RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023025, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19093 1
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA UNIÃO: UM PERFIL DOS CONVÊNIOS
CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
TRANSFERENCIAS VOLUNTARIAS DE LA UNIÓN: UN PERFIL DE LOS
CONVENIOS FIRMADOS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
VOLUNTARY TRANSFERS FROM THE UNION: A PROFILE OF THE
AGREEMENTS SIGNED BY THE MINISTRY OF EDUCATION
Thalles Ricardo de Melo SILVA1
e-mail: thallesmelo13@gmail.com
Lizandro LUI2
e-mail: lizandrolui@gmail.com
Como referenciar este artigo:
SILVA, T. R. de M.; LUI, L. Transferências voluntárias da união:
um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação.
Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.
28, n. 00, e023025, 2024 e-ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19093
| Submetido em: 01/03/2024
| Revisões requeridas em: 19/08/2024
| Aprovado em: 07/09/2024
| Publicado em: 09/10/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre – RS – Brasil. Doutorando em educação na
UFRGS.
2
Fundação Getúlio Vargas (FGV), Brasília – DF – Brasil. Professor da Escola de Políticas Públicas e Governo da
Fundação Getúlio Vargas, Brasília.
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023025, 2024. e-ISSN: 1519-9029
DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19093 2
RESUMO: O presente artigo se insere nas discussões sobre o financiamento da educação, tendo
objetivo explorar o perfil dos convênios de transferências não obrigatórias celebrados pelo
Ministério da Educação (MEC) com os entes subnacionais no período de 2008 a 2021. A coleta
de dados foi realizada através da Plataforma Mais Brasil, e submetida à análise de conteúdo.
Verificou-se que 3.590 convênios foram celebrados entre o MEC e os entes subnacionais, sendo
que 83% deles tiveram como órgão convenente universidades e instituições de ensino superior,
sendo a maioria dos recursos destinados à região Sul do país. O artigo demonstra que o perfil
das transferências voluntárias dadas pelo MEC faz com que estes convênios sejam
instrumentalizados de modo a gerar concentrações de transferências de recursos, podendo gerar
desigualdade de distribuição.
PALAVRAS-CHAVE: Convênios. Transferências Voluntárias. Ministério da Educação.
Financiamento da Educação. Federalismo.
RESUMEN: Este artículo es parte de las discusiones sobre financiamiento de la educación. El
objetivo es explorar el perfil de los acuerdos de transferencia no obligatoria firmados por el
Ministerio de Educación (MEC) con entidades subnacionales en el período de 2008 a 2021.
Los datos relativos al fenómeno fueron recopilados en la Plataforma Mais Brasil y sometidos
a análisis de contenido. Se encontró que se firmaron 3,590 convenios entre el MEC y entidades
subnacionales, el 83% de los cuales tuvieron como ente contratante a universidades e
instituciones de educación superior, y la mayoría de los recursos fueron destinados a la región
sur del país. El artículo demuestra que el perfil de transferencias voluntarias dado por el MEC
hace que estos acuerdos sean instrumentalizados con el fin de generar concentraciones de
transferencias de recursos, lo que genera desigualdad en la distribución.
PALABRAS CLAVE: Acuerdos. Transferencias voluntarias. Ministério de Educación.
Financiamiento de la educación. Federalismo.
ABSTRACT: This article is part of the discussions on education financing. The objective is to
explore the profile of non-mandatory transfer agreements signed by the Ministry of Education
(MEC) with subnational entities in the period from 2008 to 2021. Data relating to the
phenomenon were collected on the Mais Brasil Platform and subjected to content analysis. It
was found that 3,590 agreements were signed between the MEC and subnational entities, 83%
of which had universities and higher education institutions as the contracting body, and the
majority of resources were allocated to the country's southern region. The article demonstrates
that the profile of voluntary transfers given by the MEC means that these agreements are
instrumentalized in order to generate concentrations of resource transfers, which generates
distribution inequality.
KEYWORDS: Agreements. Voluntary Transfers. Ministry of Education. Education Financing.
Federalism.
Thalles Ricardo de Melo SILVA; Lizandro LUI
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023025, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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Introdução
O presente artigo se insere nas discussões sobre o financiamento da educação, em que
estudos demonstram ser um campo de discussão complexo, uma vez que a relação entre a
autonomia dos entes federados depende do nível de arrecadação para que se construam e se
apliquem as políticas educacionais (Gutierres, Farias, Terto, 2021; Mendes, Gutierres, 2021).
Assim, em um federalismo fiscal, há desigualdades quanto à arrecadação e distribuição de
recursos, o que impacta os entes na prestação de serviços públicos, como, por exemplo, as
políticas públicas educacionais (Rezende, 2023). Por esta razão, o legislador instituiu um
quantitativo mínimo que cada ente federado deve aplicar na educação, além de implementar um
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (FUNDEB) a fim de que se tenha uma aferição de qualidade
mediante um valor mínimo a ser investido por aluno (Brasil, 1988). Apesar de o Brasil possuir
um sistema de vinculação sobre a receita resultante de impostos para que se atenue a
desigualdade e se aprimore a qualidade da educação, há um nível discricionário em termos
orçamentários em matéria federativa. Esse nível discricionário é representado, sobretudo,
através das transferências voluntárias da União, que podem ser instituídas mediante programas
do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e via celebração de convênios
com os entes subnacionais. Este artigo irá explorar os convênios celebrados pelo Ministério da
Educação com os entes subnacionais.
Compreende-se que os convênios celebrados são um tipo de instrumento de política
pública, dado o seu caráter alocativo de recursos públicos. Contudo, conforme indicam
Lascoumes e Le Galés (2007) e Lima, Aguiar e Lui (2021), as políticas públicas, por meio de
seus instrumentos, direcionam as ações sociais, impactando a produção, distribuição e uso de
bens coletivos. No caso específico, o instrumento em questão depende do arranjo político e dos
interesses dos atores sociais em destinarem os recursos. Dessa forma, adotamos a proposição
dos autores segunda a qual os instrumentos de uma política pública não são neutros, pois geram
resultados específicos, mesmo quando o objetivo declarado é outro.
Partindo deste entendimento sobre o instrumento convênio, pretende-se mapear o
arranjo produzido por este e seus possíveis efeitos no campo do financiamento da educação.
Em termos práticos, optou-se por analisar a distribuição de recursos por ano, órgão financiador
(Congresso Nacional ou MEC), estado e região e tipo de convenente. Este artigo, além da
introdução, possui outras 6 seções. Em Marco federativo e educação: do financiamento às
transferências voluntárias, há uma breve contextualização do campo do financiamento da
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
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educação no Brasil. Nas seções “A literatura sobre as transferências voluntárias” e “A Literatura
sobre as transferências voluntárias na educação”, há, primeiro, uma discussão geral acerca das
transferências voluntárias para, após, discuti-las no campo da educação. Por fim, há o capítulo
metodológico, o de apresentação e discussão de dados e a conclusão.
Marco federativo e educação: do financiamento às transferências voluntárias
No Brasil, as políticas educacionais ensejam desafios que circunscrevem o pacto
federativo e os marcos legislativos. Para isso, o ordenamento legal (Brasil, 1988; Brasil, 1996)
dispõe sobre a coordenação do sistema educacional brasileiro de modo a estipular as
competências de cada ente federativo. Dentro dessas competências estabelecidas pela
Constituição Federal de 1988 e transpostas para a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional de 1996, o modelo federativo em nível educacional tem o objetivo de dar existência
há múltiplos centros de poder e diferentes arenas de tomadas de decisão (Gutierres; Farias;
Terto, 2021). Atrelada às atribuições, há a descentralização fiscal, em que, segundo a Carta
Magna de 1988, é atribuída uma vinculação sobre a receita resultante de impostos a ser investida
na educação por parte de cada ente federativo (Brasil, 1988), que é de 25% do orçamento de
cada estado e município e 18% do orçamento da União
3
.
Apesar dessa vinculação, consoante Mendes e Gutierres (2021), a potência de melhorar
o acesso ao bem público em nível local depende da gestão e da capacidade de tributação do ente
federativo. Dada a amplitude territorial, o grande contingente de estados e municípios e a
desigualdade atinente à capacidade de tributação, há mecanismos relativos à equidade entre os
entes a fim de proporcionar um padrão mínimo de qualidade para a educação (Gutierres; Farias;
Terto, 2021). Por esta razão, a educação brasileira, seja via financiamento ou pela proposição
das políticas públicas, dispõe à União um papel de coordenação ao exercer a função normativa,
redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais (Brasil, 1996).
Com a finalidade de cumprir o papel redistributivo e supletivo, há mecanismos e
arranjos sobre programas e políticas públicas em educação, como, por exemplo, transferências
diretas e automáticas
4
. Por outra via, tem-se a dimensão das transferências voluntárias, que
3
Este dispositivo constitucional se encontra em inatividade, por conta da mudança dos regimes fiscais desde 2016,
vide EC n. 95 (Brasil, 1988).
4
As transferências diretas são repasses determinados pela constituição ou por legislações, que são transferidos
diretamente aos entes subnacionais (Cruz, 2011). Já as transferências automáticas são voltadas a programas de
fomento à educação que não necessitam da celebração de convênios (Cruz, 2011).
Thalles Ricardo de Melo SILVA; Lizandro LUI
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possuem o caráter discricionário e são celebradas mediante convênios. Para as transferências
voluntárias, há, em termos de União, a distribuição orçamentária ao Ministério da Educação,
emendas parlamentares e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Nesse
caso, quem recebe a transferência dos recursos, ou seja, o convenente, são os entes subnacionais
e as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos.
A literatura sobre as transferências voluntárias
De modo geral, as transferências voluntárias de recursos abrangem a destinação de
recursos federais ou estaduais a outro ente federado (estados, municípios, Distrito Federal) ou
organizações do terceiro setor a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, estando
desvinculados de determinação constitucional ou legal. A ausência de normas que definam o
volume e a proporcionalidade das transferências voluntárias confere autonomia e
discricionariedade à esfera de governo que as concede. De um modo geral, há o destaque para
duas formas de repasses aos entes subnacionais via transferências voluntárias, a primeira são as
emendas parlamentares que endereçam ao Ministério e a segunda modalidade os repasses
estabelecidos pelos Ministérios mediante critérios, programas e recursos próprios.
A literatura também demonstra o perfil do arranjo institucional referente às
transferências voluntárias, que mudou ao longo dos últimos anos. Desde 2016, houve o aumento
da participação e do poder por parte do Legislativo, principalmente no que concerne ao poder
de destinação de recursos através de emendas parlamentares (Silva; Teixeira, 2022) e do
chamado orçamento impositivo (Menezes; Pederiva, 2015). Nos anos recentes, conforme
demonstram Lui e Miquelino (2023), o Poder Legislativo passou, nos anos recentes, a cada vez
mais ter acesso a fatias maiores do orçamento público e, esse poder se reverte na destinação de
recursos, através de convênios, aos entes subnacionais. Cabe ressaltar que este perfil de
destinação orçamentária aumenta o nível discricionário da destinação de alocação das verbas.
Embora o quantitativo de emendas esteja previsto nos instrumentos de planejamento e
orçamento da União
5
(Brasil, 1988), a alocação destas emendas não. Nesse sentido, ao se
deslocar dos instrumentos de planejamento, há o risco de que as emendas sejam dispostas para
fins unicamente eleitorais e patrimonialistas, sem que haja a sua devida constituição para a
5
Os instrumentos são o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamento Anual (Brasil,
1988).
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
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finalidade republicana de políticas públicas voltadas à prestação de serviços à população. Além
disso, há destinação por emendas não garante a distribuição de recursos em termos de
proporcionalidade em termos de desigualdades regionais e sociais.
A partir da análise da proposta de Bichir, Simoni Junior e Pereira (2020), é possível
tecer uma crítica ao arcabouço institucional referente ao processo em questão. Isso se deve à
necessidade de criar um sistema de coordenação no âmbito da União, de modo a conciliar a
discricionariedade do legislador com a agenda estabelecida pela União. Sem essa coordenação,
corre-se o risco de sobreposição de recursos em determinadas regiões, o que pode acentuar as
desigualdades. No caso específico, a celebração de convênios oriundos de emendas
parlamentares segue a lógica particular dos parlamentares, preocupados principalmente com a
satisfação de seu eleitorado (Meireles, 2019).
Conforme argumentam Lascoumes e Le Galés (2007), os instrumentos de políticas
públicas são mais do que meras ferramentas técnicas, pois moldam as relações entre o Estado
e a sociedade, definindo quem acessa quais recursos e de que maneira. Por carregarem
representações e interesses específicos, esses instrumentos não são neutros, refletindo as
prioridades dos grupos no poder. Assim, para reduzir as desigualdades na distribuição de
recursos, as transferências voluntárias devem integrar um sistema nacional mais justo e
eficiente.
A literatura sobres as transferências voluntárias na educação
No campo de estudos sobre o financiamento da educação há debates que versam acerca
do ordenamento legal, da redistribuição de recursos, das metas de financiamento estipuladas
pelo Plano Nacional de Educação, das reformas dadas pelos governos eleitos e da qualidade em
educação em termos de valor-mínimo a ser investido por aluno (Abreu, 2018; Alves, Silveira,
Schneider, 2019; Cavalvanti, 2020; Conte, 2018; Cury, 2018; Davies, 2018; Davies, Alcântara,
2020; De Rezende Pinto, 2019; Farenzena, 2020; Ferreira, 2020; Silva, Giareta, 2020; Jacomini
et al., 2019; Politi, Reis, 2019; Rolim, et al. 2021; Stockmann, 2021; Torres, 2020). De um
modo geral, a literatura dá, direta ou indiretamente, uma ênfase para as transferências diretas e
automáticas da União, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE), Programa Nacional de Alimentação Nacional (PNAE), etc. Estas modalidades
Thalles Ricardo de Melo SILVA; Lizandro LUI
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023025, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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de transferências, consoante os estudos, visam à redução das desigualdades entre os entes a fim
de proporcionar uma educação de qualidade.
Já os estudos que abrangem as transferências voluntárias focalizam na celebração de
convênios dados pelo FNDE e pelas emendas parlamentares. Dentre estes estudos, Rosana
Evangelista da Cruz assevera que, de 1995 a 1996, as transferências voluntárias eram
predominantes, mas, com o passar dos anos, as transferências diretas e automáticas assumiram
preponderância no total de recursos executados (Cruz, 2011). Ainda conforme a autora (Cruz,
2011), ao analisar as transferências voluntárias de 1995 a 2006 mediante a ótica do FNDE, o
perfil destas é o de indutor de políticas públicas, ou seja, o financiamento é condicionado pelas
prioridades definidas pelo Ministério da Educação, o que o faz com que os entes federados e o
terceiro setor sejam induzidos a implementar políticas públicas compatíveis com as ações do
governo federal. Assim, há uma ênfase nos interesses político-partidários de uma determinada
política em vez de se ter um direcionamento às demandas efetivas dos sistemas de ensino (Cruz,
2011).
Em um artigo que analisa as transferências voluntárias da União no período de 1999 a
2012, Cavalcanti (2014) desenvolve alguns pontos importantes para o debate. Conforme a
autora, os dados demonstram que as transferências voluntárias têm sido regulamentadas
majoritariamente pelo FNDE sem a participação efetiva dos demais entes federados, o que
indica uma definição unilateral, pela União, dos critérios e procedimentos das transferências
(Cavalcanti; Oliveira 2014). Também há a constatação de que houve o aumento da quantidade
de programa de transferências, contudo, aumentando também o nível de condicionalidade
destas transferências. Para a autora, este cenário impõe uma limitação aos entes subnacionais
no que tange ao planejamento e execução de políticas educacionais, visto que as condicionantes
dos programas de transferência voluntária dão centralidade às políticas públicas desenhadas e
instituídas pelo governo federal.
Após 2016, segundo Cavalcanti (2019), ocorreu uma mudança no perfil do
financiamento da educação, incluindo as transferências voluntárias. Anteriormente, o aumento
quantitativo dessas transferências era considerado estratégico para induzir os governos
subnacionais a implementar programas e políticas educativas sob a tutela da União. No entanto,
atualmente observa-se uma redução significativa no montante de verbas e na quantidade de
programas oferecidos aos entes subnacionais. Apesar dos cortes, Cavalcanti identificou um
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
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aumento no número de programas voltados ao ensino médio
6
no âmbito das transferências
voluntárias do FNDE e das emendas parlamentares, além de uma priorização da alocação desses
recursos em função da barganha político-partidária entre o executivo e o legislativo,
evidenciada pela associação entre as transferências voluntárias e as emendas parlamentares
(Cavalcanti, 2019).
Outros estudos (Neto, 2018; Silva, 2019) analisam as transferências voluntárias sem
vinculação direta ao FNDE. Esses trabalhos focam nas transferências voluntárias realizadas
entre o Ministério da Educação e Instituições de Ensino Superior (IES). Neto (2018) investigou
o caso específico da UFPB, à luz da crise fiscal, com o objetivo de analisar os impactos dessa
crise na celebração de convênios. Constatou-se um impacto negativo no funcionamento de
alguns programas da UFPB devido à diminuição dos recursos financeiros e do número de
convênios ofertados. Silva (2019) analisou as transferências voluntárias entre o Ministério da
Educação e as Fundações de apoio às universidades públicas brasileiras (federais, estaduais e
municipais) no período de 2008 a 2018. O autor observou uma desigualdade na redistribuição
de recursos por região, com as regiões Sudeste e Sul recebendo a maior parte dos recursos.
Além disso, verificou-se que as fundações vinculadas à União tendem a receber uma maior
liberação média de recursos.
Metodologia
Este estudo caracteriza-se como uma pesquisa qualitativa com coleta de dados do tipo
documental. De acordo com Sampaio e Lycarião (2018), essa técnica tem como objetivo
compreender as informações presentes nos documentos originais por meio de procedimentos
de sistematização e categorização. O objeto de análise deste artigo são as transferências
voluntárias do Ministério da Educação realizadas com os entes subnacionais no período de 2008
a 2022. O recorte temporal justifica-se pelo fato de a base de dados conter informações
detalhadas dos convênios celebrados apenas a partir de 2008. Ao todo, foram analisados 3.590
convênios. Ressalta-se que esta pesquisa não envolve seres humanos, informações sensíveis ou
sigilosas.
6
Segundo a autora (Cavalcanti, 2019), este dado pode ser explicado pela ênfase dada pelo governo Michel Temer
(2016 - 2018) às reformas implementadas pela União ao Ensino Médio. Nesse sentido, ainda há um aspecto de
indução às políticas públicas da União frente aos governos subnacionais.
Thalles Ricardo de Melo SILVA; Lizandro LUI
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Foi adotada uma abordagem exploratória e descritiva. O caráter exploratório do estudo
deve-se ao objetivo de identificar um panorama das transferências voluntárias ao longo do
período delimitado. O aspecto descritivo está presente na ausência de uma intenção de
relacionar variáveis para obter validade interna ou externa. Assim, o objetivo principal é, após
explorar a movimentação das transferências voluntárias, mapear seu perfil, visualizando,
agrupando e comparando regularidades e distinções.
As fontes documentais analisadas foram extraídas da Plataforma Mais Brasil, que reúne
dados sobre os convênios celebrados pela União com os entes subnacionais (Brasil, 2022). Em
setembro de 2022, foram acessados os convênios celebrados entre o Ministério da Educação e
os entes subnacionais, disponíveis no Portal da Transparência de Recursos Federais da União,
referentes ao período de 2008 a 2022. Como critério de filtragem, optou-se por extrair apenas
os dados cujo concedente fosse o Ministério da Educação, excluindo o FNDE. Essa escolha
fundamenta-se no fato de que, na literatura sobre transferências voluntárias na educação, há
mais estudos focados no FNDE do que no Ministério da Educação.
Após a coleta das informações, o material foi organizado em uma planilha e foram
examinadas as características dos convênios. A compilação dos dados observou as seguintes
categorias analíticas: caracterização do órgão destinatário do recurso, distribuição de recursos
por ano, órgão financiador (Congresso Nacional ou MEC), estado e região, e tipo de
convenente. Para a análise dos dados, utilizou-se a técnica de estatística descritiva, abrangendo
a totalidade dos convênios celebrados pelo MEC com os entes subnacionais.
Dados e discussão
A partir da extração de dados com o filtro voltado para a concedente Ministério da
Educação (MEC), o objetivo foi explorar e descrever o perfil dos convênios celebrados por essa
instituição. Inicialmente, conforme ilustrado no Gráfico I, identificou-se que, dos 3.590
convênios firmados entre o MEC e os entes subnacionais, 83% deles tiveram como órgãos
convenentes universidades e instituições de ensino superior. Na classificação adotada, foram
consideradas “universidades” todas as instituições de ensino e/ou suas mantenedoras,
vinculadas a esse tipo de instituição, que receberam recursos durante o período analisado.
Exemplos disso incluem as fundações associadas às instituições de ensino superior.
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
RPGE – Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 28, n. 00, e023025, 2024. e-ISSN: 1519-9029
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As secretarias ligadas aos estados da federação, em sua maioria secretarias estaduais de
educação, e os órgãos da sociedade civil, representaram, respectivamente, 8% do total de entes
que celebraram convênios com o MEC. Por último, as secretarias municipais constituem apenas
1% do total de convênios celebrados, conforme indicado no Gráfico 1.
Gráfico 1 – Percentual de convênios celebrados entre o MEC e entes subnacionais, por tipo
de convenente, 2008-2022
Fonte: Brasil,2022.
No que se refere à distribuição dos convênios em termos da origem dos recursos ao
longo do tempo, conforme o Gráfico II, o período entre 2013 e 2015 apresentou o maior número
de transferências voluntárias realizadas pelo Ministério da Educação (MEC). A partir de 2016,
entretanto, as emendas parlamentares passaram a ter um volume de transferências mais
expressivo, superando, inclusive, as transferências voluntárias do MEC em 2022. Contudo,
também a partir de 2016, observa-se uma diminuição no total de convênios firmados, como
indicado no Gráfico 2.
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Gráfico 2 – Número de convênios, por origem dos recursos, 2008-2022
Fonte: Brasil, 2022.
Como parte do estudo, objetivou-se verificar a distribuição do recurso a partir das
Unidades Federativas (UF). Aqui, o Gráfico 3 demonstra uma concentração de convênios, ou
seja, identificou-se que há uma disparidade entre as Unidades Federativas, beneficiando
principalmente instituições do sul e sudeste do País, sobretudo as dos estados do Paraná e Rio
Grande do Sul.
Gráfico 3– Distribuição por Unidade Federativa
Fonte: Brasil, 2022.
De modo geral, os dados indicam que há uma maior destinação de recursos para
instituições de ensino superior, bem como para órgãos e fundações a elas vinculados. Após um
aumento na distribuição desses recursos, observa-se uma queda a partir de 2014, com
acentuação em 2016. O principal agente proponente de recursos continua sendo o Ministério da
Educação (MEC), embora a participação de emendas parlamentares tenha aumentado
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significativamente desde 2016. No que tange à distribuição por Unidade Federativa, verifica-se
uma concentração dos recursos destinados às instituições das regiões Sul e Sudeste, com
destaque para os estados do Paraná e Rio Grande do Sul.
Este estudo, no entanto, não busca explicar de maneira definitiva as razões por trás dessa
concentração, seja nas instituições de ensino superior ou nos estados do Sul e Sudeste. Ao
recorrer a outros campos de estudo que se dedicam à análise da distribuição de recursos
voluntários da União, é possível obter indícios que auxiliam na compreensão desse fenômeno.
Por exemplo, ao analisar a oferta de crédito para a agricultura familiar por meio do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o estudo coordenado
por Grisa, Wesz Junior e Buchweitz (2014) identificou uma concentração de recursos nos
estados do Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Bahia, Paraná e Santa Catarina. De maneira
semelhante, um estudo sobre convênios do Ministério da Agricultura para entes subnacionais
verificou que 44% dos convênios estavam concentrados nos estados da Região Sul, enquanto
25% eram destinados à Região Sudeste. Esse padrão também é corroborado pelo estudo de
Moutinho (2016), que destaca a concentração de recursos direcionados à região Sul do Brasil
quando as emendas parlamentares são provenientes de deputados.
Embora tal tendência reiterada pela literatura não explique diretamente os dados deste
estudo, em outra direção, Meireles (2019) indica que as burocracias partidárias locais e seus
instrumentos de articulação com os atores localizados no governo federal são variáveis
importantes para explicar a concentração de recursos. Nesse ponto, é possível sugerir que esses
entes desenvolveram algum tipo de aprendizado organizacional que os permite acessar
reiteradas vezes os recursos ao longo do tempo. Contudo, há a necessidade de, em futuros
estudos, aprofundar esse fenômeno a fim de compreender que tipo de capacidade de articulação
os atores políticos oriundos da Região Sul e Sudeste do Brasil possuem no que concerne à
transferência voluntária de recursos da União.
No campo do financiamento da educação, existe uma discussão histórica acerca da
equidade distributiva em relação ao fomento e à oferta educacional (Abreu, 2018; Curry, 2018;
Davies, 2006; Davies, 2018; Farenzena, 2020). Embora tenha havido avanços nas transferências
automáticas e diretas, especialmente com a criação do FUNDEB, o presente estudo, que analisa
as transferências voluntárias do Ministério da Educação (MEC), se alinha ao perfil discutido na
literatura sobre as transferências voluntárias instituídas pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) (Cavalcanti; Oliveira, 2014; Cavalcanti, 2019), uma
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vez que expressa preocupação com a desigualdade na distribuição de recursos entre as Unidades
Federativas.
A literatura sobre as transferências voluntárias estabelecidas pelo FNDE aponta
limitações para os entes subnacionais no planejamento e na execução de políticas educacionais,
a priorização da alocação dessas verbas em função da barganha político-partidária entre os
poderes executivo e legislativo e a gradual diminuição do montante de recursos disponíveis. No
artigo em questão, observa-se um aumento na distribuição das emendas parlamentares, o que
pode indicar a influência da barganha político-partidária na alocação de recursos, uma vez que,
conforme os dados apresentados, esses recursos se tornaram mais escassos. Portanto, futuros
estudos podem relacionar a escassez de recursos com o aumento da participação de
parlamentares na distribuição de verbas, a fim de mensurar o aspecto político das transferências
voluntárias.
Além disso, em relação às emendas parlamentares, novos estudos podem investigar o
perfil qualitativo dessas destinações. Nesse sentido, será possível compreender melhor a
dimensão do planejamento e da execução das políticas educacionais. A partir dessas
investigações, será viável determinar se a alocação das emendas resulta da participação da
população nas escolhas de destinação ou se é utilizada apenas para fins patrimonialistas e
eleitorais.
Por fim, além do que já foi exposto na literatura sobre as transferências voluntárias
estabelecidas pelo FNDE, que discute o planejamento e a barganha política, o presente artigo
identificou outra variável que gera desigualdade em termos de financiamento: a concentração
de recursos. Em um país marcado por profundas desigualdades econômicas e sociais, é
imperativo que qualquer arranjo político e institucional, especialmente aqueles voltados para a
educação, concentre esforços na implementação de políticas públicas que promovam a
construção de uma sociedade mais justa.
Final considerations
O artigo teve como objetivo explorar o perfil das Transferências Voluntárias da União
destinadas à educação, optando por filtrar os dados cujo concedente é o Ministério da Educação.
Esse recorte metodológico resultou em um perfil predominante de Instituições de Ensino
Superior como beneficiárias. Além disso, observou-se uma concentração das transferências de
recursos nos estados do Sul do país. Em relação a um recorte temporal, constatou-se um
Transferências voluntárias da união: Um perfil dos convênios celebrados pelo ministério da educação
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aumento na distribuição de emendas parlamentares a partir de 2016. No entanto, também em
2016, houve uma queda geral no número total de convênios celebrados.
Com base nesse recorte, é possível fazer algumas considerações sobre o campo do
financiamento da educação. Dado o perfil e a região dominante na alocação de recursos,
compreende-se que o atual arranjo institucional privilegia de maneira desigual um conjunto
restrito de atores e regiões. Assim, avalia-se que, por meio dos convênios de transferências
voluntárias, a função redistributiva da União não está sendo adequadamente cumprida.
A partir desse achado, entende-se que, em termos institucionais, é necessário estabelecer
instrumentos de coordenação para evitar a concentração ou a escassez de recursos em
determinadas regiões, assegurando a cobertura de todas as áreas de políticas públicas. Ao
realizar essas ações, a União poderá cumprir seu importante papel normativo, redistributivo e
supletivo nas políticas educacionais, considerando as desigualdades resultantes das dinâmicas
sociais, culturais, econômicas e fiscais das distintas regiões do Brasil e de seus respectivos entes
federados.
Contudo, este estudo apresenta limitações devido ao recorte realizado e ao seu caráter
exploratório e descritivo. Nesse sentido, novos estudos no campo do financiamento da educação
poderão analisar e compreender o perfil das transferências voluntárias da União, a partir dos
achados deste artigo. Dessa forma, será possível entender as dinâmicas de desigualdade na
participação, planejamento e distribuição de recursos.
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não aplicável.
Financiamento: Não aplicável.
Conflitos de interesse: Não há conflitos de interesse.
Aprovação ética: O trabalho utiliza dados públicos.
Disponibilidade de dados e material: Sim, disponíveis na plataforma Mais Brasil.
Contribuições dos autores: Autores contribuíram em todo o processo de elaboração do
artigo.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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VOLUNTARY TRANSFERS FROM THE UNION: A PROFILE OF THE
AGREEMENTS SIGNED BY THE MINISTRY OF EDUCATION
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA UNIÃO: UM PERFIL DOS CONVÊNIOS
CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
TRANSFERENCIAS VOLUNTARIAS DE LA UNIÓN: UN PERFIL DE LOS
CONVENIOS FIRMADOS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Thalles Ricardo de Melo SILVA1
e-mail: thallesmelo13@gmail.com
Lizandro LUI2
e-mail: lizandrolui@gmail.com
How to reference this paper:
SILVA, T. R. de M.; LUI, L. Voluntary transfers from the union: a
profile of the agreements signed by the ministry of education.
Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v.
28, n. 00, e023025, 2024 e-ISSN: 1519-9029. DOI:
https://doi.org/10.22633/rpge.v28i00.19093
| Submitted: 01/03/2024
| Revisions required: 19/08/2024
| Approved: 07/09/2024
| Published: 09/10/2024
Editor:
Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre – RS – Brazil. Doctoral student in Education
at UFRGS.
2
Getulio Vargas Foundation (FGV), Brasília – DF – Brazil. Professor at the School of Public Policy and
Government at the Getulio Vargas Foundation, Brasília.
Voluntary transfers from the union: a profile of the agreements signed by the ministry of education
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ABSTRACT: This article is part of the discussions on education financing. The objective is to
explore the profile of non-mandatory transfer agreements signed by the Ministry of Education
(MEC) with subnational entities in the period from 2008 to 2021. Data relating to the
phenomenon were collected on the Mais Brasil Platform and subjected to content analysis. It
was found that 3,590 agreements were signed between the MEC and subnational entities, 83%
of which had universities and higher education institutions as the contracting body, and the
majority of resources were allocated to the country's southern region. The article demonstrates
that the profile of voluntary transfers given by the MEC means that these agreements are
instrumentalized in order to generate concentrations of resource transfers, which generates
distribution inequality.
KEYWORDS: Agreements. Voluntary Transfers. Ministry of Education. Education Financing.
Federalism.
RESUMO: O presente artigo se insere nas discussões sobre o financiamento da educação,
tendo objetivo explorar o perfil dos convênios de transferências não obrigatórias celebrados
pelo Ministério da Educação (MEC) com os entes subnacionais no período de 2008 a 2021. A
coleta de dados foi realizada através da Plataforma Mais Brasil, e submetida à análise de
conteúdo. Verificou-se que 3.590 convênios foram celebrados entre o MEC e os entes
subnacionais, sendo que 83% deles tiveram como órgão convenente universidades e
instituições de ensino superior, sendo a maioria dos recursos destinados à região Sul do país.
O artigo demonstra que o perfil das transferências voluntárias dadas pelo MEC faz com que
estes convênios sejam instrumentalizados de modo a gerar concentrações de transferências de
recursos, podendo gerar desigualdade de distribuição.
PALAVRAS-CHAVE: Convênios. Transferências Voluntárias. Ministério da Educação.
Financiamento da Educação. Federalismo.
RESUMEN: Este artículo es parte de las discusiones sobre financiamiento de la educación. El
objetivo es explorar el perfil de los acuerdos de transferencia no obligatoria firmados por el
Ministerio de Educación (MEC) con entidades subnacionales en el período de 2008 a 2021.
Los datos relativos al fenómeno fueron recopilados en la Plataforma Mais Brasil y sometidos
a análisis de contenido. Se encontró que se firmaron 3,590 convenios entre el MEC y entidades
subnacionales, el 83% de los cuales tuvieron como ente contratante a universidades e
instituciones de educación superior, y la mayoría de los recursos fueron destinados a la región
sur del país. El artículo demuestra que el perfil de transferencias voluntarias dado por el MEC
hace que estos acuerdos sean instrumentalizados con el fin de generar concentraciones de
transferencias de recursos, lo que genera desigualdad en la distribución.
PALABRAS CLAVE: Acuerdos. Transferencias voluntarias. Ministério de Educación.
Financiamiento de la educación. Federalismo.
Thalles Ricardo de Melo SILVA; Lizandro LUI
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Introduction
The present article is part of the discussions on education funding, where studies
demonstrate that this is a complex area of debate, given that the autonomy of the federated
entities depends on their revenue collection levels to implement and apply educational policies
(Gutierres, Farias, Terto, 2021; Mendes, Gutierres, 2021). Thus, in fiscal federalism, there are
inequalities in terms of resource collection and distribution, which impacts the entities' ability
to provide public services, such as educational public policies (Rezende, 2023). For this reason,
legislators established a minimum amount that each federated entity must invest in education,
in addition to implementing the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education
and the Valorization of Education Professionals (FUNDEB) to ensure quality assessment
through a minimum per-student investment (Brasil, 1988). Although Brazil has a system linking
tax revenues to mitigate inequality and improve education quality, there is discretionary power
in budgetary matters within the federation. This discretionary level is mainly represented by
voluntary transfers from the Union, which can be established through National Fund for the
Development of Education (FNDE) programs and via agreements with subnational entities.
This article will explore the agreements established by the Ministry of Education with
subnational entities.
It is understood that the agreements are a type of public policy instrument, given their
allocative nature of public resources. However, as indicated by Lascoumes and Le Galès (2007)
and Lima, Aguiar, and Lui (2021), public policies, through their instruments, guide social
actions, impacting the production, distribution, and use of collective goods. Specifically, this
instrument depends on the political arrangement and the interests of social actors in allocating
resources. Thus, we adopt the authors' proposition that public policy instruments are not neutral,
as they generate specific outcomes, even when the stated goal is different.
Based on this understanding of the agreement as an instrument, the aim is to map its
arrangement and its possible effects on education funding. In practical terms, the decision was
made to analyze the distribution of resources by year, funding agency (National Congress or
MEC), state and region, and type of agreement. This article, in addition to the introduction,
contains six more sections. In "Federative Framework and Education: From Funding to
Voluntary Transfers," there is a brief contextualization of the field of education funding in
Brazil. In the sections "The Literature on Voluntary Transfers" and "The Literature on
Voluntary Transfers in Education," there is first a general discussion on voluntary transfers,
Voluntary transfers from the union: a profile of the agreements signed by the ministry of education
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followed by a specific discussion in the field of education. Finally, the methodology chapter,
the presentation and discussion of data, and the conclusion are provided.
Federative Framework and Education: From Funding to Voluntary Transfers
In Brazil, educational policies pose challenges that encompass the federal pact and
legislative frameworks. The legal framework (Brasil, 1988; Brasil, 1996) provides for the
coordination of the Brazilian educational system by stipulating the responsibilities of each
federative entity. Within the competencies established by the 1988 Federal Constitution and
transposed into the 1996 Law of Guidelines and Bases for National Education, the federative
model at the educational level aims to create multiple centers of power and different decision-
making arenas (Gutierres, Farias, Terto, 2021). Linked to these responsibilities is fiscal
decentralization, where, according to the 1988 Constitution, a portion of tax revenue must be
invested in education by each federative entity (Brasil, 1988), which amounts to 25% of the
budget for each state and municipality, and 18% of the Union's budget
3
.
Despite this earmarking, according to Mendes and Gutierres (2021), the potential to
improve access to public goods at the local level depends on the management and taxation
capacity of the federative entity. Given the territorial scope, the large number of states and
municipalities, and the inequality related to taxation capacity, there are mechanisms aimed at
ensuring equity among entities to provide a minimum standard of education quality (Gutierres,
Farias, Terto, 2021). For this reason, Brazilian education, whether through funding or the
proposal of public policies, assigns the Union a coordinating role by exercising normative,
redistributive, and supplementary functions in relation to other educational bodies (Brasil,
1996).
To fulfill the redistributive and supplementary role, there are mechanisms and
arrangements concerning education programs and public policies, such as direct and automatic
transfers
4
. Additionally, there is the dimension of voluntary transfers, which are discretionary
and established through agreements. Regarding voluntary transfers, at the federal level, the
budget is allocated to the Ministry of Education, parliamentary amendments, and the National
3
This constitutional provision is inactive due to the change in tax regimes since 2016, see Constitutional
Amendment No. 95 (Brasil, 1988).
4
Direct transfers are transfers determined by the constitution or by legislation, which are transferred directly to
subnational entities (Cruz, 2011). Automatic transfers, on the other hand, are aimed at education promotion
programs that do not require the signing of agreements (Cruz, 2011).
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Fund for the Development of Education (FNDE). In this case, the recipients of the resource
transfers, or the agreement holders, are subnational entities and non-profit civil society
organizations.
The Literature on Voluntary Transfers
In general, voluntary transfers of resources involve the allocation of federal or state
funds to another federative entity (states, municipalities, Federal District) or third-sector
organizations for cooperation, assistance, or financial aid, without being constitutionally or
legally mandated. The absence of regulations defining the volume and proportionality of
voluntary transfers grants autonomy and discretion to the government level that provides them.
Generally, two forms of transfers to subnational entities through voluntary transfers are
highlighted: the first is through parliamentary amendments directed to the Ministry, and the
second form is through transfers established by the Ministries based on their criteria, programs,
and resources.
The literature also demonstrates the changing profile of the institutional arrangement
regarding voluntary transfers in recent years. Since 2016, the participation and power of the
Legislative branch have increased, especially concerning the allocation of resources through
parliamentary amendments (Silva; Teixeira, 2022) and the so-called mandatory budget
(Menezes; Pederiva, 2015). In recent years, as shown by Lui and Miquelino (2023), the
Legislative branch has increasingly gained access to larger portions of the public budget, which
is reflected in the allocation of resources, through agreements, to subnational entities. It is
important to highlight that this budget allocation profile increases the discretionary level of fund
allocation. Although the number of amendments is provided for in the Union's planning and
budget instruments
5
(Brasil, 1988), the allocation of these amendments is not. In this sense, by
moving away from planning instruments, there is a risk that the amendments may be used solely
for electoral and patrimonial purposes, without their due establishment for the republican
purpose of public policies aimed at providing services to the population. Furthermore, the
allocation through amendments does not guarantee the proportional distribution of resources in
terms of addressing regional and social inequalities.
5
The instruments are the Multi-Year Plan, the Budget Guidelines Law, and the Annual Budget Law (Brasil, 1988).
Voluntary transfers from the union: a profile of the agreements signed by the ministry of education
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Based on the analysis of the proposal by Bichir, Simoni Junior, and Pereira (2020), it is
possible to critique the institutional framework related to the process in question. This critique
stems from the need to create a coordination system at the federal level in order to reconcile
legislative discretion with the agenda established by the Union. Without such coordination,
there is a risk of overlapping resources in certain regions, which could exacerbate inequalities.
In this specific case, the agreements resulting from parliamentary amendments follow the
particular logic of legislators, who are primarily concerned with satisfying their electorate
(Meireles, 2019).
As Lascoumes and Le Galés (2007) argue, public policy instruments are more than mere
technical tools; they shape the relationships between the State and society, defining who
accesses which resources and how. Because they carry specific representations and interests,
these instruments are not neutral and reflect the priorities of the groups in power. Thus, to
reduce inequalities in resource distribution, voluntary transfers must be integrated into a more
equitable and efficient national system.
The Literature on Voluntary Transfers in Education
In the field of studies on education funding, there are debates regarding the legal
framework, the redistribution of resources, the funding goals stipulated by the National
Education Plan, the reforms implemented by elected governments, and the quality of education
in terms of the minimum value to be invested per student (Abreu, 2018; Alves, Silveira,
Schneider, 2019; Cavalvanti, 2020; Conte, 2018; Cury, 2018; Davies, 2018; Davies, Alcântara,
2020; De Rezende Pinto, 2019; Farenzena, 2020; Ferreira, 2020; Silva, Giareta, 2020; Jacomini
et al., 2019; Politi, Reis, 2019; Rolim, et al. 2021; Stockmann, 2021; Torres, 2020). In general,
the literature emphasizes, directly or indirectly, the Union’s direct and automatic transfers, such
as the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and the Valorization of
Education Professionals (FUNDEB), the Direct Money to School Program (PDDE), the
National School Feeding Program (PNAE), etc. These types of transfers, according to studies,
aim to reduce inequalities among entities in order to provide quality education.
Studies on voluntary transfers, on the other hand, focus on agreements established by
the FNDE and parliamentary amendments. Among these studies, Rosana Evangelista da Cruz
asserts that from 1995 to 1996, voluntary transfers were predominant, but over the years, direct
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and automatic transfers became predominant in the total executed resources (Cruz, 2011).
Furthermore, according to Cruz (2011), when analyzing voluntary transfers from 1995 to 2006
from the FNDE’s perspective, the profile of these transfers is one of policy induction; that is,
funding is conditioned by priorities defined by the Ministry of Education, leading federative
entities and the third sector to implement public policies aligned with federal government
actions. Thus, there is an emphasis on the political-partisan interests of a specific policy rather
than addressing the actual needs of education systems (Cruz, 2011).
In an article analyzing voluntary transfers from the Union during the period from 1999
to 2012, Cavalcanti (2014) develops several vital points for the debate. According to the author,
the data show that voluntary transfers have been largely regulated by the FNDE without the
effective participation of other federative entities, indicating a unilateral definition by the Union
of the criteria and procedures for the transfers (Cavalcanti; Oliveira 2014). There is also
evidence of an increase in the number of transfer programs; however, this increase has also
brought about a higher level of conditionality for these transfers. For the author, this scenario
imposes a limitation on subnational entities regarding the planning and execution of educational
policies, as the conditions of the voluntary transfer programs give centrality to public policies
designed and instituted by the federal government.
After 2016, according to Cavalcanti (2019), there was a shift in the profile of education
funding, including voluntary transfers. Previously, the quantitative increase in these transfers
was seen as strategic for inducing subnational governments to implement education programs
and policies under the guidance of the Union. However, there has been a significant reduction
in the amount of funds and the number of programs offered to subnational entities. Despite the
cuts, Cavalcanti identified an increase in the number of programs aimed at secondary education
within the scope of FNDE’s voluntary transfers and parliamentary amendments, as well as a
prioritization of resource allocation based on political-partisan bargaining between the
executive and legislative branches, as evidenced by the association between voluntary transfers
and parliamentary amendments (Cavalcanti, 2019).
Other studies (Neto, 2018; Silva, 2019) analyze voluntary transfers unrelated to the
FNDE. These works focus on voluntary transfers between the Ministry of Education and Higher
Education Institutions (HEIs). Neto (2018) investigated the specific case of UFPB in light of
the fiscal crisis, aiming to analyze the impacts of this crisis on the establishment of agreements.
A negative effect was found on the functioning of some UFPB programs due to the reduction
in financial resources and the number of agreements offered. Silva (2019) analyzed voluntary
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transfers between the Ministry of Education and the support foundations of Brazilian public
universities (federal, state, and municipal) from 2008 to 2018. The author observed inequality
in the redistribution of resources by region, with the Southeast and South regions receiving the
majority of the resources. Additionally, it was found that foundations linked to the Union tend
to receive a higher average release of funds.
Methodology
This study is characterized as qualitative research with data collection of the
documentary type. According to Sampaio and Lycarião (2018), this technique aims to
understand the information present in original documents through systematization and
categorization procedures. The object of analysis of this article is the voluntary transfers from
the Ministry of Education made to subnational entities from 2008 to 2022. The chosen
timeframe is justified by the fact that the database contains detailed information on agreements
only from 2008 onward. A total of 3,590 agreements were analyzed. It is noteworthy that this
research does not involve human subjects, sensitive information, or confidential data.
An exploratory and descriptive approach was adopted. The exploratory nature of the
study is due to the aim of identifying an overview of voluntary transfers over the defined period.
The descriptive aspect is present in the absence of an intention to relate variables to obtain
internal or external validity. Thus, the main objective is, after exploring the movement of
voluntary transfers, to map their profile by visualizing, grouping, and comparing regularities
and distinctions.
The documentary sources analyzed were extracted from the Mais Brasil Platform, which
gathers data on agreements made by the Union with subnational entities (Brazil, 2022). In
September 2022, the agreements made between the Ministry of Education and subnational
entities were accessed, available on the Federal Union’s Transparency Portal, referring to the
period from 2008 to 2022. As a filtering criterion, only data where the granting agency was the
Ministry of Education, excluding the FNDE, were extracted. This choice is based on the fact
that, in the literature on voluntary transfers in education, there are more studies focused on the
FNDE than on the Ministry of Education.
After collecting the information, the material was organized in a spreadsheet, and the
characteristics of the agreements were examined. The data compilation observed the following
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analytical categories: characterization of the recipient agency of the funds, distribution of
resources by year, funding agency (National Congress or MEC), state and region, and type of
agreement. For data analysis, descriptive statistics techniques were used, encompassing all
agreements made by the MEC with subnational entities.
Data and Discussion
From the data extraction focused on the granting agency, the Ministry of Education
(MEC), the goal was to explore and describe the profile of the agreements made by this
institution. Initially, as illustrated in Graph I, it was identified that of the 3,590 agreements
signed between the MEC and subnational entities, 83% of them had universities and higher
education institutions as the granting agencies. In the adopted classification, “universities”
includes all educational institutions and/or their maintainers linked to this type of institution
that received funds during the analyzed period. Examples of this include foundations associated
with higher education institutions.
State education secretariats, mostly state secretariats of education, and civil society
organizations represented 8% of the total entities that entered into agreements with the MEC,
respectively. Lastly, municipal secretariats constituted only 1% of the total agreements made,
as indicated in Graph 1.
Graph 1 – Percentage of agreements made between the MEC and subnational entities, by
type of agreement, 2008-2022
6
Source: Brazil, 2022.
6
Translation from left to right: Orange: Municipal Secretariat; Blue: State Secretariat; Purple: Civil Society
Body; Brown: University.
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Regarding the distribution of agreements in terms of the origin of funds over time, as
shown in Graph II, the period between 2013 and 2015 saw the highest number of voluntary
transfers made by the Ministry of Education (MEC). Starting in 2016, however, parliamentary
amendments began to represent a more significant volume of transfers, even surpassing the
voluntary transfers from the MEC in 2022. Furthermore, since 2016, there has been a decrease
in the total number of agreements signed, as indicated in Graph 2.
Graph 2 – Number of agreements by source of funds, 2008-2022
Source: Brazil, 2022.
The objective of the study was to verify the distribution of funds across the Federative
Units (UF). Here, Graph 3 demonstrates a concentration of agreements, indicating that there is
a disparity among the Federative Units, primarily benefiting institutions in the southern and
southeastern regions of the country, particularly those in the states of Paraná and Rio Grande
do Sul.
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Graph 3 – Distribution by Federative Unit
Source: Brazil, 2022.
In general, the data indicates that there is a greater allocation of resources to higher
education institutions and agencies and foundations linked to them. After an increase in the
distribution of these resources, a decline was observed starting in 2014, with a pronounced drop
in 2016. The main proposal agent for resources continues to be the Ministry of Education
(MEC), although the participation in parliamentary amendments has significantly increased
since 2016. Regarding the distribution by the Federative Unit, there is a concentration of
resources directed towards institutions in the South and Southeast regions, particularly in the
states of Paraná and Rio Grande do Sul.
However, this study does not seek to definitively explain the reasons behind this
concentration, whether in higher education institutions or the states of the South and Southeast.
By referring to other fields of study dedicated to analyzing the distribution of voluntary
resources from the federal government, it is possible to gather evidence that aids in
understanding this phenomenon.
For example, when analyzing the provision of credit for family farming through the
National Program for Strengthening Family Farming (Pronaf), the study coordinated by Grisa,
Wesz Junior, and Buchweitz (2014) identified a concentration of resources in the states of Rio
Grande do Sul, Minas Gerais, Bahia, Paraná, and Santa Catarina. Similarly, a study on
agreements from the Ministry of Agriculture for subnational entities found that 44% of the
agreements were concentrated in the states of the Southern Region, while 25% were allocated
to the Southeastern Region. This pattern is also supported by Moutinho's (2016) study, which
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highlights the concentration of resources directed towards the South of Brazil when
parliamentary amendments originate from deputies.
Although such a trend reiterated in the literature does not directly explain the data of
this study, in another direction, Meireles (2019) indicates that local party bureaucracies and
their instruments for coordination with actors located in the federal government are important
variables for explaining the concentration of resources. At this point, it is possible to suggest
that these entities have developed some form of organizational learning that allows them to
access resources repeatedly over time. However, there is a need for future studies to delve
deeper into this phenomenon to understand the type of coordination capacity that political actors
from the South and Southeast regions of Brazil possess regarding the voluntary transfer of
federal resources.
In the field of education financing, there is a historical discussion about distributive
equity concerning funding and educational provision (Abreu, 2018; Curry, 2018; Davies, 2006;
Davies, 2018; Farenzena, 2020). Although there have been advances in automatic and direct
transfers, especially with the creation of FUNDEB, the present study, which analyzes voluntary
transfers from the Ministry of Education (MEC), aligns with the profile discussed in the
literature about voluntary transfers established by the National Fund for Educational
Development (FNDE) (Cavalcanti; Oliveira, 2014; Cavalcanti, 2019), as it expresses concern
about inequality in the distribution of resources among Federative Units.
The literature on the voluntary transfers established by FNDE points to limitations for
subnational entities in planning and executing educational policies, prioritization of the
allocation of these funds based on political-party bargaining between the executive and
legislative powers, and the gradual decrease in the amount of available resources. In the article
in question, there is an observed increase in the distribution of parliamentary amendments,
which may indicate the influence of political-party bargaining in the allocation of resources, as
these funds have become scarcer according to the data presented. Therefore, future studies may
relate the scarcity of resources to the increased participation of parliamentarians in fund
distribution to measure the political aspect of voluntary transfers.
Furthermore, regarding parliamentary amendments, new studies could investigate the
qualitative profile of these allocations. In this sense, it will be possible to better understand the
dimension of planning and executing educational policies. From these investigations, it will be
feasible to determine whether the allocation of the amendments results from public participation
in the decision-making process or if it is used solely for patrimonial and electoral purposes.
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Finally, in addition to what has already been presented in the literature on voluntary
transfers established by FNDE, which discusses planning and political bargaining, this article
identified another variable that generates inequality in terms of funding: the concentration of
resources. In a country marked by profound economic and social inequalities, it is imperative
that any political and institutional arrangement, especially those aimed at education, focuses
efforts on implementing public policies that promote the construction of a fairer society.
Final considerations
The aim of this article was to explore the profile of voluntary federal transfers allocated
to education, opting to filter data where the granting agency is the Ministry of Education. This
methodological approach resulted in a predominant profile of higher education institutions as
beneficiaries. Additionally, a concentration of resource transfers in the country's southern states
was observed. In terms of temporal analysis, an increase in the distribution of parliamentary
amendments was noted starting in 2016. However, in 2016, there was an overall decline in the
total number of agreements concluded.
Based on this analysis, it is possible to make some considerations regarding the field of
education financing. Given the profile and dominant region in the allocation of resources, it is
understood that the current institutional arrangement disproportionately privileges a restricted
set of actors and regions. Thus, it is assessed that, through voluntary transfer agreements, the
federal government's redistributive function is not adequately fulfilled.
From this finding, it is understood that, in institutional terms, it is necessary to establish
coordination instruments to avoid the concentration or scarcity of resources in certain regions,
ensuring coverage of all areas of public policy. By carrying out these actions, the federal
government can fulfill its important normative, redistributive, and supplementary role in
educational policies, considering the inequalities resulting from the social, cultural, economic,
and fiscal dynamics of the various regions of Brazil and their respective federative entities.
However, this study has limitations due to the scope of the analysis and its exploratory
and descriptive nature. In this regard, new studies in the field of education financing could
analyze and understand the profile of federal voluntary transfers based on the findings of this
article. In this way, it will be possible to understand the dynamics of inequality in participation,
planning, and resource distribution.
Voluntary transfers from the union: a profile of the agreements signed by the ministry of education
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: Not applicable.
Funding: Not applicable.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: The work uses public data.
Availability of data and material: Yes, available on the Mais Brasil platform.
Author contributions: Authors contributed throughout the process of preparing the article.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
