RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023071, 2023. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18141 1
O CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA E POLÍTICA EDUCACIONAL: DEBATES
ALÉM DA LEGISLAÇÃO
EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA Y POLÍTICA EDUCATIVA: DEBATES MÁS
ALLÁ DE LA LEGISLACIÓN
THE CONCEPT OF PUBLIC POLICY AND EDUCATIONAL POLICY: DEBATES
BEYOND LEGISLATION
Celso Francisco do Ó1
e-mail: celso.francisco@unesp.br
Caio Vinicius dos SANTOS2
e-mail: cv.santos@unesp.br
Carla Cristina Biazi LORENZI3
e-mail: carla.lorenzi@unesp.br
Como referenciar este artigo:
Ó, C. F.; SANTOS, C. V.; LORENZI, C. C. B. O conceito de
política pública e política educacional: Debates além da legislação.
Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.
27, n. 00, e023071, 2023. e-ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v27i00.18141
| Submetido em: 09/06/2023
| Revisões requeridas em: 20/10/2023
| Aprovado em: 16/11/2023
| Publicado em: 28/12/2023
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Discente do Programa de Pós-Graduação
em Educação Escolar.
2
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Discente do Programa de Pós-Graduação
em Educação Escolar.
3
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Discente do Programa de Pós-Graduação
em Educação Escolar.
O conceito de política pública e política educacional: Debates além da legislação
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RESUMO: Este artigo propõe realizar uma breve reflexão sobre a noção da implementação de
políticas públicas, traçando um paralelo entre os meios pelos quais elas são estabelecidas como
instrumento de organização da estrutura pública e seus desdobramentos que acabam
influenciando a sociedade e sua organização. Foram utilizados Frey (2000), Sarmento (2012),
Lascoumes e Galès (2012) e Mainardes, Ferreira e Tello (2011) para fundamentar a discussão.
Trata-se, portanto, de um estudo bibliográfico de caráter qualitativo. Assim, o presente estudo
buscou evidenciar que a política pública e a política educacional são instrumentos do Estado
que devem contribuir para a sociedade, qualificando as práticas de órgãos públicos e tornando-
os mais acessíveis.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Estado.
RESUMEN: Este artículo propone una breve reflexión sobre la noción de implementación de
políticas públicas, estableciendo un paralelismo entre los medios por los que se establecen
como instrumento de organización de la estructura pública y sus consecuencias, que acaban
influyendo en la sociedad y en su organización. Para apoyar la discusión se utilizaron Frey
(2000), Sarmento (2012), Lascoumes y Galès (2012) y Mainardes, Ferreira y Tello (2011). Se
trata, por lo tanto, de un estudio bibliográfico cualitativo. Así, este estudio buscó mostrar que
la política pública y la política educativa son instrumentos del Estado que deben contribuir con
la sociedad cualificando las prácticas de los órganos públicos y haciéndolas más accesibles.
PALABRAS CLAVE: Políticas públicas. Políticas educativas. Estado.
ABSTRACT: This article proposes to undertake a brief reflection on the implementation of
public policies, drawing a parallel between how they are established as instruments for
organizing the public structure and their repercussions that influence society and its
organization. Frey (2000), Sarmento (2012), Lascoumes and Galès (2012), and Mainardes,
Ferreira, and Tello (2011) were used to substantiate the discussion. It is, therefore, a qualitative
bibliographical study. Thus, the present study sought to highlight that public policy and
educational policy are instruments of the State that should contribute to society, qualifying the
practices of public bodies and making them more accessible.
KEYWORDS: Public policy. Educational policies. State.
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS e Carla Cristina Biazi LORENZI
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 27, n. 00, e023071, 2023. e-ISSN: 1519-9029
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Introdução
Nesse artigo, pretende-se resgatar uma breve menção sobre a criação da noção de
política pública a partir dos estudos de Klaus Frey (2000), sobretudo em relação aos conceitos
básicos na implementação de políticas educacionais de países em desenvolvimento. Essa
perspectiva também mobiliza os estudos de George Sarmento (2012), que apresenta uma análise
sobre o crescimento do debate em relação a esse assunto, além de destacar a importância da
afirmação dos direitos pertinentes a melhorias na estrutura social. Claro que, se faz necessário,
realizar as devidas adaptações nos instrumentos de análise no contexto brasileiro,
compreendendo as devidas particularidades do cenário político e social.
De acordo com Frey (2000), é possível destacar três abordagens para um melhor
entendimento sobre o conceito de políticas públicas: (i) compreensão do sistema político e quais
ações são realizadas para o bem comum no contexto nacional; (ii) compreensão da articulação
entre as forças políticas envolvidas no processo de decisão e as estratégias que são utilizadas; e
(iii) a relação que se estabelece entre a noção de política pública com as demais políticas e suas
relações.
Diante desse cenário, a estrutura e a organização de políticas públicas se devem ao
surgimento da social-democracia, o que significa dizer que as políticas que visavam contemplar
determinados setores, vão sendo ampliadas para a sociedade, ao mesmo tempo, que passam por
adaptações para se consolidarem de fato no cotidiano em suas interfaces política, econômica,
cultural e social. Segundo Frey (2000), no Brasil, devido à estrutura institucional de suas
políticas, esse movimento é pouco explorado:
[...] no Brasil, estudos sobre políticas públicas foram realizados só
recentemente. Nesses estudos, ainda esporádicos, deu-se ênfase ou à análise
das estruturas e instituições ou à caracterização dos processos de negociação
das políticas setoriais específicas (FREY, 2000, p. 214).
Sendo assim, é necessário de considerar as diferentes dimensões e variações eminentes
de acordo com o foco e as justificativas de que se propõe o estudo das políticas públicas no
Brasil, uma vez que a estrutura política posta se estabelece conforme as condições sociais
existentes no país. Nesse sentido, é possível fazer um paralelo com as instituições educacionais
brasileiras, que no âmbito público acabam condicionando as práticas cotidianas em
conformidade com cada ação política desenvolvida em cada região, independente do seu
período de criação. Desse modo, o campo de disputa, dentro da estrutura governamental,
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sempre deixará marcas na produção dos projetos e na definição de políticas públicas, bem como
de seu escopo de alcance.
Neste cenário, o tema “política pública no Brasil” vem sendo mencionado com maior
frequência, inclusive em estudos no meio acadêmico, além de ganhar destaque nos meios de
comunicação em massa. Observa-se que, em países em desenvolvimento, onde os instrumentos
de estudo foram ajustados às democracias e pontualmente nas suas particularidades, é possível
notar uma maior preocupação dos mais diversos setores da sociedade, ficando atentos às
propostas de cada governo. Pode-se notar, também, direcionamentos adotados como prática de
Estado e a continuidade das ações na vida cotidiana, pois cada vez mais os cidadãos vêm
buscando acesso a direitos básicos necessários para seu contexto de vida, e dentre estes, é
possível destacar os programas para geração de renda, acesso à saúde e educação.
Nesse sentido, é possível identificar um crescimento no incremento de políticas públicas
implementadas por meio de programas governamentais e ações de afirmação de direitos, que
buscam oferecer avanços sociais palpáveis na sociedade. No entanto, há que se considerar
algumas limitações mais bruscas no correr de mudanças governamentais, onde nota-se certa
flexibilização ou afrouxamento dessas políticas sociais outrora implementadas que podem ser
caracterizadas como retrocesso ou perda de direitos.
Diante disso, é adequado considerar que:
No Brasil, as políticas públicas tornaram-se um dos temas mais importantes
para a efetividade dos direitos econômicos, sociais e culturais. Todos sabemos
que o acesso à saúde, moradia, educação, transportes, infraestrutura, trabalho,
previdência social, meio ambiente e patrimônio histórico depende de sua
adequada implementação (SARMENTO, 2012, p. 9).
Desse modo, juridicamente o Estado é responsável pela disseminação de ações positivas
para a sociedade, se incumbindo de centralizar determinadas atividades básicas, as quais devem
ser consideradas como de primeira necessidade. Em outras palavras, o direito social requer
centralidade ou direcionamento por parte do setor público, abrangendo o atendimento de toda
a população sem nenhum tipo de restrição. Alguns atores políticos, como secretários ou
ministros, assumem determinadas ações que julgam prioritárias ou acatam determinações
conforme instâncias maiores. Ocorre que muitas vezes esse ajuste de prioridades pode tensionar
ou afrouxar uma relação com entes públicos nas diferentes instâncias da estrutura estatal,
alterando o jogo de forças em relação a determinada política.
Articulando esse entendimento à reflexão proposta por Sarmento (2012), pode-se
considerar que a adoção de modelos clássicos para o desenvolvimento de políticas públicas
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conduzidas apenas por iniciativa do Estado torna-se algo ultrapassado, uma vez que é necessário
considerar vários elementos na proposição de uma política pública, principalmente a partir das
novas interações que se estabelecem entre os diferentes atores sociais - que podem ser agentes
públicos ou privados, instituições do terceiro setor, fundações, corporações financeiras
nacionais e internacionais, entre outros - todos com algum tipo de poder que influenciam,
diretamente ou não, ações práticas e tomadas de decisões.
Um exemplo disso, está posto sobre os debates em torno da qualidade e do acesso à
educação. De acordo com Sarmento (2012), o desenvolvimento de uma política pública está
atrelado à organização e ao lugar que esses diferentes atores sociais ocupam no estado
democrático de direitos, estabelecendo uma relação em um formato pendular, que pode operar
de duas formas: i) de cima para baixo com decisões definidas pelo poder executivo, por
secretários e/ou legislativo que vão determinar como uma ou mais ações devem ser realizadas;
ou ii) de baixo para cima em uma estrutura plana, onde lideranças cobram dos representantes
públicos ações que estabeleçam projetos e programas sociais capazes de contemplar suas
demandas locais.
Nesse sentido,
[...] processo de formulação de políticas é considerado como um ciclo
contínuo, no qual as políticas são o contexto de influência, de produção de
texto e o contexto da prática. Esses contextos são intimamente ligados e inter-
relacionados, não têm dimensão temporal nem sequencial e não constituem
etapas lineares. Cada um deles apresenta arenas, lugares e grupos de interesse
e envolve disputas e embates (MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011, p.
157).
Importante considerar de que forma a agenda pública se estabelece: a) a partir de um
problema ou questão que precisa de uma intervenção estatal/governamental; b) a partir de uma
necessidade geral e popular; ou c) a partir de um problema que deve ser enquadrado dentro da
estrutura estatal para ser solucionado
4
(SARMENTO, 2012). Assim, a política setorial fomenta
mudanças consideradas na ação do Estado e novos atores políticos emergem fazendo uma maior
movimentação do cenário político.
No caso de políticas setoriais, consolidadas com estruturas de decisão
relativamente estáveis, pode até ser legítimo considerar o fator instituições
4
Fazendo uma relação com o cenário da educação brasileira, podemos notar a partir de debates relacionados na
elaboração da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) e reforma do Ensino Médio diversos setores como
sindicatos patronais e de trabalhadores, conglomerados educacionais, editoras de livros, universidades, grupos
religiosos entre outros acabam perpassando por estes pontos, mas também estabelecendo sua influência na tomada
de decisões.
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como variável independente. Mas se esse não for o caso, ou seja, se os estudos
empíricos preliminares mostram uma dinâmica expressiva das estruturas
institucionais, deve-se partir do pressuposto da existência de uma
dependência, pelo menos parcial, entre as políticas a serem examinadas e a
variável institucional (FREY, 2000, p. 217-218).
Deste modo, é possível notar que geralmente as cobranças de baixo para cima ocorrem
por falhas na execução das políticas. O que reforça esse entendimento é o fato de muitas dessas
legislações necessitarem de certas regulamentações e ajustes específicos, que podem ser feitos
com a promulgação de outras leis ou com decretos. Para explicar, é valido analisar a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN 9394/96), que a princípio não apresentava
de maneira evidente a obrigatoriedade do ensino de Filosofia e Sociologia na grade do Ensino
Médio, tampouco a abordagem da temática étnico-racial nas diretrizes curriculares da educação
básica (BRASIL, 1996).
Essas ausências mobilizaram grupos de profissionais dos referidos componentes
curriculares, além de entidades ligadas ao movimento negro, que pressionaram o Estado a criar
uma legislação de complementação e que garantisse de modo mais efetivo a (re)adequar das
grades curriculares e currículos dos estados brasileiros.
Com esse exemplo, observou-se que o exame das ações setoriais constitui uma dinâmica
significativa nas interdependências, sendo permanente devido à numerosa quantidade de
sujeitos presentes em cada contexto e situação.
Outro ponto a ser considerado é a atuação dos agentes públicos responsáveis pelo
gerenciamento dessas políticas, como destaca Sarmento (2012),
[...] os atores poderiam agir com determinada autonomia, elaborar estruturas
ou conceber sistemas originais para atingir melhores resultados. Esse espaço
de liberdade se justifica pelo fato de que os programas governamentais estão
repletos de ambiguidades, omissões, contradições, sem rigorosa repartição de
competências. Em outras palavras, as pesquisas voltaram-se para os
executores, como elementos essenciais ao sucesso das políticas
(SARMENTO, 2012, p. 18).
Nessa perspectiva, e estabelecendo um paralelo com Max Weber (2004), é possível
conceber o agente público como ator responsável por escrever e realizar uma determinada ação
pública, ou seja, como ator responsável pelo desenvolvimento de uma política pública. Essa
dimensão carrega um peso institucional, mas também um caráter individual que pode
influenciar o escopo de implementação e execução das políticas públicas.
Em outras palavras, é relevante pensar na atuação desse agente de modo individual, por
haver a necessidade de uma caracterização mais técnica para o desenvolvimento e o
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acompanhamento do processo de execução de uma determinada política pública, pois isso
também acaba estabelecendo margem para possíveis falhas nesse processo, tendo em vista o
perfil do ator que ocupa esse espaço. É nesse contexto, que se faz necessário o acompanhamento
da população, operando como meio para ajustar juridicamente o horizonte de possibilidade do
controle social junto ao poder público, e nesse caso, os canais de comunicação vem
proporcionando uma maior interação entre poder público e população.
Outro ponto a ser considerado é a complexidade das demandas de atendimento e a
diversidade do público atendido na educação básica pública, em seus diferentes níveis sociais,
culturais e econômicos, e o cenário de luta por representatividade e direito de acesso e
permanência. Para isso, foi mobilizado o conceito de Sarmento (2012), acerca das “arenas
públicas”, partindo da compreensão do local onde os agentes públicos e representantes sociais,
dos mais diferentes segmentos, travam debates e argumentam em prol de seu interesse,
cooperando, assim, para o fortalecimento de sua atuação política e para a consolidação da
constituição de um espaço democrático sólido. A isso denomina-se “fato social”, onde se impõe
um “problema público”, ou seja, formula-se uma questão política que precisa ser solucionada,
e para tal, necessita da interação de diferentes sujeitos e atores sociais.
Nas palavras de Sarmento (2012, p. 23),
[...] esse fato social pode se transformar em problema público a partir do
momento em que os atores sociais (individuais ou coletivos) se interessam por
ele e passam a propor soluções para resolvê-lo. A causa ganha legitimidade e
visibilidade a partir do apoio de grupos da sociedade civil. Grupos que não
tinham nenhum envolvimento com os fatos passam a tomar posições,
expressar-se coletivamente.
Deve-se considerar a rede de atores sociais mobilizados em prol do desenvolvimento de
uma política pública, bem como o recorte estatal que sustenta essa rede.
Para a proposição de uma política pública, é importante refletir sobre os trâmites que
envolvem a tomada de decisões em uma sociedade regida em um sistema democrático moderno,
que está atrelado a uma constituição federal, que legisla em diferentes contextos, podendo
exprimir influência significativa sobre os resultados obtidos. Nessa perspectiva, uma questão
que chama a atenção é como as estruturas normativas, responsáveis por regulamentar a
condução dos atores e das instituições, operam, sobretudo em relação à distribuição
orçamentária e ao estabelecimento de rotinas e procedimentos para a execução das políticas
públicas.
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Segundo Frey (2000, p. 221),
As redes de atores, que se formam em torno de políticas específicas, podem
ser consideradas como tipos antagônicos ao tipo institucional da hierarquia.
As características particulares das policy networks são uma estrutura
horizontal de competências, uma densidade comunicativa bastante alta e,
inter-relacionado com isso, um controle mútuo comparativamente intenso.
Esse desenho também pode ser considerado no âmbito educacional, tendo em vista que
essas redes e essas relações se articulam em torno de direitos essenciais à educação de todos e
todas. No entanto, vale ressaltar que esse movimento tende a ser constantemente
institucionalizado e os sujeitos envolvidos podem ser persuadidos a se dedicar a questões mais
pontuais.
Ocorre que nesse movimento, diversas ações podem ser construídas por agentes
públicos, em diálogo com demais atores sociais, para o desenvolvimento de políticas públicas.
E é nessa rede de construção colaborativa que é observado a possibilidade de rompimento com
a lógica de uma hierarquia rígida e pouco flexível por parte do Estado.
Portanto, ao estabelecer essas parcerias, realizar o levantamento das opiniões dos
principais interessados, de forma coletiva, focando no resultado das ações desejáveis de
implementação de uma política pública, cria-se uma necessidade de demanda que impele o
Estado a responder legalmente. Esse conjunto de ações coadunam para o desenvolvimento de
um componente de estabilidade, que só pode ser observado com a efetivação da ação do Estado
em relação à demanda indicada socialmente.
Deste modo, foi realizado um estudo bibliográfico de caráter qualitativo, que conforme
Marconi e Lakatos (1999), requer que o pesquisador recorra a produções científicas para
responder indagações de um problema previamente identificado:
O problema deve ser levantado, formulado, de preferência em forma
interrogativa e delimitado com indicações das variáveis que intervêm no
estudo de possíveis relações entre si. É um processo contínuo de pensar
reflexivo, cuja formulação requer conhecimentos prévios do assunto
(materiais informativos), ao lado de uma imaginação criadora (MARCONI;
LAKATOS, 1999, p. 28).
Assim, por meio de um referencial bibliográfico, o presente artigo está dividido em duas
seções: “As políticas públicas e seus reflexos na política educacional” que busca abordar, com
base em Frey (2000), Sarmento (2012), Lascoumes e Galès (2012) e Mainardes; Ferreira e Tello
(2011), de que maneira as políticas educacionais respondem às demandas da sociedade civil.
Na seção "A política educacional” e nas “Considerações finais" são abordados, além do
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encerramento, os atores mobilizados no contexto das políticas públicas voltadas para a
educação.
As políticas públicas e seus reflexos na política educacional
Considerando esse escopo de demanda social-resposta estatal, Sarmento (2012), afirma
que os instrumentos utilizados nas ações públicas são mecanismos e procedimentos técnicos
que desempenham o papel de materializar um projeto governamental referente aos direitos
sociais.
Desse modo, o desenvolvimento, a implementação e a efetivação de uma política
pública reflete na política educacional, promovendo desdobramentos e revisão de diretrizes e
currículos, a nível federal, estadual e municipal.
Os apontamentos de Frey (2000) e Sarmento (2012) contribuem para prospectar a forma
como o Estado responde à demanda imposta pela sociedade civil. É necessário fornecer uma
resposta, contudo, a forma pela qual essa resposta é transformada em legislação fica a cargo do
Governo. Isso significa que, há certas limitações e que, muitas vezes, a estrutura pública não
oferece condições para a formulação de ações mais efetivas por parte dos agentes públicos.
Assim, é preciso fazer recortes para o atendimento demandado. Na prática, o Estado responde
à sociedade naquilo que é comum aos interesses dos dois lados.
Complementando esse entendimento, Lascoumes e Galès (2012) sinalizam sobre a
atuação do Estado, considerando:
[...] o Estado exprime a vontade geral que se impõem aos interesses
particulares. O interesse geral é uma construção argumentativa que permite a
transfiguração de interesses particulares ou de relações de dominação
sintetizados pela administração. A versão top down ou hierárquica das
políticas públicas dá aos governantes o poder para selecionar os problemas
que, entre uma infinidade de desafios, são suscetíveis de serem inscritos na
agenda política ou de ser objeto de decisão ou implementação de uma política
pública (LASCOUMES; GALÈS, 2012, p. 103).
Desse modo, para estabelecer qualquer tipo de ação governamental é necessário a junção
de um aparato estrutural e profissional que seja capaz de compreender como determinadas
práticas passam a ser realizadas, tornando-se de fato um reflexo no contexto público. Para
Lascoumes e Galès (2012), é preciso separar o momento decisório da ação no cotidiano social,
sendo o momento da decisão algo construído ao longo de um espaço de tempo. A título de
exemplo, é possível citar o trâmite do Projeto de Lei (PL) 1641/2003, que propunha a
O conceito de política pública e política educacional: Debates além da legislação
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obrigatoriedade das disciplinas de Filosofia e Sociologia na grade curricular do Ensino Médio,
concluído em 02/06/2008 com a promulgação da Lei supracitada (BRASIL, 2003a).
Nesse exemplo, pode-se observar que a ação do cotidiano se constitui quando a máquina
pública passa a atuar junto à sociedade, atendendo suas demandas e realizando adequações para
cada localidade. Aqui, é importante pesar o papel do agente público e sua atuação na execução
de uma Lei.
Particularmente no contexto da Sociologia, Lascoumes e Galès (2012), sinalizam a
importância desses sujeitos na tomada de decisão como sequência das políticas públicas e
retomam os estudos de Harold Lasswell (1951, p. 105):
[...] a tentar compreender as políticas públicas em ação, para além dos
momentos de decisão. Sua contribuição foi a de considerar as políticas
públicas como processo que se desenvolvem em um espaço temporal,
obedecendo a lógicas diferentes, o que relativiza a importância da decisão
vista isoladamente.
Em diálogo com Sarandy (2001), é apropriado analisar os debates relacionados à
reintrodução da Sociologia no currículo da educação básica, considerando as características
específicas discutidas ao longo de todo o processo legislativo.
Vale ressaltar que os elementos mencionados até aqui podem apoiar estudos e pesquisas
em diversos campos, variando conforme o tempo, as lógicas e o processo em que foram
desenvolvidas. É possível observar esse mesmo movimento em relação a outros processos,
como, por exemplo, na inclusão da obrigatoriedade do ensino de História e Cultura Afro-
Brasileira no currículo da educação básica, a partir da Lei n. 10.639/2003, alterada pela Lei
11.645/2008
5
(BRASIL, 2003b, 2008). Desse modo, é possível afirmar que não há diferença no
cerne da política pública, uma vez que a atuação dos movimentos populares é um componente
fundamental na proposição de políticas inclusivas e equitativas.
Para Lascoumes e Galès (2012), todo esse movimento se constitui numa variedade de
elementos em articulação: atuação de agentes públicos, organização institucional, definição de
metodologias, parcerias com outras instituições, elaboração de materiais etc. Cada uma dessas
peças podem ser conectadas de diferentes modos, mudando a cada momento de experimentação
na prática, dialogando com as demais políticas públicas vigentes, que não deixam de existir,
mas vão se ajustando à realidade social.
5
A Lei 11.645/2008, altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, modificada pela Lei no 10.639, de 9 de
janeiro de 2003, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, para incluir no currículo oficial da rede
de ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena”.
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS e Carla Cristina Biazi LORENZI
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Complementando essa ideia, nos valemos das palavras de Mainardes, Ferreira e Tello
(2011, p. 158):
A análise do contexto refere-se aos antecedentes e pressões que levaram à
gestão de uma política específica. Isso inclui fatores econômicos, sociais e
políticos que levaram a questão a ser incluída na agenda política. Há ainda as
influências de grupos de pressão e de movimentos sociais. Além dos aspectos
do contexto contemporâneo, a análise precisa considerar os antecedentes
históricos da política, incluindo iniciativas já construídas. Tais considerações
sobre o contexto contemporâneo e histórico ajudam a iluminar os motivos que
impulsionaram o surgimento da política em um momento específico.
Na prática, ao analisar o conteúdo de uma política educacional, é necessário entender
seus objetivos, os valores implícitos e explícitos, o que está ou não silenciado na sua produção
e seu contexto de aplicação. Fazendo uma analogia, a política pública é composta por várias
camadas que vão se ajustando com o tempo, como numa árvore: as práticas mais antigas estão
enraizadas e vão oferecer sustentação aos galhos novos, que vão crescendo a partir do
acompanhamento da sociedade civil e do fomento estatal, por meio de subsídios, condições e
estrutura para sua efetiva consolidação.
Em paralelo, Mainardes, Ferreira e Tello (2011), ressaltam que desde a década de 1980,
pesquisas sobre políticas públicas têm se tornado centrais em muitos estudos, ampliando as
possibilidades de investigação sobre o tema, utilizando referenciais da Ciência Política e da
Sociologia. Com isso, o espaço de estudos sobre políticas educacionais expande e ganha
robustez.
A política educacional
Ao longo do artigo, buscou-se compreender como as políticas públicas refletem nas
políticas educacionais de modo geral, e, principalmente, no caso brasileiro. Com esse propósito,
utiliza-se um amplo referencial teórico para proporcionar, de forma concisa, o contexto da
relação dos atores envolvidos no conjunto de ações destinadas à proposição e implementação
de uma política específica.
Dessa forma, ao abordar a política educacional, é crucial destacar que, no âmbito da
estrutura estatal, diversos atores são mobilizados por meio de relações distintas, as quais têm
relevância em termos sociais. Por isso, o Estado entra como elemento regulador dessas relações,
sejam elas públicas ou privadas, no contexto da coletividade. Dentre os instrumentos de
O conceito de política pública e política educacional: Debates além da legislação
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regulação, podemos citar a constância de leis complementares, como a LDBEN 9394/96
(BRASIL, 1996).
Após sua promulgação, a referida Lei passou por vários ajustes para contemplar
situações pouco aprofundadas na Carta Magna da Educação, como o surgimento de novos
dispositivos legais para explicitar ou ampliar pontos dos quais a realidade social necessitava,
que anteriormente estavam contemplados de forma generalista e/ou subentendidos. Seguindo
na mesma linha, há outros Decretos e Resoluções, que operacionalizam a Lei, se constituindo
em mecanismos mais pontuais ou em elementos reguladores mais efetivos.
Um exemplo disso, é a LC que torna a Sociologia e a Filosofia como disciplinas
obrigatórias na educação básica. Outros exemplos de ajuste, são a criação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEF) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB),
além do Plano Nacional de Educação (PNE), e organização dos sistemas de ensino em âmbito
federal, estadual e municipal, da educação profissional, entre outros pontos primordiais.
Pode-se afirmar que as demandas sociais enfrentam fortes embates por conta da questão
custo-benefício, e esse é um desafio para a efetiva garantia de qualquer direito social
conquistado ou que seja almejado pela sociedade, com o intuito de suprir qualquer carência.
Cada governo, ao gerir o Estado, demonstra grandes dificuldades para optar por medidas
capazes de contemplar as necessidades da sociedade, demonstrando que ainda existe grandes
falhas na execução de ações públicas, precisamente porque são ações que não conseguem
abranger uma totalidade. Há falta de capilaridade em seguir uma lógica que sofre poucas
mudanças. Um bom exemplo disso, é a universalização dos direitos sociais, que apesar do seu
alcance, abriga inúmeros paradoxos, como alerta Saviani (2007):
[...] a lógica que as preside as torna presas de um círculo vicioso eivado de
paradoxos: as crianças pobres teriam melhor rendimento escolar se seus pais
participassem mais ativamente da educação escolar dessas crianças; mas para
isso eles deveriam ter um melhor e mais alto nível de instrução, precisamente
o que lhes foi negado. As crianças pobres teriam êxito na escola se não
precisassem trabalhar; mas elas precisam trabalhar exatamente porque são
pobres. Esses paradoxos manifestam-se também no próprio campo
econômico: os trabalhadores seriam mais produtivos se tivessem maior e
melhor nível de instrução; mas para terem maior nível de instrução eles
precisariam ser mais produtivos para que a economia do país pudesse gerar os
recursos que permitiriam maior investimento em educação (SAVIANI, 2007,
p. 5).
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS e Carla Cristina Biazi LORENZI
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Pode-se considerar que a sociedade, mesmo a passos lentos, vem buscando melhorias
nas condições sociais por meio de alguns segmentos, tanto do setor público, como do setor
privado, e algumas conquistas foram alcançadas e legitimadas, apesar de todas as falhas aqui
apontadas. O setor público vem sendo modificado através das políticas públicas, tornando os
aparelhos estatais mais acessíveis à população, evidentemente com algumas ressalvas. Já no
setor privado, é possível observar que temos uma maior discussão sobre a educação no que se
refere a capacitação de estudantes para melhorar a qualidade técnica por meio da formação
básica. Desse modo, conclui-se que as políticas voltadas para a educação têm, em sua estrutura,
os meios para organizar e gerir recursos, conforme a capacidade de atendimento às demandas
que vão se tornando mais evidentes.
No que se refere a política educacional, o referencial mobilizado na construção deste
artigo, aponta três tipos de estudos aprofundados, oferecendo possibilidades de verificar como
determinadas ações estão refletindo no contexto social e se desdobrando no cotidiano
educacional, a saber: i) observar modelos que dão subsídios a estudos e interpretações sobre as
políticas; ii) investigar o grupo de demandas relacionadas a políticas educacionais; e iii) analisar
criticamente políticas educacionais específicas. Para Ball e Mainardes (2011), estes estudos
aprofundados podem auxiliar pesquisadores a ter clareza na forma como se posicionam
teoricamente, direcionando o foco epistemológico que seguirão em suas pesquisas.
No contexto da política educacional, a função técnica dos agentes públicos assume um
papel crucial, uma vez que são esses agentes que determinarão a estruturação das formações e
a abordagem mais apropriada para a implementação de uma política. Isso envolve compreender
como os atores sociais, neste caso, os profissionais da rede estadual, devem realizar ações
formativas capazes de disseminar as informações necessárias para atender às demandas do
currículo. Na teoria, deveria haver um retorno dessa base para esse profissional, estabelecendo
assim um diálogo, sendo plausível avaliar se a política educacional está de fato cumprindo com
sua finalidade ao ser aplicada, o que nem sempre é possível, dado a organização das próprias
instituições estatais.
Importante destacar que, o estudo de políticas específicas, levanta o questionamento de
como a abordagem teórica está auxiliando para o entendimento de políticas mais pontuais, e
como essas ações vão incorporando ou estabelecendo relação com a parte mais ampla e prática
da política em desenvolvimento. Ademais, qualquer tipo de política pode ser inviável de
realização ou simplesmente não atender a suposta necessidade para qual foi inicialmente criada,
sendo apenas mais uma narrativa ou construção retórica de um ponto de vista sobre a sociedade.
O conceito de política pública e política educacional: Debates além da legislação
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As políticas, particularmente as políticas educacionais, em geral são pensadas
e escritas para contextos que possuem infraestrutura e condições de trabalho
adequadas (seja qual for o nível de ensino), sem levar em conta variações
enormes de contexto, de recursos, de desigualdades regionais ou das
capacidades locais (BALL; MAINARDES, 2011, p. 13).
Assim, de acordo com Ball e Mainardes (2011), cada política assumida pelo Estado gera
um espaço para articulação e organização, que podem contribuir para a formulação de uma
legislação e propriamente para a ação que pode representar e desenvolver, estabelecendo uma
fundamentação.
Nas palavras de Ball e Mainardes (2011, p. 13),
Os fluxos da política são também fluxos do discurso – metalinguagens que
orientam pessoas a viver como pessoas. Novas narrativas sobre o que conta
como boa educação estão sendo articuladas e validadas. Assim, precisamos de
uma linguagem crítica e de um método analítico que nos permitam lidar com
essas novas formas de política. Precisamos de uma linguagem não linear e que
não atribua à política mais racionalidade que merece. As políticas envolvem
confusão, necessidades (legais e institucionais), crenças e valores
discordantes, incoerentes e contraditórios, pragmatismo, empréstimos,
criatividade e experimentações, relações de poder assimétricas (de vários
tipos), sedimentação, lacunas e espaços, dissenso e constrangimentos
materiais e contextuais.
Dessa maneira, o Estado e sua estrutura destacam-se como os principais atores políticos,
responsáveis por organizar as políticas públicas e definir orientações para a regulação da
sociedade, bem como para a concepção adotada na área da educação e na efetivação dos direitos
educacionais de todos. Nesse contexto, observa-se inicialmente um caráter simbólico, que
transcende a organização das práticas em sua dinâmica.
Considerações finais
Diante disso, é possível concluir que qualquer tipo de política segue um fluxo e, ao ser
desenvolvida e implementada, pode adquirir maior robustez, especialmente no caso da
educação pública brasileira. Um exemplo disso é o debate em torno da Base Nacional Comum
Curricular (BNCC), que se configura como um documento normativo para estabelecer critérios
na educação, abordando conteúdos mínimos e comuns a serem contemplados na educação
básica, além de questões relacionadas à educação integral e inclusiva, entre outros aspectos.
No entanto, vale ressaltar que as forças externas que agem na formulação de políticas
públicas, como movimentos sociais ou elitistas, não são unicamente responsáveis por isso,
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS e Carla Cristina Biazi LORENZI
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assim como os governos também não. Acredita-se que a efetividade dessas ações fica a cargo
de uma certa autonomia do Estado, que é capaz de criar ou não condições para a sua
implementação (SOUZA, 2006).
Em vias de conclusão, esse artigo se propôs a dialogar com as três dimensões da política
pública, tomando de partida as dimensões institucional, processual e material, para
compreender como se constitui uma política educacional e que efeitos são possíveis vislumbrar
a partir de sua implementação. Espera-se contribuir para a reflexão de outras formas de
compreensão da organização e funcionalidade da máquina pública em sua articulação ao
cotidiano educacional.
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2.
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS e Carla Cristina Biazi LORENZI
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Gostaríamos de agradecer ao Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes pelo
apoio e incentivo na produção deste trabalho durante as disciplinas do curso de doutorado
do Programa de Pós-Graduação em Educação Escolar – Unesp/FCLAr.
Financiamento: Programa de Pós-graduação em Educação Escolar – Unesp/FCLAr
(Financiamento para publicação).
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: Não se aplica.
Disponibilidade de dados e material: Referencial bibliográfico encontra-se
disponibilizado na internet, conforme referenciado no trabalho.
Contribuições dos autores: Celso Francisco do Ó contribuiu na construção e formação
recorte deste estudo. Caio Vinicius dos Santos e Carla Cristina Biazi Lorenzi contribuíram
com o estudo, a escrita e revisão da redação do texto.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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THE CONCEPT OF PUBLIC POLICY AND EDUCATIONAL POLICY: DEBATES
BEYOND LEGISLATION
O CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA E POLÍTICA EDUCACIONAL: DEBATES
ALÉM DA LEGISLAÇÃO
EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA Y POLÍTICA EDUCATIVA: DEBATES MÁS
ALLÁ DE LA LEGISLACIÓN
Celso Francisco do Ó1
e-mail: celso.francisco@unesp.br
Caio Vinicius dos SANTOS2
e-mail: cv.santos@unesp.br
Carla Cristina Biazi LORENZI3
e-mail: carla.lorenzi@unesp.br
Editor:
Prof. PhD. Sebastião de Souza Lemes
Deputy Executive Editor:
Prof. PhD. José Anderson Santos Cruz
1
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Student of the Postgraduate Program in School
Education.
2
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Student of the Postgraduate Program in School
Education.
3
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Student of the Postgraduate Program in School
Education.
The concept of public policy and educational policy: Debates beyond legislation
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ABSTRACT: This article proposes to undertake a brief reflection on the implementation of
public policies, drawing a parallel between how they are established as instruments for
organizing the public structure and their repercussions that influence society and its
organization. Frey (2000), Sarmento (2012), Lascoumes and Galès (2012), and Mainardes,
Ferreira, and Tello (2011) were used to substantiate the discussion. It is, therefore, a
qualitative bibliographical study. Thus, the present study sought to highlight that public policy
and educational policy are instruments of the State that should contribute to society,
qualifying the practices of public bodies and making them more accessible.
KEYWORDS: Public policy. Educational policies. State.
RESUMO: Este artigo propõe realizar uma breve reflexão sobre a noção da implementação
de políticas públicas, traçando um paralelo entre os meios pelos quais elas são estabelecidas
como instrumento de organização da estrutura pública e seus desdobramentos que acabam
influenciando a sociedade e sua organização. Foram utilizados Frey (2000), Sarmento
(2012), Lascoumes e Galès (2012) e Mainardes, Ferreira e Tello (2011) para fundamentar a
discussão. Trata-se, portanto, de um estudo bibliográfico de caráter qualitativo. Assim, o
presente estudo buscou evidenciar que a política pública e a política educacional são
instrumentos do Estado que devem contribuir para a sociedade, qualificando as práticas de
órgãos públicos e tornando-os mais acessíveis.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas. Políticas educacionais. Estado.
RESUMEN: Este artículo propone una breve reflexión sobre la noción de implementación de
políticas públicas, estableciendo un paralelismo entre los medios por los que se establecen
como instrumento de organización de la estructura pública y sus consecuencias, que acaban
influyendo en la sociedad y en su organización. Para apoyar la discusión se utilizaron Frey
(2000), Sarmento (2012), Lascoumes y Galès (2012) y Mainardes, Ferreira y Tello (2011). Se
trata, por lo tanto, de un estudio bibliográfico cualitativo. Así, este estudio buscó mostrar que
la política pública y la política educativa son instrumentos del Estado que deben contribuir
con la sociedad cualificando las prácticas de los órganos públicos y haciéndolas más
accesibles.
PALABRAS CLAVE: Políticas públicas. Políticas educativas. Estado.
Celso Francisco do Ó; Caio Vinicius dos SANTOS and Carla Cristina Biazi LORENZI
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Introduction
In this article, we aim to provide a brief overview of public policy creation based on
Klaus Frey's studies (2000), especially concerning the basic concepts of implementing
educational policies in developing countries. This perspective also incorporates the studies of
George Sarmento (2012), who analyzes the growing debate on this subject, highlighting the
importance of asserting rights related to improvements in the social structure. It is necessary
to make the appropriate adaptations to the analysis instruments in the Brazilian context,
understanding the specificities of the political and social scenario.
According to Frey (2000), three approaches can be highlighted for a better
understanding of the concept of public policies: (i) understanding the political system and the
actions taken for the common good in the national context; (ii) understanding the articulation
between the political forces involved in the decision-making process and the strategies used;
and (iii) the relationship established between the notion of public policy and other policies
and their connections.
In this scenario, the structure and organization of public policies are due to the
emergence of social democracy, which means that policies aimed at specific sectors are
expanded to society while undergoing adaptations to truly consolidate everyday life in their
political, economic, cultural, and social interfaces. According to Frey (2000), in Brazil, due to
the institutional structure of its policies, this movement is little explored:
[...] in Brazil, studies on public policies have only recently been conducted.
In these still sporadic studies, emphasis was placed on analyzing structures
and institutions or the characterization of the negotiation processes of
specific sectoral policies (FREY, 2000, p. 214, our translation).
Therefore, it is necessary to consider the different dimensions and variations according
to the focus and justifications proposed for the study of public policies in Brazil since the
established political structure is shaped by the existing social conditions in the country. In this
sense, it is possible to draw a parallel with Brazilian educational institutions, which in the
public domain end up conditioning daily practices in accordance with each political action
developed in each region, regardless of its creation period. Thus, the field of dispute within
the governmental structure will always leave marks on the production of projects, the
definition of public policies, and their scope.
In this scenario, the theme "public policy in Brazil" has been mentioned more
frequently, including in academic studies, and has gained prominence in the mass media. It is
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observed that in developing countries, where study instruments have been adjusted to
democracies and specifically to their particularities, there is a greater concern from various
sectors of society paying attention to the proposals of each government. It is also possible to
note adopted directions as state practice and the continuity of actions in everyday life, as
citizens increasingly seek access to basic rights necessary for their living context, among
which income generation programs, access to health, and education can be highlighted.
In this sense, there is an increase in the implementation of public policies through
government programs and actions to assert rights, aiming to offer tangible social advances in
society. However, some abrupt limitations should be considered during government changes,
where there is certain flexibility or loosening of these previously implemented social policies
that can be characterized as regression or loss of rights.
Given this, it is appropriate to consider that:
In Brazil, public policies have become one of the most important themes for
the effectiveness of economic, social, and cultural rights. We all know that
access to health, housing, education, transportation, infrastructure,
employment, social security, the environment, and historical heritage
depends on their adequate implementation (SARMENTO, 2012, p. 9, our
translation).
Legally, the State is responsible for disseminating positive actions for society,
undertaking to centralize certain basic activities, which must be considered as a primary
necessity. In other words, social rights require centrality or direction from the public sector,
encompassing the service to the entire population without restriction. Some political actors,
such as secretaries or ministers, take on certain actions they consider priorities or comply with
orders from higher instances. However, this adjustment of priorities can often strain or loosen
a relationship with public entities at different levels of the state structure, altering the balance
of power regarding a particular policy.
Linking this understanding to the reflection proposed by Sarmento (2012), it can be
considered that the adoption of classical models for the development of public policies led
only by State initiative becomes outdated, as it is necessary to consider various elements in
proposing a public policy, especially based on the new interactions established among
different social actors - who can be public or private agents, third-sector institutions,
foundations, national and international financial corporations, among others - all with some
power that directly or indirectly influences practical actions and decision-making.
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An example of this is reflected in debates about the quality and access to education.
According to Sarmento (2012), the development of a public policy is linked to the
organization and the place that these different social actors occupy in the democratic State of
rights, establishing a relationship in a pendulum format, which can operate in two ways: i)
from top to bottom with decisions defined by the executive power, by secretaries and the
legislature that will determine how one or more actions should be carried out; or ii) from
bottom to top in a flat structure, where leadership demands from public representatives actions
that establish social projects and programs capable of addressing their local demands.
In this sense,
[...] the policy formulation process is considered a continuous cycle, in
which policies are the context of influence, text production, and practice
context. These contexts are closely linked and interrelated, have no temporal
or sequential dimension, and do not constitute linear stages. Each presents
arenas, places, and interest groups and involves disputes and conflicts
(MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011, p. 157, our translation).
It is essential to consider how the public agenda is established: a) from a problem or
issue that requires state/governmental intervention; b) from a general and popular need; or c)
from a problem that must be framed within the state structure to be solved
4
(SARMENTO,
2012). Thus, sectoral policy fosters changes considered in the State's action, and new political
actors emerge, causing a more significant movement in the political landscape.
Regarding sectoral policies consolidated with relatively stable decision
structures, it is legitimate to consider the institutional factor as an
independent variable. But if this is not the case, that is, if preliminary
empirical studies show a significant dynamic of institutional structures, it
must be assumed that there is at least partial dependence between the
policies to be examined and the institutional variable (FREY, 2000, p. 217-
218, our translation).
Thus, it is possible to note that demands from bottom to top generally occur due to
failures in policy implementation. What reinforces this understanding is that many of these
laws require specific regulations and adjustments, which can be made through enacting other
laws or decrees. To explain, it is valid to analyze the National Education Guidelines and Bases
Law (LDBEN 9394/96), which initially did not clearly present the mandatory teaching of
4
Making a connection with the scenario of Brazilian education, we can observe, through debates related to the
elaboration of the National Common Curricular Base (BNCC) and the reform of High Schools, various sectors
such as employers' and workers' unions, educational conglomerates, publishing houses, universities, religious
groups, among others, not only addressing these points but also exerting their influence in decision-making.
The concept of public policy and educational policy: Debates beyond legislation
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Philosophy and Sociology in the High School curriculum nor the approach to ethnic-racial
issues in the basic education curriculum guidelines (BRASIL, 1996).
These omissions mobilized groups of professionals from these curricular components,
as well as entities linked to the black movement, who pressured the State to create
complementary legislation that would more effectively (re)adjust the curricula of Brazilian
states.
With this example, it was observed that the examination of sectoral actions constitutes
a significant dynamic in interdependencies, being permanent due to the numerous subjects
present in each context and situation.
Another point to consider is the role of public agents responsible for managing these
policies, as highlighted by Sarmento (2012),
[...] the actors could act with a certain autonomy, elaborate structures, or
conceive original systems to achieve better results. This space of freedom is
justified by the fact that government programs are full of ambiguities,
omissions, and contradictions without a rigorous distribution of
competencies. In other words, research has turned to the implementers as
essential elements for the success of policies (SARMENTO, 2012, p. 18, our
translation).
In this perspective, and drawing a parallel with Max Weber (2004), it is possible to
conceive the public agent as an actor responsible for writing and carrying out a specific public
action, i.e., as an actor responsible for public policy development. This dimension carries
institutional weight but also an individual character that can influence the scope of
implementation and execution of public policies.
In other words, it is relevant to consider the individual actions of this agent, as there is
a need for a more technical characterization for the development and monitoring of the
execution process of a specific public policy, as this also establishes room for possible flaws
in this process, given the profile of the actor occupying this space. In this context, monitoring
by the population becomes necessary, operating as a means to legally adjust the horizon of
possibilities for social control over public power, and in this case, communication channels
have been providing greater interaction between public authorities and the population.
Another point to consider is the complexity of service demands, the diversity of the
public served in basic public education across different social, cultural, and economic levels,
and the scenario of the struggle for representation and the right of access and permanence. For
this, Sarmento's (2012) concept of "public arenas" was mobilized, starting from the
understanding of the place where public agents and social representatives from different
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segments engage in debates and argue in favor of their interests, thus contributing to the
strengthening of their political action and the consolidation of the constitution of a solid
democratic space. This is called a "social fact," where a "public problem" is imposed, i.e., a
political issue that needs to be solved and requires the interaction of different subjects and
social actors.
In the words of Sarmento (2012, p. 23, our translation),
[...] This social fact can become a public issue when social actors
(individuals or collectives) show interest in it and propose solutions to
resolve it. The cause gains legitimacy and visibility with the support of civil
society groups. Groups that had no involvement with the facts began to take
positions and express themselves collectively.
The network of social actors mobilized to develop a public policy and the state
framework that supports this network must be considered. For the proposition of a public
policy, it is essential to reflect on the procedures involving decision-making in a society
governed by a modern democratic system, which is linked to a federal constitution that
legislates in different contexts, being able to exert significant influence on the results
obtained. In this perspective, a noteworthy question is how normative structures, responsible
for regulating the conduct of actors and institutions, operate, especially regarding budget
distribution and the establishment of routines and procedures for the execution of public
policies.
According to Frey (2000, p. 221, our translation),
Networks of actors that form around specific policies can be considered
antagonistic to the institutional type of hierarchy. The particular
characteristics of policy networks include a horizontal structure of
competencies, a relatively high communicative density, and, interrelated
with this, a comparatively intense mutual control.
This design can also be considered in the educational context, considering that these
networks and relationships revolve around essential rights to education for everyone.
However, it is worth noting that this movement tends to be constantly institutionalized, and
the individuals involved may be persuaded to focus on more specific issues.
In this movement, public agents can build various actions in dialogue with other social
actors to develop public policies. It is in this collaborative construction network that the
possibility of breaking with the logic of a rigid and inflexible hierarchy on the part of the State
is observed.
The concept of public policy and educational policy: Debates beyond legislation
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Therefore, by establishing these partnerships and conducting a survey of the opinions
of the main stakeholders collectively, focusing on the result of desirable actions for the
implementation of public policy, a demand is created that compels the state to respond legally.
This set of actions contributes to the development of a stability component, which can only be
observed with the effective action of the state about the socially indicated demand.
In this way, a qualitative bibliographic study was carried out, which, according to
Marconi and Lakatos (1999), requires the researcher to resort to scientific productions to
answer inquiries from a previously identified problem:
The problem must be raised, formulated, preferably in the form of a
question, and delimited with indications of the variables that intervene in the
study of possible relationships among themselves. It is a continuous process
of reflective thinking, whose formulation requires previous knowledge of the
subject (informational materials) alongside creative imagination
(MARCONI; LAKATOS, 1999, p. 28, our translation).
Thus, through a bibliographic reference, this article is divided into two sections: "As
políticas públicas e seus reflexos na política educacional (Public policies and their reflections
on educational policy)," which seeks to address, based on Frey (2000), Sarmento (2012),
Lascoumes and Galès (2012), and Mainardes; Ferreira e Tello (2011), how educational
policies respond to the demands of civil society. In the "Educational policy" section and the
"Final considerations," the actors mobilized in the context of public policies for education are
addressed, in addition to the conclusion.
Public Policies and Their Reflections on Educational Policy
Considering this scope of social demand and state response, Sarmento (2012) asserts
that the tools used in public actions are mechanisms and technical procedures that materialize
a governmental project related to social rights.
Thus, the development, implementation, and realization of a public policy reflect on
educational policy, promoting repercussions and revisions of guidelines and curricula at the
federal, State, and municipal levels.
The insights from Frey (2000) and Sarmento (2012) contribute to understanding how
the State responds to the demands imposed by civil society. It is necessary to provide a
response; however, how this response is transformed into legislation is the government's
responsibility. This means that there are certain limitations, and often, the public structure
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does not offer conditions for public agents to formulate more effective actions. Thus, it is
necessary to make cuts to meet the demand. In practice, the State responds to society in what
is common to the interests of both sides.
In complementing this understanding, Lascoumes and Galès (2012) signal the role of
the State, stating:
[...] the State expresses the general will that imposes itself on particular
interests. The general interest is an argumentative construction that allows
the administration to synthesize the transfiguration of particular interests or
domination relationships. The top-down or hierarchical version of public
policies gives rulers the power to select problems that, among countless
challenges, are likely to be inscribed on the political agenda or to be the
subject of decision or implementation of a public policy (LASCOUMES;
GALÈS, 2012, p. 103, our translation).
Thus, to establish any governmental action, it is necessary to combine a structural and
professional apparatus that can understand how certain practices come to be carried out, truly
becoming a reflection in the public context. According to Lascoumes and Galès (2012), it is
necessary to separate the decision-making moment from action in everyday social life, with
the decision-making moment being something built over a period of time. As an example, we
can mention the progress of Bill (PL) 1641/2003, which proposed the mandatory inclusion of
Philosophy and Sociology disciplines in the high school curriculum, completed on 06/02/2008
with the promulgation of the law above (BRASIL, 2003a).
In this example, it can be observed that everyday action occurs when the public
machinery begins to act alongside society, meeting its demands and making adjustments for
each locality. Here, it is important to weigh the role of the public agent and their role in
implementing a law.
Particularly in the context of Sociology, Lascoumes, and Galès (2012) highlight the
importance of these individuals in decision-making as a sequence of public policies and
revisit the studies of Harold Lasswell (1951, p. 105, our translation):
[...] trying to understand public policies in action, beyond decision moments.
His contribution considered public policies as a process that unfolds over
time, obeying different logics, which relativizes the importance of the
decision viewed in isolation.
In dialogue with Sarandy (2001), it is appropriate to analyze the debates on
reintroducing Sociology into the basic education curriculum, considering the specific
characteristics discussed throughout the legislative process.
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The elements mentioned so far can support studies and research in various fields,
varying according to the time, logic, and the process in which they were developed. This same
movement can be observed in relation to other processes, such as, for example, the inclusion
of the mandatory teaching of Afro-Brazilian History and Culture in the basic education
curriculum, starting from Law No. 10,639/2003, amended by Law 11,645/2008
5
(BRASIL,
2003b, 2008). Thus, it can be affirmed that there is no difference in the core of public policy
since the action of popular movements is a fundamental component in proposing inclusive
and equitable policies.
According to Lascoumes and Galès (2012), this entire movement constitutes various
elements in articulation: the action of public agents, institutional organization, definition of
methodologies, partnerships with other institutions, development of materials, etc. Each piece
can be connected in different ways, changing with each moment of experimentation in
practice, dialoguing with other existing public policies, which do not cease to exist but adjust
to social reality.
To complement this idea, we turn to the words of Mainardes, Ferreira, and Tello (2011,
p. 158, our translation):
The context analysis refers to the background and pressures that led to
managing a specific policy. This includes economic, social, and political
factors that led the issue to be included in the political agenda. There are also
influences from pressure groups and social movements. In addition to
aspects of the contemporary context, the analysis needs to consider the
historical background of the policy, including initiatives already constructed.
Such considerations about the contemporary and historical context help
illuminate the reasons that drove the emergence of the policy at a specific
moment.
In practice, when analyzing the content of an educational policy, it is necessary to
understand its objectives, implicit and explicit values, what is or is not silenced in its
production, and its context of application. Making an analogy, public policy is composed of
several layers that adjust over time, like a tree: the older practices are rooted and provide
support for the new branches, which grow from the monitoring of civil society and state
support through subsidies, conditions, and structure for its effective consolidation.
In parallel, Mainardes, Ferreira, and Tello (2011) emphasize that since the 1980s,
research on public policies has become central in many studies, expanding the possibilities of
5
Law 11,645/2008 amends Law No. 9,394 of December 20, 1996, modified by Law No. 10,639 of January 9,
2003, which establishes the guidelines and bases for national education, to include in the official curriculum of
the education system the mandatory inclusion of the theme "Afro-Brazilian and Indigenous History and Culture."
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investigation on the subject, using references from Political Science and Sociology. With this,
the space for studying educational policies expands and gains strength.
Educational Policy
The article aimed to understand how public policies impact educational policies in
general and especially in the Brazilian context. To achieve this purpose, a broad theoretical
framework is employed to succinctly provide the context of the relationships among the actors
involved in the set of actions to propose and implement a specific policy.
Therefore, when addressing educational policy, it is crucial to emphasize that, within
the state structure, various actors are mobilized through distinct relationships that are socially
significant. Hence, the state serves as a regulatory element in these public or private
relationships in the context of collectivity. Among the regulatory instruments, we can mention
the constancy of complementary laws, such as LDBEN 9394/96 (BRASIL, 1996).
After its promulgation, the mentioned Law underwent various adjustments to address
situations inadequately covered in the Education Magna Carta, such as the emergence of new
legal provisions to clarify or expand points that society needed, which were previously
addressed in a more general and/or implicit manner. Following the same line, other Decrees
and Resolutions operationalize the Law, constituting more specific mechanisms or more
effective regulatory elements.
An example is the Complementary Law, which makes Sociology and Philosophy
mandatory in primary education. Other examples of adjustments include the creation of the
Maintenance and Development Fund for Elementary Education and Teacher Enhancement
(FUNDEF), the Maintenance and Development Fund for Basic Education (FUNDEB), the
National Education Plan (PNE), and the organization of education systems at the federal,
state, and municipal levels, vocational education, among other key points.
Social demands face strong challenges due to the cost-benefit issue, and this is a
challenge for the effective guarantee of any social right achieved or sought by society, aiming
to address any deficiencies. In managing the state, each government faces significant
difficulties in opting for measures capable of meeting the needs of society, demonstrating that
there are still major flaws in the implementation of public actions precisely because these
actions fail to cover everything. There is a lack of capillarity in following a logic that
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undergoes few changes. A good example of this is the universalization of social rights, which,
despite its reach, harbors numerous paradoxes, as warned by Saviani (2007, our translation):
[...] the logic that governs them makes them prisoners of a vicious circle
fraught with paradoxes: poor children would perform better in school if their
parents were more actively involved in their education, but for that, they
should have a better and higher level of education, precisely what has been
denied to them. Poor children would succeed in school if they didn't have to
work, but they need to work precisely because they are poor. These
paradoxes also manifest themselves in the economic field: workers would be
more productive if they had a higher and better level of education, but to
have a higher level of education, they would need to be more productive so
that the country's economy could generate the resources that would allow
greater investment in education (SAVIANI, 2007, p. 5, our translation).
Society, even at a slow pace, has been seeking improvements in social conditions
through some segments, both in the public and private sectors, and some achievements have
been attained and legitimized despite all the shortcomings pointed out here. Public policies
have modified the public sector, making state apparatuses more accessible to the population,
obviously with some caveats. In the private sector, it is possible to observe a greater
discussion about education regarding training students to improve technical quality through
primary education. Thus, it is concluded that policies aimed at education have, in their
structure, the means to organize and manage resources according to the capacity to meet
increasingly evident demands.
Regarding educational policy, the framework mobilized in the construction of this
article points to three types of in-depth studies, offering possibilities to verify how certain
actions are reflecting on the social context and unfolding in everyday education, namely: i)
observe models that provide subsidies for studies and interpretations of policies; ii)
investigate the group of demands related to educational policies; and iii) critically analyze
specific educational policies. For Ball and Mainardes (2011), these in-depth studies can help
researchers clarify how they position themselves theoretically, directing the epistemological
focus they will follow in their research.
In educational policy, the technical function of public agents assumes a crucial role, as
these agents will determine the structuring of formations and the most appropriate approach
for implementing a policy. This involves understanding how social actors, in this case,
professionals from the state network, should carry out formative actions capable of
disseminating the necessary information to meet the demands of the curriculum. In theory,
there should be feedback from this base to these professionals, thus establishing a dialogue,
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making it plausible to assess whether educational policy is indeed fulfilling its purpose when
applied, which is not always possible, given the organization of the state institutions
themselves.
It is important to highlight that the study of specific policies raises the question of how
the theoretical approach assists in understanding more specific policies and how these actions
are incorporated or establishing a relationship with the broader and practical part of the
developing policy. Moreover, any type of policy may be unfeasible to implement or not meet
the supposed need for which it was initially created, being just another narrative or rhetorical
construction from a point of view about society.
Policies, particularly educational policies, are generally conceived and
written for contexts that have adequate infrastructure and working conditions
(at any level of education) without taking into account enormous variations
in context, resources, regional inequalities, or local capabilities (BALL;
MAINARDES, 2011, p. 13, our translation).
Thus, according to Ball and Mainardes (2011), each policy adopted by the State
creates a space for articulation and organization, which can contribute to formulating
legislation and, properly, to the action that can represent and develop establishing a
foundation.
In the words of Ball and Mainardes (2011, p. 13, our translation),
The flows of policy are also flows of discourse – metalanguages that guide
people to live as people. New narratives about what counts as good
education are being articulated and validated. Thus, we need critical
language and an analytical method that allows us to deal with these new
policy forms. We need a non-linear language that does not attribute more
rationality to policy than it deserves. Policies involve confusion, needs (legal
and institutional), conflicting beliefs and values, incoherent and
contradictory, pragmatism, borrowing, creativity, and experimentation,
asymmetric power relations (of various types), sedimentation, gaps and
spaces, dissent, and material and contextual constraints.
In this way, the State and its structure stand out as the main political actors,
responsible for organizing public policies and defining guidelines for the regulation of society,
as well as for the adopted conception in the field of education and the realization of
educational rights for all. In this context, a symbolic character is initially observed,
transcending the organization of practices in its dynamics.
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Final considerations
In conclusion, it is possible to affirm that any policy follows a flow and, when
developed and implemented, can acquire greater robustness, especially in the case of
Brazilian public education. An example of this is the debate surrounding the National
Common Curricular Base (BNCC), which constitutes a normative document to establish
criteria in education, addressing minimum and common contents to be included in basic
education, as well as issues related to integral and inclusive education, among other aspects.
However, it is worth noting that external forces acting on the formulation of public
policies, such as social or elitist movements, are not solely responsible for it, just as
governments are not. It is believed that the effectiveness of these actions depends on a certain
autonomy of the State, which is capable of creating or not creating conditions for its
implementation (SOUZA, 2006).
In conclusion, this article engaged with the three dimensions of public policy, starting
with the institutional, procedural, and material dimensions, to understand how an educational
policy is constituted and what effects can be envisaged from its implementation. It is hoped to
contribute to the reflection on other ways of understanding the organization and functionality
of the public machinery in its articulation with everyday education.
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WEBER, M. Economia e sociedade. Brasília, DF: Editora Universidade de Brasília, 2004. v.
2.
CRediT Author Statement
Acknowledgements: We would like to express our gratitude to Prof. Dr. Sebastião de
Souza Lemes for the support and encouragement in the production of this work during the
courses of the doctoral program of the Graduate Program in School Education –
Unesp/FCLAr.
Funding: Funded by the Graduate Program in School Education – Unesp/FCLAr
(Funding for publication).
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: Not applicable.
Data and material availability: The bibliographical references are available on the
internet, as referenced in the work.
Authors' contributions: Celso Francisco do Ó contributed to the construction and
framing of the study. Caio Vinicius dos Santos and Carla Cristina Biazi Lorenzi
contributed to the text's study, writing, and revision.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.