RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 1
SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: UMA ANÁLISE DO
PERÍODO ENTRE 2016 E 2022
SISTEMA DE EVALUACIÓN DE EDUCACIÓN BÁSICA: UN ANÁLISIS DEL
PERÍODO ENTRE 2016 Y 2022
BASIC EDUCATIONAL ASSESSMENT SYSTEM: AN ANALYSIS OF THE PERIOD
BETWEEN 2016 AND 2022
Girlene Ribeiro de JESUS1
e-mail: girlene.ribeiro@gmail.com
Rosilene Cândida de ARAÚJO2
e-mail: rosi.2712@gmail.com
Como referenciar este artigo:
JESUS, G. R. de; ARAÚJO, R. C de. Sistema de Avaliação da
Educação Básica: Uma análise do período entre 2016 e 2022.
Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.
28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089
| Submetido em: 29/02/2024
| Revisões requeridas em: 04/04/2024
| Aprovado em: 26/04/2024
| Publicado em: 27/05/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade de Brasília (UnB), Brasília – DF – Brasil. Professora do Departamento de Política, Gestão e
Avaliação da Educação, da Faculdade de Educação. Professora do Programa de Pós-graduação em Educação.
Doutorado em Psicologia Social, do Trabalho e das Organizações (UnB).
2
Universidade de Brasília (UnB), Brasília – DF – Brasil. Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Educação.
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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RESUMO: O presente estudo tem como objetivo analisar as principais mudanças ocorridas no
Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) entre os anos de 2016 e 2022. Para tanto, foi
utilizada a pesquisa qualitativa, por meio da análise documental, com o uso de relatórios
técnicos, documentos históricos e legislação pertinente. A análise efetuada evidencia um
período de grandes mudanças, seguido por pandemia e estagnação. No período analisado, uma
base nacional comum curricular foi implementada e trouxe mudanças significativas sobre o
SAEB. Entre as principais alterações ocorridas ao longo desse período estão: inclusão de novos
componentes curriculares na avaliação; unificação das avaliações; e avaliação da alfabetização
no 2º ano do ensino fundamental. Conclui-se que no período analisado foram planejadas
mudanças entre 2017 e 2018, e no período posterior essas foram simplesmente implementadas.
PALAVRAS-CHAVE: SAEB. Avaliação da Educação Básica. IDEB.
RESUMEN: El presente estudio tiene como objetivo analizar los principales cambios que
ocurrieron en el Sistema de Evaluación de la Educación Básica (SAEB) entre 2016 y 2022. Con
este fin, la investigación cualitativa se utilizó mediante el análisis de documentos, con el uso
de informes técnicos, documentos históricos y legislación relevante. El análisis hizo destacar
un período de cambios importantes, seguido de pandemia y estancamiento. En el período
analizado, se implementó una base del plan de estudios nacional común y trajo cambios
significativos al SAEB. Entre los principales cambios durante este período se encuentran:
inclusión de nuevos componentes curriculares en la evaluación; unificación de evaluaciones;
y evaluación de la alfabetización en el segundo año de la escuela primaria. Se concluye que en
el período analizado se planificaron cambios entre 2017 y 2018, y en el período posterior estos
cambios simplemente se implementaron.
PALABRAS CLAVE: SAEB. Evaluación de la educación básica. IDEB.
ABSTRACT: The present study aims to analyze the main changes that occurred in the Basic
Educational Assessment (SAEB) between 2016 and 2022. To this end, qualitative research was
used through document analysis, with the use of technical reports, historical documents, and
relevant legislation. The study highlights a period of major changes, followed by a pandemic
and stagnation. In the analyzed period, a common national curriculum base was implemented,
which brought significant changes to the SAEB. Among the main changes over this period are
the inclusion of new curriculum components in the evaluation, unification of assessments, and
evaluation of literacy in the 2nd year of elementary school. It is concluded that changes were
planned between 2017 and 2018 in the analyzed period, and in the later period, these changes
were simply implemented.
KEYWORDS: SAEB. Basic Educational Assessment. IDEB.
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 3
Introdução
Entre os anos de 2016 e 2022 o Brasil vivenciou importantes mudanças políticas, que
trouxeram diferentes e diversos impactos sobre a vida da população. Desde 2016 o país vem
passando por períodos de mudanças drásticas, por um lado, e estagnação, por outro, em diversas
áreas, desde a economia até a educação. No campo da educação, esse cenário foi vivenciado de
forma bastante intensa. Entre os anos de 2016 e 2022, durante os governos de Michel Temer
(31 de agosto de 2016 a 31 de dezembro de 2018) e Jair Messias Bolsonaro (1 de janeiro de
2019 a 31 de dezembro de 2022), a educação passou por mudanças significativas. Sob o
governo de Michel Temer, ocorreram transformações intensas, enquanto no governo de Jair
Messias Bolsonaro, houve períodos de estagnação e, em alguns momentos, retrocessos.
Talvez a principal mudança ocorrida na educação durante o governo de Michel Temer
tenha sido a aprovação, em dezembro de 2017, da Base Nacional Comum Curricular, a BNCC
(Brasil, 2018a). A aprovação da BNCC trouxe consigo algumas ‘orientações’ para os sistemas
de ensino e para o próprio governo federal, como indica a Resolução do Conselho Nacional de
Educação, CNE/CP n.º 2, de 22 de dezembro de 2017 (Brasil, 2017a), que institui e orienta a
implantação da BNCC, colocando tais orientações como obrigatórias, entre elas, pode-se
destacar: (a) até 2020, revisar os currículos da educação básica, da rede pública e privada, a fim
de alinhá-los à BNCC e (b) até 2018, alinhar à BNCC as matrizes de referência das avaliações
e exames nacionais da educação básica.
Nesse cenário, em 2018, visando cumprir o que preconiza a Resolução CNE/CP n.º 2,
de 22 de dezembro de 2017 (Brasil, 2017a), em relação ao alinhamento das matrizes de
referência das avaliações e exames nacionais da educação básica à BNCC, bem como
considerando as revisões para o alinhamento dos currículos estaduais à base, o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), autarquia vinculada ao
Ministério da Educação (MEC), iniciou um processo de revisão do Sistema de Avaliação da
Educação Básica (SAEB). A partir da revisão realizada em 2018, diversas mudanças foram
planejadas e anunciadas para a edição seguinte do SAEB, que ocorreu em 2019.
Até o ano de 2017, o SAEB aplicava provas de língua portuguesa, com foco em leitura
e interpretação, e de matemática, visando a resolução de problemas. Além disso, eram aplicados
questionários contextuais a estudantes, professores e diretores. As séries avaliadas incluíam o
5º e o 9º anos do ensino fundamental, bem como a 3ª série do ensino médio. O SAEB era
composto pela Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (ANRESC), conhecida como Prova
Brasil, e pela Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB). Enquanto o foco da Prova
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Brasil era a avaliação censitária das escolas públicas de 5º e 9º anos do ensino fundamental, a
finalidade da ANEB era avaliar amostralmente a rede privada e a 3ª série do ensino médio.
Adicionalmente, em 2013 o SAEB incorporou uma outra avaliação, a Avaliação Nacional de
Alfabetização (ANA), aplicada no 3º ano do ensino fundamental, para todos os estudantes
matriculados na rede pública. A ANA foi aplicada em 2013, 2014 e 2016, sendo este o ano da
sua última edição.
Ainda em outubro de 2017, quando foram divulgados os resultados da ANA de 2016,
foi anunciado que a partir de 2019 seria implantado um Novo SAEB, dessa forma, as siglas
ANEB, ANRESC e ANA, iriam todas desaparecer. Todas as avaliações destinadas à educação
básica passariam a ser identificadas como SAEB, com a identificação da respectiva série
avaliada. A avaliação da alfabetização, visando cumprir o previsto na BNCC, passou, a partir
de 2019, para o 2º ano do ensino fundamental. Dessa forma, o 2º ano do ensino fundamental
passou a ser o ano de referência para a alfabetização, e a idade de referência mudou dos 8 para
os 7 anos de idade.
Em 2018, o Decreto n.º 9.432, de 29 de junho de 2018, regulamentou a Política Nacional
de Avaliação e Exames da Educação Básica (Brasil, 2018b). O Artigo 2º desse decreto traz os
objetivos da referida Política:
I – Diagnosticar as condições de oferta da educação básica;
II – Verificar a qualidade da educação básica;
III – Oferecer subsídios para o monitoramento e o aprimoramento das políticas
educacionais;
IV – Aferir as competências e as habilidades dos estudantes;
V – Fomentar a inclusão educacional de jovens e adultos; e
VI – Promover a progressão do sistema de ensino (Brasil, 2018b).
A Política Nacional de Avaliação e Exames da Educação Básica, conforme o Decreto
n.º 9.432, de 29 de junho de 2018 (Brasil, 2018b), é composta pelo SAEB, o Exame Nacional
para Certificação de Competências de Jovens e Adultos (ENCCEJA) e o Exame Nacional do
Ensino Médio (ENEM). O SAEB é caracterizado como um conjunto de instrumentos que
viabiliza tanto a produção quanto a disponibilização de evidências empíricas acerca da
qualidade das etapas que compõem a educação básica no Brasil, a saber: a Educação Infantil, o
Ensino Fundamental e o Ensino Médio.
O SAEB é necessário para a verificação do cumprimento de um preceito constitucional,
presente no art. 206, inciso VII da Constituição Federal (Brasil, 1988), que se refere à garantia
de padrão de qualidade do ensino. Ou seja, o Estado deve garantir não somente o acesso à
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
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educação como direito, mas também deve garantir a qualidade do ensino ministrado. Neste
manuscrito a qualidade é compreendida como um conceito multifatorial, que compreende
fatores tanto intraescolares, como a equipe docente e gestora, quanto extraescolares, como as
condições socioeconômicas e culturais das famílias. Nesse sentido, o SAEB contribui para
avaliar uma parte do que seria esse conceito de qualidade da educação.
Para compreender melhor o SAEB, que é o objeto de estudo do presente artigo, é
necessário fazer um resgate histórico desse sistema de avaliação, iniciando no ano de 1995, que
é quando se tem resultados comparáveis dos estudantes brasileiros. Nas próximas seções serão
apresentados: a metodologia do estudo, o histórico do SAEB, de 1995 a 2022; análise do SAEB,
de 2016 a 2022 e a conclusão.
Metodologia
O presente estudo utilizou o método qualitativo, por meio da análise documental. Foram
observados os seguintes critérios para a seleção dos documentos: autenticidade, credibilidade,
representatividade e significação (Flick, 2009). Quanto à representatividade e significação,
foram selecionados documentos típicos do tema e compreensíveis, respectivamente.
Compuseram o corpus de análise tanto documentos que passaram por algum crivo
analítico, como relatórios, quanto documentos que ainda não passaram, necessariamente, por
análises posteriores relacionadas ao tema aqui tratado, como as legislações (Gil, 2014). Dessa
forma, o corpus foi formado pela legislação pertinente, como a Constituição Federal, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a lei que aprova o Plano Nacional de Educação e a
Base Nacional Comum Curricular, além do decreto que regulamenta a Política Nacional de
Avaliação Exames da Educação Básica, entre outros. Também compuseram o corpus analítico,
relatórios técnicos produzidos por órgãos oficiais.
Todos os documentos obtidos foram analisados em relação ao conteúdo apresentado,
contrastando as informações com o histórico do SAEB e com a literatura acerca do tema, de
forma que o objetivo deste estudo fosse alcançado.
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
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Histórico do SAEB: de 1995 a 2022
A série histórica de resultados comparáveis do SAEB tem seu início a partir de 1995,
sendo realizado a cada dois anos, com a aplicação de testes de língua portuguesa e matemática
a uma amostra de estudantes da 4ª e 8ª séries do 1º grau (atuais 5º e 9º anos do ensino
fundamental) e para a 3ª série do 2º grau (atual 3ª série do ensino médio). Nessa época, como
se tratava de uma avaliação amostral, não havia resultado por município, nem por escola. Os
resultados eram divulgados por região e unidade da federação, bem como por rede de ensino.
Em 1997 a mudança mais significativa ocorrida no SAEB foi a construção de Matrizes
de Referência, que foram utilizadas como base para a elaboração dos itens aplicados (Brasil,
2023). A matriz de referência é o documento utilizado nas avaliações em larga escala como guia
para a elaboração dos itens que compõem os testes. Ela é construída por especialistas da área e
consiste em uma amostra representativa do conjunto de conhecimentos que fazem parte do
currículo de determinada área. A matriz de referência não avalia cada tópico do currículo, mas
deve representar o conteúdo e os processos cognitivos delimitados neste documento. Ao
elaborar a matriz de referência, os especialistas consideram, essencialmente, dois aspectos, a
saber: o arcabouço de conhecimentos da área a ser avaliada, ou o currículo; e o formato do teste
que será elaborado, se objetivo e/ou discursivo.
A partir da edição de 2005, ocorreu a maior mudança já vivenciada pelo SAEB até então,
que foi a mudança de foco, de uma avaliação que tinha como finalidade o acompanhamento da
qualidade, para um modelo baseado em accountability, ou prestação de contas. Passou de uma
avaliação amostral da rede pública, para uma avaliação censitária no ensino fundamental, o que
possibilitou o estabelecimento de metas para cada escola pública de 5º e 9º ano do ensino
fundamental. Para o monitoramento do cumprimento das metas estabelecidas para cada escola,
foi criado, em 2007, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, o IDEB, que possui
resultados disponíveis desde a edição de 2005 (Fernandes; Gremaud, 2020).
O Quadro 1, a seguir, sintetiza as principais características sobre as aplicações do SAEB,
de 1995 a 2017.
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 7
Quadro 1 – Características da aplicação do SAEB, de 1995 a 2017
Ano de aplicação
Séries avaliadas
Público-alvo
Componentes
curriculares avaliados
1995
4ª e 8ª série do 1º grau e
3ª série do 2º grau
Amostragem da rede
pública e privada das
séries avaliadas. Também
foram incluídas turmas
multisseriadas.
Matemática e Língua
portuguesa
1997
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Obs.: Nesse ano o
resultado foi calculado
por meio da Teoria de
Resposta ao Item (TRI).
Amostragem da rede
pública e privada das
séries avaliadas.
4ª e 8ª série: Matemática,
Língua portuguesa e
Ciências;
3ª série do ensino médio:
Língua portuguesa,
Matemática, Física,
Química e Biologia
1999
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Amostragem da rede
pública e privada das
séries avaliadas.
4ª e 8ª série: Matemática,
Língua portuguesa e
Ciências;
3ª série do ensino médio:
Língua portuguesa,
Matemática, Física,
Química, Biologia,
História e Geografia.
2001
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Amostragem da rede
pública e privada das
séries avaliadas.
Matemática, Língua
portuguesa.
2003
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Amostragem da rede
pública e privada das
séries avaliadas.
Matemática, Língua
portuguesa.
2005
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
2007
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
2009
4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio.
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
2011
5º e 9º ano do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
2013
5º e 9º ano do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
Matemática, Língua
portuguesa.
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 8
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
2015
5º e 9º ano do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental;
amostral para a 3ª série do
ensino médio e para a
rede privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
2017
5º e 9º ano do ensino
fundamental e 3ª série do
ensino médio
Censitária para a rede
pública do 5º e 9º ano do
ensino fundamental e 3ª
série do ensino médio;
amostral para a rede
privada.
Matemática, Língua
portuguesa.
Fonte: Brasil (2023).
É importante ressaltar que nas suas primeiras edições, entre 1995 e 2003, o SAEB se
destinava apenas ao monitoramento da qualidade da educação, avaliada por meio de testes e
questionários aplicados em larga escala, de forma amostral, em todas as unidades da federação
do país, em ambas as redes, pública e privada. Os resultados eram utilizados para a
implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas. Não havia, antes de 2005,
preocupação com os resultados individuais das escolas.
Como se pode observar no Quadro 1, o foco principal da avaliação sempre foi o final de
etapas importantes da escolarização básica, como o 5º e 9º ano do ensino fundamental e a 3ª
série do ensino médio. Em relação aos componentes curriculares avaliados, é clara a ênfase em
língua portuguesa e matemática, sendo apenas as edições de 1997 e 1999 que ensaiaram uma
ampliação, mas não teve prosseguimento nas edições posteriores. Quanto ao público-alvo da
avaliação, entre 1995 e 2003, não havia a preocupação com o monitoramento de escolas
individuais, o que mudou com a edição de 2005.
Entre as edições de 2005 e 2017, a única mudança relevante foi a expansão da aplicação
censitária, que já ocorria no 5º e 9º ano do ensino fundamental, para a 3ª série do ensino médio.
O Quadro 2, a seguir, sintetiza as principais características da aplicação do Novo SAEB entre
os anos de 2019 e 2021, não houve mudança entre essas duas aplicações, tudo ocorreu conforme
previsto no Decreto n.º 9.432, de 29 de junho de 2018.
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 9
Quadro 2 – Características da aplicação do SAEB, de 2019 e 2021
Séries/etapas avaliadas
Público-alvo
Base para a formulação
dos testes
Componentes
curriculares avaliados
Creche e pré-escola
Escolas públicas
(amostral)
BNCC
Aplicação de
Questionários
2º ano do ensino
fundamental
Escolas públicas
(amostral)
Escolas privadas
(amostral)
BNCC
Língua portuguesa e
Matemática
5º e 9º ano do ensino
fundamental
Escolas públicas
(censitário)
Escolas privadas
(amostral)
Matriz de referência de
2001
Língua portuguesa e
Matemática
9º ano do ensino
fundamental
Escolas públicas
(amostral)
Escolas privadas
(amostral)
BNCC
Ciências de natureza e
Ciências humanas
3ª série do ensino médio
Escolas públicas
(censitário)
Escolas privadas
(amostral)
Matriz de referência de
2001
Língua portuguesa e
Matemática
Nota: As novas matrizes do SAEB, alinhadas à BNCC, foram elaboradas e publicadas em versão
preliminar, em dezembro de 2018.
Fonte: Elaboração dos autores.
A partir de 2019, até 2021, conforme preconizado em 2018, na Política Nacional de
Avaliação e Exames da Educação Básica, foram implementadas as mudanças previstas:
✓ A avaliação da alfabetização passou a ser realizada no 2º ano do ensino
fundamental;
✓ Foi dado início à avaliação da educação infantil, com aplicação de questionários
eletrônicos exclusivamente para professores e diretores. Secretários municipais e estaduais de
educação também passaram a responder questionários eletrônicos;
✓ A BNCC tornou-se referência para a formulação dos itens do 2º ano do ensino
fundamental (língua portuguesa e matemática) e do 9º ano do ensino fundamental (para os testes
de ciências da natureza e ciências humanas);
✓ As siglas ANA, ANEB e ANRESC deixaram de existir e todas as avaliações da
educação básica passaram a ser identificadas pelo nome SAEB, acompanhado das etapas e áreas
de conhecimento.
Considerando esse contexto de grandes mudanças no SAEB, a partir do governo de
Michel Temer, assim como o período de implementação das mudanças propostas, no governo
de Jair Messias Bolsonaro, o objetivo do presente artigo é analisar as principais mudanças
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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ocorridas no SAEB entre os anos de 2016 e 2022. Para tanto, foi utilizada a pesquisa qualitativa,
por meio da análise documental, com o uso de relatórios técnicos, documentos históricos, assim
como da legislação pertinente.
Análise do SAEB: de 2016 a 2022
Na seção anterior é possível acompanhar as principais características da aplicação do
SAEB ao longo de sua série histórica. Na presente seção, pretende-se analisar este percurso à
luz da legislação pertinente, bem como dos governos que estavam no poder em cada período
analisado. A escolha do ano de 2016 como ponto de partida se deve ao fato de ser este o ponto
a partir do qual ainda não existe, até o presente momento, uma análise semelhante disponível
na literatura.
As metas 1, 2 e 3 do PNE 2014-2024 (Brasil, 2014) trazem a universalização do acesso
à educação obrigatória, dos 4 aos 17 anos de idade, como um alvo importante a ser atingido a
fim de que se garanta um direito fundamental, que é o direito à educação.
O artigo 205 da Constituição Federal declara a educação como um direito de todos e um
dever do Estado e da família. Este é um dos marcos legais para que a obrigação de universalizar
o acesso à educação desafiasse cada vez mais os governantes. A Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB 9.394/1996), em seu Art. 4º estabelece que “o dever do Estado com
a educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de: I – educação básica
obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade” (Brasil, 1996). Tal
determinação advém da Lei Maior, a própria Constituição Federal, que no Art. 208, estabelece
que:
O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I –
educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos
de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não
tiveram acesso na idade própria (Brasil, 1988).
Tais normativas fortalecem as iniciativas de expansão do sistema público de ensino, de
forma a atender a toda a população que a ele tem direito. De acordo com o Relatório do 4º Ciclo
de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação 2022 (Brasil, 2022), a evolução
do acesso à educação básica observada durante a vigência do atual PNE 2014-2024, vinha
crescendo até a pandemia da COVID-19, quando a cobertura da população de 6 a 14 anos de
idade diminuiu de 98%, em 2020, para 95,9%, em 2021. Quanto ao acesso à escola para a
população na faixa etária de 15 a 17 anos, em 2021 a cobertura era de 95,3%. Já em relação ao
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
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acesso ao ensino médio, em 2021, 74,5% da população na faixa etária de 15 a 17 anos ou
frequentava essa etapa, ou já havia concluído a educação básica.
Juntamente com a questão do acesso, outra vem tendo destaque cada vez maior no
âmbito das políticas educacionais, a da qualidade. De acordo com a Constituição Federal, Art.
206, o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: “I - igualdade de condições
para o acesso e permanência na escola; VII - garantia de padrão de qualidade; IX - garantia do
direito à educação e à aprendizagem ao longo da vida” (Brasil, 1988).
A garantia de padrão de qualidade e o direito à aprendizagem precisam ser monitorados.
Para tanto, tem-se utilizado como ferramenta de monitoramento desses direitos o SAEB, que
foi criado exatamente para aferir a qualidade da educação básica brasileira. Como é aplicado
bianualmente, nos anos ímpares, considerando o recorte temporal aqui considerado, o SAEB
foi aplicado em 2017, 2019 e 2021.
A edição de 2017 teve suas diretrizes fixadas pela Portaria n.º 447, de 24 de maio de
2017 (Brasil, 2017b). Na ocasião, abriu-se a possibilidade para participação de escolas
particulares que ofertassem a 3ª série do ensino médio por adesão, além daquelas que já
compunham a amostra. Na rede pública, a maior mudança foi a avaliação censitária da 3ª série
do ensino médio. Segundo o INEP (Brasil, 2019), mais de 73 mil escolas e aproximadamente
5,4 milhões de estudantes de escolas públicas e privadas foram avaliados na edição de 2017, o
que corresponde a cerca de 68% daqueles matriculados no ensino fundamental e médio de
acordo com o Censo da Educação Básica de 2017.
O alinhamento das avaliações à Base Nacional Comum Curricular, homologada em
2017, marca a edição do SAEB 2019, chamado de Novo SAEB. Todavia, esse movimento de
alinhamento à BNCC tem sido paulatino, pois verifica-se que o INEP priorizou a
implementação de novas Matrizes para as áreas que até o momento não faziam parte da
avaliação, a saber: Ciências Humanas e Ciências da Natureza. O INEP também priorizou a
implementação das matrizes do 2º ano do ensino fundamental, até o momento ainda não
avaliado por meio do SAEB. O motivo para não implementar as matrizes de Língua Portuguesa
e Matemática do SAEB 5º e 9º ano do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio, foi o
IDEB, que teria o seu ciclo de metas finalizado em 2021.
Dessa forma, tanto na edição de 2019, quanto de 2021, para o 5º e 9º anos do ensino
fundamental (somente português e matemática), bem como para a 3ª e 4ª séries do ensino
médio, manteve-se a formulação de itens baseada nas Matrizes de Referência que vinham sendo
adotadas desde 2001. Uma grande novidade da edição de 2019 foi a implementação de um
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estudo-piloto envolvendo a educação infantil, que teve como objetivo obter informações
contextuais acerca desse seguimento. A avaliação envolveu a aplicação apenas de questionários
eletrônicos para professores e diretores, como já ocorria com outras etapas, porém, na ocasião,
secretários municipais e estaduais de educação também foram convidados a fornecer
informações.
A pandemia da COVID-19, que interrompeu o ensino presencial em março de 2020 em
todo o território nacional, preocupava a retomada das atividades em 2021. Imerso em opiniões
divergentes sobre a aplicação ou não dos testes por causa das questões de saúde e do quadro
social à época, o INEP confirmou, com a publicação da Portaria n.º 250 de 2021, a realização
da edição de 2021 do SAEB (Brasil, 2021). Seguindo os mesmos padrões de 2019, entre os
argumentos de defesa para a continuidade da avaliação, mesmo diante dos acontecimentos,
estava o de que o momento era mais do que nunca propício para o diagnóstico da aprendizagem
dos estudantes. Seria a partir desse diagnóstico que as ações nos vários estratos poderiam ser
pensadas, de modo a recompor o que foi perdido.
A aplicação do SAEB 2021 foi uma cópia do que ocorreu em 2019, sem nenhuma
mudança, nem mesmo o documento base para o SAEB deixado pelo governo anterior foi
modificado ou aprimorado. Tudo permaneceu como foi previamente planejado em 2018.
Provavelmente, as constantes trocas na gestão do MEC e do INEP, ente os anos de 2019 e 2022,
influenciaram na manutenção de todo o planejamento realizado no governo anterior para o
SAEB. Em 2019, o primeiro-ministro a assumir a educação no governo Bolsonaro foi Ricardo
Vélez Rodriguez (até 8 de abril de 2019), na sequência, a pasta foi capitaneada por Abraham
Weintraub (até 19 de junho de 2020), o cargo ficou vago até 16 de julho de 2020 quando, por
fim, assumiram os últimos ministros daquele governo, Milton Ribeiro (até 28 de março de 2022)
e Victor Godoy Veiga (até 31 de dezembro de 2022).
Assim como na gestão do MEC, a do INEP também passou por mudanças constantes de
gestão, entre 2019 e 2022, em todos os níveis hierárquicos da autarquia. Em janeiro de 2019 o
INEP iniciou o ano sendo presidido por Maria Inês Fini (até 14 de janeiro de 2019), na
sequência, Marcus Vinicius Rodrigues assumiu o instituto (até 26 de março de 2019), seguido
por: Elmer Coelho Vicenzi (até 16 de maio de 2019), Alexandre Lopes (até 26 de fevereiro de
2021), Danilo Dupas Ribeiro (até 31 de julho de 2022) e Carlos Eduardo Moreno (até 31 de
dezembro de 2022). Em meio às mudanças constantes, houve questionamento por parte da
sociedade e da imprensa acerca da viabilidade técnica e operacional das avaliações do Instituto,
Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
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o que certamente impactou qualquer planejamento ou mudança no SAEB, que é a ferramenta
de monitoramento da qualidade da educação brasileira.
Se tratando da qualidade da educação, no PNE 2014-2024 (Brasil, 2014), a meta 7
especifica o fomento à qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, de
modo a atingir as médias nacionais a seguir, para o IDEB:
Quadro 3 – Médias projetadas para o IDEB no PNE 2014-2024
IDEB
2015
2017
2019
2021
Anos iniciais do ensino fundamental
5,2
5,5
5,7
6,0
Anos finais do ensino fundamental
4,7
5,0
5,2
5,5
Ensino médio
4,3
4,7
5,0
5,2
Fonte: PNE 2014-2024 (Brasil, 2014).
Com exceção dos anos iniciais do ensino fundamental, nenhuma das metas das demais
etapas, anos finais do ensino fundamental e ensino médio, foi cumprida entre os anos de 2015
e 2021. Inclusive, em 2021, nem os anos iniciais do ensino fundamental cumpriu a meta,
conforme apresentado no Quadro 4. Considerando que o IDEB é um indicador de qualidade da
educação básica, o direito a uma educação de qualidade não está sendo garantido ao longo da
série histórica monitorada pelo PNE 2014-2024.
Quadro 4 – Resultados do IDEB de 2015 a 2021 – Brasil
IDEB
2015
2017
2019
2021
Anos iniciais do ensino fundamental
5,5
5,8
5,9
5,8
Anos finais do ensino fundamental
4,5
4,7
4,9
5,1
Ensino médio
3,7
3,8
4,2
4,2
Fonte: Planilhas do IDEB https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/pesquisas-estatisticas-e-
indicadores/ideb/resultados.
Não somente os governos vêm monitorando a qualidade da educação básica por meio
do SAEB, mas muitos pesquisadores têm tornado o SAEB foco dos seus estudos. Por exemplo,
Horta Neto, Junqueira e Oliveira (2016) analisaram a evolução desse sistema de avaliação ao
longo dos anos, apontaram desafios, como a avaliação de estudantes com deficiência e
pontuaram a influência do SAEB em outras avaliações em larga escala desenvolvidas no Brasil.
Bonamino (2016), por sua vez, avaliou a descontinuidade e desigualdade dos instrumentos
contextuais dentro do SAEB. A autora chama a atenção para a relevância da avaliação do
contexto para que se compreenda melhor os resultados obtidos por meio dos instrumentos
cognitivos.
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
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Castro (2016) realizou um estudo com o recorte temporal entre 1995 e 2002, trazendo a
discussão sobre o SAEB dentro do contexto das reformas educacionais nesse período. Estudo
semelhante foi realizado por Horta Neto (2018), mas com base na bibliografia, trazendo as
principais mudanças ocorridas no SAEB ao longo dos anos, bem como os desafios e melhorias
que poderiam ser incluídas no sistema a fim ampliar o foco para além dos testes cognitivos.
Como se pode perceber, muitos são os estudos acerca do SAEB e da sua relevância no
contexto da política educacional. O SAEB é fundamental para a garantia do direito a uma
educação pública de qualidade, que contemple as competências e habilidades fundamentais
para o exercício pleno da cidadania. As alterações ocorridas com a implementação da BNCC,
de forma paulatina, trouxeram desafios para o Sistema, especialmente no último governo, que
ficou responsável pela implementação das inovações.
Considerações finais
É interessante notar que, enquanto no governo Michel Temer houve muitas mudanças
significativas no SAEB, especialmente as advindas da BNCC, no governo Bolsonaro o Sistema
permaneceu tal qual foi planejado no governo anterior. Nenhuma revisão significativa foi
efetuada, tampouco foi feita análise das mudanças recém-implementadas. Pode-se dizer que,
em relação ao seu planejamento, houve um período de estagnação que durou quatro anos.
Além da estagnação, ao longo do último governo não foram efetuados avanços no
estudo das matrizes de referência, nas escalas pedagógicas de proficiência e nas estratégias de
uso dos resultados. Além disso, os governos estaduais e municipais permaneceram participando
da aplicação de uma avaliação centralizada no ente nacional, sem uma participação mais efetiva
no seu planejamento ou condução.
Um sistema como o SAEB necessita de constante estudo e atualização, pois é um
importante indutor de políticas públicas. Basso, Ferreira e Oliveira (2022) realizaram um estudo
sobre o uso dos resultados do SAEB pelos governos estaduais e encontraram o uso na
formulação de políticas estaduais nas áreas de gestão, formação de professores, transparência,
materiais pedagógicos, recursos financeiros e materiais e políticas salariais. Um sistema com
tantas possibilidades de uso acaba se configurando como um elemento chave na política pública
educacional.
Pode-se concluir que, ao longo do período aqui analisado, de 2016 a 2022, a avaliação
da educação básica no Brasil passou por mudanças significativas com a implementação da
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BNCC e do novo SAEB, mas também passou por um longo período de estagnação, permeado
por uma pandemia, que trouxe reflexos em todas as áreas da sociedade.
REFERÊNCIAS
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formulação de políticas públicas educacionais. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em
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Brasília, DF, p. 39, 06 jul. 2021.
Sistema de Avaliação da Educação Básica: Uma Análise do Período entre 2016 e 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 16
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Girlene Ribeiro de JESUS e Rosilene Cândida de ARAÚJO
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 17
CRediT Author Statement
Agradecimentos: Gostaríamos de agradecer ao Programa de Pós-graduação em Educação
– PPGE / UnB.
Financiamento: Este trabalho foi financiado com recursos do PPGE / UnB.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: O trabalho não envolveu questões éticas.
Disponibilidade de dados e material: As informações utilizadas no manuscrito são de
domínio público e estão devidamente citadas.
Contribuições dos autores: A autora principal escreveu a introdução, a metodologia, a
seção 4 e a conclusão; a segunda autora contribuiu com a seção 3 e a revisão do manuscrito.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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BASIC EDUCATIONAL ASSESSMENT SYSTEM: AN ANALYSIS OF THE PERIOD
BETWEEN 2016 AND 2022
SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: UMA ANÁLISE DO PERÍODO
ENTRE 2016 E 2022
SISTEMA DE EVALUACIÓN DE EDUCACIÓN BÁSICA: UN ANÁLISIS DEL
PERÍODO ENTRE 2016 Y 2022
Girlene Ribeiro de JESUS1
e-mail: girlene.ribeiro@gmail.com
Rosilene Cândida de ARAÚJO2
e-mail: rosi.2712@gmail.com
How to reference this paper:
JESUS, G. R. de; ARAÚJO, R. C de. Basic Educational Assessment
System: An analysis of the period between 2016 and 2022. Revista
on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00,
e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089
| Submitted: 29/02/2024
| Revisions required: 04/04/2024
| Approved: 26/04/2024
| Published: 27/05/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
University of Brasília (UnB), Brasília – DF – Brazil. Professor at the Department of Policy, Management, and
Evaluation of Education, Faculty of Education. Professor at the Graduate Program in Education. Doctoral degree
in Social Psychology, Work, and Organizations (UnB).
2
University of Brasília (UnB), Brasília – DF – Brazil. Master's student in the Graduate Program in Education.
Basic Educational Assessment System: An analysis of the period between 2016 and 2022
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023013, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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ABSTRACT: The present study aims to analyze the main changes that occurred in the Basic
Educational Assessment (SAEB) between 2016 and 2022. To this end, qualitative research was
used through document analysis, with the use of technical reports, historical documents, and
relevant legislation. The study highlights a period of major changes, followed by a pandemic
and stagnation. In the analyzed period, a common national curriculum base was implemented,
which brought significant changes to the SAEB. Among the main changes over this period are
the inclusion of new curriculum components in the evaluation, unification of assessments, and
evaluation of literacy in the 2nd year of elementary school. It is concluded that changes were
planned between 2017 and 2018 in the analyzed period, and in the later period, these changes
were simply implemented.
KEYWORDS: SAEB. Basic Educational Assessment. IDEB.
RESUMO: O presente estudo tem como objetivo analisar as principais mudanças ocorridas
no Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) entre os anos de 2016 e 2022. Para tanto,
foi utilizada a pesquisa qualitativa, por meio da análise documental, com o uso de relatórios
técnicos, documentos históricos e legislação pertinente. A análise efetuada evidencia um
período de grandes mudanças, seguido por pandemia e estagnação. No período analisado, uma
base nacional comum curricular foi implementada e trouxe mudanças significativas sobre o
SAEB. Entre as principais alterações ocorridas ao longo desse período estão: inclusão de
novos componentes curriculares na avaliação; unificação das avaliações; e avaliação da
alfabetização no 2º ano do ensino fundamental. Conclui-se que no período analisado foram
planejadas mudanças entre 2017 e 2018, e no período posterior essas foram simplesmente
implementadas.
PALAVRAS-CHAVE: SAEB. Avaliação da Educação Básica. IDEB.
RESUMEN: El presente estudio tiene como objetivo analizar los principales cambios que
ocurrieron en el Sistema de Evaluación de la Educación Básica (SAEB) entre 2016 y 2022. Con
este fin, la investigación cualitativa se utilizó mediante el análisis de documentos, con el uso
de informes técnicos, documentos históricos y legislación relevante. El análisis hizo destacar
un período de cambios importantes, seguido de pandemia y estancamiento. En el período
analizado, se implementó una base del plan de estudios nacional común y trajo cambios
significativos al SAEB. Entre los principales cambios durante este período se encuentran:
inclusión de nuevos componentes curriculares en la evaluación; unificación de evaluaciones;
y evaluación de la alfabetización en el segundo año de la escuela primaria. Se concluye que en
el período analizado se planificaron cambios entre 2017 y 2018, y en el período posterior estos
cambios simplemente se implementaron.
PALABRAS CLAVE: SAEB. Evaluación de la educación básica. IDEB.
Girlene Ribeiro de JESUS and Rosilene Cândida de ARAÚJO
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Introduction
Between 2016 and 2022, Brazil experienced significant political changes that brought
different and diverse impacts on the lives of its population. Since 2016, the country has
undergone periods of drastic changes on one hand and stagnation on the other, across various
sectors, from the economy to education. In the field of education, this scenario was particularly
intense. Between 2016 and 2022, during the administrations of Michel Temer (August 31, 2016,
to December 31, 2018) and Jair Messias Bolsonaro (January 1, 2019, to December 31, 2022),
education underwent significant changes. Under the government of Michel Temer, intense
transformations occurred, while during Jair Messias Bolsonaro's administration, there were
periods of stagnation and, at times, setbacks.
Arguably, the main change in education during Michel Temer's government was the
approval in December 2017 of the Common National Curricular Base, known as the BNCC
(Brasil, 2018a). The approval of the BNCC brought along some "guidelines" for the education
systems and the federal government itself, as indicated by the Resolution of the National
Council of Education, CNE/CP No. 2, of December 22, 2017 (Brasil, 2017a), which establishes
and guides the implementation of the BNCC, making such guidelines mandatory. Among them,
the following can be highlighted: (a) by 2020, revise the curricula of basic education, both in
public and private networks, in order to align them with the BNCC, and (b) by 2018, align the
reference matrices of national assessments and exams in primary education with the BNCC.
In this context, in 2018, aiming to comply with what is advocated by Resolution
CNE/CP No. 2, of December 22, 2017 (Brasil, 2017a), regarding the alignment of the reference
matrices of national assessments and exams in basic education with the BNCC, as well as
considering the revisions for the alignment of state curricula with the base, the National Institute
for Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP), an autarchy linked to the Ministry
of Education (MEC), began a process of reviewing the Basic Education Assessment System
(SAEB). Following the revision conducted in 2018, several changes were planned and
announced for the subsequent edition of the SAEB, which took place in 2019.
Until the year 2017, the SAEB administered tests in the Portuguese language, focusing
on reading and comprehension, and in mathematics, aimed at problem-solving. Additionally,
contextual questionnaires were administered to students, teachers, and principals. The assessed
grades included the 5th and 9th grades of elementary school, as well as the 3rd grade of high
school. The SAEB consisted of the National School Performance Assessment (ANRESC),
known as Prova Brasil, and the National Assessment of Basic Education (ANEB). While Prova
Basic Educational Assessment System: An analysis of the period between 2016 and 2022
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Brasil focused on the census evaluation of public schools in the 5th and 9th grades of
elementary school, the purpose of ANEB was to sample evaluate the private network and the
3rd grade of high school.
Still, in October 2017, when the results of the 2016 ANA were released, it was
announced that from 2019 onwards, a New SAEB would be implemented. Thus, the acronyms
ANEB, ANRESC, and ANA would all disappear. All assessments aimed at basic education
would be identified as SAEB, with the respective assessed grade indicated. The literacy
assessment, aiming to fulfill what was foreseen in the BNCC, shifted to the 2nd grade of
elementary school from 2019 onwards. Therefore, the 2nd grade of elementary school became
the reference year for literacy, and the age reference changed from 8 to 7 years old.
In 2018, Decree No. 9,432 of June 29, 2018, regulated the National Policy for
Evaluation and Exams of Basic Education (Brasil, 2018b). Article 2 of this decree outlines the
objectives of said Policy.
I – Diagnose the conditions of offering basic education;
II – Verify the quality of basic education;
III – Provide subsidies for monitoring and improving educational policies;
IV – Assess the competencies and skills of students;
V – Promote the educational inclusion of youth and adults; and
VI – Promote the progression of the education system (Brasil, 2018b, our
translation).
The National Policy for Evaluation and Exams of Basic Education, according to Decree
No. 9,432 of June 29, 2018 (Brazil, 2018b), consists of the SAEB, the National Examination
for Certification of Youth and Adult Competencies (ENCCEJA), and the National High School
Examination (ENEM). The SAEB is characterized as a set of instruments that enables both the
production and provision of empirical evidence about the quality of the stages that make up
basic education in Brazil, namely: Early Childhood Education, Elementary Education, and High
School.
The SAEB is necessary to verify compliance with a constitutional precept, which is
present in art. 206, item VII of the Federal Constitution (Brasil, 1988), which refers to the
guarantee of a standard of quality in education. In other words, the State must ensure not only
access to education as a right but also ensure the quality of the education provided. In this
manuscript, quality is understood as a multifactorial concept, comprising both intra-school
factors, such as the teaching and managerial staff, and extra-school factors, such as the
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socioeconomic and cultural conditions of families. In this sense, the SAEB contributes to
assessing a part of what this concept of education quality would be.
To better understand the SAEB, which is the subject of this article's study, it is necessary
to provide a historical overview of this evaluation system, starting in 1995, when comparable
results of Brazilian students are available. The following sections will present: the study
methodology, the history of the SAEB from 1995 to 2022; analysis of the SAEB from 2016 to
2022; and the conclusion.
Methodology
This study employed a qualitative method through documentary analysis. The following
criteria were observed for document selection: authenticity, credibility, representativeness, and
significance (Flick, 2009). Concerning representativeness and significance, typical documents
on the topic and comprehensible ones were selected, respectively.
The corpus of analysis comprised documents that underwent some analytical scrutiny,
such as reports, as well as documents that had not necessarily undergone further analyses related
to the topic treated here, such as legislation (Gil, 2014). Thus, the corpus was formed by relevant
legislation, including the Federal Constitution, the Law of Guidelines and Bases of National
Education, the law approving the National Education Plan, and the Common National
Curricular Base, as well as the decree regulating the National Policy of Evaluation and Exams
of Basic Education, among others. Technical reports produced by official bodies also formed
part of the analytical corpus.
All obtained documents were analyzed regarding their content, contrasting the
information with the history of the SAEB and literature on the subject, aiming to achieve the
objective of this study.
SAEB History: From 1995 to 2022
The historical series of comparable SAEB results began in 1995, being conducted every
two years, with tests in Portuguese language and mathematics administered to a sample of
students in the 4th and 8th grades of elementary school (currently 5th and 9th grades of
elementary school) and for the 3rd grade of high school (currently 3rd grade of high school).
At that time, as it was a sample evaluation, there were no results from the municipality or
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school. The results were disclosed by region and federation unit, as well as by educational
network.
In 1997, the most significant change in the SAEB occurred with the construction of
Reference Matrices, which were used as the basis for the development of the applied items
(Brazil, 2023). The reference matrix is the document used in large-scale assessments as a guide
for the development of test items. Experts in the field construct it, and it consists of a
representative sample of the set of knowledge that is part of the curriculum in a specific area.
The reference matrix does not assess every topic in the curriculum but should represent the
content and cognitive processes outlined in this document. When developing the reference
matrix, experts consider essentially two aspects, namely: the framework of knowledge in the
area to be assessed, or the curriculum; and the format of the test to be developed, whether
objective and/or discursive.
From the 2005 edition onwards, the SAEB experienced the most significant change up
to that point, shifting from an assessment aimed at monitoring quality to a model based on
accountability. It transitioned from a sample evaluation of the public school system to a census
evaluation in elementary school, enabling the establishment of goals for each public school in
the 5th and 9th grades of elementary school. To monitor the compliance with the goals set for
each school, the Basic Education Development Index (IDEB) was created in 2007, with results
available since the 2005 edition (Fernandes; Gremaud, 2020). Table 1 below summarizes the
main characteristics of SAEB applications from 1995 to 2017.
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Table 1 – Characteristics of the application of SAEB, from 1995 to 2017
Year of application
Series assessed
Target audience
Curricular components
assessed
1995
4th and 8th grade of 1st
grade and 3rd grade of
2nd grade
Sampling of the public
and private networks of
the series was evaluated.
Multigrade classes were
also included.
Mathematics and
Portuguese language
1997
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Note: This year, the result
was calculated using Item
Response Theory (IRT).
A sampling of the public
and private networks of
the series was evaluated.
4th and 8th grade:
Mathematics, Portuguese
language and Science;
3rd year of high school:
Portuguese language,
Mathematics, Physics,
Chemistry and Biology
1999
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
A sampling of the public
and private networks of
the series was evaluated.
4th and 8th grade:
Mathematics, Portuguese
language and Science;
3rd year of high school:
Portuguese language,
Mathematics, Physics,
Chemistry, Biology,
History and Geography
2001
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Sampling of the public
and private network of
the series evaluated.
Mathematics, Portuguese
language.
2003
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Sampling of the public
and private network of
the series evaluated.
Mathematics, Portuguese
language.
2005
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
Mathematics, Portuguese
language.
2007
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
Mathematics, Portuguese
language.
2009
4th and 8th grade of
elementary school and
3rd grade of high school.
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
Mathematics, Portuguese
language.
2011
5th and 9th year of
elementary school and
3rd year of high school
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
Mathematics, Portuguese
language.
2013
5th and 9th year of
elementary school and
3rd year of high school
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
Mathematics, Portuguese
language.
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school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
2015
5th and 9th year of
elementary school and
3rd year of high school
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network
Mathematics, Portuguese
language.
2017
5th and 9th year of
elementary school and
3rd year of high school
Census for the public
network of the 5th and
9th years of elementary
school; sample for the 3rd
year of high school and
for the private network.
Mathematics, Portuguese
language.
Source: Brazil (2023).
It is essential to highlight that in its early editions, between 1995 and 2003, SAEB was
only intended for monitoring the quality of education, assessed through tests and questionnaires
applied on a large scale, in a sampling manner, in all federative units of the country, in both
public and private networks. The results were used for the implementation, monitoring, and
evaluation of public policies. Before 2005, there was no concern about the individual results of
schools.
As can be seen in Table 1, the main focus of the assessment has always been the end of
essential stages of basic schooling, such as the 5th and 9th grades of elementary school and the
3rd grade of high school. Regarding the evaluated curriculum components, the emphasis on the
Portuguese language and mathematics is clear, with only the 1997 and 1999 editions attempting
an expansion, but it did not continue in subsequent editions. Regarding the target audience of
the assessment, between 1995 and 2003, there was no concern with monitoring individual
schools, which changed with the 2005 edition.
Between the editions of 2005 and 2017, the only relevant change was the expansion of
census application, which already occurred in the 5th and 9th grades of elementary school, to
the 3rd grade of high school. Table 2 below summarizes the main characteristics of the New
SAEB application between the years 2019 and 2021, there was no change between these two
applications, everything occurred as foreseen in Decree No. 9,432, of June 29, 2018.
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Table 2 - Characteristics of SAEB application, from 2019 to 2021
Assessed Grades/Levels
Target Audience
Basis for formulating
tests
Curricular components
evaluated
Daycare and preschool
Public schools (sample)
BNCC
Application of
Questionnaires
2nd year of elementary
school
Public schools (sample)
Private schools (sample)
BNCC
Portuguese language and
Mathematics
5th and 9th year of
elementary school
Public schools (census)
Private schools (sample)
2001 Reference Matrix
Portuguese language and
Mathematics
9th year of elementary
school
Public schools (census)
Private schools (sample)
BNCC
Natural Sciences and
Human Sciences
3rd year of high school
Public schools (census)
Private schools (sample)
2001 Reference Matrix
Portuguese language and
Mathematics
Note: The new SAEB matrices, aligned with the BNCC, were developed and published in a preliminary
version in December 2018.
Source: Authors' elaboration.
From 2019 to 2021, as prescribed in 2018, in the National Policy for the Evaluation and
Exams of Basic Education, the following changes were implemented:
✓ Literacy assessment started to be conducted in the 2nd grade of elementary
school;
✓ The assessment of early childhood education began, with the administration of
electronic questionnaires exclusively for teachers and principals. Municipal and state education
secretaries also started to respond to electronic questionnaires;
✓ The BNCC became a reference for formulating items for the 2nd grade of
elementary school (Portuguese language and mathematics) and the 9th grade of elementary
school (for tests in natural sciences and humanities);
✓ The acronyms ANA, ANEB, and ANRESC ceased to exist, and all assessments
in primary education were identified by the name SAEB, accompanied by the stages and areas
of knowledge.
Considering this context of major changes in SAEB, starting with Michel Temer’s
government, as well as the period of implementation of the proposed changes, in Jair Messias
Bolsonaro’s government, the objective of this article is to analyze the main changes that
occurred in SAEB between the years 2016 and 2022. To this end, qualitative research was used
through document analysis, technical reports, historical documents, and relevant legislation.
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SAEB analysis: from 2016 to 2022
In the previous section, it is possible to follow the main characteristics of the application
of SAEB throughout its historical series. In this section, we intend to analyze this trajectory in
light of the relevant legislation, as well as the governments that were in power in each period
analyzed. The choice of 2016 as a starting point is due to the fact that this is the point from
which, to date, there is no similar analysis available in the literature.
Goals 1, 2, and 3 of the PNE 2014-2024 (Brasil, 2014) bring the universalization of
access to compulsory education from 4 to 17 years of age as an important target to be achieved
in order to guarantee a fundamental right, which is the right to education.
Article 205 of the Federal Constitution declares education as a right for everyone and a
duty of the State and the family. This is one of the legal frameworks for the obligation to
universalize access to education to increasingly challenge governments. The National
Education Guidelines and Bases Law (LDB 9,394/1996), in its Article 4, establishes that “the
State’s duty with public school education will be carried out by guaranteeing: I – free and
compulsory basic education of the 4 (four) at 17 (seventeen) years of age” (Brasil, 1996, our
translation). This determination comes from the Major Law, the Federal Constitution itself,
which, in Article 208, establishes that:
The State’s duty with education will be carried out by guaranteeing –
compulsory and free basic education from 4 (four) to 17 (seventeen) years of
age, including its free provision for all those who did not have access to it at
their own age (Brasil, 1988, our translation).
Such regulations strengthen the initiatives for expanding the public education system,
aiming to serve the entire population entitled to it. According to the Report of the 4th Cycle of
Monitoring the Goals of the National Education Plan 2022 (Brasil, 2022), the evolution of
access to basic education observed during the validity of the current PNE 2014-2024 had been
increasing until the COVID-19 pandemic, when the coverage of the population aged 6 to 14
decreased from 98% in 2020 to 95.9% in 2021. Regarding access to school for the population
aged 15 to 17, in 2021, the coverage was 95.3%. As for access to high school, in 2021, 74.5%
of the population aged 15 to 17 either attended this stage or had already completed basic
education.
Alongside the issue of access, another aspect gaining increasing prominence in the scope
of educational policies is that of quality. According to the Federal Constitution, Art. 206,
education shall be provided based on the following principles: "I - equality of conditions for
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access and permanence in school; VII - a guarantee of a quality standard; IX - a guarantee of
the right to education and lifelong learning" (Brasil, 1988, our translation).
The guarantee of a quality standard and the right to learning need to be monitored. To
this end, the SAEB has been used as a tool to monitor these rights, which was created precisely
to assess the quality of Brazilian basic education. As it is applied biennially, in odd years,
considering the temporal scope considered here, the SAEB was applied in 2017, 2019, and
2021.
The 2017 edition had its guidelines established by Ordinance No. 447, of May 24, 2017
(Brasil, 2017b). At the time, the possibility for the participation of private schools offering the
3rd year of high school by adhesion was opened, in addition to those already included in the
sample. In the public network, the main change was the census evaluation of the 3rd year of
high school. According to INEP (Brasil, 2019), more than 73 thousand schools and
approximately 5.4 million students from public and private schools were evaluated in the 2017
edition, corresponding to about 68% of those enrolled in elementary and secondary education
according to the Basic Education Census of 2017.
The alignment of assessments with the National Common Curricular Base, endorsed in
2017, marks the edition of the 2019 SAEB, called the New SAEB. However, this alignment
movement with the BNCC has been gradual, as it is observed that INEP prioritized the
implementation of new matrices for areas that were not previously part of the evaluation,
namely: Humanities and Natural Sciences. INEP also prioritized the implementation of matrices
for the 2nd year of elementary school, which had not yet been evaluated through SAEB. The
reason for not implementing the Portuguese Language and Mathematics matrices of SAEB for
the 5th and 9th grades of elementary school and the 3rd year of high school was the IDEB,
which would have its goal cycle completed in 2021.
Thus, in both the 2019 and 2021 editions, for the 5th and 9th grades of elementary school
(only Portuguese and Mathematics), as well as for the 3rd and 4th grades of high school, the
formulation of items based on the Reference Matrices that had been adopted since 2001 was
maintained. A major innovation in the 2019 edition was the implementation of a pilot study
involving early childhood education, aimed at obtaining contextual information about this
segment. The evaluation involved the application of only electronic questionnaires for teachers
and principals, as had already been done with other stages, but on this occasion, municipal and
state education secretaries were also invited to provide information.
Basic Educational Assessment System: An analysis of the period between 2016 and 2022
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The COVID-19 pandemic, which interrupted face-to-face teaching in March 2020
throughout the national territory, raised concerns about the resumption of activities in 2021.
Immersed in divergent opinions about whether or not to administer tests due to health issues
and the social situation at the time, INEP confirmed, with the publication of Ordinance No. 250
of 2021, the holding of the 2021 SAEB edition (Brasil, 2021). Following the same standards as
in 2019, among the arguments for continuing the assessment, even in the face of events, was
that the moment was more than ever conducive to diagnosing student learning. It would be from
this diagnosis that actions at various levels could be devised to restore what was lost.
The administration of SAEB 2021 was a replica of what occurred in 2019, without any
changes; not even the base document for SAEB left by the previous government was modified
or improved. Everything remained as previously planned in 2018. Likely, the constant changes
in the management of the Ministry of Education and INEP between the years 2019 and 2022
influenced the maintenance of all the planning carried out in the previous government for
SAEB. In 2019, the first minister to assume education in the Bolsonaro government was
Ricardo Vélez Rodriguez (until April 8, 2019), followed by Abraham Weintraub (until June 19,
2020). The position remained vacant until July 16, 2020, when the last ministers of that
government assumed office, Milton Ribeiro (until March 28, 2022), and Victor Godoy Veiga
(until December 31, 2022).
Just as in the management of the Ministry of Education (MEC), that of the National
Institute for Educational Studies and Research Anísio Teixeira (INEP) also underwent constant
changes between 2019 and 2022, at all hierarchical levels of the agency. In January 2019, INEP
began the year under the presidency of Maria Inês Fini (until January 14, 2019), followed by
Marcus Vinicius Rodrigues, who assumed the Institute (until March 26, 2019), followed by
Elmer Coelho Vicenzi (until May 16, 2019), Alexandre Lopes (until February 26, 2021), Danilo
Dupas Ribeiro (until July 31, 2022), and Carlos Eduardo Moreno (until December 31, 2022).
Amidst the constant changes, there were questions from both society and the press about the
technical and operational feasibility of the Institute's assessments, which undoubtedly impacted
any planning or changes to the System for the Evaluation of Basic Education (SAEB), the tool
used to monitor the quality of Brazilian education.
Regarding the quality of education, in the National Education Plan 2014-2024 (Brasil,
2014), goal 7 specifies the promotion of quality in basic education at all stages and modalities,
aiming to achieve the following national averages for the Education Development Index:
Girlene Ribeiro de JESUS and Rosilene Cândida de ARAÚJO
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DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19089 13
Table 3 – Projected Averages for IDEB in the National Education Plan 2014-2024
IDEB
2015
2017
2019
2021
Early years of elementary school
5,2
5,5
5,7
6,0
Later years of elementary school
4,7
5,0
5,2
5,5
High school
4,3
4,7
5,0
5,2
Source: National Education Plan 2014-2024 (Brasil, 2014).
With the exception of the early years of elementary school, none of the goals for the
other stages, later years of elementary school and high school, were achieved between 2015 and
2021. In fact, in 2021, not even the early years of elementary school met the goal, as shown in
Table 4. Considering that IDEB is an indicator of the quality of basic education, the right to
quality education has not been guaranteed throughout the historical series monitored by the
National Education Plan 2014-2024.
Table 4 - IDEB Results from 2015 to 2021 - Brazil
IDEB
2015
2017
2019
2021
Early years of elementary school
5,5
5,8
5,9
5,8
Later years of elementary school
4,5
4,7
4,9
5,1
High school
3,7
3,8
4,2
4,2
Source: IDEB Spreadsheets https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/pesquisas-estatisticas-e-
indicadores/ideb/resultados.
Not only governments have been monitoring the quality of basic education through
SAEB, but many researchers have made SAEB the focus of their studies. For example, Horta
Neto, Junqueira, and Oliveira (2016) analyzed the evolution of this assessment system over the
years, pointed out challenges such as the assessment of students with disabilities, and
highlighted the influence of SAEB on other large-scale assessments developed in Brazil.
Bonamino (2016), in turn, evaluated the discontinuity and inequality of contextual instruments
within SAEB. The author draws attention to the relevance of contextual assessment to better
understand the results obtained through cognitive instruments.
Castro (2016) conducted a study with a temporal cut between 1995 and 2002, bringing
the discussion about SAEB within the context of educational reforms during this period. A
similar study was conducted by Horta Neto (2018), but based on the bibliography, bringing the
main changes that occurred in SAEB over the years, as well as the challenges and improvements
that could be included in the System in order to broaden the focus beyond cognitive tests.
As can be seen, there are many studies about SAEB and its relevance in the context of
educational policy. SAEB is fundamental to guaranteeing the right to quality public education,
which encompasses the fundamental competencies and skills for the full exercise of citizenship.
Basic Educational Assessment System: An analysis of the period between 2016 and 2022
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The changes that occurred with the implementation of the BNCC, gradually, brought challenges
to the System, especially in the last government, which was responsible for implementing the
innovations.
Final considerations
It is interesting to note that while there were many significant changes in the System for
the Evaluation of Basic Education (SAEB) during the Michel Temer administration, especially
those stemming from the National Curricular Common Base (BNCC), during the Bolsonaro
administration, the System remained as it was planned in the previous government. No
significant revisions were made, nor was there an analysis of the newly implemented changes.
In terms of its planning, there was a period of stagnation that lasted four years.
In addition to the stagnation, throughout the last administration, there were no
advancements in the study of reference matrices, pedagogical proficiency scales, and strategies
for using the results. Furthermore, state and municipal governments continued to participate in
the administration of a centralized evaluation at the national level, without more effective
participation in its planning or implementation.
A system like SAEB requires constant study and updating, as it is an important driver
of public policies. Basso, Ferreira, and Oliveira (2022) conducted a survey of the use of SAEB
results by state governments and found their use in formulating state policies in areas such as
management, teacher training, transparency, pedagogical materials, financial and material
resources, and salary policies. A system with so many possibilities for use ends up being a key
element in educational public policy.
It can be concluded that, over the period analyzed here, from 2016 to 2022, the
evaluation of primary education in Brazil underwent significant changes with the
implementation of the BNCC and the new SAEB, but also went through a long period of
stagnation, punctuated by a pandemic, which had repercussions in all areas of society.
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Girlene Ribeiro de JESUS and Rosilene Cândida de ARAÚJO
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: We would like to thank the Postgraduate Program in Education -
PPGE / UnB.
Funding: This work was financed with resources from PPGE / UnB.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: The work did not involve moral issues.
Data and material availability: The information used in the manuscript is in the public
domain and is duly cited.
Author’s contributions: The lead author wrote the introduction, methodology, section 4,
and conclusion; the second author contributed to section 3 and manuscript revision.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
