EL CONTEXTO DE LA REINSERCIÓN DE LAS AUTORIDADES TRADICIONALES EN LA GOBERNANZA MOZAMBICANA
THE CONTEXT OF REINSERTION OF TRADITIONAL AUTHORITIES IN MOZAMBICAN GOVERNANCE
Felizardo Gabriel Bissolomo MASSEKO1
RESUMEN: Su objetivo es revelar la motivación para la reintegración de las autoridades tradicionales en la gobernanza de Mozambique, por cierto, en un pasado no muy lejano, estas autoridades habían sido prohibidas por las autoridades gubernamentales, fueron consideradas oscurantistas, atrasadas y colaboradores del opresivo régimen colonial. Con la introducción de la democracia en Mozambique, fueron reinsertados en la gobernabilidad. Sin embargo, la reinserción antes mencionada se caracteriza por avances y retrocesos, verificado a partir de aprobaciones, revocaciones y ambigüedades de instrumentos legales en la materia. Esta actitud evidencia que detrás de la reinserción de las autoridades tradicionales en la gobernanza hay camuflajes. De hecho, las autoridades gubernamentales están vinculadas a estas autoridades durante los períodos electorales, por su papel movilizador en sus comunidades. Para la materialización de la investigación se aplicó el método bibliográfico, donde se consultaron varias normas legales y trabajos bibliográficos
de académicos nacionales e internacionales y también de la observación directa de hechos cotidianos.
PALABRAS CLAVE: Reinserción. Autoridades tradicionales. Autoridades gubernamentales. Gobernanza.
ABSTRACT: The paper aims to unveil the real motivation for the reinsertion of traditional authorities in Mozambican governance, in fact, in the close past, government authorities had banned these authorities, for they were considered obscurantists, retrograde and collaborators of the colonial oppressive regime. With the introduction of democracy in Mozambique, traditional authorities were reinserted into governance. However, the referred reinsertion is characterized by advances and setbacks, verified from approvals, revocations and ambiguity of legal instruments on the matter. This attitude shows that behind the reinsertion of traditional authorities in governance, there are camouflages. In fact, government authorities rely on these authorities during election periods, due to their mobilizing role in their communities. For the materialization of the research, the bibliographic method was applied, where several legal norms and bibliographic works of national and international academics were consulted and also direct observation of the facts in everyday life was made.
KEYWORDS: Reinsertion. Traditional authorities. Government authorities. Governance.
As autoridades tradicionais2 no cenário de governação em Moçambique, têm um percurso bastante conturbado. Durante a luta de libertação nacional (1964-1974) do jugo colonial português, a FRELIMO3 firmou alianças com essas autoridades, por exemplo, a de vigiar os indivíduos que residiam em zonas libertadas pela própria FRELIMO. Após a independência nacional (1975), as referidas alianças findaram, sendo o setor tradicional marginalizado, tido como obscurantista, retrógrado e colaborador do regime colonial português, portanto, um elemento a abater.
Com a derrocada da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (principal aliado de Moçambique na altura) e mais tarde devido à pressão dos doadores internacionais e a pressão da RENAMO4 por via da guerra civil, todos os segmentos da sociedade civil incluindo as autoridades tradicionais foram reinseridas na governação. Mas a referida reinserção tem acontecido num ambiente de avanços e recuos. Prova disso, assiste-se aprovações e sucessivas
2 Autoridades Tradicionais são instituições sociopolíticas tradicionais africanas, que representam a cultura e tradição africanas (CUEHELA, 2006).
3 Acrónimo: Frente de Libertação de Moçambique. Partido político que lutou pela independência de Moçambique do jugo colonial português, ainda no poder desde a independência nacional.
4 Acrónimo: Resistência Nacional de Moçambique. Protagonista da guerra civil em Moçambique, atualmente é o principal partido da oposição em Moçambique.
revogações de legislação atinentes às autoridades tradicionais, acompanhadas de ambivalências de caráter político.
De outro modo, assiste-se uma disputa entre as principais forças político-partidárias moçambicanas (FRELIMO e RENAMO) por forma a atrelarem-se nessas autoridades, principalmente em períodos eleitorais, dado a sua influência e poder de mobilização junto de suas comunidades. Aliás, em torno dessa disputa, as autoridades tradicionais que se identificarem como simpatizantes de partidos da oposição acabam sendo ostracizadas pelas autoridades governamentais. Ainda assim, mesmo com a ostracização de que são vítimas, as comunidades continuam recorrendo a elas, pois, desempenham um papel muito importante, dentre, as suas habilidades na resolução dos problemas relativos ao acesso à terra, assuntos familiares, dívidas, destruição de propriedade, ofensas corporais, doenças entre outros casos que só podem encontrar soluções em normas costumeiras. Sem dúvida alguma, as autoridades tradicionais são as mais indicadas para liderar o processo de tradições em África, elas são tidas como os intermediários entre os espíritos dos ancestrais e os vivos, são tidas como lemes de um barco em direção ao porto seguro de forma tranquila e segura, mesmo em meio às ondas gigantescas.
O texto tem dois pontos principais, o primeiro mostra o relacionamento entre as autoridades tradicionais e o Estado moçambicano desde a independência nacional até a Primeira República (1975-1990) e o segundo analisa o contexto da reinserção das autoridades tradicionais no cenário governativo (1990 aos dias atuais).
Esta parte do texto procura mostrar a relação entre a FRELIMO e as autoridades tradicionais durante a luta de libertação nacional do jugo colonial português e a relação entre a FRELIMO e as autoridades tradicionais durante a Primeira República5.
É importante frisar que em África as autoridades tradicionais gozam de um prestígio especial junto de suas comunidades, de acordo com (ORRE, 2009), essas autoridades são personagens, representantes, gestoras e defensoras das culturas e tradições nacionais.
Na verdade, devido a importância dessas autoridades no seio de suas comunidades, elas deviam ser incluídas pelas autoridades governamentais em todas as fases de governação. Infelizmente esse desiderato nunca foi genuíno, pelo contrário elas têm sido combatidas. Por
5 Período entre 1975-1990, caracterizado por uma constituição não democrática.
exemplo, com a chegada ao poder da FRELIMO em 1975, este perseguiu as autoridades tradicionais, mesmo aquelas que tinham colaborado com a própria FRELIMO, enquanto movimento de guerrilha nas zonas libertadas.
Na Primeira República, as autoridades tradicionais foram conotadas como responsáveis pelo subdesenvolvimento sociocultural devido as suas práticas vistas como obscurantistas, caso de rituais tradicionais, como; cerimónias de pedido de chuva, de pedido de boas colheitas, contra pragas, contra doenças dentre outras situações que caraterizam a vida nas comunidades africanas. Na verdade, a Primeira República foi tida como o período revolucionário moçambicano. Durante esse período, o tradicional era um elemento a abater até ao ponto de existirem artigos consagrados a esse respeito na Constituição de 19756, como se pode notar, o artigo 4 preceitua: “a eliminação das estruturas de opressão e exploração coloniais e tradicionais e da mentalidade que lhes está subjacente”. O artigo 15 do mesmo instrumento jurídico refere-se do seguinte: “a república popular de Moçambique realiza um combate enérgico contra o obscurantismo [...]”. Esses fatos foram consubstanciados nas diretivas económicas e sociais do IV Congresso do Partido, ao referir: “acelerar a formação de uma sociedade liberta do obscurantismo, superstição, dos valores negativos da sociedade tradicional […]” (PARTIDO FRELIMO, 1983, p. 7).
De acordo com (LOURENÇO, 2010), a decisão de excluir as Autoridades Tradicionais no processo governativo ficou sublime após o III Congresso do partido (realizado em 1977) onde a FRELIMO se definiu e constituiu como um partido de vanguarda adoptando para o efeito as referências ideológicas do marxismo-leninismo.
A experiência nos indica que a doutrina marxista-leninista é tida como arrogante, na medida em que não aceita o outro e não aceita o pensar diferente. Neste âmbito, (MOREIRA, 2006), destaca que a atitude de não respeitar as diferenças, é típica dos regimes marxistas- leninistas, pois, recusam o pluralismo e marcham para a uniformização forçada.
A visão do governo da FRELIMO ao ostracizar as autoridades tradicionais justificavam-se em parte pelo fato delas promoverem o tribalismo, aliás, (MENESES, 2009), refere que um dos grandes objetivos deste partido governamental era o de matar a tribo para construir a nação. Esse posicionamento da FRELIMO pode até certo ponto ter razão de ser, outrossim, alguns estudiosos de autoridades tradicionais, caso de (LOURENÇO, 2010), refere que dentro dos Estados, o pluralismo étnico é dos que mais facilmente colocam em perigo a paz e a unidade, sobretudo quando se trata de um pluralismo com diferenças religiosas ou
6 Primeira constituição de Moçambique independente.
culturais. Contudo, o autor frisa que faz parte dessa condição do género humano o direito de cada um a ser diferente e a ser tratado como igual.
Na verdade, a FRELIMO marginalizou duramente e por muitos anos a autoridade tradicional, fato que não seria concebível por um partido libertador. Neste sentido (NKRUMAH, 1977), também condena veementemente este tipo de ação, fazendo lembrar que o objetivo da libertação do continente era para que o povo tivesse a liberdade de praticar a religião da sua escolha, de formar os grupos que entendesse, de dizer, escrever e pensar livremente. Perante barbáries como essas, ficam por terra os sonhos dos pais do africanismo, tal é o caso do próprio (KWAME NKRUMAH, 1977 apud NGOENHA, 1997), ao referir que as revoluções se tornaram opressões e os libertadores em ditadores e os propósitos de liberdade, justiça, igualdade, pelos quais se lutou, perderam-se pelo caminho e os revolucionários tornam-se os novos usurpadores do direito, da liberdade e da participação dos próprios povos.
Expostas essas atitudes arrogantes por parte de muitos governos africanos logo após as suas liberdades do colonialismo, há que concordar com (CHRISTIAN GEFFRAY, 1990 apud LOURENÇO, 2008), ao afirmar que o Estado moçambicano do período pós-independência, era como uma força política autoritária, alienígena, profundamente alienadora e incapaz de compreender os costumes sociais, rituais e culturais dos seus constituintes rurais. Contudo, apesar dessa retórica ideológica e práticas políticas hostis da FRELIMO, contra as autoridades tradicionais, elas nunca deixaram completamente de exercer influência no mundo rural, quer no imediato período pós-independência de Moçambique, quer mesmo durante os anos em que a FRELIMO implementou com sucesso político relativo, o seu programa de modernização socialista (LOURENÇO, 2008). De acordo com (BAPTISTA, 1995), os agentes políticos locais da FRELIMO (grupos dinamizadores) não possuíam conhecimento social suficiente para lidar com algumas particularidades socioculturais das comunidades rurais, como por exemplo; o casamento, o divórcio, questões de herança, resolução de conflitos familiares e/ou comunitários, a encenação de rituais de iniciação, de chuva, a súplica aos antepassados e o controlo da feitiçaria e que apenas as autoridades tradicionais eram as mais sensíveis a estas questões sociais e mais competentes para lidar com elas.
Em suma, ficou evidente que o relacionamento entre as autoridades tradicionais e o Estado moçambicano (representado pela FRELIMO) durante a Primeira República, foi bastante conflituoso. Igualmente notou-se a importância sublime do poder tradicional na vida das comunidades africanas. Aliás, os próprios dirigentes governamentais que condenavam as ditas práticas tradicionalistas, recorriam às autoridades tradicionais para pedir proteção junto
dos espíritos dos ancestrais, especialmente durante a guerra civil moçambicana, igualmente os dirigentes governamentais recorriam e continuam a recorrer às autoridades tradicionais em casos de doenças que a medicina convencional não encontrava solução ou cura eficaz. Na verdade, esta é a realidade africana nem mesmo a força da globalização tem conseguido arrastar a influência do poder tradicional nas comunidades africanas.
Esta seção do texto aborda assuntos como; fatores externos que influenciaram a reinserção das autoridades tradicionais na governação, fatores internos que conduziram a reinserção das autoridades tradicionais na governação e os avanços e recuos na reinserção das autoridades tradicionais na governação.
Depois de combatidas na Primeira República, as autoridades tradicionais são reinseridas no cenário governativo moçambicano na Segunda República7. Aliás, são muitos os motivos para se acreditar que a reinserção dessas autoridades, em parte se deveu a fatores externos, ora vejamos; a partir da segunda metade de 1980, Moçambique foi afetado pela derrocada da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (seu principal aliado) e a única solução encontrada na altura foi pedir adesão aos blocos capitalistas, porém esses blocos impuseram condicionalismos, dentre eles, um conjunto de reformas políticas. Esta posição encontra fundamento em (BUUR; KYED, 2005), ao afirmarem que à pressão de doadores acelerou com as mudanças políticas, sobretudo com o reconhecimento formal das autoridades tradicionais como o caminho para o desenvolvimento e democratização. Na mesma vertente, (WORLD BANK, 2000 apud BUUR; KYED, 2005), enfatiza que os doadores disseram que era necessária a descentralização do poder local por forma a envolver todos os atores, neste caso as autoridades tradicionais também deviam ser contempladas.
Perante essa situação, o governo liderado pela FRELIMO não teve outras opções se não aderir ao conjunto de reformas impostas pelo bloco ocidental. Essas mudanças tiveram seu epicentro no 5° Congresso da FRELIMO que teve lugar em Julho de 1989, prova disso no ano a seguir (1990), foram introduzidas reformas profundas na governação. Neste encontro político-partidário, igualmente foi anunciado o abandono da linha de orientação marxista- leninista, abrindo caminhos para que as autoridades tradicionais fossem reinseridas na governação.
7 Seu marco foi 1990, momento em que o país adoptou uma constituição democrática.
Na senda de reformas, em 1990 a FRELIMO reformulou a antiga Constituição da República Popular e introduziu uma nova Constituição, a de 19908 em que um dos objetivos era a revitalização de várias instituições locais no processo de tomada de decisões e as estruturas políticas tradicionais eram consideradas uma dessas instituições. Essa posição encontra eco em (SOUSA SANTOS, 2003 apud JOSÉ, 2005), ao afirmar que essas transformações políticas conduziram o país ao retorno à tradição e à alteração da retórica política do Estado, reconhecendo formalmente as autoridades tradicionais.
A Segunda República em Moçambique começou com um leque de legislações de caráter democrático, acompanhados de muitos discursos políticos que outorgam tamanha vitalidade as autoridades tradicionais. Ironicamente, esses discursos são proferidos pelos mesmos dirigentes que num passado não menos distante, consideravam essas autoridades de retrógradas. Por exemplo, durante a presidência da república de Armando Guebuza9 era comum durante os seus discursos endereçar palavras de apreço às autoridades tradicionais, pelo fato de elas desempenharem um papel de relevo na promoção e valorização das tradições e sistemas de valores, bem como na manutenção da paz e da harmonia social.
Ao nível jurídico são aprovadas; a Lei 3/94 de 13 de Setembro10 , a Lei 2/97 de 18 de Fevereiro11, a Lei n˚19/97 de 1 de Outubro12, Decreto 15/2000 de 20 de Junho13, Diploma Ministerial nº 80/2004 de 14 de Maio14 e o Decreto 35/2012 de 5 de Outubro15 e ao nível mais alto em 2004, uma nova Constituição da república16, portanto, todos esses instrumentos jurídicos valorizam e reconhecem o papel das autoridades tradicionais em diversos segmentos da sociedade.
De referir que além desses instrumentos jurídicos que reinseriram as autoridades tradicionais no cenário governativo, o partido no poder também aproveitou a oportunidade para fazer as pazes com estas autoridades. Por via disso, (LOURENÇO, 2007), disse que em
8 Segunda constituição da República de Moçambique.
9 Terceiro Presidente de Moçambique.
10 Lei dos Municípios.
11 Lei sobre as autarquias locais. (Esta lei revogou a 2/97 de 18 de Fevereiro).
12 Lei de terras.
13Estabelece as formas de Articulação dos Órgãos Locais de Estado com as Autoridades Comunitárias.
14Regulamento de Articulação dos Órgãos das Autarquias Locais e com as Autoridades Comunitárias.
15 Estabelece as formas de Articulação dos Órgãos Locais de Estado com as Autoridades Comunitárias. (Este decreto revogou o 15/2000 de 20 de Junho).
16 Constituição em vigor, foi aprovada em 2004.
1999 após a primeira sessão do Comité Central do partido FRELIMO, foi reiterada a necessidade de valorização social das autoridades tradicionais, enquanto alicerces da organização administrativa das comunidades rurais.
Na verdade, essa reunião foi decisiva e ardilosa para o partido governamental, na medida em que foi neste encontro que esta formação político-partidária desenhou estratégias políticas vitais relativamente às autoridades tradicionais. De acordo com (LOURENÇO, 2010), haviam dois objetivos políticos principais; 1° pretendia-se elevar a legitimidade popular do partido FRELIMO, através da redução de focos de descontentamento social, pelo estabelecimento de um melhor relacionamento com as autoridades tradicionais, pois, se constatou que estas autoridades têm em muitas regiões do país certa influência na orientação da vida das comunidades; 2° visava contornar as manobras ou estratégias eleitorais de algumas forças políticas da oposição caso da RENAMO em relação às eleições gerais previstas para 1999.
Devido a estas atitudes astutas do partido governamental, muitos pesquisadores têm reiterado incessantemente que o interesse da FRELIMO em relação às autoridades tradicionais é nebuloso. Por exemplo o autor acima citado, vislumbra que a natureza das preocupações político-estratégicas da FRELIMO não são tanto as autoridades tradicionais em si, mas, essas autoridades enquanto instrumento imprescindível de mobilização eleitoral. Tem razão (JOSÉ, 2005), ao afirmar que em torno da figura de autoridade tradicional desenvolvem-se disputas políticas intensas, no sentido de beneficiarem-se da legitimidade social destas autoridades.
Nesse âmbito, tornou-se evidente que a reinserção das autoridades tradicionais no cenário governativo deve-se a condicionalismos externos, de um lado e por outro lado, existe muitos interesses políticos, o que nos leva a crer que o relacionamento entre as autoridades governamentais com as autoridades tradicionais não seja genuíno, aliás, prova disso são os avanços e recuos do próprio processo de reinserção dessas autoridades na governação.
A reinserção das Autoridades Tradicionais no cenário de governação em Moçambique, é um dilema, neste sentido, (LOURENÇO, 2010), disse que tem havido algumas reservas políticas por parte de alguns setores ideológicos dentro do partido FRELIMO, caso de Sérgio
Vieira17, que disse por diversas vezes não concordar com a reinserção destas autoridades na governação.
De outro modo, olhando para os instrumentos jurídicos e discursos políticos acerca da participação das autoridades tradicionais no processo de governação, realmente revelam a falta de vontade das lideranças políticas governamentais em reinserir francamente essas autoridades. Por exemplo, o autor acima citado, analisou a revogada lei 3/94 de 13 de Setembro, concretamente em seu artigo 8, que estabelecia que os órgãos dos distritos municipais iriam ouvir as opiniões e sugestões das autoridades tradicionais reconhecidas como tal pelas comunidades, de maneira a coordenar com elas a realização de atividades, que visem a satisfação de assuntos específicos das respetivas comunidades. Sobre este artigo da lei revogada, o autor descortinou que existia um vazio legal pois não especificava como é que as autoridades tradicionais seriam identificadas, e se a natureza da sua opinião política seria vinculativa, ou meramente consultiva. O autor em destaque também analisou a lei 2/97 de 18 de Fevereiro, que revogou a 3/94 de 13 de Setembro, e constatou que o número 2 do artigo 28 estabelece que no seu funcionamento, as estruturas das autarquias locais poderão auscultar as opiniões e sugestões das autoridades tradicionais […], portanto, o autor refere que a lei coloca a questão da consulta às autoridades tradicionais pelas estruturas de poder a nível local, em termos de possibilidade e não em termos de dever.
Na senda de análise dos instrumentos jurídicos, o autor acima referenciado, revelou que na lei de terras onde previa que as autoridades tradicionais poderiam ser consultadas acerca das concessões de terra a (re)distribuir nas suas áreas de residência, os agentes do Estado, afastaram-se de qualquer noção de reconhecimento formal das autoridades tradicionais. Para o caso do revogado decreto 15/2000 de 20 de Junho (FORQUILHA, 2009), revelou sérias ambivalências, no caso concreto das autoridades tradicionais que foram enquadradas na categoria de autoridades comunitárias, portanto, no mesmo estatuto com os secretários de bairros e outros líderes locais.
Para o caso do decreto em vigor, o 35/2012 de 5 de Outubro, apesar de ser um pouco mais aprimorado por apresentar alguns elementos novos, caso dos deveres das autoridades comunitárias, onde as autoridades tradicionais estão inseridas, mais uma vez volta a ser infeliz, porque não explicita o que é da responsabilidade e domínio dos secretários dos bairros e das autoridades tradicionais. Aliás, este ponto também levantou muitas discórdias no revogado decreto. Outro ponto que “marginaliza” as autoridades tradicionais no recente
17 Quadro sénior do partido FRELIMO e ex-Deputado da Assembleia da República.
decreto é a precedência das autoridades comunitárias, que está plasmado nos números 1 e 2 do artigo 11, estatuindo: 1. ″Quando em determinada comunidade local seja legitimado, o chefe tradicional e o secretário do bairro compete a mesma comunidade local indicar a respetiva precedência″. 2.″A autoridade comunitária que tiver precedência representará a comunidade local junto aos órgãos do Estado″. Advinha-se que este fato, a breve trecho constituirá também um dos motivos de descontentamento das autoridades tradicionais face aos órgãos de Estado, porque na verdade as autoridades tradicionais não têm a mesma posição, nem perspetiva sociocultural e histórica que os secretários de bairros. Aliás, o bairro que o secretário dirige está dentro do território da liderança tradicional, naturalmente, este último é importante do ponto de vista de hierarquia e até de precedência, visto que o seu lugar é hereditário, o seu posto é fixo e o dos secretários, transitórios. Sobre este ponto, tem razão (MENESES, 2009), ao afirmar que um dos maiores desafios que se coloca às modernas sociedades democráticas é o da incorporação da diferença identitária e cultural nos preceitos legislativos, no sentido de as leis refletirem e afirmarem, as identidades e processos normativos de todos os cidadãos.
Em suma, o processo de reinserção das autoridades tradicionais na governação moçambicana tem sido caraterizado por avanços e recuos, prova disso são as ambiguidades dos instrumentos jurídicos acima mencionados. Na verdade, mesmo com o ambiente democrático as autoridades tradicionais ainda continuam sendo ostracizadas pelos dirigentes governamentais, a situação é agravante quando as lideranças tradicionais são membros e ou simpatizantes de partidos políticos da oposição. É justo afirmar que, se não fosse pela pressão de doadores e da RENAMO pela via da guerra civil e pelo prestígio que as autoridades tradicionais gozam junto de suas comunidades, elas estariam relegadas e ostracizadas pelas autoridades governamentais por muito mais tempo.
Se por um lado, a reinserção das autoridades tradicionais no panorama de governação pelos dirigentes governamentais é resultado de democracia, impostos pelos parceiros de cooperação internacional ao nível externo, por outro lado, existem interesses políticos e estratégicos por detrás dessa reinserção. Aliás, a referida reinserção é caraterizada pela falta de clareza e genuinidade quer das leis sobre a matéria, assim como pela falta de vontade política em articular genuinamente com as autoridades tradicionais. Como se isso não
bastasse, as autoridades governamentais interferem na legitimação delas, ignorando completamente os dispositivos jurídico- legais e outras normas costumeiras.
De outro modo, urge a necessidade de reinserir as autoridades tradicionais na governação de forma franca e genuína, aliás, incluir essas autoridades no processo de tomada de decisões é importante para construção de uma comunidade política, a partir da diversidade cultural e histórica dos grupos e identidades, na medida em que elas são as guardiãs desses valores. Nessa perspetiva (MOCUMBI, 1990), mostra que é importante a afirmação da identidade e personalidade do homem africano, da sua dignidade, o reencontro do homem africano com a sua história, com a sua cultura e com a sua terra. Factos que encontram eco em (GIDDENS, 2002), ao afirmar que as tradições são necessárias, pois são elas que dão continuidade e forma à vida não obstante a sua má fama.
Nesse sentido, a pesquisa evidenciou que tendo em conta a realidade africana as autoridades tradicionais são bem-sucedidas na resolução dos problemas na medida em que colhem consensos em assuntos como a avaliação dos problemas de acesso à terra, assuntos familiares, dívidas, destruição de propriedade, ofensas corporais, doenças e casos pequenos relativos a roubo. Aliás, estudos mostram que em alguns países africanos a reinserção das autoridades tradicionais na governação tendo sido muito positiva e benéfica, por exemplo (CROOK, 2005), partilhou a experiência de Ghana, onde referiu que as lideranças tradicionais são fontes de consulta pelos chefes da administração estatal, elas participam na saúde familiar; na liderança cultural, atuando como verdadeiras bibliotecas, já que são portadores de valores e práticas, caso de culto aos antepassados, tabus e outros festivais tradicionais; atuam como representantes políticos das comunidades; e outras tarefas para o progresso da comunidade, portanto, a manutenção da paz e unidade são vistas como as principais tarefas desses chefes. E com certeza as autoridades governamentais moçambicanas, podem muito bem aproveitar dessa experiência e aproveitar o convívio saudável com as suas autoridades tradicionais, onde ambas as autoridades se complementariam em todas as esferas da governação moçambicana.
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O CONTEXTO DA REINSERÇÃO DAS AUTORIDADES TRADICIONAIS NA GOVERNAÇÃO MOÇAMBICANA
EL CONTEXTO DE LA REINSERCIÓN DE LAS AUTORIDADES TRADICIONALES EN LA GOBERNANZA MOZAMBICANA
Felizardo Gabriel Bissolomo MASSEKO1
RESUMO: Pretende-se descortinar a real motivação da reinserção das autoridades tradicionais na governação moçambicana, aliás, em um passado não longínquo, essas autoridades tinham sido banidas pelas autoridades governamentais, foram consideradas de obscurantistas, retrógradas e colaboradoras do regime opressor colonial. Com a introdução da democracia em Moçambique, as autoridades tradicionais foram reinseridas na governação. Porém, a referida reinserção é caraterizada por avanços e recuos, constatadas a partir de aprovações, revogações e ambiguidade de instrumentos jurídicos sobre a matéria. Esta atitude evidencia que por detrás da reinserção das autoridades tradicionais na governação, haja camuflagens. Na verdade, as autoridades governamentais atrelam-se nestas autoridades em períodos eleitorais, devido ao seu papel mobilizador junto de suas comunidades. Para a materialização da pesquisa, foi aplicado o método bibliográfico, onde foram consultadas diversas normas jurídicas e obras bibliográficas de acadêmicos nacionais e internacionais e também a partir de observação direta dos fatos no cotidiano.
PALAVRAS-CHAVE: Reinserção. Autoridades tradicionais. Autoridades governamentais. Governação.
RESUMEN: Su objetivo es revelar la motivación para la reintegración de las autoridades tradicionales en la gobernanza de Mozambique, por cierto, en un pasado no muy lejano, estas autoridades habían sido prohibidas por las autoridades gubernamentales, fueron consideradas oscurantistas, atrasadas y colaboradores del opresivo régimen colonial. Con la introducción de la democracia en Mozambique, fueron reinsertados en la gobernabilidad. Sin embargo, la reinserción antes mencionada se caracteriza por avances y retrocesos, verificado a partir de aprobaciones, revocaciones y ambigüedades de instrumentos legales en la materia. Esta actitud evidencia que detrás de la reinserción de las autoridades tradicionales en la gobernanza hay camuflajes. De hecho, las autoridades gubernamentales están vinculadas a estas autoridades durante los períodos electorales, por su papel movilizador en sus comunidades. Para la materialización de la investigación se aplicó el método bibliográfico, donde se consultaron varias normas legales y trabajos bibliográficos de académicos nacionales e internacionales y también de la observación directa de hechos cotidianos.
PALABRAS CLAVE: Reinserción. Autoridades tradicionales. Autoridades gubernamentales. Gobernanza.
Traditional authorities2 in the governance scenario in Mozambique have had a very troubled path. During the national liberation struggle (1964-1974) from the Portuguese colonial yoke, FRELIMO3 established alliances with these authorities, for example, to monitor individuals residing in areas liberated by FRELIMO itself. After national independence (1975), these alliances ended, and the traditional sector was marginalized, seen as obscurantist, retrograde and collaborator of the Portuguese colonial regime, therefore, an element to be slaughtered.
With the collapse of the Union of Soviet Socialist Republics (Mozambique's main ally at the time) and later due to pressure from international donors and pressure from RENAMO4 through the civil war, all segments of civil society including the traditional authorities were reinserted into the governance. But the aforementioned reinsertion has taken place in an environment of advances and setbacks. Proof of this, there are successive approvals and
2 Traditional Authorities are traditional African socio-political institutions that represent African culture and tradition. (CUEHELA, 2006).
3 Acronym: Frente de Libertação de Moçambique (Front for the Liberation of Mozambique). Political party that fought for Mozambique's independence from Portuguese colonial rule, still in power since national independence.
4 Acronym: Resistência Nacional de Moçambique (National Resistance of Mozambique). Protagonist of the civil war in Mozambique, it is currently the main opposition party in Mozambique.
revocations of legislation concerning traditional authorities, accompanied by ambivalences of a political nature.
Otherwise, there is a dispute between the main Mozambican political party forces (FRELIMO and RENAMO) in order to link to these authorities, especially during electoral periods, given their influence and power to mobilize their communities. In fact, around this dispute, traditional authorities who identify themselves as sympathizing with opposition parties end up being ostracized by government authorities. Even so, even with the ostracization of which they are victims, communities continue to resort to them, as they play a very important role, among their abilities in solving problems related to access to land, family matters, debts, destruction of property, bodily harm, diseases, among other cases that can only find solutions in customary norms. Undoubtedly, traditional authorities are the best suited to lead the process of traditions in Africa, they are seen as intermediaries between the spirits of the ancestors and the living, they are seen as the rudders of a boat towards the safe harbor in a peaceful and safe way, even amid gigantic waves.
The text has two main points, the first shows the relationship between the traditional authorities and the Mozambican State from national independence to the First Republic (1975-1990) and the second analyzes the context of the reinsertion of traditional authorities in the governmental scenario (1990 to current days).
This part of the text seeks to show the relationship between FRELIMO and the traditional authorities during the national liberation struggle from the Portuguese colonial yoke and the relationship between FRELIMO and the traditional authorities during the First Republic5.
It is important to emphasize that in Africa the traditional authorities enjoy a special prestige among their communities, according to (ORRE, 2009), these authorities are personages, representatives, managers and defenders of national cultures and traditions.
In fact, given the importance of these authorities within their communities, they should be included by government authorities at all stages of governance. Unfortunately, this desideratum was never genuine, on the contrary they have been fought. For example, when FRELIMO came to power in 1975, it persecuted traditional authorities, even those who had collaborated with FRELIMO itself, as a guerrilla movement in the liberated areas.
5 Period between 1975-1990, characterized by a non-democratic constitution.
In the First Republic, traditional authorities were considered responsible for sociocultural underdevelopment due to their practices seen as obscurantist, in the case of traditional rituals, such as; ceremonies to ask for rain, to ask for good harvests, against pests, against diseases, among other situations that characterize life in African communities. In fact, the First Republic was seen as the Mozambican revolutionary period. During that period, the traditional was an element to be slaughtered to the point that there were articles about this enshrined in the 1975 Constitution6, as can be seen, article 4 prescribes: “the elimination of colonial and traditional structures of oppression and exploitation and the mentality that underlies them”. Article 15 of the same legal instrument refers to the following: “the people's republic of Mozambique carries out an energetic fight against obscurantism [...]”. These facts were substantiated in the economic and social directives of the Fourth Party Congress, referring to: “accelerating the formation of a society freed from obscurantism, superstition, the negative values of traditional society […]” (PARTIDO FRELIMO, 1983, p. 7, our translation).
According to (LOURENÇO, 2010), the decision to exclude Traditional Authorities in the governing process became sublime after the Third Party Congress (held in 1977) where FRELIMO defined itself and constituted itself as a vanguard party adopting the references ideology of Marxism-Leninism.
Experience tells us that the Marxist-Leninist doctrine is seen as arrogant, insofar as it does not accept the other and does not accept different thinking. In this context, Moreira (2006) emphasizes that the attitude of not respecting differences is typical of Marxist-Leninist regimes, as they refuse pluralism and march towards forced uniformity.
The FRELIMO government’s view of ostracizing traditional authorities was partly justified by the fact that they promoted tribalism, in fact Meneses (2009) states that one of the main objectives of this government party was to kill the tribe to build the nation. This position of FRELIMO may, to a certain extent, be justified, moreover, some scholars of traditional authorities, such as Lourenço (2010) states that within States, ethnic pluralism is one of the most easily endangered peace and security and unity, especially when it comes to pluralism with religious or cultural differences. However, the author emphasizes that the right of each one to be different and to be treated as equals is part of this condition of the human race.
In fact, FRELIMO harshly and for many years marginalized traditional authority, a fact that would not have been conceivable by a liberating party. In this sense, Nkrumah (1977)
6 First constitution of independent Mozambique.
also vehemently condemns this type of action, reminding us that the objective of the liberation of the continent was for the people to have the freedom to practice the religion of their choice, to form the groups they understood, to say, write and think freely. In the face of barbarism such as these, the dreams of the fathers of Africanism are shattered, such is the case of Kwame Nkrumah (1977 apud NGOENHA, 1997) himself, when he mentions that revolutions became oppressions and liberators into dictators and the purposes of freedom, justice, equality, for which we fought, were lost along the way and the revolutionaries became the new usurpers of the rights, freedom and participation of the peoples themselves.
Having exposed these arrogant attitudes on the part of many African governments soon after their freedoms from colonialism, we must agree with Christian Geffray (1990 apud LOURENÇO, 2008), when he states that the Mozambican state in the post-independence period was like a political force authoritarian, alien, deeply alienating and incapable of understanding the social, ritual and cultural customs of its rural constituents. However, despite this ideological rhetoric and hostile political practices by FRELIMO, against traditional authorities, they never completely ceased to exert influence in the rural world, either in the immediate post-independence period of Mozambique, or even during the years in which FRELIMO implemented with relative political success, its socialist modernization program (LOURENÇO, 2008). According to Baptista (1995), the local political agents of FRELIMO (dynamizing groups) did not have sufficient social knowledge to deal with some sociocultural particularities of rural communities, such as; marriage, divorce, inheritance issues, resolution of family and/or community conflicts, the staging of initiation rituals, rain rituals, supplication to ancestors and the control of witchcraft and that only traditional authorities were most sensitive to these social issues and more competent to deal with them.
In short, it became evident that the relationship between the traditional authorities and the Mozambican State (represented by FRELIMO) during the First Republic was quite conflictual. The sublime importance of traditional power in the life of African communities was also noted. In fact, the government leaders who condemned the so-called traditionalist practices resorted to traditional authorities to ask for protection from the spirits of the ancestors, especially during the Mozambican civil war, and government leaders also resorted and continue to resort to traditional authorities in cases of diseases that conventional medicine found no solution or effective cure. In fact, this is the African reality, not even the force of globalization has managed to drag the influence of traditional power on African communities.
This section of the text covers topics such as; external factors that influenced the reinsertion of traditional authorities into governance, internal factors that led to the reinsertion of traditional authorities into governance and the advances and setbacks in the reinsertion of traditional authorities into governance.
After being fought in the First Republic, the traditional authorities were reinserted in the Mozambican government scenario in the Second Republic7. In fact, there are many reasons to believe that the reinsertion of these authorities, in part, was due to external factors, let's see; From the second half of 1980 onwards, Mozambique was affected by the collapse of the Union of Soviet Socialist Republics (its main ally) and the only solution found at the time was to request membership of the capitalist blocs, but these blocs imposed constraints, including a set of political reforms. This positions corroborated in Buur and Kyed (2005), when they state that pressure from donors accelerated with political changes, especially with the formal recognition of traditional authorities as the path to development and democratization. In the same direction, the World Bank (2000 apud BUUR; KYED, 2005), emphasizes that donors said that the decentralization of local power was necessary in order to involve all actors, in this case the traditional authorities should also be contemplated.
Faced with this situation, the government led by FRELIMO had no other options but to adhere to the set of reforms imposed by the western bloc. These changes had their epicenter in the 5th FRELIMO Congress that took place in July 1989, proof of that in the following year (1990), profound reforms were introduced in governance. In this political-party meeting, the abandonment of the Marxist-Leninist line of orientation was also announced, opening the way for traditional authorities to be reinserted in governance.
In the pursuit of reforms, in 1990 FRELIMO reformulated the old Constitution of the People's Republic and introduced a new Constitution, that of 19908, in which one of the objectives was the revitalization of various local institutions in the decision-making process and traditional political structures were considered one of these institutions. This position is echoed in Sousa Santos (2003 apud JOSÉ, 2005), when he states that these political transformations led the country to return to tradition and to change the political rhetoric of the State, formally recognizing traditional authorities.
7 Its milestone was 1990, when the country adopted a democratic constitution.
8 Second Constitution of the Republic of Mozambique.
The Second Republic in Mozambique began with a range of legislation of a democratic nature, accompanied by many political discourses that give such vitality to traditional authorities. Ironically, these speeches are given by the same leaders who, in the no less distant past, considered these authorities to be backwards. For example, during the presidency of Armando Guebuza's9 republic, it was common during his speeches to address words of appreciation to traditional authorities, for the fact that they play an important role in promoting and valuing traditions and value systems, as well as in maintaining the peace and social harmony.
At the legal level they are approved; Law 3/94 of 13 September10, Law 2/97 of 18 February11, Law No. 19/97 of 1 October12, Decree 15/2000 of 20 June13, Ministerial Diploma No. 80/2004 of 14 May14 and Decree 35/2012 of 5 October15 and at the highest level in 2004, a new Constitution of the republic16, therefore, all these legal instruments value and recognize the role of traditional authorities in different segments of society.
It should be noted that in addition to these legal instruments that reinserted traditional authorities into the government scenario, the ruling party also took the opportunity to make peace with these authorities. As a result, Lourenço (2007) said that in 1999, after the first session of the FRELIMO party's Central Committee, the need for social valorization of traditional authorities was reiterated, as the foundations of the administrative organization of rural communities.
In fact, that meeting was decisive and cunning for the government party, as it was at this meeting that this political party formation designed vital political strategies in relation to traditional authorities. According to Lourenço (2010), there were two main political objectives; 1st, it was intended to increase the popular legitimacy of the FRELIMO party, through the reduction of sources of social discontent, by establishing a better relationship with the traditional authorities, since it was found that these authorities have, in many regions of the country, a certain influence on the orientation of the life of communities; 2nd aimed to
9 Third President of Mozambique.
10 Law of Municipalities.
11 Law on local authorities (This law revoked the 2/97 of 18 February).
12 Land Law.
13 Establishes the forms of Articulation of Local State Agencies with Community Authorities.
14 Regulation of Articulation of the Agencies of the Local Authorities and with the Community Authorities.
15 Establishes the forms of Articulation of the Local Agencies of State with the Community Authorities. (This decree revoked the 15/2000 of 20 June).
16 Constitution in force, was approved in 2004.
circumvent the maneuvers or electoral strategies of some political forces of the opposition in the case of RENAMO in relation to the general elections scheduled for 1999.
Because of these astute attitudes of the ruling party, many researchers have incessantly reiterated that FRELIMO's interest in traditional authorities is nebulous. For example, the author cited above, sees that the nature of FRELIMO's political-strategic concerns is not so much the traditional authorities themselves, but these authorities as an essential instrument of electoral mobilization. José (2005) is right when he states that intense political disputes develop around the traditional authority figure, in the sense of benefiting from the social legitimacy of these authorities.
In this context, it became evident that the reinsertion of traditional authorities in the governmental scenario is due to external constraints, on the one hand and on the other hand, there are many political interests, which leads us to believe that the relationship between governmental authorities with traditional authorities is not genuine, in fact, evidence of this are the advances and setbacks of the very process of reinserting these authorities into governance.
The reinsertion of Traditional Authorities in the governance scenario in Mozambique is a dilemma, in this sense Lourenço (2010) stated that there have been some political reservations on the part of some ideological sectors within the FRELIMO party, in the case of Sérgio Vieira17, who said for several times not agreeing with the reinsertion of these authorities in the governance.
On the other hand, looking at the legal instruments and political discourses about the participation of traditional authorities in the governance process, they really reveal the unwillingness of government political leaders to frankly reinsert these authorities. For example, the aforementioned author analyzed the revoked law 3/94 of 13 September, specifically in its article 8, which established that municipal district bodies would listen to the opinions and suggestions of traditional authorities recognized as such by the communities, in order to coordinate with them the carrying out of activities aimed at satisfying specific issues in the respective communities. Regarding this article of the repealed law, the author found that there was a legal vacuum as it did not specify how traditional authorities would be
17 Senior member of the FRELIMO party and former Member of Parliament.
identified, and whether the nature of their political opinion would be binding, or merely advisory. The featured author also analyzed law 2/97 of 18 February, which revoked 3/94 of 13 September, and found that number 2 of article 28 establishes that in its operation, the structures of local authorities will be able to listen to the opinions and suggestions of traditional authorities […], therefore, the author states that the law poses the question of consultation of traditional authorities by the structures of power at the local level, in terms of possibility and not in terms of duty.
In the path of analyzing the legal instruments, the author mentioned above revealed that in the land law, which provided that traditional authorities could be consulted about land concessions to be (re)distributed in their areas of residence, State agents excluded away from any notion of formal recognition of traditional authorities. In the case of the revoked decree 15/2000 of 20 June (FORQUILHA, 2009), it revealed serious ambivalences, in the specific case of traditional authorities that were classified as community authorities, therefore, in the same statute with the secretaries of neighborhoods and other local leaders.
In the case of the decree in force, 35/2012 of 5 October, despite being a little more improved by presenting some new elements, in the case of the duties of community authorities, where traditional authorities are inserted, once again unhappy, because it does not explain what the responsibility and domain of the secretaries of the neighborhoods and the traditional authorities is. Incidentally, this point also raised many disagreements in the revoked decree. Another point that “marginalizes” traditional authorities in the recent decree is the precedence of community authorities, which is expressed in numbers 1 and 2 of article 11, stating: 1. ″When a certain local community is legitimized, the traditional chief and the secretary of the neighborhood, it is up to the same local community to indicate the respective precedence″. 2.″The community authority that takes precedence will represent the local community before State agencies″. It is assumed that this fact, in the short term, will also constitute one of the reasons for the discontent of the traditional authorities vis-à-vis the State agencies, because in fact the traditional authorities do not have the same position, or sociocultural and historical perspective as the neighborhood secretaries. In fact, the neighborhood that the secretary directs is within the territory of the traditional leadership, naturally, the latter is important from the point of view of hierarchy and even precedence, since its place is hereditary, its position is fixed and that of the secretaries is transient. On this point, he is right (MENESES, 2009), when he states that one of the biggest challenges facing modern democratic societies is the incorporation of identity and cultural difference in
legislative precepts, in the sense that laws reflect and affirm, identities and normative processes of all citizens.
In short, the process of reinserting traditional authorities into Mozambican governance has been characterized by advances and setbacks, proof of which are the ambiguities of the aforementioned legal instruments. In fact, even with the democratic environment, traditional authorities still continue to be ostracized by government leaders, the situation is aggravating when traditional leaders are members or sympathizers of opposition political parties. It is fair to say that, if it were not for pressure from donors and RENAMO through civil war and the prestige that traditional authorities enjoy in their communities, they would be relegated and ostracized by government authorities for much longer.
If, on the one hand, the reinsertion of traditional authorities in the governance scenario by government leaders is the result of democracy, imposed by international cooperation partners at the external level, on the other hand, there are political and strategic interests behind this reinsertion. In fact, the aforementioned reinsertion is characterized by the lack of clarity and genuineness of the laws on the matter, as well as the lack of political will to genuinely articulate with the traditional authorities. As if that were not enough, government authorities interfere in their legitimation, completely ignoring legal provisions and other customary norms.
Otherwise, there is an urgent need to reinsert traditional authorities in governance in a frank and genuine way, in fact, including these authorities in the decision-making process is important for building a political community, based on the cultural and historical diversity of groups and identities, insofar as they are the guardians of these values. In this perspective, Mocumbi (1990) shows that it is important to affirm the identity and personality of the African man, his dignity, the re-encounter of the African man with his history, with his culture and with his land. Facts that are echoed in Giddens (2002), when he states that traditions are necessary, as they are the ones that give continuity and form to life, despite their bad reputation.
In this sense, the research showed that, considering the African reality, traditional authorities are successful in solving problems insofar as they gather consensus on issues such as the assessment of problems of access to land, family matters, debts, destruction of property, bodily harm, illness and petty theft cases. In fact, studies show that in some African countries
the reinsertion of traditional authorities into governance has been very positive and beneficial, for example Crook (2005) shared the experience of Ghana, where he said that traditional leaders are sources of consultation by the heads of the state administration, they participate in family health; in cultural leadership, acting as true libraries, as they are carriers of values and practices, such as ancestor worship, taboos and other traditional festivals; act as political representatives of communities; and other tasks for the progress of the community, therefore, the maintenance of peace and unity are seen as the main tasks of these chiefs. And, of course, the Mozambican government authorities can very well take advantage of this experience and enjoy the healthy coexistence with their traditional authorities, where both authorities would complement each other in all spheres of Mozambican governance.
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