RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18072 1
ATUAÇÃO DOS ORGANISMOS MULTILATERAIS PARA A GOVERNANÇA
GLOBAL: DIFUSÃO E TRANSFERÊNCIA DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS
ACCIÓN DE LOS ORGANISMOS MULTILATERALES PARA LA GOBERNANZA
GLOBAL: DIFUSIÓN Y TRANSFERENCIA DE POLÍTICAS EDUCATIVAS
ACTION OF MULTILATERAL ORGANIZATIONS FOR GLOBAL GOVERNANCE:
DISSEMINATION AND TRANSFER OF EDUCATIONAL POLICIES
Camila Maria BORTOT1
e-mail camilabortot@gmail.com
Elisangela Alves da Silva SCAFF2
e-mail: elisscaff@gmail.com
Kellcia Rezende SOUZA3
e-mail: kellcia@hotmail.com
Como referenciar este artigo:
BORTOT, C. M.; SCAFF, E. A. da S.; SOUZA, K. R. Atuação dos
organismos multilaterais para a governança global: Difusão e
transferência de políticas educacionais. Revista on line de Política
e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-
ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18072
| Submetido em: 10/01/2023
| Revisões requeridas em: 15/02/2023
| Aprovado em: 25/03/2023
| Publicado em: 22/05/2023
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba – PR – Brasil. Pós-Doutoranda em Educação pela UFPR.
Doutorado em Educação (UFPR).
2
Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba – PR – Brasil. Professora associada do Departamento de
Planejamento e Administração Escolar da Universidade Federal do Paraná (DEPLAE/UFPR). Doutorado em
Educação e Pós-Doutorado pela Universidade de São Paulo.
3
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS – Brasil. Professora Adjunta da Faculdade
de Educação Pós-Doutoranda em Educação Pela UFPR e Doutorado em Educação Escolar (Unesp-Araraquara).
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-ISSN: 1519-9029
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RESUMO: Objetiva-se analisar formas de atuação dos Organismos Multilaterais (OM) no
contexto governança educacional global. A base metodológica se sustenta pela abordagem
qualitativa a partir da pesquisa bibliográfica e documental. Os dados apresentados permitem
identificar um modus operandi de OM, como UNESCO, UNICEF e Banco Mundial,
aperfeiçoado de forma a corroborar com a interdependência produzida na Governança Global,
estabelecida pelos acordos da política internacional, envolvendo redes internacionais e
domésticas. Nesse cenário, os OM vêm atuando como difusores e mediadores no processo de
transferência de políticas, o que permite integrar redes híbridas de governança. Incidentemente,
a transferência ocorre mediante a recontextualização e adaptação de políticas, de forma não
linear, para a legitimação e o encaminhamento de agendas globais, sob a ostentação da ideia
ilusória de que houve trocas, partilhas e negociações, mas que, em sua maior parte, corroborou
para a transnacionalização da educação.
PALAVRAS-CHAVE: Governança global. Organismos Multilaterais. Transferência de
políticas. Transnacionalização da educação.
RESUMEN: El objetivo es analizar las formas en que los Organismos Multilaterales (OM)
actúan en el contexto de la gobernanza educativa global. La base metodológica se basa en un
enfoque cualitativo basado en la investigación bibliográfica y documental. Los datos
presentados permiten identificar un modus operandi de OM, como la UNESCO, UNICEF y el
Banco Mundial, mejorado para corroborar la interdependencia producida en la Gobernanza
Global, establecida por acuerdos de política internacional, involucrando redes internacionales
y nacionales. En este escenario, los MO vienen actuando como difusores y mediadores en el
proceso de transferencia de políticas, lo que permite la integración de redes híbridas de
gobernanza. Dicho sea de paso, la transferencia se da a través de la recontextualización y
adaptación de políticas, de forma no lineal, para la legitimación y propulsión de agendas
globales, bajo la ostentación de la idea ilusoria de que hubo intercambios, compartir y
negociaciones, pero que, por el en su mayor parte, corroborado por la transnacionalización de
la educación.
PALABRAS CLAVE: Gobernanza global. Organismos Multilaterales. Transferencia de
políticas. Transnacionalización de la educación.
ABSTRACT: The objective is to analyze how Multilateral Organizations (OM) act in the
context of global educational governance. The methodological basis is based on a qualitative
approach based on bibliographical and documental research. The data presented make it
possible to identify a modus operandi of OM, such as UNESCO, UNICEF and the World Bank,
improved to corroborate the interdependence produced in Global Governance, established by
international policy agreements, involving international and domestic networks. In this
scenario, the OM have been acting as diffusers and mediators in the policy transfer process,
which allows the integration of hybrid governance networks. Incidentally, the transfer occurs
through the recontextualization and adaptation of policies, in a non-linear way, for the
legitimation and forwarding of global agendas, under the ostentation of the illusory idea that
there were exchanges, sharing and negotiations, but that, for the most part, corroborated for
the transnationalization of education.
KEYWORDS: Global governance. Multilateral Organizations. Transfer of policies.
Transnationalization of education.
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF e Kellcia Rezende SOUZA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-ISSN: 1519-9029
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Introdução
O debate sobre a qualidade da educação ocupa o epicentro das pautas ao redor do mundo
e atores diversos vêm difundindo formas padronizadas de pensar problemas e soluções. Um
movimento de ideias, políticas e práticas de educação de um local para outro, normalmente,
entre fronteiras nacionais, vem sendo disseminado e, por vezes, tal fenômeno decorre de
programas de cooperação multilateral estabelecidos entre Governos, produzindo travelling
reforms
4
que, segundo Shiroma (2020), conforme seus interesses, patrocinam e aceleram sua
difusão.
A crescente participação de organizações multilaterais (OM) na formulação de políticas
demonstra que o seu papel de indutor de reformas não se restringe apenas em influenciador de
políticas nos contextos domésticos nacionais. Isso significa que, no contexto de governança
global, além de fornecerem aporte financeiro, abrangem assessorias, concertação de agendas
comuns e movem a política do internacional que impacta nas políticas nacionais dos países.
Trata-se de um jogo permanente de interações e em constante processo de ajuste e/ou imposição
do global ao local, em que não há assunto político que se discuta internamente que não seja
tratado, simultaneamente, em algum organismo internacional ou em algum relacionamento
estabelecido para a cooperação internacional.
A presença de OM em mudanças políticas nacionais altera a configuração do Estado,
enquanto a participação de organizações da Sociedade Civil nos processos de definição e
execução de políticas públicas tem impacto sobre a construção da hegemonia necessária para
governar, se utiliza de redes sociais internacionais, regionais e nacionais (SHIROMA;
EVANGELISTA, 2015).
Nesse sentido, esse artigo busca analisar as formas de atuação dos Organismos
Multilaterais (OM) no contexto de governança educacional global entre 1990-2020. O interesse
pela temática advém por considerarmos que estudos sobre transferência, difusão e circulação
de políticas, que são formas de atuação de sujeitos internacionais, são uma área fértil para a
inovação no campo da análise de políticas públicas (OLIVEIRA; PAL, 2018), cujas políticas
sociais de corte educacional constituem-se como um terreno substancial e profícuo para tanto.
Dessa forma, recorreu-se a pesquisa bibliográfica e documental em uma perspectiva
analítico-descritiva, com o enfoque qualitativo, articulando o campo da Ciência Política e da
4
Reformas itinerantes ou políticas educacionais globais surgem em diferentes partes do mundo. Tais reformas ou
políticas educacionais globais surgem, com defasagem, em diferentes sistemas educacionais nacionais e hoje, muitas
vezes, são impulsionadas por várias organizações internacionais ou agências de desenvolvimento; às vezes com apoio
financeiro na forma de doações ou empréstimos (STEINER-KHAMSI, 2023).
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
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Educação. O artigo, então, está dividido em dois momentos: primeiramente, apresenta-se a
discussão do conceito de Governança Global e da Educação; em seguida, realiza-se a análise
da Difusão e da Transferência de Políticas Educacionais como mecanismos da materialização
da governança global.
O conceito contemporâneo de Governança Global e suas influências na educação
As bases para a constituição do conceito contemporâneo de governança remetem ao
momento fortemente marcado pela crise de legitimidade em relação aos Estados de bem-estar
social (ANSELL; TORFING, 2016), nas últimas décadas do século XX. Esse período foi
profícuo em reformas estruturais nos mais diversos países do mundo para superação da crise,
cuja concertação de uma agenda compartilhada via acordos globais, alavancada pelo processo
de intensificação da integração econômica, se constituiu como mecanismo de consolidação da
interdependência na sociedade internacional, da intensificação de movimentos dos capitais e do
conhecimento e informação (BORTOT, 2022).
O período posterior ao movimento de globalização desenvolveu políticas transnacionais
com autoridade dispersada além do Estado-nação e legitimou conhecimentos políticos e
interesses não, necessariamente, localizados dentro do Estado-Nação ou da comunidade local.
As crises do capitalismo derivam tanto do regime de acumulação – que comporta as fases
constituintes do capitalismo –, como, também, do modo de regulação estatal, ou seja, os
mecanismos políticos e jurídicos que instrumentalizam a acumulação. O estado regulatório é,
nesse passo, uma forma haurida da própria estruturação social e se faz presente mesmo no
estado liberal: “O neoliberalismo não é uma retirada do Estado da economia, mas um específico
modo de presença do Estado na economia” (MASCARO, 2013, p. 118).
Dardot e Laval (2016) consideram que o neoliberalismo desenvolveu a ideologia de
como fazer do mercado, tanto como princípio de governo dos homens, quanto do governo em
si, via uma refundação intelectual e a nova racionalidade, um elemento que combina a
reabilitação da intervenção pública com uma concepção de mercado centrada na concorrência.
O período instaura a fase do trabalho flexível e das relações econômicas e sociais,
desencadeando numa política de consenso (MÉSZÁROS, 2005). Na América Latina, a primeira
grande experiência neoliberal, após suas teorizações, ocorreu com Augusto Pinochet no Chile,
que esteve à frente do governo entre os anos de 1973 a 1990 e concedeu bases para tal
concepção ser disseminada em outros países. Logo, o neoliberalismo foi adotado como resposta
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF e Kellcia Rezende SOUZA
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à crise da dívida externa sentida em diferentes países da América Latina no contexto da
moratória mexicana de 1982.
Inaugura-se, assim, um cenário de maior interdependência e mundialização das relações
internacionais, com deslocamento parcial da autoridade dos Estados nacionais para
organizações internacionais e transnacionais, bem como aos agentes de mercado e da sociedade
civil. O conceito de Estado é ampliado de forma a incorporar esses novos agentes, o que traz
desafios para os mecanismos tradicionais de governo e a legitimidade da autoridade política.
Igualmente acentuada nesse período foi a expansão além-fronteiras de firmas e o
crescimento de organizações internacionais, para as quais os conceitos de internacionalização
5
e globalização se impuseram. Esses processos provocam uma superação das fronteiras
nacionais e uma transnacionalização das políticas públicas
6
. A consequência é que as estruturas
de dependência do Estado em relação a atores sociais são sobrepostas agora por estruturas
internacionais de interdependência, nas quais a soberania dos Estados nacionais também é
desafiada em nível internacional (SCHNEIDER, 2005).
O Estado nacional isolado pode, cada vez menos, conduzir e controlar sozinho tanto
dentro do seu território, quanto também no sistema global de Estados. E, nessa direção, é
compelido à negociação, ao intercâmbio, à coordenação e à cooperação com os agentes de
Governança Global, advindos de estruturas internacionais de interdependência via
transnacionalização das políticas. Logo, criam-se novos arranjos de poder e uma diversificação
(orientada e acordada) das agendas de relações internacionais e do imperativo da troca e partilha
de ideias, recursos e competências para a produção dos resultados desejáveis, diga-se de
passagem, à ordem capitalista.
Nesse contexto, a Governança Global pode ser definida como um sistema de valores,
políticas e instituições que possibilitam às sociedades se organizarem para tomar decisões
5
A internacionalização pode ser identificada em racionalidades e discursos em três frentes estratégicas, no contexto
interconectado da globalização: decorrentes de demandas diretamente apresentadas pelos organismos multilaterais os
quais passam a controlar, ainda que indiretamente, a educação pelos enquadramentos de uma agenda global;
relacionadas com os programas oficiais nos quais o Estado vincula expectativas de resultados em função de padrões
e exigências internacionais; relacionadas à oferta de soluções educativas para a gestão de resultados escolares
geralmente apresentadas por empresas privadas que colocam ranqueamentos e padrões internacionais como referência
em seus discursos (THIESEN, 2019).
6
Muito ligado ao conceito de internacionalização, a transnacionalização das políticas públicas envolve uma dinâmica
fluída entre o internacional e nacional, com um processo de definição e redefinição constante, mas que envolve a
interdependência de poderes políticos, econômicos e sociais entre o local, o nacional e o global. Envolve três
movimentos fundamentais para sua concretização, segundo Barroso (2003): efeito de contaminação – transferência e
importação de conceitos, medidas e modelos de políticas postas em prática nos países, à escala mundial, com funções
de justificação e legitimação das políticas nacionais; efeito de hibridismo – sobreposição ou mestiçagem de diferentes
lógicas, discursos e práticas, o que reforma o caráter ambíguo e plural de políticas; efeito mosaico – panóplia de
medidas avulsas que visam públicos específicos e que raramente atingem a generalidade do sistema político.
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
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coletivas e exercerem ações de ordem política, econômica, sociocultural e ambiental por meio
da interação entre Estado, sociedade civil e setor privado. Tal processo pode ser realizado de
diferentes formas: ações estatais unilaterais no próprio território; ações unilaterais fora dos
Estados; cooperação regional e multilateral por meio da criação de regimes internacionais; e
cooperação transnacional e transgovernamental, reconhecendo que a conexão entre o Estado e
a sociedade importa (RHODES, 2012).
As transformações nas relações entre Estado e sociedade civil são, para Harvey (2005),
uma manifestação de tendências convergentes na escala global no processo de neoliberalização,
que podem ser compreendidas por meio das alterações do governo do Estado de bem-estar para
os modos neoliberais de governança, também conhecidos como a transição “do governo para a
governança” (RHODES, 2012). A passagem do governo (poder do Estado por si mesmo) à
governança (uma configuração mais ampla que contém os Estados e elementos-chave da
sociedade civil) significa para Harvey (2008), “uma ampla convergência das práticas do Estado
neoliberal e do Estado desenvolvimentista” (p. 87), que contempla a construção de alianças e
redes, táticas, estratégias e consenso entre atores e interesses diversos, como o multilateralismo.
Finkelstein (1995) observa que a governança corresponde à amplitude da agenda
internacional contemporânea numa época de interdependência e de dissolução progressiva dos
limites entre política interna e internacional. No caso da governança global, essa atividade
compreende: criação e disseminação de conhecimento; formulação e promulgação de princípios
e promoção do consenso acerca da ordem internacional ou regional, além de questões
específicas da agenda internacional; esforços para influenciar a conduta interna dos Estados;
resolução ou mediação de conflitos; formação e aplicação de regimes; regulação; alocação de
recursos; provisão de programas de assistência humanitária e de ajuda ao desenvolvimento;
manutenção da paz e da segurança internacionais.
Essa interdependência, estabelecida pelos acordos da política internacional, é resultado
de um processo complexo, envolvendo redes internacionais e domésticas. Essa moldura de
dependência advinda da transnacionalização das políticas em “formas híbridas de governança”,
composta tanto pelo Estado, quanto por atores não-estatais. Assim, formas híbridas de
governança são constituídas e influenciadas por um fluxo de ideias que circulam nas redes
políticas e sociais (circulação internacional de ideias; o processo de empréstimo de políticas; a
venda de soluções, realizada por grupos ou indivíduos) ou, ainda, pelo patrocínio destas
políticas ou a imposição de suas medidas pelas agências internacionais (BALL, 2016).
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF e Kellcia Rezende SOUZA
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Na educação, OM influenciam reformas por meio da elaboração da hegemonia
discursiva de consensos e agendas, dentre elas, as educacionais. Essas organizações são
conceituadas como transmissoras-chave de pontos de vista particulares da educação e da
reforma educacional que, basicamente, são instrumentalizadas e orientadas para o mercado nos
contextos nacionais (VERGER, 2019), devido ao seu papel mais explícito e determinado em
termos de lobbying e advocacy internacional. Para tanto, os eventos transnacionais se tornaram
um espaço importante para que os agentes de transferência pudessem ampliar sua atuação
aspirando alcançar impacto global (OLIVEIRA; PAL, 2017).
Estudo recente de Shiroma (2020) demonstrou que a governança transnacional na
educação promove a regulação de programas e políticas, intermediada para atender redes, com
ampla permeabilidade público-privada. Essas experiências reguladoras, nas quais buscam
difundir ações, são norteadas por programas exitosos, com visões de eficiência e eficácia como,
por exemplo, do professor que se quer formar em plena coerência com o currículo que enfatiza
o trabalho prático na preparação do bom docente.
Nesse sentido, a Governança Global é apreendida como um mecanismo multilateral,
coordenador das relações de interdependência entre todos os atores do Sistema Internacional e
das relações entre Estado, Organismos Internacionais, Sociedade Civil e a Educação. Essas
relações provocadas pela Governança Global e vinculadas ao projeto de novo associativismo é
que resultam na assimilação da Agenda Globalmente Estruturada para a Educação. Nesse
ínterim, as organizações multilaterais não operam somente como indutoras ou financiadoras,
mas, também, como difusoras, por meio de assessorias para implantação, mensuração,
aconselhamento, dados e informações estatísticas, bem como, transferidores de políticas,
atuando na mediação do movimento de ideias, políticas e práticas de educação de um local para
outro, normalmente, entre fronteiras nacionais.
Mecanismos de incorporação da Governança Global: OM na Difusão e na Transferência
de Políticas Educacionais
Na Governança Global, muitas são as formas de atuação de organizações diversas.
Nesse contexto, os OM vêm a ser importantes formuladores de políticas a articular especialistas
em educação, intelectuais e organizações não governamentais na acomodação de ideias e
práticas. Atuam, portanto, como forte articulador de “redes de políticas públicas e novas formas
de governança” (SHIROMA; EVANGELISTA, 2015, p. 3) com uma “malha de agentes
envolvidos na construção e difusão de uma visão de mundo” (PRONKO, 2015, p. 11),
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
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articulando coalizões domésticas, atores privados, arenas transnacionais, dinâmicas de
resistência e tradução de políticas públicas.
São importantes formas de atuação dos OM para a governança global a difusão e a
transferência de políticas. A teoria sobre a difusão de políticas demonstra que a propagação de
ideias, princípios e políticas é consequência da crescente interdependência entre os Estados. No
mundo globalizado, onde as fronteiras do Estado são permeáveis e a política pública viaja
transnacionalmente, a difusão de políticas é o que conecta, naturalmente, a política doméstica
à internacional, ou a outros locais, tornando-se políticas aprendidas e transferidas.
Vale pontuar que o processo de transferência e difusão não é sempre linear, podendo
envolver diferentes elementos, agentes e se dando em tempos variados, bem como, em
diferentes contextos, como os nacionais, regionais ou globais (OLIVEIRA, 2013). Além disso,
nos processos regionais, são criadas redes para encorajar a transferência das melhores políticas,
mas, também, com o objetivo de “[...] desafiar as estruturas de poder das redes pré-existentes”
(DOLOWITZ; MARSH, 2016, p. 346). Difundir e transferir, em linhas gerais, referem-se:
[...] tanto à importação de ideias desenvolvidas em outros lugares pelas elites
de elaboração de políticas nacionais, como à imposição e negociação de
políticas pelos organismos multilaterais e a processos de convergência
estrutural. Ao difundir discursos, orientações e acordos entre os contextos
global e local, via tratados e pactos internacionais, o Estado ratifica o discurso
global importando as políticas e programas sugeridos pelos organismos
internacionais, submetendo-as, no entanto, a outras redes de relações
existentes na região, na qual forças políticas e econômicas operam tanto entre
países quanto mediadas por organismos multilaterais. Destaca-se na agenda
de difusão e transferência o papel dos policy makers, especialistas em
educação, intelectuais, agências internacionais e de organizações não
governamentais, entre outros, na acomodação de ideias e práticas sugeridas
pela rede (BORTOT, 2022, p. 23).
Barnett e Finnemore (2004) categorizam em três os tipos de ações dos OM em políticas
e técnicas na organização da agenda global, quais sejam: primeiro, classificar o mundo, por
exemplo, estratificar países de acordo com seu nível de desempenho em avaliações
internacionais, e, assim, coloca-se os governos sob pressão para introduzir reformas
educacionais; em segundo lugar, corrigir significados no mundo social, por exemplo, definir
qualidade educacional e qualidade sob a forma de indicadores e referenciais; e, finalmente,
articular e divulgar novas normas, princípios e crenças, por exemplo, espalhando o que
consideram “boas” ou “melhores” práticas no desenvolvimento educacional. Em geral, o poder
dos OM envolve a sua capacidade de definir as prioridades e objetivos da mudança educacional,
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF e Kellcia Rezende SOUZA
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bem como de delimitar quais os principais problemas que os sistemas educacionais devem
tentar abordar.
Além disso, Shiroma (2020) demonstrou que práticas são difundidas em acordos de
cooperação e em espaços de “[...] circulação de conhecimento potencializado pela internet,
mídia e redes sociais, eventos políticos e científicos, as ideias têm portadores de diferentes
calibres que, conforme seus interesses, patrocinam e aceleram sua difusão” (SHIROMA, 2020,
p. 2). Por meio desses acordos e eventos, há a crescente participação de OM na formulação de
políticas nacionais, o que muda o seu papel indutor de reformas, os colocando como
operacionalizadores da política junto aos países, por meio de aporte financeiro, de assessorias
para implantação, de mensuração, de compartilhamento de dados e informações estatísticas e,
também, de serviços de comparações, por meio dos quais essas agências tentam mostrar sua
expertise, se constituindo em importantes atores na Governança Global na transferência e
aprendizagem de políticas, em que “as transferências de ideias ou programas são sustentadas
por processos de aprendizagem anteriores e mais profundos” (STONE, 2000, p. 9).
Bortot e Scaff (2020, p. 40) sinalizam que “[...] a transferência deve ser entendida dentro
do conceito de recontextualização, pois, em cada país, intervêm mecanismos de conformação
com diferenças contextuais”. Assim, a política é incorporada a partir de um modelo exitoso,
que pode se moldar tanto o conteúdo, quanto a forma do conhecimento compartilhado, mas não
modifica a essência ou o propósito da política transferida. Segundo as referidas autoras, para
que isso ocorra, há um movimento de definir prioridades de reformas e ações a partir de uma
agenda educacional global no qual incide em mobilizar e divulgar dados cotejados a partir da
expertise e, também, de: produzir advocacy por meio de boas práticas ou práticas de êxito,
difundir ideias e enquadramentos possíveis e, portanto, transferir a política e a recontextualizar,
enquadrando-as aos objetivos produzidos.
Em relação as agendas, podemos citar como exemplos fundamentais três grandes
eventos de organização de prioridades educacionais: Conferência Mundial de Educação para
Todos, Jomtien (UNESCO, 1990), e Fórum Mundial de Educação, Dakar (UNESCO, 2000) e
Fórum Mundial de Educação, Incheon (UNESCO, 2015), os quais são referências no
movimento de transferência e mobilidade transnacional de políticas educacionais, capitaneado
por agências internacionais como o Banco Mundial, a UNESCO e a UNICEF, além de outras
organizações internacionais e multilaterais. Esses eventos, tal qual os documentos deles
decorrentes, inauguraram a conectividade discursiva e epistêmica das redes de políticas globais
que favorece o fluxo de ideias, pessoas e valores. Nessa confluência de ideias e ações evidencia-
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
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se a atuação de uma rede de mediações, na qual estão envolvidos agentes, processos e relações
de poder. Os OM não são apenas agentes (via de autoridade legítima) nesses processos, mas,
também, em arenas (política horizontal e voluntária de difusão) onde diferentes sujeitos se
encontram e legitimam o que transferir, como boas práticas.
Empiricamente, podemos citar programas considerados exitosos pela Unicef, pelo
Banco Mundial e pelo BID que são recomendados a serem replicados em outros países:
programas de educação não-formal domiciliares, Educa a tu Hijo (Cuba), Chile Crece Contigo
(Chile), Urugay Crece Contigo (Uruguai) e Cunas Más (Perú); e programas de transferência de
renda, que afetam o desenvolvimento da educação, o Programa Progresa/Oportunidade
(México) e o Programa Bolsa Família (Brasil). Esses programas têm a mesma linha tênue de
agenda política de desenvolvimento econômico por meio do social, ou seja, o combate à
pobreza e à desigualdade como pré-requisito para o desenvolvimento econômico e social dos
países. Logo, possuem, portanto, engrenagem mais ampla, consubstanciada na estratégia de
combate à pobreza pela educação, no crescimento econômico e desenvolvimento social,
tornando-se modelos de êxito a serem seguidos e convergindo com a pauta de educação traçada
no século XXI (UNESCO, 2000; 2010; 2015).
Para tanto, na combinação de boas práticas de gestão pública, junto as redes híbridas de
governança educacional global, a transferência pode se dar, segundo Bortot (2022) pela:
transferência de ideia ou prática ou instituição educacionais que se move de um lugar para
outro, além dos limites internacionais legais; tradução/recontextualização do problema
duplamente osmótico da inclusão de ideias, princípios e práticas educacionais em um lugar e
de inseri-los/ajustá-los em outro contexto social; transformação do fenômeno educacional, à
medida que cresce socialmente, osmoticamente nesse novo contexto social.
A transferência do programa Educa a Tu Hijo é um exemplo importante do movimento
de recontextualização de programas educacionais mediados por agências internacionais,
centros de pesquisa, consultores e Estados na região latino-americana. O programa de
atendimento socioeducativo Educa a tu hijo, modelo educacional não institucional em Cuba
para o atendimento às crianças de 0-6 anos, tornou o atendimento da Educação Infantil no país
praticamente universalizado (UNESCO, 2015), envolvendo os eixos da saúde, educação e
nutrição numa perspectiva integradora da “familia, la comunidad y el enfoque intersectorial”
(GÓMEZ, 2011, p. 18).
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF e Kellcia Rezende SOUZA
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UNICEF e UNESCO, junto ao Centro de Referência Latino-americano para a Educação
Pré-escolar (Celep)
7
, divulgaram e recontextualizaram o programa, tomando-o como referência
e ponto de partida para a implementação de programas intersetoriais de base comunitária para
a Educação da Infância na América Latina. Tal processo iniciou-se na apresentação do programa
cubano em fóruns nacionais e internacionais, pelo documento do escritório cubano do UNICEF
"La experiencia cubana en la atención integral a desarrollo infantil en edades tempranas”
(2002), bem como, pelo estudo de caso “Estudio nacional sobre la coordinación nacional de
políticas y programas para la primera infancia” (2004), desenvolvido pelo Escritório da
UNESCO de Paris. Dessa forma, o programa atraiu a atenção de especialistas de países da
América Latina, que buscaram junto ao CELEP as informações sobre o programa (GOMÉZ,
2011).
Os agentes da transferência recontextualizada do programa cubano foram o Centro de
Referência Latino-americana para a Educação Pré escolar (CELEP) e a UNESCO, por meio de
assistência técnica, e com fomento do UNICEF. Teve sua metodologia de atendimento
“replicada no Equador, Brasil, México, Colômbia e Guatemala” (TINAJERO, 2010, p. 12) em
programas para integrar saúde, educação e nutrição, tomado como importante estratégia de
combate à pobreza e articulação de crescimento econômico por meio do social. Embora o
programa cubano faça parte da educação infantil no país, ele foi recontextualizado como prática
focalizada no atendimento da pauta global de educação e cuidados da primeira infância (ECPI)
(UNESCO, 2015), conforme é evidenciado nos dados apresentados no Quadro 1, além de
envolver parceiros públicos e privados nos países em desenvolvimento.
7
Criado em 1997, com sede em Cuba, se desenvolve como comissão social de investigação científica, a fim de
coordenar os aspectos técnicos e científicos das ciências pedagógicas em idades pré-escolares, executar programas de
ensino de pós-graduação, bem como realizar intercâmbio científico com profissionais dos países da América Latina e
do Caribe ligados à educação de meninos e meninas na Educação Infantil.
Atuação dos organismos multilaterais para a governança global: Difusão e transferência de políticas educacionais
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Quadro 1 – Programas transferidos pela UNESCO e UNICEF a partir do Educa a tu hijo
Fonte: Bortot (2022, p. 275)
Em todos os programas, os OM atuaram como agentes de transferências e mediadores.
Registra-se, também, a colaboração sistemática do UNICEF na edição de materiais, na garantia
de treinamento de pessoal e no apoio à pesquisa. Equador, Guatemala e Brasil contaram com a
edição da bibliografia vinculada aos seus Programas, com o apoio financeiro dos Escritórios do
UNICEF ali localizados, além da assessoria cubana, por meio do CELEP, financiada pelo
UNICEF. Além disso, nos casos brasileiro e colombiano, são orientadas alianças com o setor
privado como eixos centrais em sua implementação, demarcando a adaptação do atendimento
por meio da descentralização a partir de parcerias público-privadas.
A transferência de políticas ocorreu, assim, pela articulação em rede da governança
global, assegurada pela governança facilitada e negociada, uma vez que os Estados estabelecem
a troca de informações e conhecimentos em políticas aprendidas e flexibilizadas, mas, que,
buscam a atender uma agenda globalmente estruturada. Registra-se, também, nos casos
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analisados, a flexibilização da política, pela qual o objetivo é mantido, assim como os principais
eixos. Contudo, evidencia-se que as estratégias de ação são alteradas. Na Colômbia, o
Programa, assim como toda a política para primeira infância, são orientados para alianças com
o setor privado. No Equador, o modelo foi implementado por uma agência privada mantida com
financiamento público, o Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA), já extinto e hoje
transformado em entidade de direito público. Atualmente, nesses países, a coparticipação e
corresponsabilidade do Estado e da sociedade civil repousam sobre as políticas de atendimento
à infância em diferentes setores e associações civis (TINAJERO, 2010).
No caso brevemente ilustrado, na difusão e na transferência de políticas, os OM atuaram,
em todos os países, na cooperação técnica, no planejamento, na organização de material, no
treinamento, na assessoria e avaliação. Dessa forma, suas ações envolvem uma estrutura
ampliada de governança. Além disso, colaboraram com o intermédio de diversos arranjos
educativos, como ONGs, Terceiro Setor e instituições de base comunitária com caráter
filantrópico dentro dos programas recontextualizados.
Bortot (2022) assevera que, nesses casos, a mediação se faz de um tipo novo, pelo qual
a política vai do local ao global e, posteriormente, do global, pelos agentes de mediação, a
outros locais, tornando-se práticas domésticas transferidas. Portanto, os OM são facilitadores
de transferências de “boas práticas” - consideradas exemplos para atingir os objetivos
transnacionais que envolvem a governança global e que podem ser reproduzidas em qualquer
tempo e espaço entre Estados, mobilizando uma rede de sujeitos e, ao mesmo tempo, são
produtores da política recontextualizada.
O processo de difusão e transferência de políticas atravessa as arenas interativas
(PROCOPIUCK; FREY, 2009) e provoca o alinhamento das agendas internacionais com as
locais (SHIROMA, 2020) aos auspícios da base econômica partilhada desde os anos 1980.
Portanto, os OM atuaram na Governança Global distribuindo funções e permitindo uma maior
integração entre ideias, normas e procedimentos, organizando, em um primeiro momento a
agenda global e, sequencialmente, a sua legitimação de políticas recontextualizadas, atuando,
assim, como importante mediador e interlocutor de redes hibridas de governança e formas
hegemônicas de educação para a governança global.
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Considerações finais
A atuação dos OM por meio da difusão e transferência de políticas exitosas integra a
pauta transnacional de governança em rede, cuja capacidade de influência dessas organizações
junto aos países é uma variável contingente não somente às condições de financiamento das
políticas, mas às condições de expertise, advocacy e transferência adaptada. Portanto, atuam
por meio da cooperação regional e multilateral a partir da criação de regimes internacionais; e
cooperação transnacional e transgovernamental direta nas políticas e programas exitosos com
ações meditativas (GONNET, 2012), nas quais contam com experts para oferecer este tipo de
assessoramento em nível nacional e internacional ou mediando outras comunidades epistêmicas
a participarem das transferências de políticas.
A seleção de experiências exitosas pelos experts nos parece bastante elucidativa do
significado de governança em diferentes frentes para a Educação, pois se refere à junção
incomum de diferentes representações de entes públicos e privados, que têm um desfecho
político claro: a legitimação e o encaminhamento de pautas e demandas pré-definidas, sob a
ostentação da ideia ilusória de que houve trocas, partilhas e negociações, mas, que, em sua
maior parte, corroborou para a transnacionalização da educação aos ditames econômicos
hegemônicos globais.
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não aplicável.
Financiamento: Não aplicável
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental e, dessa forma, não
demanda parecer de Comitê de Ética.
Disponibilidade de dados e material: Não aplicável.
Contribuições dos autores: Trata-se de um trabalho em que a maioria dos dados são
oriundos da tese de doutorado em Educação (UFPR) intitulada “Transferência de políticas
educacionais para a infância na América Latina e Caribe: práticas intersetoriais de
governança global nos casos cubano e brasileiro” de Camila Maria Bortot (1° Autora). A
orientação da tese de doutorado ficou sob responsabilidade de Elisangela Alves da Silva
Scaff (2° Autora). Kellcia Rezende Souza (3° Autora) foi membro da banca de defesa da
tese de doutorado e, também, participou da elaboração do artigo contribuindo com análises
recentes sobre o tema em questão que foram acrescidas para a publicação.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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ACTION OF MULTILATERAL ORGANIZATIONS FOR GLOBAL GOVERNANCE:
DISSEMINATION AND TRANSFER OF EDUCATIONAL POLICIES
ATUAÇÃO DOS ORGANISMOS MULTILATERAIS PARA A GOVERNANÇA GLOBAL:
DIFUSÃO E TRANSFERÊNCIA DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS
ACCIÓN DE LOS ORGANISMOS MULTILATERALES PARA LA GOBERNANZA
GLOBAL: DIFUSIÓN Y TRANSFERENCIA DE POLÍTICAS EDUCATIVAS
Camila Maria BORTOT1
e-mail camilabortot@gmail.com
Elisangela Alves da Silva SCAFF2
e-mail: elisscaff@gmail.com
Kellcia Rezende SOUZA3
e-mail: kellcia@hotmail.com
How to reference this paper:
BORTOT, C. M.; SCAFF, E. A. da S.; SOUZA, K. R. Action of
multilateral organizations for global governance: Dissemination
and transfer of educational policies. Revista on line de Política e
Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-
ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18072
| Submitted: 10/01/2023
| Revisions required: 15/02/2023
| Approved: 25/03/2023
| Published: 22/05/2023
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Federal University of Paraná (UFPR), Curitiba – PR – Brazil. Post-Doctoral Student in Education at UFPR. PhD
in Education (UFPR).
2
Federal University of Paraná (UFPR), Curitiba – PR – Brazil. Associate Professor of the Department of Planning
and School Administration of the Federal University of Paraná (DEPLAE/UFPR). PhD in Education and Post-
Doctorate from the University of São Paulo.
3
Federal University of Grande Dourados (UFGD), Dourados – MS –Brazil. Adjunct Professor of the Faculty of
Education, Post-Doctoral Student in Education at UFPR and PhD in School Education (Unesp-Araraquara).
Action of multilateral organizations for global governance: Dissemination and transfer of educational policies
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18072 2
ABSTRACT: The objective is to analyze how Multilateral Organizations (OM) act in the
context of global educational governance. The methodological basis is based on a qualitative
approach based on bibliographical and documental research. The data presented make it
possible to identify a modus operandi of OM, such as UNESCO, UNICEF and the World Bank,
improved to corroborate the interdependence produced in Global Governance, established by
international policy agreements, involving international and domestic networks. In this
scenario, the OM have been acting as diffusers and mediators in the policy transfer process,
which allows the integration of hybrid governance networks. Incidentally, the transfer occurs
through the recontextualization and adaptation of policies, in a non-linear way, for the
legitimation and forwarding of global agendas, under the ostentation of the illusory idea that
there were exchanges, sharing and negotiations, but that, for the most part, corroborated for the
transnationalization of education.
KEYWORDS: Global governance. Multilateral Organizations. Transfer of policies.
Transnationalization of education.
RESUMO: Objetiva-se analisar formas de atuação dos Organismos Multilaterais (OM) no
contexto governança educacional global. A base metodológica se sustenta pela abordagem
qualitativa a partir da pesquisa bibliográfica e documental. Os dados apresentados permitem
identificar um modus operandi de OM, como UNESCO, UNICEF e Banco Mundial,
aperfeiçoado de forma a corroborar com a interdependência produzida na Governança Global,
estabelecida pelos acordos da poltica internacional, envolvendo redes internacionais e
domsticas. Nesse cenário, os OM vêm atuando como difusores e mediadores no processo de
transferência de polticas, o que permite integrar redes hbridas de governança.
Incidentemente, a transferência ocorre mediante a recontextualização e adaptação de polticas,
de forma não linear, para a legitimação e o encaminhamento de agendas globais, sob a
ostentação da ideia ilusória de que houve trocas, partilhas e negociações, mas que, em sua
maior parte, corroborou para a transnacionalização da educação.
PALAVRAS-CHAVE: Governança global. Organismos Multilaterais. Transferência de
polticas. Transnacionalização da educação.
RESUMEN: El objetivo es analizar las formas en que los Organismos Multilaterales (OM)
actúan en el contexto de la gobernanza educativa global. La base metodológica se basa en un
enfoque cualitativo basado en la investigación bibliográfica y documental. Los datos
presentados permiten identificar un modus operandi de OM, como la UNESCO, UNICEF y el
Banco Mundial, mejorado para corroborar la interdependencia producida en la Gobernanza
Global, establecida por acuerdos de poltica internacional, involucrando redes internacionales
y nacionales. En este escenario, los MO vienen actuando como difusores y mediadores en el
proceso de transferencia de polticas, lo que permite la integración de redes hbridas de
gobernanza. Dicho sea de paso, la transferencia se da a travs de la recontextualización y
adaptación de polticas, de forma no lineal, para la legitimación y propulsión de agendas
globales, bajo la ostentación de la idea ilusoria de que hubo intercambios, compartir y
negociaciones, pero que, por el en su mayor parte, corroborado por la transnacionalización de
la educación.
PALABRAS CLAVE: Gobernanza global. Organismos Multilaterales. Transferencia de
polticas. Transnacionalización de la educación.
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF and Kellcia Rezende SOUZA
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Introduction
The debate on the quality of education occupies the epicenter of the agendas around of
the world and diverse actors have been spreading standardized ways of thinking about problems
and solutions. A movement of ideas, policies and practices of education from one location to
another, normally, across national borders, has been disseminated and sometimes such
phenomenon stems from multilateral cooperation programs established between governments,
producing traveling reforms
4
which, according to Shiroma (2020), according to their interests,
sponsor and accelerate its dissemination.
The growing participation of multilateral organizations (OM)
5
in the formulation of
policies demonstrates that its role in inducing reforms is not restricted only to policy influencer
in national domestic contexts. This means that, in the global governance context, in addition to
providing financial support, they cover advisory services, and help in the concertation of
common agendas and move the international policy that impacts on countries' national policies.
It is a permanent game of interactions and in a constant process of adjustment and/or imposition
of the global to the local, in which there is no political issue that is discussed internally that is
not addressed, simultaneously, in some international organization or in some relationship
established for international cooperation.
The presence of OM in national political changes alters the configuration of the State,
while the participation of Civil Society organizations in the processes of definition and
execution of public policies have an impact on the construction of hegemony necessary to
govern, uses international, regional and social networks and national (SHIROMA;
EVANGELISTA, 2015).
In this sense, this article seeks to analyze how Multilateral Organizations (OM) acted in
the context of educational global governance between 1990-2020. The interest in the subject
comes from considering that studies on transference, dissemination and circulation of policies,
which are forms of action by international subjects, as a fertile area for innovation in the field
of public policy analysis (OLIVEIRA; PAL, 2018), whose educational social policies constitute
substantial and fruitful land for that.
4
Itinerant reforms or global
education
policies emerge in different parts of the world. Such global education
reforms or policies emerge, with lags, in different national educational systems and today are often driven by various
international organizations or development agencies; sometimes with financial support in the form of donations
or loans (STEINER-KHAMSI, 2023).
5
In Portuguese, Organizações Multilaterais.
Action of multilateral organizations for global governance: Dissemination and transfer of educational policies
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Thus, bibliographical and documental research was used in an analytical-descriptive
perspective, with a qualitative focus, articulating the field of Political Science and Education.
The article is divided into two parts: firstly, the discussion of the concept of Global Governance
and Education; then an analysis of the Diffusion and Transfer of Policies is carried out
Educational as mechanisms for the materialization of global governance.
The contemporary concept of Global Governance and its influences on education
The bases for the constitution of the contemporary concept of governance refer to a
moment strongly marked by the crisis of legitimacy in relation to the welfare state policies
(ANSELL; TORFING, 2016), in the last decades of the twentieth century. That period was
fruitful in structural reforms in the most diverse countries of the world to overcoming the crisis,
whose concertation of a shared agenda via global agreements, leveraged by the process of
intensified economic integration, constituted a mechanism for consolidating interdependence
in international society, intensification of capital and knowledge and information movements
(BORTOT, 2022).
The post globalization period has developed transnational politics with authority
dispersed beyond the nation-state and legitimized political knowledge and interests not
necessarily located within the nation-state or community local. The crises of capitalism derive
so much from the regime of accumulation – which entails the constituent phases of capitalism
–, as well as the mode of state regulation, or that is, the political and legal mechanisms that
instrumentalize accumulation. The state regulation is, in this step, a drawn form from the social
structuring itself and becomes present even in the liberal state: “Neoliberalism is not a
withdrawal of the State from economy, but a specific mode of State presence in the economy”
(MASCARO, 2013, p. 118, our translation).
Dardot and Laval (2016) consider that neoliberalism developed the ideology of how to
make the market, both as a principle of government of men, and of the government itself, via
an intellectual refoundation and the new rationality, which combines rehabilitation of public
intervention with a market concept centered on competition. The period establishes the phase
of flexible work and economic and social relations, triggering a policy of consensus
(MÉSZÁROS, 2005). In Latin America, the first great neoliberal experience, after his
theorizations, occurred with Augusto Pinochet in Chile, who headed the government between
1973 and 1990 and provided bases to be disseminated in other countries. Neoliberalism was
Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF and Kellcia Rezende SOUZA
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embraced as a response to the external debt crisis felt in different Latin American countries in
the context of the 1982 Mexican moratorium.
Thus, a scenario of greater interdependence and globalization of international relations
begins, with partial displacement of the authority of national States for international and
transnational organizations, as well as market agents and of civil society. The concept of the
State is broadened to incorporate these new agents, which brings challenges to the traditional
mechanisms of government and the legitimacy of political authority.
Equally accentuated in this period was the cross-border expansion of firms and the
growth of international organizations, for which the concepts of internationalization
6
and
globalization were imposed. These processes provoke an overcoming of national borders and a
transnationalization of public policies
7
. The consequence is that structures of dependence of the
State in relation to social actors are now superimposed by international structures of
interdependence, in which the Sovereignty of national states is also challenged at the
international level (SCHNEIDER, 2005).
The isolated national state can, each time fewer, lead and control by itself both within
its territory and also in the global system of states. And, in that direction, is compelled to
negotiate, exchange, coordinate and cooperate with the Global Governance agents, coming
from international structures of interdependence via the transnationalization of policies.
Therefore, new arrangements are created of power and diversification (guided and agreed) of
relationship agendas international. And the imperative of exchanging and sharing ideas,
resources and skills for the production of desirable results, by the way, to the capitalist order.
In this context, Global Governance can be defined as a system of values, policies and
institutions that enable societies to organize themselves to make collective decisions and
exercise political, economic, sociocultural actions and environmental through interaction
6
Internationalization can be identified in rationales and discourses on three strategic fronts, in the interconnected context
of globalization: resulting from demands directly presented by multilateral organizations which come to control, albeit
indirectly, education within the framework of a global agenda; related to official programs to which the State attaches
expectations of results based on international standards and requirements; related to the provision of educational
solutions for the management of school results, usually presented by private companies that place rankings and
international standards as a reference in their speeches (THIESEN, 2019).
7
Closely linked to the concept of internationalization, the transnationalization of public policies involves a fluid
dynamic between the international and the national, with a process of constant definition and redefinition, but which
involves the interdependence of political, economic and social powers between the local, national and the global. It
involves three fundamental movements for its implementation, according to Barroso (2003): contamination effect –
transfer and importation of concepts, measures and models of policies put into practice in countries, on a world scale,
with functions of justification and legitimation of national policies; hybridity effect – overlapping or miscegenation of
different logics, discourses and practices, which reforms the ambiguous and plural nature of policies; mosaic effect – a
panoply of separate measures that target specific audiences and that rarely reach the generality of the political system.
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between the State, civil society and the private sector. Such process can be carried out in
different ways: unilateral state actions in the territory; unilateral actions outside the States;
regional and multilateral cooperation through the creation of international regimes; and
transnational cooperation and transgovernmental, recognizing that the connection between the
State and society matters (RHODES, 2012).
The transformations in the relations between State and civil society are, for Harvey
(2005), a manifestation of converging trends on a global scale in the process of neoliberalism,
which can be understood through changes in the government of welfare state for neoliberal
modes of governance, also known as the transition “from government to governance”
(RHODES, 2012). the passage of government (state power per se) to governance (a broader
configuration which contains states and key elements of civil society) means for Harvey (2008),
“a broad convergence of the practices of the neoliberal State and the developmentalist” (p. 87,
our translation), which contemplates the construction of alliances and networks, tactics,
strategies and consensus between different actors and interests, such as multilateralism.
Finkelstein (1995) notes that governance corresponds to the breadth of the international
community contemporary agenda in an age of interdependence and dissolution progressive
blurring of the boundaries between domestic and international politics. In the case of global
governance, this activity comprises: creation and dissemination of knowledge; formulating and
enacting principles and promoting consensus on international or regional order, in addition to
specific issues on the international agenda; efforts to influence the internal conduct of states;
settlement or mediation conflicts; formation and application of regimes; regulation; resource
allocation; provision humanitarian assistance and development aid programs; maintenance of
international peace and security. This interdependence, established by international political
agreements, is the result of a complex process, involving international and domestic networks.
This frame of dependency arising from the transnationalization of policies in “hybrid
forms of governance”, composed of both the State and non-State actors. Thus, hybrid forms of
governance are constituted and influenced by a flow of ideas that circulate in political and social
networks (international circulation of ideas; the policy lending process; the sale of solutions,
carried out by groups or individuals) or, still, by the sponsorship of these policies or the
imposition of their measures by international agencies (BALL, 2016).
In education, OM influence reforms through the elaboration of hegemony discourse of
consensuses and agendas, among them, the educational ones. These organizations are
conceptualized as key transmitters of particular views of education and educational reform that,
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basically, are instrumented and oriented to the market in national contexts (VERGER, 2019),
due to its more explicit role and determined in terms of lobbying and international advocacy.
Therefore, the events transnational institutions have become an important space for transfer
agents to expand their activities aspiring to achieve global impact (OLIVEIRA; PAL, 2017).
A recent study by Shiroma (2020) demonstrated that this transnational education
governance promotes the regulation of programs and policies, mediated to serve networks, with
broad public-private permeability. These regulatory experiences, where they seek to
disseminate actions, are guided by successful programs, with visions of efficiency and
effectiveness such as, for example, the teacher who wants to train in full coherence with the
curriculum that emphasizes practical work.
In this sense, Global Governance is perceived as a multilateral mechanism, coordinating
the relations of interdependence among all actors in the International System and relations
between the State, International Organizations, Civil Society and Education. These
relationships provoked by Global Governance and linked to the project of new associations are
what result in the assimilation of the Globally Structured Agenda for Education. In the
meantime, multilateral organizations do not operate only as inducers or financiers, but also as
diffusers, through assistance for implementation, measurement, advice, data and information
statistics, as well as policy transferers, acting in the mediation of the movement ideas, policies
and practices of education from one place to another, usually between national borders.
Mechanisms for the incorporation of Global Governance: OM in the Diffusion and in the
Transfer of Educational Policies
In Global Governance, there are many forms of action by multiple organizations. In this
context, OMs become important policy makers to articulate specialists in education,
intellectuals and non-governmental organizations in the accommodation of ideas and practices.
They act, therefore, as a strong articulator of “networks of public policies and new forms of
governance” (SHIROMA; EVANGELISTA, 2015, p. 3, our translation) with a “mesh of agents
involved in the construction and diffusion of a worldview” (PRONKO, 2015, p. 11, our
translation), articulating domestic coalitions, private sectors actors, transnational arenas,
dynamics of resistance and policy translation public.
Important forms of action of the OM for global governance are the dissemination and
policy transfer. Theory on policy diffusion demonstrates that propagation of ideas, principles
and policies is a consequence of the growing interdependence between states. In the globalized
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world, where state borders are permeable and public policy travels transnationally, policy
diffusion naturally connects domestic politics to international, or elsewhere, becoming
established and transferred policies.
The process of transfer and diffusion is not always linear and may involve different
elements, agents and at different times, as well as, in different contexts, such as national,
regional or global (OLIVEIRA, 2013). In addition, in regional processes, networks are created
to encourage the transfer of the best policies, but also with the aim of “[...] challenging the
power structures of the networks pre-existing ones” (DOLOWITZ; MARSH, 2016, p. 346, our
translation). Broadcast and transfer, in general terms, refer to:
[...] both the importation of ideas developed elsewhere by national policy-
making elites, and the imposition and negotiation of policies by multilateral
bodies, and processes of structural convergence. By disseminating discourses,
guidelines and agreements between the global and local contexts, via
international treaties and pacts, the State ratifies the global discourse by
importing the policies and programs suggested by international organizations,
subjecting them, however, to other networks of relationships existing in the
region, in which political and economic forces operate both between countries
and mediated by multilateral organizations. The role of policy makers stands
out in the dissemination and transfer agenda, specialists in education,
intellectuals, international agencies and non-governmental organizations,
among others, in accommodating ideas and practices suggested by the
network (BORTOT, 2022, p. 23, our translation).
Barnett and Finnemore (2004) categorize the types of OM actions in three policies and
techniques in organizing the global agenda, namely: first, classify the world, for example,
stratifying countries according to their level of performance in international assessments, and
thus, puts pressure on governments to introduce educational reforms; secondly, to correct
meanings in the social world, for example, defining educational quality through indicators and
benchmarks; and, articulate and disseminate new norms, principles and beliefs, for example,
spreading what they consider “good” or “best” practices in development educational. In general,
the power of OMs involves their ability to define the main priorities and goals of educational
change, as well as what the main problems that education systems must try to address.
In addition, Shiroma (2020) demonstrated that practices are widespread in agreements
of cooperation and in spaces of “[...] circulation of knowledge potentiated by the internet, media
and social networks, political and scientific events, ideas have carriers of different calibers that,
according to their interests, sponsor and accelerate its diffusion” (SHIROMA, 2020, p. 2, our
translation). Through these agreements and events, there is a growing participation of OM in
the formulation of national policies that changes its role in inducing reforms, placing them as a
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operationalization instance of the policy with the countries, through financial contribution
services, advisory services for implementation, measurement, data and statistical information,
and comparison services, through which these agencies try to show their expertise, becoming
important actors in Global Governance in the transfer and learning of policies, in which
“transfers of ideas or programs are supported by earlier and deeper learning processes”
(STONE, 2000, p. 9, our translation).
Bortot and Scaff (2020, p. 40, our translation) point out that “[...] the transfer must be
understood within the concept of recontextualization, since, in each country, conformation
mechanisms with contextual differences”. So, the policy is incorporated from a successful
model, which can shape both the content, regarding the form of shared knowledge, but does not
modify the essence or the purpose of the transferred policy. According to these authors, for this
to occur there is a movement to define priorities for reforms and actions based on a global
educational agenda in which it focuses on mobilizing and disseminating data from the expertise
and also to: produce advocacy through good practices or practices of success, spread ideas and
possible frameworks and, therefore, transfer the policy and recontextualize them, framing them
to the produced objectives.
Regarding the agendas, we can mention three great educational priority organizing
events as fundamental examples: World Education Conference for All, Jomtien (1990), and
World Education Forum, Dakar (2000) and Forum World Education, Incheon (2015), which are
references in the movement of transnational transfer and mobility of educational policies, led
by international agencies such as the World Bank, UNESCO and UNICEF, as well as other
international and multilateral organizations. These events and their documents inaugurated the
discursive and epistemic connectivity of policy networks that favors the flow of ideas, people
and values. In this confluence of ideas and actions, the performance of a network of mediations
is evident, in which agents, processes and power relations are involved. OMs are not just agents
(via legitimate authority) in these processes, but also in arenas (horizontal politics and
dissemination) where different agents meet and legitimize what they transfer as good practices.
Empirically, we can cite successful programs by UNICEF, World Bank and IDB that are
recommended to be replicated in other countries: home-based non-formal education programs,
Educa a tu Hijo (Cuba), Chile Crece Contigo (Chile), Uruguay Crece Contigo (Uruguay) and
Cunas Más (Perú); and programs income transfer, which affect the development of education,
the Progresa/ Oportunidade (Mexico) and the Bolsa Família Program (Brazil). Those programs
have the same fine line of economic development political agenda through the social sphere,
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that is, the fight against poverty and inequality as a prerequisite for the economic and social
development of countries. Therefore, they have broader gear, embodied in the strategy to
combat poverty by education, and to produce economic growth and social development,
becoming models of success to be followed and converging with the education agenda outlined
in the 21st century (UNESCO, 2000; 2010; 2015).
To this end, in the combination of good public management practices, together with
hybrid networks of global educational governance, the transfer can take place, according to
Bortot (2022) by: transfer of idea or practice or educational institution that moves from one
place to another, beyond legal international boundaries; translation/ recontextualization of the
doubly osmotic problem of including ideas, educational principles and practices in one place
and inserting/adjusting them in another social context; transformation of the educational
phenomenon, as it grows socially, osmotically in this new social context.
The transfer of the Educa a Tu Hijo program is an important example of the movement
to recontextualize agency-mediated educational programs, research centers, consultants and
States in the Latin American region. The socio-educational service program Educa a tu hijo, an
educational model in Cuba for the care of children aged 0-6 years, universalized the care of
Early Childhood Education in the country (UNESCO, 2015), involving the axes of health,
education and nutrition in an integrative perspective of the “family, the community and the
intersectoral approach” (GÓMEZ, 2011, p. 18).
UNICEF and UNESCO, together with the Latin American Reference Center for Pre-
School Education (Celep)
8
, publicized and recontextualized the program, taking it as a reference
and starting point for the implementation of intersectoral programs with a community-based
approach to Early Childhood Education in Latin America. Such a process began with the
presentation of the Cuban program in national and international forums, by the document of the
Cuban office of UNICEF "The Cuban experience in the integral attention to child development
in early ages” (2002), as well as the case study: “National study on the national coordination of
policies and programs for early childhood” (2004), developed by the UNESCO Office from
Paris. In this way, the program attracted the attention of specialists from countries in Latin
America, who sought information about the program from CELEP (GOMÉZ, 2011).
8
Created in 1997, with headquarters in Cuba, it develops as a social commission for scientific research, in order to
coordinate the technical and scientific aspects of pedagogical sciences at preschool ages, to carry out postgraduate
teaching programs, as well as to carry out scientific exchanges. with professionals from Latin American and Caribbean
countries linked to the education of boys and girls in Early Childhood Education.
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The agents of the recontextualized transfer of the Cuban program were Latin American
Reference Center for Preschool Education (CELEP) and the UNESCO, through technical
assistance, and with support from UNICEF. had the service methodology “replicated in
Ecuador, Brazil, Mexico, Colombia and Guatemala” (TINAJERO, 2010, p. 12, our translation)
in programs to integrate health, education and nutrition, taken as an important strategy to
combat poverty and to integrate economic growth through social growth. Although the Cuban
program is part of the early childhood education in the country, it was recontextualized as a
practice focused in meeting the global agenda for early childhood education and care (ECPI)
(UNESCO, 2015) as evidenced in the data presented in Table 1, in addition to involving public
and private partners in developing countries.
Table 1 – Programs transferred by UNESCO and UNICEF a from Educa a tu hijo
Source: Bortot (2022, p. 275)
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In all programs, OMs acted as transfer agents and mediators. UNICEF's systematic
collaboration in editing materials, ensuring personnel training and supporting research.
Ecuador, Guatemala and Brazil had the edition of the bibliography linked to their Programs,
with the financial support of the UNICEF Offices located there, as well as Cuban advice,
through CELEP, financed by UNICEF. In addition, furthermore, in the case of Brazil and
Colombia, alliances with the private sector are oriented as central axes in its implementation,
demarcating the adaptation of care through decentralization based on public-private
partnerships.
The transfer of policies occurred, therefore, through the network articulation of the
global governance, ensured by facilitated and negotiated governance, since the States establish
the exchange of information and knowledge on policies learned and flexible, but which seek to
meet a globally structured agenda.
It is also registered, in the analyzed cases, the flexibility of the policy, by which the
objective is maintained, as well as the main axes. However, it is evident that the action strategies
have changed. In Colombia, the Program, as well as the entire policy for early childhood, are
oriented toward alliances with the private sector. In Ecuador, the model was implemented by a
State-funded private agency, the Nacional del Niño y la Familia Institute (INNFA), already
extinct and transformed into public law entity nowadays. Currently, in these countries, co-
participation and co-responsibility of the State and civil society rest on the policies of child care
in different sectors and civil associations (TINAJERO, 2010).
In the briefly illustrated case, in the diffusion and transfer of policies, the OM acted, in
all the countries, in the technical cooperation, in the planning, in the organization of material,
training, advice and evaluation. In this way, their actions involve an expanded governance
structure. In addition, they collaborated through various educational arrangements, such as
NGOs, Third Sector and community institutions with a philanthropic character within the
recontextualized programs.
Bortot (2022) asserts that, in these cases, mediation takes place of a new type, at least
which politics goes from the local to the global and, subsequently, from the global, by the agents
of mediation, to other places, becoming transferred domestic practices. Therefore, the OM are
facilitators of transfers of “good practices” - considered examples for achieve the transnational
objectives that involve global governance and that can be reproduced in any time and space -
between States, mobilizing a network of subjects and, at the same time, they are producers of
recontextualized politics.
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The process of policy diffusion and transfer crosses the interactive arenas
(PROCOPIUCK; FREY, 2009) and causes the alignment of international agendas with the local
ones (SHIROMA, 2020) under the auspices of the shared economic base since the 1980s.
Therefore, the OM acted in Global Governance distributing functions and allowing greater
integration between ideas, norms and procedures, organizing, in the first moment, the global
agenda and, sequentially, its legitimization of recontextualized policies, thus acting as an
important mediator and interlocutor of hybrid governance networks and hegemonic forms of
education for global governance.
Final remarks
The performance of OM through the dissemination and transfer of successful policies
integrates the transnational network governance agenda, whose influence of these organizations
with the countries is a contingent variable not only to the policy financing conditions, but also
to the conditions of expertise, advocacy and adapted transfer. Therefore, they act through
regional and multilateral cooperation based on the creation of international regimes; and direct
transnational and transgovernmental cooperation in successful policies and programs with
meditative actions (GONNET, 2012), in which they have experts to offer this type of advice at
national and international level or mediating other epistemic communities to participate in
policy transfers.
The selection of successful experiences by the experts seems to be quite enlightening of
the meaning of governance on different fronts for Education, as it refers to the unusual
combination of different representations of public and private entities, which have a clear
political outcome: the legitimization and forwarding of pre-established agendas and defined
demands, under the ostentation of the illusory idea that there were exchanges, sharing and
negotiations, but which, for the most part, contributed to the transnationalization of education
to globally hegemonic economic rules.
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Camila Maria BORTOT; Elisangela Alves da Silva SCAFF and Kellcia Rezende SOUZA
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023026, 2023. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18072 17
CRediT Author Statement
Acknowledgements: Not applicable.
Funding: Not applicable.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: This is a bibliographic and documentary research and, therefore, does
not require the opinion of the Ethics Committee.
Data and material availability: Not applicable.
Authors' contributions: This is a work in which most of the data come from the doctoral
thesis in Education (UFPR) entitled “Transferncia de políticas educacionais para a infância
na América Latina e Caribe: práticas intersetoriais de governança global nos casos cubano
e brasileiro” by Camila Maria Bortot (1st Author). The supervision of the doctoral thesis
was under the responsibility of Elisangela Alves da Silva Scaff (2nd Author). Kellcia
Rezende Souza (3rd Author) was a member of the defense committee of the doctoral thesis
and also participated in the preparation of the article contributing with recent analyses on
the subject in question that were added for publication.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.