RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 1
CONTRIBUIÇÕES DA AUDITORIA INTERNA PARA A GOVERNANÇA DAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS BRASILEIRAS
CONTRIBUCIONES DE LA AUDITORÍA INTERNA A LA GOBERNANZA DE LAS
UNIVERSIDADES FEDERALES BRASILEÑAS
CONTRIBUTIONS OF THE INTERNAL AUDIT TO THE GOVERNANCE OF
BRAZILIAN FEDERAL UNIVERSITIES
Alinie ROCHA MENDES1
e-mail: alinierocham@gmail.com
João Abreu de Faria BILHIM2
e-mail: bilhim@iscsp.ulisboa.pt
Abimael de Jesus Barros COSTA3
e-mail:acosta@unb.br
Como referenciar este artigo:
ROCHA MENDES, A.; BILHIM, J. A. de F.; COSTA, A. de J. B.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das
Universidades Federais Brasileiras. Revista on line de Política e
Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-
ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644
| Submetido em: 23/01/2023
| Revisões requeridas em: 17/06/2024
| Aprovado em: 25/06/2024
| Publicado em: 29/07/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade de Brasília (UnB), Brasília – DF – Brasil. Doutoranda em Ciências Contábeis no Programa de Pós-
Graduação na UnB (PPGCont/FACE/UnB).
2
Centro de Administração e Políticas Públicas (ISCSP) – Lisboa – Portugal. Pesquisador Colaborador Pleno do
PPGCont/FACE/UnB e Investigador integrado no Centro de Administração e Políticas Públicas, ISCSP,
Universidade de Lisboa.
3
Universidade de Brasília (UnB), Brasília – DF – Brasil. Professor do CCA e PPGCont/FACE/UnB e Decano
(Pró-Reitor) de Administração no DAF/ UnB.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 2
RESUMO: Este artigo buscou examinar em que medida a auditoria interna contribui para a
governança das universidades federais. Com esse intuito, o estudo utilizou análise documental
para verificar o planejamento e execução dos testes de auditoria de governança no PAINT e no
RAINT das IFES. Buscou verificar também, o nível de maturidade da governança pública junto
ao TCU por meio do “Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública”
(PerfilGov2018). A amostra da pesquisa foi constituída por 63 universidades federais. Estudos
apontam que a auditoria interna contribui de forma positiva para a governança das IFES, mas
os resultados mostram que apenas 9,5% dessas instituições planejam e executam os testes em
questão; apenas 4 universidades estão em estágio aprimorado em relação ao nível de maturação
dos processos de governança.
PALAVRAS-CHAVE: Governança Pública. Universidades Federais. Auditoria Interna.
RESUMEN: Este artículo buscó examinar en qué medida la auditoría interna contribuye a la
gobernanza de las universidades federales. Con este propósito, el estudio utilizó análisis
documental para verificar la planificación y ejecución de las pruebas de auditoría de
gobernanza en el PAINT y el RAINT de las IFES. También se buscó evaluar el nivel de madurez
de la gobernanza pública ante el TCU a través del "Levantamiento Integrado de Gobernanza
Organizacional Pública" (PerfilGov2018). La muestra de la investigación estuvo compuesta
por 63 universidades federales. Estudios indican que la auditoría interna contribuye
positivamente a la gobernanza de las IFES, pero los resultados muestran que solo el 9,5% de
estas instituciones planifican y ejecutan las pruebas mencionadas; solo 4 universidades se
encuentran en una etapa avanzada en cuanto al nivel de madurez de los procesos de
gobernanza.
PALABRAS CLAVE: Gobernanza Pública. Universidades Federales. Auditoria Interna.
ABSTRACT: This article aimed to examine the extent to which internal audit contributes to the
governance of federal universities. For this purpose, the study used documentary analysis to
verify the planning and execution of governance audit tests in PAINT and RAINT at IFES. It
also sought to assess the maturity level of public governance with TCU through the "Integrated
Survey of Public Organizational Governance" (PerfilGov2018). The research sample consisted
of 63 federal universities. Studies indicate that internal audits positively contribute to the
governance of IFES, but the results show that only 9.5% of these institutions plan and execute
the mentioned tests; only 4 universities are in an advanced stage regarding the maturity level
of governance processes.
KEYWORDS: Public Governance. Federal Universities.Iinternal Audit.
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Introdução
O Conselho Federal de Contabilidade conceituou auditoria interna (Audin) como um
conjunto de procedimentos técnicos que busca examinar a integridade, adequação e eficácia
dos controles internos e das informações físicas, contábeis, financeiras e operacionais da
organização (NBC T 12/CFC).
A Instrução Normativa 03/2017 da Controladoria-Geral da União (CGU) aprovou o
referencial técnico que trata da Auditoria Interna Governamental no Poder Executivo Federal.
Das ações previstas para adequação à instrução, tem-se a implementação de um sistema
integrado que poderá viabilizar o acompanhamento das recomendações feitas pela Auditoria
Interna (Audin) e a inclusão, no Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) e no Relatório de
Auditoria Interna (RAINT), da previsão dos benefícios financeiros e não financeiros das ações
da Audin (CGU, 2021).
Face ao objetivo do presente estudo, convém salientar que, com as ações de políticas
públicas, definidas por meio do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), criado no ano
de 2007, em que acentua o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (Reuni), vê-se que as IFES estão em constante crescimento.
Consequentemente, para promover e expandir o ensino superior, considera-se imprescindível
uma boa gestão, que incentive a aplicação de melhores práticas, objetivando uma maior
eficiência para o funcionamento global da entidade. O Decreto n.º 3.591 de 2000, objetivando
gerar maior fidedignidade e uma melhor accoutability, tornou obrigatória a presença da Audin
na estrutura organizacional das instituições públicas (Brasil, 2000).
Dentre os objetivos da Audin das IFES, elaborada de acordo com o supracitado Decreto
e com a IN n.º 3/2017 da CGU, encontra-se a busca por orientar, acompanhar e avaliar os atos
de gestão administrativa, contábil, orçamentária, financeira, patrimonial, operacional e de
pessoal, objetivando a eficiência, a eficácia, a efetividade e a observância da legislação
pertinente, buscando agregar valor à gestão (Brasil, 2017). Conforme o estudo da International
Federation of Accountants, IFAC (2014), esta compreende os arranjos estabelecidos de modo
a proporcionar a conquista dos objetivos dos agentes, possibilitando que as organizações
atinjam os resultados esperados.
Nos últimos anos o Tribunal de Contas da União (TCU) tem realizado levantamentos
de governança e gestão em quatro temas distintos: (1) tecnologia da informação; (2) pessoas;
(3) contratações; e (4) governança pública, com o propósito de conhecer melhor a situação da
governança no setor público e estimular as organizações públicas a adotarem boas práticas de
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
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governança. Em 2017 o referido órgão reuniu esses temas e realizou o primeiro “Levantamento
Integrado de Governança Organizacional Pública” (PerfilGov), com a participação de
organizações públicas que compõem a administração direta e indireta da esfera federal ou que
recebem recursos públicos federais.
Em face do exposto, esta pesquisa pretende responder à pergunta: qual o contributo da
Audin para a governança das universidades federais? Para tanto, pretende-se analisar o PAINT
e o RAINT para verificar se há previsão e execução de ação de auditoria em relação à
governança. Na sequência, pretende-se verificar o nível de maturação dos processos de
governança de cada IFES no relatório PerfilGov2018, o qual encontra-se disponível no sítio
eletrônico do TCU.
Além disso, com o objetivo de realizar a pesquisa proposta, este artigo apresenta uma
contextualização histórica das universidades federais brasileiras e um panorama da auditoria
interna como um importante mecanismo de controle de governança. Em seguida, é realizada
uma breve revisão da literatura para avaliar até que ponto a Audin é adotada nas universidades.
Outra seção do trabalho explica a metodologia empregada. Posteriormente, são apresentados a
análise e a discussão dos resultados. Por fim, são feitas algumas considerações sobre o tema,
bem como sugestões para futuras pesquisas e contribuições para a literatura.
Governança Pública e Auditoria Interna no contexto das Universidades Federais
Diferente da governança corporativa, a governança pública valoriza a descentralização,
a globalização, a busca da eficiência, da equidade e da transparência e a procura de novas
respostas para os velhos problemas que conduziram à erosão do modelo tradicional de
administração pública, jurídico, hierarquizado, altamente centralizado e burocratizado. Esta
implosão do modelo tradicional obrigou a reinventar a relação entre o estado e a sociedade, e é
neste contexto que emerge a nova governação pública (Bilhim, 2017).
Para os fins deste estudo, é necessário entender, ainda que de forma sumária, o processo
histórico e político das universidades federais brasileiras. Apesar de a Constituição Federal de
1988 ter concedido autonomia às Instituições de Ensino Superior (IES), elas estão sujeitas à
rigidez da legislação. Nesse sentido, devido à utilização de recursos públicos, as IES necessitam
de mecanismos de governança que visem à prestação de contas, transparência e equidade
(Marques et al., 2020).
No período entre 1930 e 1964, foram criadas mais de vinte universidades federais no
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
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Brasil. O advento de tantas universidades públicas marcou a amplificação do sistema público
federal de educação superior. A USP, criada em 1934, foi a primeira IES do Brasil (Silva, 2013).
É oportuno ressaltar que as IFES estão em expansão. Como exemplo, pode-se citar a UFNT,
fundada em 2019, oriunda do desmembramento da UFT, e a fundação das IFES – UFDPAR,
UFAPE, UFJ e UFR, todas fundadas em 2018.
Com frequência, o controle exercido sobre os órgãos da Administração Pública,
responsáveis pela execução das verbas públicas, atende exclusivamente ao princípio da
legalidade, relegando a preocupação com a efetividade e eficácia para um plano secundário.
Nesse sentido, a introdução do conceito de governança pública no Brasil parece começar a
agregar à legalidade valores e princípios que permitem alinhar os processos e procedimentos,
contribuindo assim para o possível empoderamento dos cidadãos.
Diante do exposto, é necessário compreender que a Audin constitui um instrumento de
controle organizacional, tanto no setor privado quanto no público, e que o controle não pode
ser dissociado do planejamento. Quando o controle é encarado tecnicamente nessa perspectiva,
a Audin busca avaliar a “performance” em relação a padrões financeiros, orçamentários, de
qualidade de níveis de serviço, e de cumprimento dos objetivos estratégicos, entre outros. Nesse
mesmo contexto, são decididas medidas corretivas em caso de desvios e são revistos
pressupostos e/ou previsões que se mostram equivocados.
O setor público, tanto no Brasil quanto no mundo, foi profundamente afetado, desde os
anos oitenta, por um conjunto de novos valores organizacionais, conhecido como Nova Gestão
Pública (NGP), que desafiava as práticas tradicionais weberianas, colocando o cidadão no
centro do serviço público. Para alcançar tal objetivo, foram implementadas reformas na área
financeira pública, especialmente no âmbito da auditoria. De acordo com Pollitt e Bouckaert
(2017), as reformas introduzidas nos sistemas de Audin seguiram três trajetórias: i) auditoria de
conformidade tradicional e financeira, como é o caso da Alemanha; ii) auditoria tradicional
enriquecida com alguns elementos sobre avaliação da performance, como ocorre na França,
EUA, Itália e Bélgica; iii) auditoria de finanças institucionais, performance, cumprimento e
avaliação, como é o caso dos Países Baixos, Suécia, Finlândia, Canadá, Reino Unido, Austrália
e Nova Zelândia.
O Brasil seguiu a trajetória mencionada em ii) da auditoria tradicional, enriquecida com
alguns elementos de avaliação da performance. Esses processos de reforma levaram o setor
público a adotar novos processos de medição do desempenho organizacional que já eram
comuns no setor privado e no “terceiro setor”. Conforme Ferreira (2017), “sem estes sistemas
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as organizações dificilmente lidariam de forma eficiente e eficaz com a incerteza inerente à
envolvente, resultando numa afetação deficiente dos recursos e, em última análise, num
aumento da sua probabilidade de insucesso”.
Para Simons (1995), há uma tensão entre a velha e a nova filosofia do controle de gestão.
A velha filosofia defende: i) uma estratégia descendente do topo à base; ii) estandardização; iii)
um papel central no plano; iv) esforço por manter as coisas nos trilhos; v) evitar surpresas. Em
contrapartida, a nova filosofia sustenta: i) estratégia baseada no cidadão; ii) inovação contínua;
iii) atendimento às necessidades do cidadão; iv) capacitação e empoderamento. Nesse ponto, o
Brasil parece seguir a filosofia tradicional, pois aqui a Audin está sujeita à orientação normativa
do Ministério da Transparência e da CGU, órgão responsável pela fiscalização dos órgãos da
Administração Pública. Nesse contexto, a CGU aprovou, em 9 de julho de 2017, a IN CGU
3/2017, que revogou a IN n.º 1/2001. Segundo a IN CGU 3/2017, elaborou-se o Referencial
Técnico da Auditoria Interna por meio das normas internacionais de Audin, tendo como uma
das principais mudanças o alinhamento da atividade de Audin aos conceitos de gestão de riscos
e governança (Rodrigues; Santos; Niyama; Souza, 2020).
Nesse contexto, entre as entidades da Administração Pública, estão as universidades
públicas, que possuem recursos financeiros significativos. Portanto, elas precisam utilizar esses
recursos de maneira eficiente, além de garantir a transparência no controle dos recursos públicos
(Rodrigues; Santos; Niyama; Souza, 2020). De modo geral, a accountability nas IES possui
variadas formas, como mecanismos de alocação de fundos para programas e estruturas
essenciais (Fonseca; Jorge; Nascimento, 2020).
Metodologia do Tribunal de Contas da União sobre o Índice de Gestão e Governança
Para a realização do PerfilGov2018, inicialmente foram enviados ofícios de
comunicação com códigos de acesso individuais a todos os órgãos e entidades da Administração
Pública Federal e a outros entes jurisdicionados do TCU. Estes responderam ao questionário
por meio do software livre LimeSurvey®. As informações recebidas foram importadas e
tratadas utilizando o software livre R. Para uma melhor compreensão do PerfilGov2018,
apresenta-se uma tabela síntese com os indicadores e os resultados que eles apresentam (Quadro
1).
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
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Quadro 1 – Indicadores do Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública
(PerfilGov2018)
Indicador
Resultados
Índice Integrado de
Governança e Gestão
Pública
Resultado Geral de autoavaliação (iGG)
Índice de Governança
Pública
Resultado para o índice de governança pública (iGovPub)
Índice de Governança e
Gestão de Pessoas
Primeiro componente principal dos resultados obtidos nas
práticas de Governança Pública Organizacional com recortes nas
práticas: Capacidade em promover a gestão estratégica.
Índice de Gestão de
Pessoas
De todas as práticas avaliadas no tema gestão de pessoas.
Índice de Governança
de Tecnologia da
Informação
Primeiro componente principal dos resultados obtidos nos
indicadores de Governança de TI (GevernançaTI) e de Gestão de
TI (iGestTI).
Índice de Gestão de
Tecnologia da
Informação
Primeiro componente principal dos resultados obtidos nos
indicadores de Planejamento TI, Pessoas TI e Processos TI. Esses
indicadores são formados por todas as práticas de gestão de TI.
Índice de Governança e
Gestão de Contratações
Primeiro componente principal dos resultados obtidos nos
indicadores GovernancaContrat e iGestContrat.
Fonte: Adaptado de Tribunal de Contas da União
4
.
Conforme o Decreto n.º 200/1967, é recomendado que cada entidade observe a natureza,
objetivos e riscos associados ao seu negócio e implemente práticas com formato e nível de
complexidade adequados para atingir e lidar com a situação real, de modo a evitar controles
onde o custo de implementação supere os possíveis benefícios.
Pesquisas em Auditoria Interna nas Universidades Federais
Alguns autores defendem a implantação de uma unidade de auditoria interna nas
universidades federais. Drăguşin, Domnişoru e Mihai (2016) investigaram o impacto da Audin
no sistema de contabilidade em universidades públicas romenas. Os resultados revelam que,
apesar das disposições legais, alguns sistemas contábeis de instituições públicas não são
auditados regularmente.
Bello, Ahmad e Yusof (2018) examinaram os efeitos moderadores do suporte da alta
administração na relação entre dimensões internas de qualidade e desempenho organizacional
em universidades federais nigerianas. Os achados indicam que as dimensões da qualidade da
Audin influenciam o desempenho dessas instituições e que o suporte da alta administração é
crucial para o sucesso da função de Audin.
4
Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881E7AB5C6AE017B372F792A3917).
Acesso em: 10 jan. 2024.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
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DeSimone e Rich (2020) avaliaram os fatores associados à presença e uso de funções
de Audin em universidades dos EUA e sua relação com relatórios financeiros. Constatou-se que
as instituições com maiores dotações são mais propensas a manter uma função de auditoria
interna e que os benefícios dos serviços de Auditoria no ensino superior vão além dos relatórios
financeiros, reforçando a ideia de que a Audin realiza uma ampla variedade de serviços de valor
agregado.
Diante do exposto, observa-se a relevância da Auditoria Interna para além dos relatórios,
gerenciais e financeiros, destacando seu papel na promoção de uma boa governança e no
aprimoramento do desempenho institucional.
A Nova Gestão Pública (NGP)
A NGP propõe uma revisão dos objetivos da ação governamental para introduzir novas
abordagens na gestão e organização dos assuntos públicos, com foco em fortalecer a
responsabilidade administrativa e flexibilizar o gerenciamento, o que visa melhorar a prestação
de contas governamentais (Oliveira; Duarte; Clementino, 2017; Sano; Abrucio, 2008). No
contexto brasileiro, essa reforma na gestão pública foi influenciada por estratégias de
administração adotadas pelo setor privado, culminando na implementação da NGP (Bresser-
Pereira, 2017).
Nos últimos anos, de acordo com Cóssio (2018), houve significativas mudanças nos
objetivos e nas concepções que guiam a funcionalidade e a gestão das instituições, devido à
reforma estrutural em curso no setor público. Esta reforma administrativa fortalece novas
práticas e discursos originados do setor privado, os quais são implementados para orientar as
instituições públicas em diversos segmentos governamentais.
Essas mudanças têm impacto direto na educação, onde uma nova geração de professores
e gestores está sendo introduzida em um ambiente de trabalho transformado, caracterizado por
concepções distintas de ensino e liderança. Enquanto os professores concentram-se cada vez
mais na preparação dos alunos para testes, os gestores têm a responsabilidade de direcioná-los
nesses testes, influenciados por práticas de mercado e testes de alto risco que moldam
significativamente as dinâmicas educacionais. Nesse contexto, os diretores frequentemente
recebem maior “autonomia”, embora isso possa resultar em práticas de liderança repetitivas
(Shipps, 2012).
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
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Diante desse cenário, a flexibilização do gerenciamento promovida pela NGP torna-se
essencial para as universidades federais enfrentarem os desafios atuais de maneira mais
adaptável. Isso cria um ambiente propício para a auditoria interna desempenhar um papel
estratégico na governança dessas instituições, garantindo conformidade com normas e
diretrizes, identificando riscos e recomendando práticas que fortaleçam tanto a eficácia
institucional quanto o alcance dos objetivos acadêmicos e administrativos.
Procedimentos Metodológicos
Para o arcabouço teórico, além da legislação aplicável, foram consultados estudos
disponíveis no portal de periódicos da CAPES sobre Auditoria em universidades federais.
Quanto aos objetivos, a pesquisa é classificada como descritiva; no que se refere aos
procedimentos, a pesquisa é documental, pois foram analisados o PAINT e o RAINT das IFES
para identificar os testes de auditoria em governança que foram planejados e executados em
2019. Em seguida, foi consultado o site do TCU para determinar o nível de maturação em
governança de cada IFES.
Para melhor apresentação e detalhamento da população e amostra da pesquisa, foi
elaborado o Quadro 2. A amostra foi definida com base nas universidades federais que
responderam, no ano de 2019, ao questionário de autoavaliação do TCU (PerfilGov2018).
Quadro 2 –Universidades Federais Brasileiras
Região
IFES
Região
IFES
Região
IFES
Região
IFES
Região
IFES
Centro-Oeste
UFCat
UFG
UFGD
UFJ
UFMS
UFMT
UFR
UnB
Nordeste
UFAL,UFAPE,UFBA,
UFCA,UFCG,UFDPar,
UFERSA,UFPB,UFPE,
UFPI, UFRB,UFRN,
UFRPE,UFS,UFSB,
UNILAB,UNIVASF,
UFC,UFMA,UFOB
Sul
FURG
UFCSPA
UFFS,UFPel,
UFPR
UFRGS
UFSC
UFSM
UNILA
UNIPAMPA
UTFPR
Norte
UFAC
UFAM
UFOPA
UFPA
UFRA
UFRR, UFT
UNIFAP
UNIFESSPA
UNIR
UFNT
Sudeste
UFABC
UFES, UFF
UFJF,UFLA
UFMG
UFOP
UFRJ
UFRRJ
UFSCar
UFSJ,
UFTM
UFU,UFV
UFVJM
UNIFAL-
MG
UNIFEI
UNIFESP
UNIRIO
Fonte: Elaboração própria com dados da pesquisa.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
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Dentre a população composta por 69 universidades, seis não responderam ao
questionário de autoavaliação referente ao PerfilGov2018. Essas universidades são: UFDPar,
UFAPE, UFCAT, UFR, UFJ, fundadas em 2018, e a UFNT, fundada em 2019. Dessa forma, a
amostra foi delimitada para 63 universidades, o que representa 91,3% do total da população.
Para facilitar a compreensão da classificação das respostas do questionário e dos índices
publicados, os quais são definidos em estágios de capacidade, apresenta-se a Tabela 1.
Tabela 1 – Categorização das respostas
Estágio
Intervalo
Inicial
Inexpressivo
Iniciando
0 a 14,99%
15 a 39,99%
Intermediário
40 a 70%
Aprimorado
70,01 a 100%
Fonte: Adaptado de TCU (Brasil, 2021).
Mediante observância à Tabela 1, pretende-se, com base nos dados coletados, verificar
o índice de maturação em governança de cada universidade integrante da amostra. Cabe
destacar que para apresentação dos resultados, valeu-se de gráficos e tabelas os quais serão
discutidos na próxima seção.
Resultados da Pesquisa
De acordo com o RAINT das IFES, quatro das 63 universidades da amostra (6,34%)
informaram no relatório o estágio de maturidade em governança em que se encontram: UFG,
UFGD, UFRA e UFSC. Destaca-se que a UnB informou estar no nível de maturidade 1 do
modelo IA-CM, atualmente a ferramenta estratégica nacional recomendada aos membros do
Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI). Este modelo visa fortalecer a atividade de
auditoria interna governamental no Brasil, mediante a parceria estabelecida desde 2014 entre o
CONACI e o Banco Mundial (CONACI, 2021).
É importante salientar que foram planejados e executados testes de auditoria
relacionados à governança em seis universidades (9,52%): UFAC (avaliação da governança e
dos controles internos das aquisições), UFMS (avaliação do grau de maturidade da governança
e apresentação de um plano de ação para melhoria dos mecanismos de governança), UFMT
(governança e gestão das aquisições públicas), UFSM (governança e transparência), UnB
(governança de TI) e UFC (avaliação da governança e gestão de riscos). Conforme dados do
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 11
TCU, entre essas universidades, quatro estão no estágio intermediário de maturação de
governança: UFMT, UnB, UFC e UFSM; a UFAC está no estágio inicial, e a UFMS está no
estágio aprimorado.
Após consulta ao PAINT e ao RAINT, observou-se que duas universidades realizaram
o planejamento de auditoria de governança, mas os testes não foram executados: FURG
(aprimoramento da governança) e UFPR (avaliação das práticas de governança nos contratos
terceirizados). Essas IFES estão nos estágios intermediário e inicial, respectivamente.
Conforme o relatório técnico de 2019 divulgado pelo TCU, a Tabela 2 apresenta o estágio de
maturidade em governança pública das IFES da amostra.
Tabela 2 – Agrupamentos das IFES por nível de maturação dos processos de governança.
Estágio
Intervalo
IFES
Quantidade
%
Inexpressivo
0 a
14,99%
UFMA
1
1,59%
Inicial
Iniciando
15 a
39,99%
UFAC,UFAL,UFBA,UFCG,
UFCSPA,UFERSA,UFES,UFF,
UFGD,UFJF,UFOPA,UFPR,
UFRB, UFRJ, UFRR, UFRRJ,
UFS, UFSB, UFSC, UFSCar, UFTM,
UNIFAL-MG, UTFPR,
UFOB UNIFESSPA,UNILA
28
44,44%
Intermediário
40 a 70%
FURG, UFABC,UFAM,UFCA,
UFFS, UFG,UFMG,UFMT,
UFPA, UFPB,UFPE, UFPel ,UFPI,
UFRA,UFRGS,UFSJ,UFSM,UnB,
UNIFAP,UNIRIO,UNIFEI,UNIFESP,
UNILAB,UNIPAMPA,UNIVASF
30
47,62%
Aprimorado
70,01 a
100%
UFLA,UFMS,UFRN,UFRPE
4
6,35%
Fonte: Elaboração própria com base no Relatório Individual da Autoavaliação TCU (2018).
Observa-se, conforme a Tabela 2, que a maioria das universidades (47,62%) está no
nível intermediário de maturidade dos processos de governança. Em seguida, encontra-se o
estágio inicial (44,44%), e, por último, o estágio aprimorado (6,35%). No estágio inexpressivo,
há uma instituição (UFMA), o que corresponde a 1,59% da amostra.
Cabe ressaltar que as universidades são caracterizadas por autonomia didática,
administrativa e financeira. Assim, os gestores devem apoiar os servidores para facilitar os
serviços e monitorar as melhorias de desempenho, com o objetivo de prestar serviços de alta
qualidade (Vieira; Deffacci, 2017). Após a verificação do nível de maturação em governança
das IFES, foram utilizadas figuras para demonstrar a classificação de cada instituição por
região.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Gráfico 1 – Região Centro-Oeste. Gráfico 2 – Região Nordeste.
Nível de maturidade (iGovPub2018). Nível de maturidade (iGovPub2018).
Fonte: Elaboração própria. Fonte: Elaboração própria.
A Figura 1 revela que, entre as IFES da região Centro-Oeste, a UFMS se destaca com
um índice de 79% (estágio apropriado). A seguir, encontram-se a UFG, UFMT e UnB, com 56,
48 e 44 pontos percentuais, respectivamente, todas no estágio intermediário de maturação em
governança. Na 5ª posição está a UFGD, no estágio inicial (iniciando), com um índice de
iGovPub de 21%.
Vale ressaltar que a UFMS obteve a 1ª colocação em maturação em governança, tanto
no âmbito regional quanto nacional. Considerando que as métricas do TCU analisadas
demonstram a boa governança da UFMS, pode-se inferir que o papel da Auditoria Interna
contribui significativamente para agregar valor ao macroprocesso. Esses dados são consistentes
com o estudo de Bello, Ahmad e Yusof (2018), que investigaram o efeito moderador do apoio
da alta administração na relação entre qualidade interna e desempenho organizacional em
universidades federais na Nigéria. Constatou-se que a dimensão da qualidade da Auditoria
Interna impacta o desempenho das instituições e que o apoio da alta administração é um fator
relevante para o sucesso da função de Auditoria Interna.
A Figura 2 mostra que, na região Nordeste, apenas duas IFES estão no estágio
apropriado de maturidade em governança: UFRN e UFRPE, com índices de 73% e 65%,
respectivamente. Esse resultado pode indicar a necessidade de fortalecimento das unidades de
Auditoria. Destaca-se o estudo de DeSimone e Rich (2020), que demonstrou que os benefícios
dos serviços de Auditoria Interna vão além dos relatórios financeiros, uma vez que essa
auditoria realiza uma variedade de serviços de valor agregado.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
UFMS UFG UFMT UnB UFGD
Região Centro-Oeste
Nível de maturidade
(IGovPub2018)
020 40 60 80
UFAL
UFCA
UFERSA
UFPE
UFRB
UFRPE
UFSB
UNIVASF
UFMA
Região Nordeste.
Nível de maturidade
(iGovPub2018)
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
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Figura 3 – Região Sul. Figura 4 – Região Norte.
Nível de maturidade (iGovPub2018). Nível de maturidade (iGovPub2018).
Fonte: Elaboração própria. Fonte: Elaboração própria.
Conforme a Figura 3, observa-se que não há universidades em estágio aprimorado de
governança na região Sul. No entanto, destaca-se que, nessa região, a UFFS ocupa a 1ª posição
com um índice de 68%, seguida pela UNIPAMPA com 63%, ambas situadas no estágio
intermediário de maturidade em governança.
De acordo com a Figura 4, assim como na região Sul, a região Norte também não possui
universidades em estágio apropriado de maturação de governança. As instituições que ocupam
as três primeiras posições são a UFRA, a UNIR e a UFAM, com índices de 61%, 61% e 54%,
respectivamente, todas no estágio intermediário.
Figura 5 – Região Sudeste. Nível de maturidade (iGovPub2018)
Fonte: Elaboração própria.
Conforme a Figura 5, dentre as 19 universidades federais da região Sudeste, a UFLA é
a única que está no estágio apropriado de governança pública, com um índice de 77%. Em
seguida, encontram-se a UNIRIO e a UNIFESP, ambas no estágio intermediário, com índices
0
10
20
30
40
50
60
70
FURG
UFCSPA
UFFS
UFPel
UFPR
UFRGS
UFSC
UFSM
UNILA
UNIPAMPA
UTFPR
Região Sul Nível de maturidade
(iGovPub2018)
0
10
20
30
40
50
60
70
UFAC
UFAM
UFOPA
UFPA
UFRA
UFRR
UFT
UNIFAP
UNIFESSPA
UNIR
Região Norte.
Nível de maturidade
(iGovPub2018)
0
20
40
60
80
100
Região Sudeste
Nível de maturidade (iGovPub2018)
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 14
de 64% e 60%, respectivamente.
Com base nas figuras 1, 2, 3, 4 e 5, pode-se afirmar que, das 63 IFES investigadas,
apenas quatro universidades estão no estágio apropriado de maturação em governança pública.
A UFMS, localizada na região Centro-Oeste, ocupa a primeira posição com um índice de
iGovPub de 79%. Em seguida, está a UFLA, na região Sudeste, com 77%, e as universidades
UFRN e UFRPE, da região Nordeste, que ocupam a terceira e quarta posições, com índices de
73% e 65%, respectivamente.
Diante do exposto, é relevante destacar que os achados deste trabalho foram obtidos por
meio da consulta ao PAINT e ao RAINT. Rodrigues, Sampaio e Machado (2020) enfatizam a
importância desses documentos para a formalização das atividades da auditoria interna no setor
público. De acordo com os autores, o PAINT deve contemplar as ações da auditoria interna,
seus objetivos e ações de desenvolvimento institucional, e, uma vez aprovado, é encaminhado
para o órgão de controle interno juntamente com o RAINT.
Assim, a auditoria interna é de grande importância para o controle organizacional e deve
estar sempre presente no planejamento. A governança pública, por sua vez, visa a transparência,
eficiência e equidade na administração pública, incluindo as Universidades Federais. Nesse
contexto, a governança pública se distingue por seu modelo regulatório de relações entre a
entidade pública e o cidadão, conforme evidenciado por Linczuk (2012), que afirma que a
prestação de contas fortalece o processo democrático e a participação popular.
Considerações finais
A pesquisa teve como objetivo verificar as contribuições da auditoria interna para a
governança das universidades federais brasileiras. Observou-se que, das 63 universidades
participantes do levantamento do TCU (PerfilGov2018), apenas 4 (6,35%) alcançaram o estágio
apropriado de maturação em governança pública. Esse resultado pode indicar a necessidade de
fortalecimento institucional das unidades de auditoria interna nas IFES. A UFMS destacou-se
no ranking de aderência às práticas de governança pública com 79%, enquanto a UFLA, UFRN
e UFRPE ocuparam a segunda, terceira e quarta posição, com índices de 77%, 73% e 65%,
respectivamente.
Quanto à pergunta norteadora do trabalho, é possível inferir teoricamente, com base nos
estudos analisados, que a auditoria interna contribui para a governança nas IFES. No entanto,
o TCU apontou um baixo nível de maturidade em governança nos órgãos participantes do IGG.
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM e Abimael de Jesus Barros COSTA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Essa constatação sugere que muitas organizações federais apresentam deficiências em
liderança, estratégia ou accountability, bem como em gestão de operações, incluindo
planejamento, execução e controle. Essa questão é crucial e deve ser aprofundada em estudos
subsequentes.
A pesquisa revelou que o conceito de governança pública ainda não está amplamente
implementado, embora seus princípios estejam presentes na legislação brasileira, especialmente
nos últimos quinze anos. Ficou evidente que a governança pública vai além da aplicação
mecanicista de regras, exigindo uma mudança na postura da cultura administrativa e dos
auditores. A literatura confirma que a auditoria interna desempenha um papel importante na
melhoria da administração e deve ser um parceiro na implantação da inovação e da nova
governança pública.
Tradicionalmente, a burocracia administrativa garantia a estabilidade organizacional e
a previsibilidade de comportamentos, com a auditoria interna assegurando que a organização e
o comportamento de seus membros permanecessem alinhados ao planejamento. Contudo, a
atual transição tecnológica, impulsionada pela inteligência artificial, força as organizações a
abandonar a burocracia e a adotar a inovação como uma questão de sobrevivência.
Nesse contexto, a maturidade organizacional será evidenciada pela capacidade de
incentivar a inovação sem comprometer a previsibilidade. Isso abre um novo campo para a
auditoria interna, que precisará repensar seu conteúdo profissional e adaptar sua função
tradicional aos novos desafios da inovação e da governança pública.
Para futuras pesquisas, é importante analisar também os índices de iGG, iGovPessoas,
iGestPessoas, GovernançaTI, iGestTI e iGovContrat. As conclusões deste artigo são relevantes
para refinar ainda mais o escopo da função de auditoria interna nas instituições de ensino
superior no Brasil, especialmente para formuladores de políticas relacionadas aos regulamentos
que regem essa função.
Contribuições da Auditoria Interna para a Governança das Universidades Federais Brasileiras
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 16
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 19
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Agradecemos ao 11º Congresso UFSC de Controladoria e Finanças pelo
aceite e contribuições de melhoria apresentadas ao presente artigo.
Financiamento: Bolsa de Demanda Social – CAPES.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: O trabalho respeitou a ética durante a pesquisa.
Disponibilidade de dados e material: Os dados e materiais utilizados no trabalho são
públicos e estão disponíveis para acesso no portal do Tribunal de Contas da União
(https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881E7AB5C6AE
017B372F792A3917) .
Contribuições dos autores: Concepção e elaboração do manuscrito: MENDES, R. A.
BILHIM, J. A. F; COSTA, A. J. B. Análise de dados: MENDES, R. A. Discussão dos
resultados: MENDES, A.R. BILHIM, J. A. F; COSTA, A. J. B. aprovação: BILHIM, J. A.
F; COSTA, A. J. B.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 1
CONTRIBUTIONS OF THE INTERNAL AUDIT TO THE GOVERNANCE OF
BRAZILIAN FEDERAL UNIVERSITIES
CONTRIBUIÇÕES DA AUDITORIA INTERNA PARA A GOVERNANÇA DAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS BRASILEIRAS
CONTRIBUCIONES DE LA AUDITORÍA INTERNA A LA GOBERNANZA DE LAS
UNIVERSIDADES FEDERALES BRASILEÑAS
Alinie ROCHA MENDES1
e-mail: alinierocham@gmail.com
João Abreu de Faria BILHIM2
e-mail: bilhim@iscsp.ulisboa.pt
Abimael de Jesus Barros COSTA3
e-mail:acosta@unb.br
How to reference this paper:
ROCHA MENDES, A.; BILHIM, J. A. de F.; COSTA, A. de J. B.
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian
federal universities. Revista on line de Política e Gestão
Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN:
1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644
| Submitted: 23/01/2023
| Revisions required: 17/06/2024
| Approved: 25/06/2024
| Published: 29/07/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
University of Brasília (UnB), Brasília – DF – Brazil. Doctoral degree Candidate in Accounting Sciences in the
Graduate Program at UnB (PPGCont/FACE/UnB).
2
Center for Public Administration and Policies (ISCSP) – Lisbon – Portugal. Full Collaborating Researcher at
PPGCont/FACE/UnB and Integrated Researcher at the Center for Public Administration and Policies, ISCSP,
University of Lisbon.
3
University of Brasília (UnB), Brasília – DF – Brazil. Professor at CCA and PPGCont/FACE/UnB and Dean (Pro-
Rector) of Administration at DAF/UnB.
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 2
ABSTRACT: This article aimed to examine the extent to which internal audit contributes to
the governance of federal universities. For this purpose, the study used documentary analysis
to verify the planning and execution of governance audit tests in PAINT and RAINT at IFES.
It also sought to assess the maturity level of public governance with TCU through the
"Integrated Survey of Public Organizational Governance" (PerfilGov2018). The research
sample consisted of 63 federal universities. Studies indicate that internal audits positively
contribute to the governance of IFES, but the results show that only 9.5% of these institutions
plan and execute the mentioned tests; only 4 universities are in an advanced stage regarding the
maturity level of governance processes.
KEYWORDS: Public Governance. Federal Universities.Iinternal Audit.
RESUMO: Este artigo buscou examinar em que medida a auditoria interna contribui para a
governança das universidades federais. Com esse intuito, o estudo utilizou análise documental
para verificar o planejamento e execução dos testes de auditoria de governança no PAINT e no
RAINT das IFES. Buscou verificar também, o nível de maturidade da governança pública junto
ao TCU por meio do “Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública”
(PerfilGov2018). A amostra da pesquisa foi constituída por 63 universidades federais. Estudos
apontam que a auditoria interna contribui de forma positiva para a governança das IFES, mas
os resultados mostram que apenas 9,5% dessas instituições planejam e executam os testes em
questão; apenas 4 universidades estão em estágio aprimorado em relação ao nível de
maturação dos processos de governança.
PALAVRAS-CHAVE: Governança Pública. Universidades Federais. Auditoria Interna.
RESUMEN: Este artículo buscó examinar en qué medida la auditoría interna contribuye a la
gobernanza de las universidades federales. Con este propósito, el estudio utilizó análisis
documental para verificar la planificación y ejecución de las pruebas de auditoría de
gobernanza en el PAINT y el RAINT de las IFES. También se buscó evaluar el nivel de madurez
de la gobernanza pública ante el TCU a través del "Levantamiento Integrado de Gobernanza
Organizacional Pública" (PerfilGov2018). La muestra de la investigación estuvo compuesta
por 63 universidades federales. Estudios indican que la auditoría interna contribuye
positivamente a la gobernanza de las IFES, pero los resultados muestran que solo el 9,5% de
estas instituciones planifican y ejecutan las pruebas mencionadas; solo 4 universidades se
encuentran en una etapa avanzada en cuanto al nivel de madurez de los procesos de
gobernanza.
PALABRAS CLAVE: Gobernanza Pública. Universidades Federales. Auditoria Interna.
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 3
Introduction
The Federal Accounting Council defines internal audit (Audin) as a set of technical
procedures aimed at examining the integrity, adequacy, and effectiveness of the organization’s
internal controls and physical, accounting, financial, and operational information (NBC T
12/CFC).
Normative Instruction, 03/2017 of the Office of the Comptroller General (CGU),
approved the technical framework that addresses Government Internal Audit in the Federal
Executive Branch. Among the actions planned for compliance with the Instruction is the
implementation of an integrated system that will enable the monitoring of recommendations
made by the Internal Audit (Audin) and the inclusion, in the Annual Internal Audit Plan
(PAINT) and the Internal Audit Report (RAINT), of the forecast of financial and non-financial
benefits of Audin’s actions (CGU, 2021).
Given the objective of this study, it is worth noting that, with public policy actions
defined through the Education Development Plan (PDE), created in 2007, which emphasizes
the Support Program for Restructuring and Expansion Plans of Federal Universities (Reuni),
federal institutions of higher education (IFES) are in constant growth. Consequently, to promote
and expand higher education, good management is considered essential, encouraging the
application of best practices to achieve greater efficiency in the overall functioning of the entity.
Decree No. 3,591 of 2000, aiming to generate greater reliability and better accountability, made
the presence of Audin mandatory in the organizational structure of public institutions (Brasil,
2000).
Among the objectives of IFES’s Audin, as outlined in the aforementioned Decree and
CGU’s IN No. 3/2017, is to guide, monitor, and evaluate administrative, accounting, budgetary,
financial, patrimonial, operational, and personnel management acts, aiming for efficiency,
effectiveness, compliance with pertinent legislation, and value addition to management (Brasil,
2017). ccording to the International Federation of Accountants, IFAC (2014), this encompasses
the arrangements established to achieve the agents’ objectives, enabling organizations to
achieve the expected results.
In recent years, the Federal Court of Accounts (TCU) has conducted governance and
management surveys on four distinct themes: (1) information technology; (2) personnel; (3)
procurement; and (4) public governance, with the purpose of better understanding the
governance situation in the public sector and encouraging public organizations to adopt good
governance practices. In 2017, this body consolidated these themes and conducted the first
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 4
“Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública
4
” (PerfilGov), with the
participation of public organizations that comprise the direct and indirect administration of the
federal sphere or that receive federal public resources.
Given the above, this research aims to answer the question: what is the contribution of
Audin to the governance of federal universities? To this end, it intends to analyze PAINT and
RAINT to verify the forecast and execution of audit actions in relation to governance.
Subsequently, it seeks to verify the maturity level of the governance processes of each IFES in
the PerfilGov2018 report, which is available on the TCU’s website.
Additionally, with the aim of conducting the proposed research, this article provides a
historical contextualization of Brazilian federal universities and an overview of internal audit
as an essential governance control mechanism. A brief literature review is conducted to assess
the extent to which Audin is adopted in universities. Another section of the paper explains the
methodology employed. Subsequently, the analysis and discussion of the results are presented.
Finally, some considerations on the topic are made, as well as suggestions for future research
and contributions to the literature.
Public Governance and Internal Audit in the Context of Federal Universities
Unlike corporate governance, public governance values decentralization, globalization,
the pursuit of efficiency, equity, and transparency, and seeks new responses to old problems
that led to the erosion of the traditional model of public administration, which is legalistic,
hierarchical, highly centralized, and bureaucratized. The collapse of the traditional model
necessitated the reinvention of the relationship between the state and society, and it is in this
context that new public governance emerges (Bilhim, 2017).
For the purposes of this study, it is necessary to understand, albeit summarily, the
historical and political process of Brazilian federal universities. Although the 1988 Federal
Constitution granted autonomy to Higher Education Institutions (HEIs), they are still subject to
rigid legislation. In this sense, due to the use of public resources, HEIs require governance
mechanisms that aim at accountability, transparency, and equity (Marques et al., 2020).
Between 1930 and 1964, more than twenty federal universities were created in Brazil.
The advent of so many public universities marked the expansion of the federal public higher
education system. The University of São Paulo (USP), established in 1934, was the first HEI in
4
Integrated Survey of Public Organizational Governance.
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 5
Brazil (Silva, 2013). It is worth noting that IFES is expanding. For example, the Federal
University of Northern Tocantins (UFNT), founded in 2019, originated from the split of the
Federal University of Tocantins (UFT), and the establishment of IFES – Federal University of
the Delta of Parnaíba (UFDPAR), Federal University of Agreste of Pernambuco (UFAPE),
Federal University of Jataí (UFJ), and Federal University of Rondonópolis (UFR), all founded
in 2018.
Often, the control exercised over public administration bodies responsible for executing
public funds exclusively adheres to the principle of legality, relegating concerns about
effectiveness and efficiency to a secondary level. In this sense, the introduction of the concept
of public governance in Brazil seems to begin to add values and principles to legality that allow
aligning processes and procedures, thereby contributing to the potential empowerment of
citizens.
Given the above, it is necessary to understand that Audin constitutes an organizational
control instrument, both in the private and public sectors, and that control cannot be dissociated
from planning. When control is approached technically from this perspective, Audin seeks to
evaluate performance concerning financial, budgetary, quality of service levels, and compliance
with strategic objectives, among others. In this same context, corrective measures are decided
in case of deviations, and assumptions and/or forecasts that prove to be incorrect are reviewed.
The public sector, both in Brazil and worldwide, has been profoundly affected since the
1980s by a set of new organizational values known as New Public Management (NPM), which
challenged traditional Weberian practices by placing the citizen at the center of public service.
To achieve this goal, reforms in public financial management, especially in the field of auditing,
were implemented. According to Pollitt and Bouckaert (2017), the reforms introduced in
internal audit (Audin) systems followed three trajectories: i) traditional compliance and
financial audit, as in the case of Germany; ii) traditional audit enriched with some elements of
performance evaluation, as in France, the USA, Italy, and Belgium; iii) audit of institutional
finances, performance, compliance, and evaluation, as in the Netherlands, Sweden, Finland,
Canada, the United Kingdom, Australia, and New Zealand.
Brazil followed the trajectory mentioned in ii), with traditional auditing enriched with
some elements of performance evaluation. These reform processes led the public sector to adopt
new organizational performance measurement processes that were already common in the
private sector and the "third sector." According to Ferreira (2017), “Without these systems,
organizations would hardly deal efficiently and effectively with the inherent uncertainty of the
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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environment, resulting in poor resource allocation and ultimately increasing their likelihood of
failure.”
For Simons (1995), there is a tension between the old and new philosophies of
management control. The old philosophy advocates: i) a top-down strategy; ii) standardization;
iii) a central role in planning; iv) an effort to keep things on track; v) avoiding surprises.
Conversely, the new philosophy supports: i) citizen-based strategy; ii) continuous innovation;
iii) meeting citizen needs; iv) empowerment. At this point, Brazil appears to follow the
traditional philosophy, as Audin here is subject to the normative guidance of the Ministry of
Transparency and the CGU, the body responsible for overseeing public administration agencies.
In this context, the CGU approved IN CGU 3/2017 on July 9, 2017, which revoked IN No.
1/2001. According to IN CGU 3/2017, the Technical Reference for Internal Audit was
developed through international auditing standards, with one of the main changes being the
alignment of Audin activities with risk management and governance concepts (Rodrigues;
Santos; Niyama; Souza, 2020).
In this context, among public administration entities are public universities, which have
significant financial resources. Therefore, they need to use these resources efficiently while
ensuring transparency in the control of public resources (Rodrigues; Santos; Niyama; Souza,
2020). Generally, accountability in HEIs takes various forms, such as mechanisms for
allocating funds to essential programs and structures (Fonseca; Jorge; Nascimento, 2020).
Tribunal de Contas da União's Methodology on the Management and Governance Index
For the execution of PerfilGov2018, initial communication letters with individual access
codes were sent to all agencies and entities of the Federal Public Administration and other
jurisdictions of the TCU. These entities responded to the questionnaire through the free software
LimeSurvey®. The received information was imported and processed using the free software
R. For a better understanding of PerfilGov2018, a summary table with the indicators and their
results is presented (Table 1).
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
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Chart 1 – Indicators of the Integrated Survey of Public Organizational Governance
(PerfilGov2018)
Indicator
Results
Integrated Governance
and Public Management
Index
General self-assessment result (iGG)
Public Governance
Index
Result for the public governance index (iGovPub)
Governance and People
Management Index
First main component of the results obtained in Organizational
Public Governance practices with focus on practices: Ability to
promote strategic management.
People Management
Index
Of all the practices evaluated in the topic of people management.
Information Technology
Governance Index
The first principal component of the results obtained is the IT
Governance (GevernançaTI) and IT Management (iGestTI)
indicators.
Information Technology
Management Index
The first main component of the results obtained in the IT
Planning, IT People, and IT Processes indicators. These
indicators are formed by all IT management practices.
Governance and Hiring
Management Index
The first main component of the results was obtained in the
GovernancaContrat and iGestContrat indicators.
Source: Adapted from the Federal Audit Court
5
.
According to Decree No. 200/1967, it is recommended that each entity considers the
nature, objectives, and risks associated with its business and implements practices with an
appropriate format and level of complexity to address and manage the actual situation, thus
avoiding controls where the implementation costs exceed the potential benefits.
Research on Internal Audit in Federal Universities
Some authors advocate for the establishment of an internal audit unit in federal
universities. Drăguşin, Domnişoru, and Mihai (2016) investigated the impact of internal Audin
on the accounting system in Romanian public universities. The results reveal that, despite legal
provisions, some public institutions' accounting systems are not regularly audited.
Bello, Ahmad, and Yusof (2018) examined the moderating effects of top management
support on the relationship between internal quality dimensions and organizational performance
in Nigerian federal universities. The findings indicate that internal Audin quality dimensions
influence the performance of these institutions and that top management support is crucial for
the success of the internal Audin function.
DeSimone and Rich (2020) assessed the factors associated with the presence and use of
5
Available at:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881E7AB5C6AE017B372F792A3917).
Accessed on: 10 Jan. 2024.
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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internal audit functions in U.S. universities and their relation to financial reporting. It was found
that institutions with larger endowments are more likely to maintain an internal Audin function
and that the benefits of internal audit services in higher education extend beyond financial
reporting, reinforcing the idea that internal Audin performs a wide variety of value-added
services.
In light of the above, the relevance of internal audit extends beyond managerial and
financial reports, highlighting its role in promoting good governance and improving
institutional performance.
New Public Management (NPM)
NPM proposes a revision of the objectives of governmental action to introduce new
approaches in the management and organization of public affairs, focusing on strengthening
administrative responsibility and flexibilizing management, which aims to improve
governmental accountability (Oliveira; Duarte; Clementino, 2017; Sano; Abrucio, 2008). In the
Brazilian context, this public management reform was influenced by administration strategies
adopted by the private sector, culminating in the implementation of NPM (Bresser-Pereira,
2017).
In recent years, according to Cóssio (2018), there have been significant changes in the
objectives and conceptions guiding the functionality and management of institutions due to the
ongoing structural reform in the public sector. This administrative reform strengthens new
practices and discourses originating from the private sector, which are implemented to guide
public institutions across various governmental segments.
These changes have a direct impact on education, where a new generation of teachers
and managers is being introduced to a transformed work environment, characterized by distinct
conceptions of teaching and leadership. While teachers increasingly focus on preparing students
for tests, managers are tasked with guiding them through these tests, influenced by market
practices and high-stakes testing that significantly shape educational dynamics. In this context,
directors frequently receive greater "autonomy," although this can result in repetitive leadership
practices (Shipps, 2012).
Given this scenario, the flexibility in management promoted by NPM becomes essential
for federal universities to face current challenges. This creates a conducive environment for
internal audit to play a strategic role in the governance of these institutions, ensuring
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
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compliance with standards and guidelines, identifying risks, and recommending practices that
strengthen both institutional effectiveness and the achievement of academic and administrative
objectives.
Methodological Procedures
For the theoretical framework, in addition to applicable legislation, studies available on
the CAPES journal portal regarding auditing in federal universities were consulted. Concerning
the objectives, the research is classified as descriptive; regarding the procedures, the research
is documental, as the PAINT and RAINT of the IFES were analyzed to identify the governance
audit tests that were planned and executed in 2019. Subsequently, the TCU website was
consulted to determine the level of governance maturity of each IFES.
For a better presentation and detailing of the research population and sample, Table 2
was prepared. The sample was defined based on the federal universities that responded, in 2019,
to the TCU's self-assessment questionnaire (PerfilGov2018).
Chart 2 – Brazilian Federal Universities
Region
IFES
Region
IFES
Region
IFES
Region
IFES
Region
IFES
Midwest
UFCat
UFG
UFGD
UFJ
UFMS
UFMT
UFR
UnB
North East
UFAL,UFAPE,UFBA,
UFCA,UFCG,UFDPar,
UFERSA,UFPB,UFPE,
UFPI, UFRB,UFRN,
UFRPE,UFS,UFSB,
UNILAB,UNIVASF,
UFC,UFMA,UFOB
South
FURG
UFCSPA
UFFS,UFPel,
UFPR
UFRGS
UFSC
UFSM
UNILA
UNIPAMPA
UTFPR
North
UFAC
UFAM
UFOPA
UFPA
UFRA
UFRR, UFT
UNIFAP
UNIFESSPA
UNIR
UFNT
Southeast
UFABC
UFES, UFF
UFJF,UFLA
UFMG
UFOP
UFRJ
UFRRJ
UFSCar
UFSJ,
UFTM
UFU,UFV
UFVJM
UNIFAL-
MG
UNIFEI
UNIFESP
UNIRIO
Source: Own elaboration based on research data.
Among the population composed of 69 universities, six did not respond to the self-
assessment questionnaire regarding PerfilGov2018. These universities are: UFDPar, UFAPE,
UFCAT, UFR, UFJ, founded in 2018, and UFNT, founded in 2019. Thus, the sample was
limited to 63 universities, representing 91.3% of the total population. To facilitate the
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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understanding of the classification of questionnaire responses and the published indices, which
are defined in stages of capacity, Table 1 is presented.
Table 1 – Categorization of Responses
Internship
Interval
Initial
Inexpressive
Beginning
0 to 14.99%
15 to 39.99%
Intermediate
40 to 70%
Enhanced
70.01 to 100%
Source: Adapted from TCU (Brasil, 2021).
Based on Table 1, the objective is to verify the governance maturity index of each
university in the sample, based on the collected data. It is noteworthy that the results are
presented using graphs and tables, which will be discussed in the next section.
Research Results
According to the RAINT of the IFES, four of the 63 universities in the sample (6.34%)
reported their stage of governance maturity in the report: UFG, UFGD, UFRA, and UFSC. It is
notable that UnB reported being at maturity level 1 of the IA-CM model, currently the national
strategic tool recommended to members of the National Internal Control Council (CONACI).
This model aims to strengthen governmental internal audit activity in Brazil through the
partnership established in 2014 between CONACI and the World Bank (CONACI, 2021).
It is important to note that governance-related audit tests were planned and executed in
six universities (9.52%): UFAC (evaluation of governance and internal controls of
acquisitions), UFMS (evaluation of the degree of governance maturity and presentation of an
action plan for improving governance mechanisms), UFMT (governance and management of
public acquisitions), UFSM (governance and transparency), UnB (IT governance), and UFC
(evaluation of governance and risk management). According to TCU data, four of these
universities are at the intermediate stage of governance maturity: UFMT, UnB, UFC, and
UFSM; UFAC is at the initial stage, and UFMS is at the enhanced stage.
After consulting the PAINT and RAINT, it was observed that two universities planned
governance audit activities, but the tests were not executed: FURG (governance improvement)
and UFPR (evaluation of governance practices in outsourced contracts). These IFES are at the
intermediate and initial stages, respectively. According to the 2019 technical report published
by the TCU, Table 2 presents the stage of governance maturity of the IFES in the sample.
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.17644 11
Table 2 – Grouping of IFES by Governance Process Maturity Level
Internship
Interval
IFES
Quantity
%
Inexpressive
0 to
14.99%
UFMA
1
1,59%
Initial
Beginning
15 to
39.99%
UFAC,UFAL,UFBA,UFCG,
UFCSPA,UFERSA,UFES,UFF,
UFGD,UFJF,UFOPA,UFPR,
UFRB, UFRJ, UFRR, UFRRJ,
UFS, UFSB, UFSC, UFSCar, UFTM,
UNIFAL-MG, UTFPR,
UFOB UNIFESSPA,UNILA
28
44,44%
Intermediate
40 to
70%
FURG, UFABC,UFAM,UFCA,
UFFS, UFG,UFMG,UFMT,
UFPA, UFPB,UFPE, UFPel ,UFPI,
UFRA,UFRGS,UFSJ,UFSM,UnB,
UNIFAP,UNIRIO,UNIFEI,UNIFESP,
UNILAB,UNIPAMPA,UNIVASF
30
47,62%
Enhanced
70.01 to
100%
UFLA,UFMS,UFRN,UFRPE
4
6,35%
Source: Own elaboration based on the TCU Individual Self-Assessment Report (2018).
As observed from Table 2, most universities (47.62%) are at the intermediate level of
governance process maturity. This is followed by the initial stage (44.44%), and lastly, the
enhanced stage (6.35%). In the insignificant stage, there is one institution (UFMA), which
corresponds to 1.59% of the sample.
It is important to note that universities are characterized by didactic, administrative, and
financial autonomy. Therefore, managers should support staff to facilitate services and monitor
performance improvements, with the aim of providing high-quality services (Vieira; Deffacci,
2017). After verifying the governance maturity level of the IFES, figures were used to
demonstrate the classification of each institution by region.
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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Figure 1 – Central-West Region Figure 2 – Northeast Region
Maturity Level (iGovPub2018). Maturity Level (iGovPub2018).
Source: Own elaboration. Source: Own elaboration.
Figure 1 reveals that, among the IFES in the Central-West region, UFMS stands out
with an index of 79% (appropriate stage). Following are UFG, UFMT, and UnB, with 56, 48,
and 44 percentage points, respectively, all at the intermediate stage of governance maturity. In
5th place is UFGD, at the initial stage (beginning), with an iGovPub index of 21%.
It is noteworthy that UFMS achieved 1st place in governance maturity, both regionally
and nationally. Considering that the TCU metrics analyzed demonstrate UFMS’s good
governance, it can be inferred that the role of Internal Audit significantly contributes to adding
value to the macroprocess. These data are consistent with the study by Bello, Ahmad, and Yusof
(2018), which investigated the moderating effect of top management support on the relationship
between internal quality and organizational performance in federal universities in Nigeria. It
was found that the dimension of internal audit quality impacts institutional performance and
that top management support is a relevant factor in the success of the internal audit function.
Figure 2 shows that, in the Northeast region, only two IFES are at the appropriate stage
of governance maturity: UFRN and UFRPE, with indices of 73% and 65%, respectively. This
result may indicate a need to strengthen audit units. Notably, the study by DeSimone and Rich
(2020) demonstrated that the benefits of Internal Audit services extend beyond financial
reporting, as this audit performs a variety of value-added services.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
UFMS UFG UFMT UnB UFGD
Região Centro-Oeste
Nível de maturidade
(IGovPub2018)
020 40 60 80
UFAL
UFCA
UFERSA
UFPE
UFRB
UFRPE
UFSB
UNIVASF
UFMA
Região Nordeste.
Nível de maturidade
(iGovPub2018)
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023018, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Figure 3 – South Region Figure 4 – North Region
Maturity Level (iGovPub2018). Maturity Level (iGovPub2018).
Source: Own elaboration. Source: Own elaboration.
According to Figure 3, there are no universities at the enhanced stage of governance in
the South region. However, it is noteworthy that, in this region, UFFS holds the 1st position
with an index of 68%, followed by UNIPAMPA with 63%, both situated at the intermediate
stage of governance maturity.
As shown in Figure 4, similarly to the South region, the North region also does not have
universities at the appropriate stage of governance maturity. The institutions occupying the top
three positions are UFRA, UNIR, and UFAM, with indices of 61%, 61%, and 54%,
respectively, all at the intermediate stage.
Figure 5 – Southeast Region. Maturity Level (iGovPub2018)
Source: Own elaboration.
As illustrated in Figure 5, among the 19 federal universities in the Southeast region,
UFLA is the only one at the appropriate stage of public governance, with an index of 77%.
0
10
20
30
40
50
60
70
FURG
UFCSPA
UFFS
UFPel
UFPR
UFRGS
UFSC
UFSM
UNILA
UNIPAMPA
UTFPR
Região Sul Nível de maturidade
(iGovPub2018)
0
10
20
30
40
50
60
70
UFAC
UFAM
UFOPA
UFPA
UFRA
UFRR
UFT
UNIFAP
UNIFESSPA
UNIR
Região Norte.
Nível de maturidade
(iGovPub2018)
0
20
40
60
80
100
Região Sudeste
Nível de maturidade (iGovPub2018)
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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Following are UNIRIO and UNIFESP, both at the intermediate stage, with indices of 64% and
60%, respectively.
Based on Figures 1, 2, 3, 4, and 5, it can be stated that, of the 63 IFES investigated, only
four universities are at the appropriate stage of public governance maturity. UFMS, located in
the Central-West region, holds the first position with an iGovPub index of 79%. Following are
UFLA in the Southeast region with 77%, and UFRN and UFRPE in the Northeast region, which
hold the third and fourth positions, with indices of 73% and 65%, respectively.
Given the above, it is essential to highlight that the findings of this study were obtained
through consultations with the PAINT and RAINT. Rodrigues, Sampaio, and Machado (2020)
emphasize the significance of these documents for formalizing internal auditing activities in the
public sector. According to the authors, the PAINT should encompass the actions of internal
auditing, its objectives, and institutional development actions, and once approved, it is
forwarded to the internal control body along with the RAINT.
Thus, internal auditing is of great importance for organizational control and should
always be included in planning. Public governance, in turn, aims for transparency, efficiency,
and equity in public administration, including Federal Universities. In this context, public
governance is characterized by its regulatory model of relations between the public entity and
the citizen, as evidenced by Linczuk (2012), who asserts that accountability strengthens the
democratic process and public participation.
Final considerations
The research aimed to assess the contributions of internal auditing to the governance of
Brazilian federal universities. It was observed that, out of the 63 universities participating in
the TCU survey (PerfilGov2018), only 4 (6.35%) achieved the appropriate stage of public
governance maturity. This result may indicate the need for institutional strengthening of internal
audit units within the IFES. UFMS excelled in the adherence to public governance practices
with a 79% index, while UFLA, UFRN, and UFRPE occupied the second, third, and fourth
positions, with indices of 77%, 73%, and 65%, respectively.
Regarding the guiding question of the study, it can be theoretically inferred, based on
the analyzed studies, that internal auditing contributes to governance in IFES. However, TCU
highlighted a low level of governance maturity among the IGG participating entities. This
finding suggests that many federal organizations exhibit deficiencies in leadership, strategy, or
Alinie ROCHA MENDES; João Abreu de Faria BILHIM and Abimael de Jesus Barros COSTA
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accountability, as well as in operational management, including planning, execution, and
control. This issue is crucial and should be further explored in subsequent studies.
The research revealed that the concept of public governance is still not widely
implemented, although its principles have been present in Brazilian legislation, especially over
the past fifteen years. It became evident that public governance extends beyond a mechanistic
application of rules, requiring a shift in administrative culture and auditors' attitudes. The
literature confirms that internal auditing plays a significant role in improving management and
should be a partner in implementing innovation and new public governance.
Traditionally, administrative bureaucracy ensured organizational stability and
predictability of behaviors, with internal auditing ensuring that the organization and its
members' behaviors remained aligned with planning. However, the current technological
transition, driven by artificial intelligence, compels organizations to abandon bureaucracy and
adopt innovation as a matter of survival.
In this context, organizational maturity will be evidenced by the ability to foster
innovation without compromising predictability. This opens a new field for internal auditing,
which will need to rethink its professional content and adapt its traditional role to the new
challenges of innovation and public governance.
For future research, it is also essential to analyze the indices of iGG, iGovPessoas,
iGestPessoas, GovernançaTI, iGestTI, and iGovContrat. The conclusions of this article are
relevant for further refining the scope of the internal auditing function in higher education
institutions in Brazil, particularly for policymakers involved in regulations governing this
function.
Contributions of the internal audit to the governance of Brazilian federal universities
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: We thank the 11th UFSC Congress on Controllership and Finance for
accepting and providing improvements to this article.
Funding: Social Demand Scholarship – CAPES.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: The work adhered to ethical standards throughout the research process.
Data and material availability: The data and materials used in this work are public and
available for access on the Tribunal de Contas da União portal
(https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881E7AB5C6AE
017B372F792A3917) .
Author’s contributions: Manuscript conception and preparation: MENDES, R. A.;
BILHIM, J. A. F.; COSTA, A. J. B. Data analysis: MENDES, R. A. Results discussion:
MENDES, A. R.; BILHIM, J. A. F.; COSTA, A. J. B. Approval: BILHIM, J. A. F.; COSTA,
A. J. B.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.