities can only initiate development, testing
and implementation of digital innovations that are related to providing state and municipal
services or maintaining state or local control (supervision).
Thus, the main types of prospective initiators are legal identities and individual
entrepreneurs. For each of them, the law imposes limitations equally applicable to other actors
belonging to this group.
The initiator must not be undergoing the process of restructuring, liquidation or
termination of activities, engaged in any proceedings concerning their bankruptcy or have any
delinquent taxes and other obligatory payments to Russian budget systems (with the exception
of cases specified by the law) for the previous calendar year, the amount of which exceeds 25
per cent of initiator’s balance value of assets, according to accounting data for the latest
reporting period. Individual entrepreneurs, sole executives, members of the collective executive
body or the board of directors (supervisory board) of a legal entity must have no prior criminal
convictions. ELR initiation is restricted for foreign legal entities, as well as for Russian legal
entities with at least 50 percent of their equity holdings owned by foreign legal entities,
registered in offshore territories or states. The initiator must also meet its own requirements for
ELR subjects that are set in the ELR program.
For getting the status of ELR subject, the initiator must submit a proposal to an
authorized agency, enclosing the ELR draft program and the list of documents provisioned by
the Ministry of Economic Development Order No 755 of 18 November 2020. Said order also
specifies requirements for form and content of ELR proposals and programs.
Upon the ELR establishment, the initiator included in the program becomes the ELR
subject the moment the ELR approval by the Russian Federation Government or the Bank of
Russia (depending on digital innovation scope of application) comes into effect, unless
provisioned otherwise by the program.
Unlike initiating, actors opting for joining an ELR are categorized as contenders – state
and local authorities (for ELRs providing government and municipal services and maintaining
local and state control or supervision), legal entities and individual entrepreneurs that have the
intention to become an ELR subject. ELR contenders must submit an application for joining
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the program to the respective body of authority (while initiators must provide a draft program
and other documents specified by the law). The contender is considered to have joined the ELR
the moment respective amendments to the Government or the Bank of Russia program approval
come into effect, unless provisioned otherwise by the program.
As a result of the procedures mentioned above, the initiator or the contender can get the
status of ELR subject, understood as the individual or entity performing their activities
according to the ELR program. The law focuses mainly on procedural aspects of obtaining,
suspending and terminating the ELR subject status and gives little information on its content,
apparently expecting ELR programs to provide the necessary details. In fact, the federal law
(Art.13) stipulates only three requirements for ELR subjects (maintaining the register of
contractors, informing them on ELR functioning and its specifics and reviewing complaints
concerning ELR establishment). No rights of the subject are mentioned at all, with the exception
of the right to dispute regulators’ activities, granted to all parties which interests were affected
by ELR establishment and implementation.
The broader category introduced by the federal law analyzed in this study is the ELR
participant. This notion also covers individuals and entities that established legal relations with
ELR subjects as part of ELR operations.
It must be noted that laws on regulatory sandboxes, albeit still in formation, already
demonstrate legal collisions and terminological discrepancies. For instance, Federal Law No.
123-FZ of 24 April 2020, “On the experiment to establish special regulation in order to create
the necessary conditions for the development and implementation of artificial intelligence
technologies in the region of the Russian Federation – Federal City of Moscow and amending
Articles 6 and 10 of the Federal Law “On personal data”, sets specific rules for ELR projects
on development and implementation of AI technologies in Moscow, de facto establishing
parallel regulation of the same field by two laws of equal legal power. While acknowledging
technical and legal disadvantages of these situations and difficulties of resolving collisions
between these laws (one of them is specific for a certain territory, while the other was adopted
afterwards, thus allowing simultaneous application of different collision rules in case of
provisional contradictions), this study will focus on terminological aspects only.
While Federal Law No. 258-FZ of 31 July 2020, defines ELR participants as both ELR
subjects and other individuals and legal entities not being ELR subjects themselves but engaged
in legal relations with said subjects, Federal Law No. 123-FZ of 24 April 2020 does not apply
the notion of ELR subject whatsoever but provides a narrower definition of ELR participants.
It is possible to debate the reasonability of adopting a separate federal law for a particular
Marina L. DAVYDOVA and Vladislav O. MAKAROV
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territory and even provide a rational explanation (MAKAROV, 2020). However, this
terminological collision demonstrates nothing but negligence and lack of systemic approach by
the legislators. Terminology of digital innovations is clearly still under development, because
as of now, Russian language has no commonly accepted official denominations for many
notions used in this industry (DAVYDOVA, 2020). Yet in this case, none of the notions can be
considered unfamiliar to Russian legislation. Thus, we may assume the legislators responsible
for preparing these two laws simply ignored similar legal acts that had been in development.
The second group of subjects – regulating actors – includes regulating and authorized
bodies, business community organizations and coordinating authorities that ensure ELR
implementation.
1) The regulating body is the federal executive body of authority developing state
polices and legal regulations concerning ELR initiation, establishment and implementation.
According to the law, these obligations are to be fulfilled by ministries, depending on the field
of applied digital innovations (medicine, agriculture, architecture and construction, industrial
production, transportation, etc.). Financial market is the only exception, with regulating
functions performed by the Bank of Russia.
2) The authorized body is the federal executive body of authority, authorized by the
Russian Federation Government to maintain legal regulation and fulfill duties provisioned by
Federal Law “On experimental legal regimes in the field of digital innovations in the Russian
Federation”. As of now, Clause 1 of the Russian Federation Government Resolution No 437 of
5 June 2008, “On the Russian Federation Ministry of Economic Development” grants this
institution the exclusive authority to perform this function, with the exception of financial
market innovations.
3) The business community organization is the non-profit organization authorized by the
Russian Federation Government (or by the Bank of Russia in case of financial market
innovations) that represents business interests concerning ELR issues. Currently, the
organization in charge of these duties has been specified by the Russian Federation Government
Resolution No. 2790-r of 28 October 2020, “On authorizing Digital Economy autonomous non-
profit organization to represent business community on the issues of experimental legal regimes
in the field of digital innovations”.
4) The coordinating authority is the body authorized by the Russian Federation
Government to settle disputes between state bodies and organizations concerning initiative
proposals and other issues regulated by Federal Law “On experimental legal regimes in the
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field of digital innovations in the Russian Federation”. No specific body of authority has been
currently authorized to perform these duties by the law.
5) The Bank of Russia holds a special position among ELR-regulating subjects. While
other regulatory participants were distinguished by functional criterion (with their
responsibilities distributed according to functions related to all sandbox types), the Bank of
Russia’s duties are application-specific: it holds exclusive rights to implement ELRs for digital
innovations of the financial market. For instance, the Bank of Russia specifies the regulating
and authorized bodies, as well as the business community representative on ELR issues. Details
on rights and responsibilities of the Bank of Russia are specified by the Russian Federation
Government Decree No. 2115 of 15 December 2020, “On approving the Resolution on specifics
of applying Federal Law “On experimental legal regimes in the field of digital innovations in
the Russian Federation” to legal relations arising from establishing and implementing digital
innovation ELRs for the financial market”.
Besides, the Bank of Russia has already adopted several guidelines for maintaining and
regulating digital innovations, e.g. Bank of Russia Ordinance No. 5634‑U of 25 November
2020, “On the list of technologies used to implement, develop and utilize digital innovations in
the financial market under the experimental legal regimes in the field of digital innovations”,
Ordinance No. 5632-U of 25 November 2020, “On the procedure for the Bank of Russia to
maintain the register of experimental legal regimes in the field of digital innovations in the
financial market, and on providing access to it” and Ordinance No. 5633-U of 25 November
2020, “On the procedure for a subject of the experimental legal regime to maintain the register
of parties which entered into legal relations with this subject under the experimental legal
regime in the field of digital innovations in the financial market, and on ensuring a third-party
access to it”.
The special status of the Bank of Russia is determined not only by specifics of financial
market innovations - theorists (WECHSLER et al., 2018; ZETSCHE et al., 2017) believe
worldwide application of regulatory sandboxes stems from 2007-2008 financial crisis that
demonstrated the necessity to balance incentives for growth and innovation, on the one hand,
and customer protection and financial stability, on the other - but also by practical experience
of experimental digital innovations. The regulatory platform of the Bank of Russia has been
functioning since April 2018 and has already shaped certain interrelations between its subjects
that are currently used as the guidance for establishing ELRs in other spheres. It is the special
mechanism for regulating body-participant interactions that is vital for ELR efficiency
Marina L. DAVYDOVA and Vladislav O. MAKAROV
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(EFREMOV et al., 2020) and will determine adjustments of their legal statuses, as new laws
are being put to practice.
Conclusions
Regulatory sandbox is an effective tool for testing and introducing innovative
technologies in the modern world. Implementation of this tool in Russian legislation means not
only replacing the term “regulatory sandbox” with an “experimental legal regime”, but also
adjusting the original sandbox design, considering the peculiarities of the Russian legal
regulation mechanism. In particular, the legislator lists in detail all possible participants of legal
relations on the creation, functioning and termination of a sandbox, establishing a specific legal
status for each of them.
Two groups of actors of experimental legal regimes (regulatory sandboxes) can
be distinguished in the Russian Federation: participating actors and regulating actors. The
former group includes initiators, contenders, subjects and participants. The latter comprises
regulating and authorized bodies, the business community organization, coordinating
authorities, the Bank of Russia.
Analysis of the currently forming regulatory framework of the activities of experimental
legal regimes allows us to draw a conclusion about excessive bureaucratization and excessive
regulation of some issues. This is confirmed by a large number of by-laws adopted for the
development of the federal law on experimental legal regimes, a significant number of actors
whose legal statuses are subject to regulation in these acts, terminological inconsistencies in the
names of the same subjects in different acts.
The practice of functioning of regulatory sandboxes in Russia has not yet been
developed. The existing regulation does not allow predicting whether this practice is successful
so far. It seems that formation of the effective mechanisms of interaction between various
actors, primarily between a participant of the experimental legal regime and regulatory body,
will play a key role in the future. Ideally, a detailed regulation of their statuses should facilitate
the establishment of appropriate mechanisms.
ACKNOWLEDGMENTS: The chapter was prepared with financial support of the Russian
Fund for Fundamental Research. Grant of the RFFR 20-011-00583 А.
Educational and legal status of the actors of the experimental legal regimes (regulatory sandboxes) in Russia
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408 3423
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DAVYDOVA, M. L.; MAKAROV, V. O. Educational and legal status of the actors of the
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https://doi.org/10.22633/rpge.v26i00.17408
Submitted: 13/02/2022
Required revisions: 26/06/2022
Approved: 28/10/2022
Published: 30/11/2022
Processing and editing by Editora Ibero-Americana de Educação - EIAE.
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