Reflexão sobre o papel dos governos distritais na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro em Moçambique
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 11, n. 00, e022011, 2022. e-ISSN: 2358-4238
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v11i00.17021 1
REFLEXÃO SOBRE O PAPEL DOS GOVERNOS DISTRITAIS NA GESTÃO
SUSTENTÁVEL DA MINERAÇÃO ARTESANAL DE OURO EM MOÇAMBIQUE
REFLEXIÓN SOBRE EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS DE DISTRITO EN LA
GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA MINERÍA ARTESANAL DE ORO EN MOZAMBIQUE
REFLECTION ON THE ROLE OF DISTRICT GOVERNMENTS IN THE
SUSTAINABLE MANAGEMENT OF ARTISANAL GOLD MINING IN MOZAMBIQUE
João Francisco de Carvalho CHOÉ1
RESUMO: Este artigo tem como tema papel dos governos distritais na gestão sustentável da
mineração artesanal de ouro em Moçambique. Por isso, o objetivo deste estudo consiste em
analisar o papel do governo distrital na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro face
às oportunidades e obstáculos no desenvolvimento daquele distrito. Adotou-se uma
abordagem qualitativa. A entrevista foi aplicada a nove pessoas sendo direcionadas aos
membros do governo distrital por parte dos serviços distritais de atividades econômicas,
geologia e minas, assumindo a hierarquia estabelecida abrangendo a liderança localmente
instituída na base, dois membros das associações e garimpeiros individuais incluindo crianças
e mulheres. Os resultados obtidos mostraram que há tendências de as autoridades locais
intervirem positivamente na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro, dado que
existe ao nível nacional uma legislação forte que prevê o associativismo mineiro, de modo
que os mineradores artesanais.
PALAVRAS-CHAVE: Governos. Gestão. Mineração artesanal. Ouro. Sustentabilidade.
RESUMEN: Este artículo se centra en el papel de los gobiernos distritales en la gestión
sostenible de la minería artesanal de oro en Mozambique. Por tanto, el objetivo de este
estudio es analizar el papel del gobierno distrital en la gestión sostenible de la minería
aurífera artesanal frente a las oportunidades y obstáculos en el desarrollo de dicho distrito.
Se adoptó un enfoque cualitativo. La entrevista fue aplicada a nueve personas siendo
dirigidas a miembros del gobierno distrital por los servicios distritales de actividades
econômicas, geología y minas, asumiendo la jerarquía establecida que engloba a la
dirigencia instituida localmente en la base, dos miembros de las asociaciones y mineros
individuales incluidos los niños y mujeres Los resultados obtenidos mostraron que existen
tendencias para que las autoridades locales intervengan positivamente en el manejo
sostenible de la minería artesanal de oro, dado que existe una fuerte legislación a nivel
nacional que prevé asociaciones mineras, para que los mineros artesanales.
PALABRAS CLAVE: Gobiernos. Administración. Minería artesanal. Oro. Sustentabilidad.
1 Universidade Púnguè (UNIPUNGUE), Chimoio – Moçambique. Mestre em Educação e Psicologia
Educacional pela Universidade Licungo (UL). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8497-9794 E-mail:
jcarvalhochoe@gmail.com
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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ABSTRACT: This article focuses on the role of district governments in the sustainable
management of artisanal gold mining in Mozambique. Therefore, the objective of this study is
to analyze the role of the district government in the sustainable management of artisanal gold
mining in the face of opportunities and obstacles in the development of that district. A
qualitative approach was adopted. The interview was applied to nine people being directed to
members of the district government by the district services of economic activities, geology,
and mines, assuming the established hierarchy encompassing the locally instituted leadership
at the base, two members of the associations and individual miners including children and
women. The results obtained showed that there are tendencies for local authorities to
intervene positively in the sustainable management of artisanal gold mining, given that there
is strong legislation at the national level that provides for mining associations, so that
artisanal miners.
KEYWORDS: Governments. Management. Artisanal mining. Gold. Sustainability.
Introdução
Moçambique tem vindo a se beneficiar de um conjunto de transformações de cariz
socioeconômico e político que se consubstanciam na iniciativa de criação de instituições com
vista a garantir um governo mais próximo do cidadão ao nível local, graças às reformas da
descentralização. Com vista a garantir um bom governo, Moçambique introduziu a
descentralização em 1990, com a revisão constitucional.
Nesta lógica, Nguiraze e Aires (2011) confirmam que o governo central iniciou um
processo de planificação e gestão do desenvolvimento local no país, onde uma das ações-
chave deste processo foi a descentralização e modernização dos instrumentos de programação
de recursos públicos ao nível provincial e distrital, acompanhados da articulação entre a
administração do Estado e as comunidades locais. A este propósito, dada à implementação da
descentralização, Serra e Cunha (2004) advogam que houve a necessidade de se estabelecer
mecanismos de comunicação e colaboração entre os órgãos locais do estado e as autoridades
comunitárias para a coordenação da gestão de interesses coletivos e reduzir a ausência do
estado em várias áreas do País.
A experiência positiva de Moçambique como governo descentralizado não deixa de ter
os seus inconvenientes e uma política de gradualismo significou de fato uma delegação de
poderes extremamente lenta para os Órgãos Locais do Estado (OLE), nomeadamente: as
províncias, distritos, postos administrativos e localidades (GROELSEMA, 2009). Com ênfase
para os distritos, a autora supracitada advoga que,
em resultado da desconcentração, estes também conheceram uma maior
autoridade. Embora exerçam um menor poder discricionário do que os
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municípios, na verdade, exercem uma influência considerável sobre o
desenvolvimento local. Por exemplo, a agricultura, a indústria, o comércio,
os recursos minerais, os transportes, as florestas, a pecuária e o turismo são
áreas que estão na mesma carteira de serviços econômicos colocada sob
tutela de um Diretor de Serviços Econômicos. Consequentemente, o desafio
nos distritos mais remotos é de identificar e reter indivíduos qualificados
para se responsabilizarem por estas carteiras tão vastas.
Na área dos recursos minerais, sobre o seu boom nos distritos, com destaque para o
ouro, tem-se propiciado a persistência na prática da mineração artesanal ilegal e clandestina,
fato que tende a mostrar a ineficácia da atuação dos governos distritais na gestão sustentável,
justificada por um desequilíbrio na lógica de articulação das Instituições de Participação e
Consulta comunitária, no âmbito da implementação da lei dos órgãos locais do estado e do
seu regulamento, destacando-se: os conselhos locais, posto administrativo, localidade,
povoação, fóruns locais e comités de desenvolvimento comunitário. Este fato parece estar em
conivência com as autoridades locais, através de práticas neo-patrimonialistas, demonstradas
pela corrupção, seja ela puramente econômica ou, ligada a uma troca social.
Para Macucule (2006) este desequilíbrio se alia às limitações verificadas na gestão
participativa dos recursos naturais, evidenciadas pela instrumentalização dos processos
participativos por elites, com interesses alheios à gestão sustentável; falta de transparência na
gestão de benefícios gerados de processos participativos; falta de vontade política aos níveis
governamentais e resistência às mudanças aos níveis administrativos e locais que se
manifestam pelo persistente estado de monopólio estatal na gestão de recursos; à incapacidade
dos serviços de Estado aos diferentes níveis e departamentos para a implementação dos
instrumentos legais existentes (Fiscalização, elaboração e implementação participativa de
planos de manejo); ao problema de legitimidade e representatividade das unidades sociais e
legais na gestão participativa (comitês/conselhos na gestão de recursos versus estruturas
tradicionais).
Efetivamente, o distrito de Manica não é excepção dos contornos alarmantes da
mineração artesanal de ouro, razão pela qual achamos pertinente propor a seguinte questão de
partida: Como é que o governo do distrito de Manica participou e responsabilizou-se na
gestão sustentável da mineração artesanal de ouro para o desenvolvimento local?
Tendo em conta o tema, os propósitos da pesquisa, o problema e a perguntas de
pesquisa avançada, esta pesquisa tem como objetivo geral: Analisar o papel do governo
distrital de Manica na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro face às oportunidades
e obstáculos no desenvolvimento local. Este objetivo desdobrou-se em seguintes objetivos
específicos: a) Demonstrar a capacidade dos órgãos locais ao nível do distrito de Manica na
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gestão sustentável do garimpo de ouro; b) Avaliar o tipo de relação estabelecida entre os
órgãos locais do distrito e os praticantes do garimpo de ouro face ao desenvolvimento local; c)
Identificar os principais desafios do governo distrital de Manica face ao cumprimento da
legislação do setor mineiro.
Assim, de acordo com estes dados, foram elaboradas as seguintes hipóteses
norteadoras para o estudo: a) No período 2005 a gestão do garimpo de ouro, o governo
distrital de Manica participou e responsabilizou-se através da formulação de políticas de
sensibilização para o associativismo, fiscalização, capacitação, atribuição de licenças mineiras
aos nacionais e estrangeiros. b) O governo distrital de Manica desenvolveu um governo
participativo e responsável, em parceria com a comunidade local, através das instituições de
participação e consulta comunitária na promoção de boas práticas de mineração artesanal,
incentivos de mitigação, monitoria, avaliação do processo da extração dos recursos minerais e
manejo comunitário de recursos minerais.
A descoberta dos recursos minerais tem resultado num catapultar socioeconômico e
político da sociedade moçambicana, particularmente, no distrito de Manica. Assim, a pesquisa
justifica-se por dois (2) pilares motivacionais, sendo o primeiro de ordem interna e pessoal e o
segundo de ordem externa e académica.
Entende-se que o final do ano 2017 e início de 2019, foi marcado pela redução do
afluxo de estrangeiros, compradores privados de ouro naquele distrito. Como amostra, optou-
se pela escolha dos três povoados da localidade de Mharidza, nomeadamente, Chazuca,
Nhamucuarara e Nhamachato, duma forma tendenciosa por divergirem nas situações de
associativismo e grupos minerais na cadeia de valores (CIP, 2010).
Mineração Artesanal
A mineração artesanal não é consensual, mas sim contextual, pois de um modo geral
está associado ao seu resultado, o que implica que pode ser designada por Mineração
Artesanal ou de Pequena Escala (MAPE). Para tal, recorremos à definição de Chaparro
(2004), no seu trabalho “a característica fundamental a que se denomina pequena mineração”,
que não é fácil de definir. Mas, a MAPE, de acordo com os parâmetros de medição universal,
termina por defini-la conforme as suas características na seguinte forma: (a) Intensa utilização
de mão-de-obra; (b) conflituosidade social e legal; (c) baixo desenvolvimento tecnológico; (d)
deterioração ambiental; (e) geração de cadeias produtivas locais; (f) precárias condições de
segurança e higiene; (g) baixos custos de produção.
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Descentralização e suas dimensões
Partiu se do pressuposto de que a literatura aturada sobre o governo distrital na África
subsaariana enquadra-se na matéria do processo da descentralização, que se consubstancia
num conjunto de reformas de instituições nos respectivos sistemas de governo. Atualmente,
esta matéria tem suscitado intensos debates na sociedade. Existindo estudos preliminares
sobre a descentralização, mesmo que não sejam transversais; nesse sentido, pretende-se com
este estudo contextualizar e identificar as dimensões universalmente aceites de modo a
enquadrar o governao distrital na sua respectiva dimensão e, efetivamente, a
operacionalização das suas instituições em Moçambique.
De acordo com Lustosa ([n.d.]), a descentralização como alternativa de estratégia para a
melhoria da gestão das políticas públicas e, principalmente, das políticas sociais, não é um
tema tão recente, senão no discurso brasileiro, com certeza nos documentos e textos
internacionais. Para Tobar (1991),
as teses descentralistas começam a ser defendidas mais enfaticamente por
organismos internacionais como a ONU, o Banco Mundial e a OPAS, nos
começos da década de 80. Talvez, nenhuma publicação tenha sido mais
paradigmática que a de G. Shabbir Cheema e Dennis A. Rondinelli,
intitulada Decentralization and development (1983).
Ora, nesse estudo, os autores enunciam diversas funções da descentralização do poder,
tais como, a diminuição dos efeitos negativos da burocracia, o respeito às prioridades e às
necessidades locais, facilitação duma maior representatividade na formulação de decisões e
uma maior equidade na alocação dos recursos, o aumento da legitimidade e estabilidade
institucional etc.
O termo cobra uma funcionalidade particular em cada caso, de acordo com as
características dos seus usuários. Ou seja, diferentes atores utilizam o conceito de maneiras
particulares. Apesar disso, encontram-se também elementos comuns às definições
desenvolvidas por diferentes autores.
Algumas destas características comuns são as seguintes: a) a sua aplicação sugere
pensar no fortalecimento da esfera "local"; b) o problema da descentralização é de carácter
político, a implementação eficaz e eficiente do mesmo é de carácter administrativo; c) o
processo em si não é possível de se atingir de forma isolada e só é viável dentro do marco de
um processo geral de reforma; e d) a conceitualização dicotômica centralização vs.
descentralização não tem poder explicativo sobre os dados empíricos. Consensualmente aos
autores, o significado de descentralização é a transferência de competências do governo
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central para as instâncias locais, podendo haver transferência de poder e recursos financeiros
com o objetivo de reduzir o tamanho da estrutura administrativa, o que agiliza a gestão de
políticas públicas e aproxima o Estado da sociedade.
Binotto et al. (2010) situa a descentralização dentro de um plano político-institucional,
onde esta é concebida como desagregação do poder público através de diversas modalidades
que vão de uma simples desconcentração de atividades até à descentralização de poder
decisório, ou seja, da transferência de competências ou poderes. No plano político-
institucional acima descrito por Binotto et al. (2010) identificam-se três dimensões/formas de
descentralização, ‘a saber: a dimensão social (Espacial), administrativa (Desconcentração) e
política (Devolução).
A dimensão administrativa ou desconcentração
Para Binotto et al. (2010) o termo descentralização aqui discutido é sinônimo de
transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre
órgãos. O entendimento administrativo sobre o termo descentralização busca maior eficácia
na gestão pública, diminuição do processo burocrático, além de aproximar organismos da
esfera pública e da sociedade como um todo, visando o atendimento das demandas sociais e o
“cumprimento dos seus objetivos”.
Adicionalmente, Soiri (1999, p. 18) entende que a descentralização implica a
desconcentração de funções do Estado e a redefinição da sua relação com os novos órgãos
locais. Para Faria e Chichava (1999), há descentralização administrativa ou desconcentração,
no caso em que a descentralização é feita sem implicar uma transferência definitiva de
autoridade, poder de decisão e implementação da administração central para outros agentes
fora dos órgãos centrais.
A dimensão política ou devolução
Nesta vertente, a descentralização é uma estratégia para a redistribuição do poder
político do Estado, do nível central para os demais Binotto et al. (2010). Há descentralização
política ou devolução quando a descentralização implica uma transferência final do poder de
decisão e implementação da administração central para os Órgãos Locais eleitos (FARIA;
CHICHAVA, 1999).
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A respeito das dimensões da descentralização acima descritas, afirma-se que o
Governo distrital manifesta-se no exercício da descentralização administrativa
(desconcentração) que, comumente às outras em Moçambique, se estende das províncias,
distritos, postos administrativos localidades e povoações diferenciando-se das suas funções.
Mais, além disso, o foco deste estudo é o distrito, razão pela qual, em seguida, discutimos os
aspectos ligados a administração do distrito com foco para os órgãos locais que garantem o
seu desempenho.
Partindo do pressuposto de que o processo de Governação distrital é resultado da
implementação da descentralização administrativa em Moçambique, ao nível do distrito
notamos que este processo tem estado a decorrer com o envolvimento das Instituições de
Participação e Consulta Comunitária (IPCCs) instituída pelo quadro legal que se encontra na
Lei 8/2003 sobre os Órgãos Locais do Estado (OLE) e o seu respectivo regulamento plasmado
no Decreto 11/2005.
Órgãos Locais do Estado ao nível dos distritos
Os órgãos locais do estado, ao nível do distrito, são definidos como centros de decisão
dispersos pelo território nacional mais habilitados por Lei para resolver assuntos
administrativos em nome do Estado e, por conseguinte, fazem parte da administração direta
do Estado e devem obediência às instituições do Governo (AMARAL, 1998).
Correlação à Lei n° 8/2003 de 19 de maio, no artigo 8: “Para o exercício das suas
funções, os Órgãos Locais do Estado organizam-se nos escalões de província, distrito, posto
administrativos, localidade”.
Ademais, sobre o distrito, o artigo 35 n°1 (al. c) especifica que “compete ao
Administrador do distrito promover a participação das comunidades e das autoridades
comunitárias nas respectivas atividades de desenvolvimento social e cultural ao nível local.
Igualmente, salienta-se que compete ao Governo distrital promover e apoiar as iniciativas de
desenvolvimento local com a participação das comunidades e dos cidadãos na solução dos
problemas”. A monitoria deste processo está sob responsabilidade do Ministério da
Administração Estatal (MAE) e o Ministério de Plano e Finanças (MPF), então Ministério de
Planificação e Desenvolvimento (MPD). Na LOLE (Lei dos Órgãos Locais do Estado), a
participação é um processo organizado, ativo e consciente em que as comunidades assumem a
sua parte nas ações do Governo distrital. Este processo é baseado em princípios de
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participação, representatividade, diversidade, independência, capacidade, responsabilidade,
integração e de articulação.
Desta forma, em Moçambique, ao nível distrital, estão criadas instituições de diálogo
entre os Órgãos Locais do Estado, sociedade civil incluindo as comunidades locais que,
hierarquicamente, se distribuem da seguinte forma: Conselho Consultivo Distrital (CCD),
Fóruns Locais e Comités Comunitários.
A Articulação dos órgãos locais do estado na gestão sustentável da mineração artesanal
de ouro nos distritos
Para a gestão dos recursos naturais os governos de África Austral têm deparado com
uma crescente demanda do envolvimento público na tomada de decisões, dito em outra forma,
este exercício se traduz na necessidade de fazer sentir o governo participativo, em que muito
dos casos, se baseia na consulta pública. Neste trabalho, usa-se o termo manejo comunitário
de recursos naturais. O governo moçambicano estabelece, não só a sua visão e liderança sobre
o processo, como também, o quadro institucional dentro do qual as parcerias, em colaboração
entre as partes interessadas poderão ser bem-sucedidas (MEDEIROS, 2011).
Ora, tal como está plasmado no Decreto 6/2006, sobre o serviço distrital de
planeamento e infraestruturas art. 5. al, 3), basicamente, no âmbito da indústria, compete ao
governo distrital: divulgar o potencial industrial, atrair investidores, promover a pequena
indústria para o aproveitamento das capacidades e potencialidades locais, emitir pareceres
sobre pedidos de licenciamento de atividades econômicas, inspecionar a rede industrial e
promover e fiscalizar a mineração artesanal.
Neste contexto, existem poucos estudos pragmáticos que fazem a abordagem sobre a
gestão/manejo comunitário de recursos naturais (minerais) de forma sustentável, em particular
para o garimpo de ouro, fato que leva as autoridades locais a não incluir a participação das
comunidades locais, uma vez que, para o uso sustentável dos recursos naturais locais é
necessário que haja participação dos dois atores sociais que são o governo e a comunidade
local.
Embora em pequena escala, para um bom governo e gestão sustentável de ouro, os
órgãos locais do estado no distrito têm promovido uma série de atividades traduzidas no
governo participativo, sendo uma delas a criação de comissões de manejo comunitário (CMC)
de terra e/ou outros recursos naturais. Nesta perspectiva, Lofort e Raimundo (1998) apud
Matuele (2008) afirmam que a participação é tida como sendo um processo que permite aos
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atores sociais, com diferentes poderes e recursos, atuarem em instâncias formais e informais
para discutir seus interesses, identificar e negociar conflitos bem como desenvolver ações
tomando em consideração os interesses e preocupações das partes envolvidas. E, neste estudo,
os autores salientam que o sucesso da participação comunitária é alcançado com a
representatividade dos líderes locais na tomada de decisões, o que implica a motivação,
liderança comunitária, meios e vontade de aprender.
Advoga-se neste postulado que é através da governo participativo promovido pelas
autoridades comunitárias que se consubstancia nas ações educativas sobre o manejo dos
recursos minerais e seus benefícios; controle e fiscalização eficiente da atividade mineira;
planeamento da ocupação de terras públicas de forma justa, respeitando a comunidade local,
incentivos econômicos direta e mudanças na legislação que estimulam a valorização dos
recursos minerais.
Ademais, refere-se que o esforço das autoridades comunitárias face à gestão
participativa dos recursos naturais tem estado a par de um conjunto de obstáculos, com
destaque para os políticos-legais destacados por Macucule (2006), como a divergência e
contradição de interpretação entre alguns instrumentos legais relativos à gestão de recursos
por parte dos líderes locais e a inadequação de alguns instrumentos legais do processo da
gestão de recursos e a devolução de poderes para as comunidades.
Procedimentos metodológicos
Para o desenvolvimento desta pesquisa, adoptou-se numa abordagem qualitativa por
ser adequada a pesquisa uma vez que proporciona uma aproximação importante entre
pesquisador e objeto de estudo, na perspectiva de compreender a realidade pesquisada. Esta
abordagem foi antecedida pela revisão de literatura, pois, de acordo Minayo (2001) toda
pesquisa é desenvolvida a partir de uma revisão literária que permitiu proceder ao
levantamento de conhecimentos acerca do tema aqui abordado e, consequentemente, a
organização e elaboração do quadro teórico.
Neste contexto, para o aprofundamento da teoria e a busca da objetividade no
problema, enquadrou se o trabalho ao método indutivo.
Em termos estruturais, para a materialização e alcance dos seus objetivos, a pesquisa
compreendeu três (3) fases principais, a saber:
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1ª Fase: Análise documental de estudos anteriores ou revisão bibliográfica
Nesta fase, para a familiarização com o tema, desenvolveu-se a revisão bibliográfica
com base no material já elaborado, constituído por livros, artigos científicos, monografias,
teses, dados documentais, fontes secundárias em revistas e relatórios especializados, arquivos
de registo e jornais publicados (alguns acessados nos sites da internet). Da pesquisa
bibliográfica arrolada privilegiamos a descentralização administrativa (Governo distrital) e
Mineração Artesanal de ouro (garimpo), de cariz internacional e nacional, pela capital
importância que fazem ao estudo.
2ª Fase: Trabalho de Campo
Tratando-se do estudo de caso, a comunicação decorreu no distrito de Manica,
partindo da Sede-distrital, Posto Administrativo e Localidade. O trabalho de campo baseou-se
na técnica de entrevistas semiestruturadas (conversas formais e informais) auxiliadas por um
roteiro de perguntas para cada grupo-alvo, bloco de notas, dispositivo gravador de
depoimentos, conversas antecipadas ao telefone, uso participativo de fotografias, observação
direta e participante.
Desta técnica, as entrevistas incidiram nas instituições do Governo distrital e da
hierarquia dos Órgãos Locais do Estado ao nível do distrito, com foco para o posto
administrativo de Machipanda, localidade de Mharidza, destacando três (3) povoados
transfronteiriços: Chadzuca, Nhamachato, Nhamucuarara e as respectivas comunidades locais.
Nesta ordem de ideia, entrevistou-se a 9 (nove) pessoas sendo direcionadas aos membros do
governo distrital por parte dos serviços distritais de atividades econômicas, geologia e minas,
assumindo a hierarquia estabelecida abrangendo a liderança localmente instituída na base, 2
(dois) membros das associações e garimpeiros individuais incluindo mulheres na idade
compreendida entre 25 aos 50 anos e 2 (dois) direcionadas aos membros da comunidade local
nos pontos focais e 1 (um) morador de Munhena.
Ora, para a seleção do grupo-alvo a entrevistar, se optou por duas técnicas de
amostragem não probabilística, a saber: a amostragem de rede ou bola de Neve (Snowball
Sampling) e a amostragem acidental ou de conveniência.
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3ª Fase: Análise de Dados
Por fim, a seleção das repostas mais pontuais do roteiro de entrevista direcionadas para
cada grupo-alvo permitiram a tomada de decisão, conclusões e a apresentação dos resultados.
Com vista a compreender o nível de eficácia da gestão do garimpo ilegal por parte do
Governo distrital, nesta fase, o estudo processou-se sob duas (2) formas:
Análise do conteúdo
Análise da coincidência de padrões
Depois da triagem das respostas optou-se pela seleção e compilação das respostas dos
diferentes entrevistados de acordo com o seu estatuto social no grupo-alvo, em termos de
semelhanças e diferenças, organizando-as através da concordância no depoimento.
Resultados e discussão
Nesta seção procura-se compreender a o papel dos governos distritais na gestão
sustentável da mineração artesanal de ouro em Moçambique concretamente no distrito de
manica que permitiram definir quatro categorias, a saber: a) Estágio do governo distrital de
manica e a retrospectiva da mineração artesanal de ouro.; b) Articulação do governo distrital
de manica na gestão do garimpo ilegal de ouro ; c) A participação e responsabilidade do
governo distrital de manica na gestão do garimpo de ouro: um olhar para a localidade de
Mharidza e d) Participação do governo distrital na gestão do garimpo ilegal à realidade
empírica do neo-patrimonialismo como obstáculo do desenvolvimento.
Para se obedecer às questões éticas de pesquisa não foram revelados os nomes dos
participantes. Assim, cada participante foi-lhe atribuído a letra como ilustra a tabela abaixo:
Tabela 1
Abreviatura Significado
1. TSDSDAE Técnico superintendente e delegado de serviços distritais de atividades econômicas
do distrito de manica
2. DDSRM Delegado distrital superintendente da repartição dos recursos minerais
3. COM Chefe do povoado de Machipanda
4. MAMM -1 Membro da associação mineira de Mimosa
5. MAMM -2 Membro da Associação Mineira de Munhena.
6. CRAAMM Cidadã residente nos arredores da associação mineira de Munhena
7. MAC Minerador artesanal de chazuca
8. LCN Líder comunitário de Nhamucuarara
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9. LCMPP Lider comunitário de Mharidza no povoado de Penhalonga
Fonte: Adaptado pelo autor
a) PRIMEIRA CATEGORIA: Estágio de governo distrital de Manica e a retrospectiva
da mineração artesanal de ouro
De acordo com o Ministério da Administração Estatal (2005) no distrito de Manica, o
sistema de Governo vigente é baseado no Conselho Executivo. Em resultado da aprovação
das Leis 6/78 e 7/78, substituindo a Câmara Municipal local, que era dirigida pelo
Administrador do distrito por acumulação de funções por força do artigo 491 da Reforma
administrativa ultramarina (RAU). Ao nível do distrito, o aparelho do Estado é constituído
pela Administração do distrito, restantes direções e setores distritais.
O Administrador, por sua vez, responde perante o Governo provincial e central pelos
vários setores de atividades do distrito organizados em direções e setores distritais (MAE,
2005). Ainda de acordo com o MAE (2005), o Governo tem na sua base os chefes das
localidades, autoridades locais comunitárias e tradicionais.
Os chefes das localidades são representantes da Administração e subordinam-se ao
chefe do posto administrativo e, consequentemente, ao Administrador distrital, sendo
coadjuvado pelos chefes de aldeias, Secretários de bairro, chefes de quarteirão e chefe de
blocos.
A atividade do Governo distrital segue uma abordagem essencialmente empírica e de
contato com a comunidade. O Conselho Consultivo Distrital (CCD) de Manica é composto
por 50 membros representantes de todas as localidades, dentre os quais 36 são homens e 14
mulheres (CIP. 2011 p. 11). No distrito de Manica, o trabalho foi contemplado no posto
administrativo de Machipanda, composto por três localidades: Machipanda-Sede com Oito (8)
povoados, Muzongo, comSeis (6) povoados e Mharidza, com Catorze (14) povoados. Neste
caso, a comunicação repercutiu na localidade de Mharidza, tal como a tabela abaixo descreve
sobre a sua composição político-administrativa.
Tabela 2 – Os povoados da localidade de Mharidza
Chimedza,
Nhamucuarara
Chadzuca, Nhamombe Ndirire, 3 de Fevereiro Mudododo
Mangunda
Chinhandongue Nhamachato Mukudo
Penhalonga Chua 7 de Abril
Fonte: Adaptado pelo autor
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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De acordo com Afonso e Marques (1993, p. 55), a mineração de ouro já vem dos
tempos. Diversas descobertas de artefatos deste metal, feitas em território do antigo Império
Momomotapa, provam-nos que a exploração daquele metal precioso foi bastante intensa.
Essa exploração, por meios rudimentares, continuou até à segunda metade do século
XIX. As primeiras explorações com base no conhecimento geológico começaram em Manica,
por volta de 1892 e depois na província de Tete, em 1922. Nessa altura, Macequece (atual
cidade de Manica), foi uma cidade florescente devido ao grande comércio de ouro,
proveniente do campo mineiro de Manica. Adicionalmente, em Manica, na época passada, o
ouro era visto como símbolo de poder, sendo também usado em rituais como lobolo e em
trocas comerciais com os árabes, somente foi no século XVI que, com a forte interferência da
Administração colonial, se verificou uma diminuição desta prática, onde de acordo com
GEOIDE (2010), a sua revitalização foi da seguinte forma:
Durante a administração colonial, a indústria artesanal de ouro foi banida e
fortemente controlada pelo governo de então. Depois da independência
nacional, a extração informal de recursos minerais preciosos era proibida,
mas, mais tarde foi tolerada e em certo sentido estimulado pelo Estado,
através da compra dos minerais produzidos e através da organização dos
produtores em associações. E, em 2002, com a revisão da lei da atividade
mineira artesanal e de pequena escala foi formalmente legalizada.
Assim como outros distritos fronteiriços de Manica, estudos realizados pelo Bakker
(2008) confirmam que a adesão a esta atividade está associada a vários fatores que se
consubstanciam no seguinte: (i) crise econômica no vizinho Zimbabwe, que precipitou
milhares de cidadãos zimbabueanos para a indústria extrativa de ouro e Turmalina em Manica
e Báruè, respectivamente; (ii) a tolerância do Governo moçambicano em relação a este setor
de atividade; (iii) o desemprego generalizado, especialmente no seio da juventude, agravado
pela falta de oportunidade de continuação de estudo por parte dos jovens que concluem as
classes terminais nas regiões mineiras; (iv) o fato de a produção de ouro e Turmalina
constituir uma importante fonte de rendimento e enriquecimento.
A contínua e constante procura de ouro hoje é maior, com fins diferentes a dos
anteriores, pois, o ouro já é visto como fonte de capital para o alívio das necessidades básicas
da população, desde o autossustento, traduzido na compra de vestuários, aquisição de
alimentos, pagamento de propinas e apoio a outras atividades terciárias. Nisto importa referir
que dados do DPREME (2012) indicam que no distrito de Manica estão registados cerca de
sete mil garimpeiros que operam em 14 focos, dos quais 1870 são mulheres.
Reflexão sobre o papel dos governos distritais na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro em Moçambique
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Dada a maior demanda de ouro no distrito, dependendo da descoberta do filão, nos
dias de hoje, principalmente na zona rural, esta atividade tem sido a causa de enormes
constrangimentos socioeconômicos, culturais e ambientais e, até políticos, pois, a procura
desse minério resulta no devastamento de florestas, poluição das águas dos rios ou riachos
locais, nomeadamente: Púnguè, Révuè, Mussambudzi, Nhamucuarara, Chua e Chimedza, ou
seja, a degradação dos solos que antes eram machambas, recintos de casa, estradas, lugares
cuja tradição os considera de patrimónios sagrados da humanidade.
Para além da subida de preços no mercado de alimentos no distrito, causada pela
distorção da agricultura familiar, as mortes acidentais e, pelo manuseio direto do mercúrio
colocam a população em risco de gradualmente ficar exterminada pela contração de doenças
mentais e crónicas.
b) SEGUNDA CATEGORIA: Articulação do governo distrital de manica na gestão do
garimpo ilegal de ouro
Partimos do pressuposto de que é da responsabilidade do Estado garantir o bem-estar dos
cidadãos. Diga-se, nos moldes weberianos, o Estado é uma instituição de natureza política
que detém o monopólio de violência física legítima que, em partes se consubstancia na
provisão de serviços qualificados e mais próximos dos cidadãos. Outrossim, ele deve garantir
a ordem e tranquilidades públicas desses, através da busca de soluções viáveis e sustentáveis
colmatando as externalidades. Ademais, tal como afirma Forquilha (2007), a dominação do
Estado, num determinado meio, apoia-se em outros meios como, por exemplo, o processo de
socialização através do qual os cidadãos adquirem modelos de comportamento que permitem
o consentimento. Com efeito, o mesmo autor prossegue argumentando, para chegar a inculcar
a atitude, o comportamento e adesão às normas jurídicas nos cidadãos há um processo de
socialização que conta com uma importante participação do próprio Estado.
Uma das manifestações deste processo de socialização que vincula o Estado e o
cidadão nos escalões inferiores é a descentralização distrital, implementada ao abrigo do
regulamento da Lei dos Órgãos Locais do Estado (Decreto 11/2005), passando a refletir a sua
participação e responsabilidade em diferentes níveis que o compõem. E, à luz do mesmo
Decreto, no seu artigo 48, refere-se que ao nível do distrito, o aparelho de Estado é composto
por três elementos principais: Secretaria distrital, Gabinete do Administrador e Serviços
Distritais.
Neste processo de socialização entre o Estado e o cidadão uma das ações-chave
promulgada pelo Governo distrital de Manica, para garantir a sua participação na gestão dos
recursos minerais se reflete pela implementação dos planos do Centro de Desenvolvimento
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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para os Recursos Naturais (CDS-RN)- Manica, focalizados na mitigação dos efeitos
resultantes da poluição das águas, dos rios, pelos garimpeiros, onde os líderes comunitários e
chefes de postos administrativos têm vindo a serem capacitados em técnicas usadas na
extração de ouro, para disseminar aos garimpeiros. Desta forma, ao abrigo do Decreto 6/2006,
escalado o Governo do distrito de Manica, o expediente para entrevistas semiestruturadas teve
o despacho da Secretaria Permanente direcionando-o para o setor de Serviços Distritais de
Atividades Econômicas de Manica (SDAE), por via deste, coube ao delegado distrital
superintendente da DPREM, afeto na repartição dos recursos minerais, responder pela gestão
destes, nos seguintes termos:
Para começar, o distrito é rico em recursos minerais principalmente o ouro,
razão pela qual há um recrudescimento da mineração artesanal ilegal, porque
não se sabe o lugar certo da sua ocorrência, o certo é que esta é praticada
duma forma solta e irresponsável; Por exemplo, com a descentralização de
competências junto às autoridades locais instituídas, temos feitos trabalhos
de campo com vista a sensibilizar e mobilizar os garimpeiros a optarem por
boas práticas e vias sustentáveis da exploração mineira baseando-se na ideia
de Associativismos, capacitações, palestras para que se sigam trâmites legais
da exploração de qualquer recurso natural, principalmente, o ouro
(DDSRM).
Ao abrigo da descentralização distrital que dá competência e responsabilidade aos
Órgãos Locais do Estado para decidir, executar e controlar na sua respectiva área de
jurisdição, no distrito de Manica, estas competências são logradas através dum conjunto de
jornadas de atividades que se consubstanciam no Governo participativo, de tal forma que no
distrito, todas as localidades subordinam-se e prestam contas ao seu respectivo Posto
administrativas. Ora, no Posto Administrativo de Machipanda, o Governo participativo
enquadra-se nos moldes das jornadas do Conselho Consultivo do Posto Administrativo
(CCPA), conselho Consultivo Local (CCL) das localidades e os Conselhos Consultivos das
Povoações (CCP).
Nesta lógica, estas instituições existem porque são tidas como as que representam o
mais alto nível de diálogo e planificação participativa nos seus respectivos níveis, abrangendo
a comunidade local, oficialmente representada pelo CCP na definição de prioridades e gestão
das oportunidades descobertas (matérias e financeiras), em conformidade com as necessidades
locais. Assim, face à gravidade e forte demanda de ouro, quase em todos os povoados de
Mharidza, a Administração local por intermédio das Instituições de Participação e Consulta
Comunitária arrolada acima, tem-se empenhado na intervenção através de fóruns de debate
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estruturados por uma agenda comum, junto às comunidades. Nisto, a nossa entrevistada
afirmou nos seguintes termos:
Aqui no povoado de Machipanda a zona mais afetada com problemas de
garimpo é na localidade de Mharidza, mas temos feito a nossa parte através
dos Conselhos Consultivos nos termos de Governo aberto baseando-se nas
reuniões com todos intervenientes da sociedade de diferentes faixas etárias
para trocar ideias e sensibilizá-los a praticar uma mineração responsável e
sustentável; mas, é difícil acabar duma vez por todas com esta prática, pois,
me parece que esta já é uma atividade normal e costumeira ou transmitida de
geração em geração (CPM).
Com a descentralização das competências e a consequente delegação de poderes do
Estado ao nível local, como parte das Instituições de Participação e Consulta Comunitárias, a
Administração Pública Local de Machipanda tem confiado às autoridades comunitárias,
vulgarmente conhecidos por líderes comunitários, subordinados aos secretários dos bairros,
estes por sua vez, aos chefes das localidades, para garantir a reposição de ordem e
tranquilidades públicas nas suas respectivas áreas de jurisdição. Ora, o processo de
fiscalização nas atividades desenvolvidas por este elenco, parece estar a par da lógica
reprodutiva das funções desempenhadas pelas estruturas dos Grupos Dinamizadores,
demonstradas na capacidade de promover o trabalho de participação coletiva na gestão da
coisa pública.
c) TERCEIRA CATEGORIA: Participação e responsabilidade do governo distrital de
manica na gestão do garimpo de ouro: um olhar para a localidade de Mharidza.
Efetivamente, para garantir a exploração sustentável de ouro, os trabalhos da
autoridade comunitária de Mharidza são coadjuvados pelos líderes comunitários. Esta tarefa
tem estado num ritmo desencorajador, alegadamente por não assumirem com poder às suas
devidas competências, por um lado. Pelo não conhecimento dos dispositivos legais que lhes
dão legitimidade para tal, como é o caso do regulamento da Lei dos Órgãos Locais do Estado
Lei 8/2003 (Decreto 11/2005), Diploma Ministerial n° 80/2004 e outros que complementam a
sua legitimidade.
A deficiente interpretação das suas competências, em alguns casos, faz com que estes
tenham tendências à prática de neo-patrimonialismo da vertente econômica ou social,
fragilizando a sua atuação. Assim, o diagrama abaixo descreve a reflexão da participação das
autoridades locais na jurisdição da localidade de Mharidza face à gestão sustentável do
garimpo de ouro, tendo como principal indicador a formalização do associativismo mineiro
nos três (3) povoados abrangidos pelo estudo: Chadzuca, Nhamucuarara e Nhamachato.
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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Tabela 3 – Localidade de Mharidza
Povoados Intervenção
Chadzuca Fraca intervenção das autoridades locais. Não
existe associação
Nhamucuarara Há intervenção das autoridades locais, existe
uma associação.
Nhamachato Há grande intervenção das autoridades locais.
Existe uma associação
Fonte: Adaptado pelo autor
Como se pode observar, correlação ao diagrama acima demonstrado, a participação e
responsabilidade das instituições do Estado ao nível da localidade sobre a gestão do garimpo
nos três povoados não é consensual. Olhando para o caso do povoado de Chadzuca, onde a
bola está fora da área de jurisdição da localidade, vê-se que em termos práticos a mineração é
irresponsável, aplicada nas aldeias, nas machambas, ao longo do rio Mussambuzi e seus
afluentes, em grupo constituído por 3-5 indivíduos, na sua maioria do mesmo parentesco
familiar. O destaque vai para as antigas instalações da mina Monarch2, um jazigo de ouro
explorado em tempos passados com a mesma empresa cujo seu filão continua atrair os
garimpeiros Moçambicanos e Zimbabweanos residentes nas zonas próximas, o que implica
que, apesar do Governo ter feito a sensibilização e palestras sobre boas práticas da mineração,
a sua intervenção tem-se arredondado ao fracasso.
Relativamente ao povoado de Nhamucuarara, diga-se que o garimpo é praticado ao
longo do rio Nhamucuarara, nos moldes itinerantes como o caso anterior. Contrariamente ao
povoado de Chadzuca, neste povoado, o Governo, por intermédio da comunidade local,
conseguiu sensibilizar os garimpeiros a formarem uma associação denominada “Associação
Mineira de Mimosa”, localizada na parte nascente de Nhamucuarara. O Governo distrital tem
contado com o apoio do setor de Geologia e Minas através das ações do Fundo do Fomento
Mineiro (FFM), então Instituto Geológico de Manica, no apoio material associado à atividade
nomeadamente, máquinas de trituração de pedras ou em capacitações sobre boas práticas de
mineração. Em relação a esta ação, o nosso entrevistado argumentou o seguinte:
Assim que estamos nesta associação, o Governo através de Geologia e
Minas aparece para fazer reuniões, seleção e capacitações de alguns
membros cá e fora do País, não só, como vês, o material que estamos a usar
2 Importa referir que Monarch é uma empresa mineira de concessão mineira se localiza no bairro Nhamombe
(Povoado de Chadzuca) e agora não está ativa, e não protegida pela guarda moçambicana, razão pela qual há um
recrudescimento de comunidade de garimpeiros.
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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para desfazer as rochas é parte do apoio por parte da Geologia, pois, a nossa
mineração não é aluvionar, nos apoiamos com mercúrio branco que no fim
depositamos num tanque de decantação (MAMM-1).
No que tange ao povoado de Nhamachato, notam-se alguns aspectos similares de
mineração artesanal de ouro em relação ao de Nhamucuarara, enquanto a extração de ouro é
feita de forma itinerante e solta nas aldeias assim como ao longo do rio Révuè, a principal
fonte do povoado. O Governo por intermédio do setor da Geologia e Minas tem prestado
assistência a uma associação mineira na zona de Munhena. Nesta zona, os garimpeiros que
fazem os seus trabalhos concentram-se num grande acampamento feito de cabanas de caniço e
sacos plásticos, constituído por grupos de famílias, singulares, dentre eles zimbabueanos e
moçambicanos que, para além da mineração, fomentam várias atividades temporárias, entre
elas a abertura de barracas de venda e consumo de gêneros alimentícios. Naturalmente, esta
concentração proporciona problemas de saneamento do meio e o fortalecimento da prática da
prostituição. Sobre a associação de Munhena disse o nosso entrevistado:
A associação já adquiriu um certificado mineiro através de preenchimentos
de um roteiro proveniente do setor de Geologia e Minas, anexamos o
dinheiro e encaminhou-se para Chimoio e, depois ouvimos que a
documentação já chegou em Maputo, assim aguardamos pelos restantes
procedimentos (MAMM – 2).
Tal como afirmou António (2011), uma vez que a atividade de garimpo tem sido
alternativa da agricultura, sobretudo na zona rural de Manica, para os intervenientes diretos
desta atividade assim como a população local, através das somas provenientes do garimpo, é
notório o desenvolvimento que se reflete na compra de meios de transporte, construção de
casas convencionais, compra de gado bovino, maior poder de compra para diversificação da
dieta alimentar, pagamento de propinas aos seus filhos e atendimento a problemas de saúde.
Nisto a nossa entrevistada confirmou pelas seguintes palavras:
Sou viúva e o meu marido era membro da associação. Para além da
agricultura, tenho praticado a mineração e, juntamente com a minha família,
fizemos pequenos negócios no acampamento de garimpeiros. Tenho esta
casa, como vês. Os meus três filhos já concluíram o nível médio em
Machipanda-sede. Assim como o Governo é amigo da mineração, os seus
membros têm vindo a fiscalizar a associação através de cobrança de senhas e
quotas. Não vejo problema nisto (CRAAMM).
d) QUARTA CATEGORIA: Participação do governo distrital na gestão do garimpo
ilegal à realidade empírica do neo-patrimonialismo como obstáculo do desenvolvimento.
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De acordo com Lalá e Ostheimer (2004), o Estado é considerado provedor e protetor,
em vez de servidor dos cidadãos que o elegeram, tem em linha de conta a cultura
extremamente paternalista dos moçambicanos, destacando-se a coexistência de duas tradições
e trajetórias socioeconômica diferentes. A primeira está patente nos discursos de Estado e
refere-se ao paradigma da democracia pluralista no contexto de uma tradição ocidental, e a
segunda encontra-se enraizada na tradição cultural africana, que absorve a noção de Governo.
Não obstante, trata-se de uma visão que, em geral, continua altamente autoritária, com
critérios de precisão estabelecidos, não pela aplicação de regras despersonalizadas, mas sim
pela vontade do “chefe”. Mediante estas características, um conjunto de teóricos africanos na
década 80 desenvolve uma literatura que se designou por teoria da crise do Estado.
Partindo da ideia de dar legitimidade ao Estado, como a única força motriz do
desenvolvimento, esta teoria gorou o Estado, não só na vertente político-administrativa, como
também, na fraca correspondência da cobertura do processo retroativo das políticas públicas
para se adaptar às necessidades ocasionais. Em relação ao que foi dito acima, quanto à
correspondência da paternidade do Estado na provisão dos serviços e implementação
exaustiva de políticas públicas, o nosso entrevistado se expressou nos seguintes moldes:
Sou técnico médio em serralharia Mecânica pelo Instituto Comercial
Joaquim Marra do Chimoio, não é nosso desejo fazer esta atividade, apenas
estamos a procura de autossustento porque não temos emprego formal; o
Governo tem -nos sensibilizado para formar associações, mas, a experiência
que tenho é que o Governo não tem sido justo conosco, pois, nós
processamos o ouro, todavia, na hora de acertos finais nenhum de nós
participa e, quando levamos o ouro para negociar com a Geologia e Minas
na vila, demoram fazer o reembolso do dinheiro conforme o combinado,
levando mais de dois meses para o seu reembolso; às vezes, até um ano e,
veja que somos uma equipa com necessidades para cumprir nas nossas
famílias, razão pela qual preferimos negociar no mercado informal com os
compradores privados (MAC).
Uma das características basilares da teoria da crise do Estado em Moçambique na
década 1980, que ainda sobrevive, na vertente administrativa, levantada neste trabalho, é por
alguns autores qualificada por neo-patrimonialismo, caracterizado por um conjunto de
práticas que se consubstanciam na corrupção, clientelismo, nepotismo, o tribalismo e
prebendalismo por parte das instituições na gestão da coisa pública.
A partir do que foi dito acima, podemos notar que há uma tendência de as práticas
econômicas estarem aliadas à incapacidade do Estado, como protetor e provedor de bens e
serviços aos respectivos beneficiários, evidenciando o forte pensamento liberal e crise
econômica em que a grande demanda do mineiro vai provocar grandes distorções no setor
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produtivo das economias. Dentre as distorções, pode-se apontar o abandono da agricultura em
benefício da mineração artesanal, excessiva regulamentação e intervencionismo exagerado do
Estado nos negócios privados.
De fato, ao nível do distrito de Manica, mediante a participação das instituições do
Estado pode-se compreender que as atitudes neo-patrimonialísticas na persistência da
mineração artesanal de ouro manifestam-se nos moldes do nepotismo e clientelismo, que se
consubstancia na instrumentalização dos processos participativos por elites, com interesses
alheios à gestão sustentável. Nisto, com o nosso entrevistado extraímos os seguintes detalhes:
Olha a reação do Governo quanto a esta prática não tem sido muito
significativa, pois, acho que estamos a ser usados. Nas reuniões que temos
tido, no âmbito dos Conselhos Consultivos Locais, o Governo provincial dá-
nos ordem de trabalho e nós cumprimos, mas, no terreno, passamos
vergonha, visto que os garimpeiros reagem verbalmente dizendo que por
mais que vocês tentem nos proibir, não negociamos convosco, mas sim, os
vossos superiores hierárquicos; mesmo assim, notamos que alguns dos
nossos colegas têm-se beneficiado desta prática ao ficarem no silêncio sem
denunciar o perigo que corremos ou alegando que o ouro está no território da
minha jurisdição e também estou ganhando por isso (LCN).
Com base nesta informação, pode-se acreditar que com a elevada prevalência de
corrupção de pequena escala na administração estatal, a confiança das instituições do Governo
e do Estado está em decadência (LALÁ; OSTHEIMER, 2004). Ao nível do distrito de
Manica, de acordo com a Direção Nacional de Minas (2012, p. 6), este fato prova-se pelo
envolvimento de indivíduos, designados por “mandantes”, com grande poder econômico que
disponibilizam aos garimpeiros os meios de produção como Moto-bombas, Alavancas de
grande porte, Pás, alimentos, valores monetários para pagar a mão-de-obra, assistência
jurídica em casos de flagrante delito pela equipa de fiscalização, entre outros, destacando-se o
envolvimento direto de Agentes da Polícia da República de Moçambique (PRM) e outros
agentes ou funcionários bem posicionados do Estado moçambicano. Ademais, informação
despoletada na mesma fonte confirma que se reportou o envolvimento de cidadãos de
nacionalidade zimbabueana que, em muitos casos, também disponibilizam os meios de
produção. Correlação a esta descrição o nosso entrevistado declarou o seguinte:
O Estado através do Governo provincial tem feito muito esforço, mas, as
pessoas que estão dentro dele não ajudam, na verdade digo-lhe que na altura
em que fui empossado como líder comunitário e fiscal, pude confiscar o
material de garimpeiro como Moto-bombas, Picaretas, Moagens de
trituração de rochas auríferas e Pás, este material entreguei à Geologia e
Minas, mas, passado um tempo, nas minhas jornadas de campo, apanhei o
mesmo material no local de confisco anterior com os respectivos
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garimpeiros. Fiquei muito desmotivado porque vi que a minha atitude foi
insignificante, razão pela qual prefiro deixar assim, fico amedrontado porque
muitos deles são nativos e outros zimbabueanos, que de qualquer forma, para
além de estragar a nossa relação de convivência social, a qualquer momento
podem me ferir recorrendo a magia negra e fugirem para Zimbabwe como
forma de se aliviarem do crime (LCMPP).
Por um lado, é possível notar que a dinâmica contínua do garimpo no distrito, não só
está ligada à componente político-institucional, mas também, está a par da componente
sociocultural que se consubstancia na continuidade de hábitos e costumes a tempo e superação
da objetividade pela subjetividade, visto que, para os garimpeiros, a intervenção do Estado
através da sua representatividade e implementação da legislatura implica inibir a livre prática
da atividade que garante a subsistência e criação de obstáculos na sua realização, fazendo com
que estes recorram às práticas de superstição para lograr os seus intentos e,
consequentemente, o Estado perde a sua legitimidade como provedor e protetor das
populações, deixando de fazer o seu devido papel, optando pela tolerância desta atividade.
Por outro, verificou-se que o discurso dos dois líderes comunitários está associado às
limitações técnico-legais, configuradas na fraqueza da implementação da legislação vigente
para a resolução dos desafios impostos pela sociedade no que diz respeito à responsabilidade
do Estado como o garante e provedor do bem-estar aos cidadãos, em confirmação com
Macucule (2006), ao sublinhar que o processo de gestão participativa tem estado a par de
incapacidade dos serviços de Estado aos diferentes níveis e Departamento para a
implementação dos instrumentos legais existentes (fiscalização, elaboração e implementação
participativa de planos de manejo).
Portanto, da interpretação feita nestes dois últimos discursos, é notória a clarificação
da falta de transparência na gestão de benefícios gerados pelos processos participativos deste
recurso mineral por parte dos garimpeiros e do Estado (Geologia e Minas), fazendo com que
haja um sentimento de desencorajamento na adesão do discurso associativista, assim como
por parte dos líderes locais, existe uma falta de compromisso que o Estado desenvolve desde
o escalão superior, tendendo viciar a transparência de gestão dos recursos para satisfazer as
suas necessidades, optando pela instrumentalização dos líderes locais como o garante da
existência do Estado, confundindo a verdadeira delegação de poderes, competências, as
motivações, meios e vontade de aprender nas lideranças comunitárias.
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Considerações finais
O estado, com base na desconcentração, tem vindo a exercer o seu controle da melhor
maneira possível, em conformidade com as políticas públicas sustentáveis e adequadas às
circunstâncias da descoberta dos recursos naturais. Há tendências de as autoridades locais
intervirem positivamente na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro, dado que
existe ao nível nacional uma legislação que prevê o associativismo mineiro, de modo que os
mineradores artesanais, quando sensibilizados a aderirem à associação possam ter
capacitações e treinamentos sobre boas práticas e normas sustentáveis da mineração artesanal.
A prevalência da mineração artesanal de ouro no distrito de Manica não só está ligada
à questão social de ser a atividade alternante à agricultura de subsistência, mas também à
fragilidade do ajustamento das políticas públicas de natureza legal institucional do país na
área mineira. As intervenções das instituições governamentais ao nível local têm sido
limitadas, alimentando a conivência traduzida na corrupção de pequena escala,
consubstanciada na troca de favores em pretexto da Lei e a sua competência, aliciados pelas
somas que o garimpo proporciona aos praticantes, em detrimento da sua motivação salarial.
A fraca divulgação dos dispositivos legais tem sido influenciada pelas dinâmicas
sócio-históricas baseadas na lógica de irmandades e vizinhanças entre os dois países
(Moçambique e Zimbábue), no que diz respeitos à expansão do Império Monomotapa e, mais
tarde, a mútua cooperação para o alcance das independências nacionais, o que fortifica o
clientelismo, nepotismo a corrupção econômica ou social entre os dois atores sociais
(autoridades comunitárias e os imigrantes). Embora seja controversa, a pesquisa de campo
revela que o investimento local é visível duma forma indireta, na medida em que os
mineradores artesanais têm aumentado a demanda de produtos básicos, consequentemente, a
fixação de mercados nos locais próximos de mineração tem-se transformando na principal
fonte de arrecadação de receitas através de fiscalização nas regiões da sua prática.
Reflexão sobre o papel dos governos distritais na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro em Moçambique
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Como referenciar este artigo
CHOÉ, J. F. C. Reflexão sobre o papel dos governos distritais na gestão sustentável da
mineração artesanal de ouro em Moçambique. Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 11, n. 00,
e022011, 2022. e-ISSN: 2358-4238. DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v11i00.17021
Submetido em: 10/04/2022
Revisões requeridas em: 16/07/2022
Aprovado em: 20/09/2022
Publicado em: 30/12/2022
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correção, formatação, normalização e tradução.
Reflection on the role of district governments in the sustainable management of artisanal gold mining in Mozambique
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 11, n. 00, e022011, 2022. e-ISSN: 2358-4238
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v11i00.17021 1
REFLECTION ON THE ROLE OF DISTRICT GOVERNMENTS IN THE
SUSTAINABLE MANAGEMENT OF ARTISANAL GOLD MINING IN
MOZAMBIQUE
REFLEXÃO SOBRE O PAPEL DOS GOVERNOS DISTRITAIS NA GESTÃO
SUSTENTÁVEL DA MINERAÇÃO ARTESANAL DE OURO EM MOÇAMBIQUE
REFLEXIÓN SOBRE EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS DE DISTRITO EN LA
GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA MINERÍA ARTESANAL DE ORO EN MOZAMBIQUE
João Francisco de Carvalho CHOÉ1
ABSTRACT: This article focuses on the role of district governments in the sustainable
management of artisanal gold mining in Mozambique. Therefore, the objective of this study is
to analyze the role of the district government in the sustainable management of artisanal gold
mining in the face of opportunities and obstacles in the development of that district. A
qualitative approach was adopted. The interview was applied to nine people being directed to
members of the district government by the district services of economic activities, geology,
and mines, assuming the established hierarchy encompassing the locally instituted leadership
at the base, two members of the associations and individual miners including children and
women. The results obtained showed that there are tendencies for local authorities to
intervene positively in the sustainable management of artisanal gold mining, given that there
is strong legislation at the national level that provides for mining associations, so that artisanal
miners.
KEYWORDS: Governments. Management. Artisanal mining. Gold. Sustainability.
RESUMO: Este artigo tem como tema papel dos governos distritais na gestão sustentável da
mineração artesanal de ouro em Moçambique. Por isso, o objetivo deste estudo consiste em
analisar o papel do governo distrital na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro
face às oportunidades e obstáculos no desenvolvimento daquele distrito. Adotou-se uma
abordagem qualitativa. A entrevista foi aplicada a nove pessoas sendo direcionadas aos
membros do governo distrital por parte dos serviços distritais de atividades econômicas,
geologia e minas, assumindo a hierarquia estabelecida abrangendo a liderança localmente
instituída na base, dois membros das associações e garimpeiros individuais incluindo
crianças e mulheres. Os resultados obtidos mostraram que há tendências de as autoridades
locais intervirem positivamente na gestão sustentável da mineração artesanal de ouro, dado
que existe ao nível nacional uma legislação forte que prevê o associativismo mineiro, de
modo que os mineradores artesanais.
PALAVRAS-CHAVE: Governos. Gestão. Mineração artesanal. Ouro. Sustentabilidade.
1 Universidade Púnguè (UNIPUNGUE), Chimoio – Mozambique. Master in Education and Educational
Psychology from Licungo University (UL). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8497-9794 E-mail:
jcarvalhochoe@gmail.com
João Francisco de Carvalho CHOÉ
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 11, n. 00, e022011, 2022. e-ISSN: 2358-4238
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v11i00.17021 2
RESUMEN: Este artículo se centra en el papel de los gobiernos distritales en la gestión
sostenible de la minería artesanal de oro en Mozambique. Por tanto, el objetivo de este
estudio es analizar el papel del gobierno distrital en la gestión sostenible de la minería
aurífera artesanal frente a las oportunidades y obstáculos en el desarrollo de dicho distrito.
Se adoptó un enfoque cualitativo. La entrevista fue aplicada a nueve personas siendo
dirigidas a miembros del gobierno distrital por los servicios distritales de actividades
econômicas, geología y minas, asumiendo la jerarquía establecida que engloba a la
dirigencia instituida localmente en la base, dos miembros de las asociaciones y mineros
individuales incluidos los niños y mujeres Los resultados obtenidos mostraron que existen
tendencias para que las autoridades locales intervengan positivamente en el manejo
sostenible de la minería artesanal de oro, dado que existe una fuerte legislación a nivel
nacional que prevé asociaciones mineras, para que los mineros artesanales.
PALABRAS CLAVE: Gobiernos. Administración. Minería artesanal. Oro. Sustentabilidad.
Introduction
Mozambique has been benefiting from a series of socioeconomic and political
transformations that are embodied in the initiative to create institutions with a view to
guaranteeing a government closer to the citizen at the local level, thanks to the
decentralization reforms. With a view to ensuring good governance, Mozambique introduced
decentralization in 1990, with the constitutional revision.
In this logic, Nguiraze and Aires (2011) confirm that the central government initiated a
process of planning and managing local development in the country, where one of the key
actions in this process was the decentralization and modernization of public resource
programming instruments at the province and district level, accompanied by articulation
between the State administration and local communities. In this regard, given the
implementation of decentralization, Serra and Cunha (2004) argue that there was a need to
establish communication and collaboration mechanisms between local state bodies and
community authorities to coordinate the management of collective interests and reduce the
absence of the state in several areas of the country.
Mozambique's positive experience as a decentralized government is not without its
drawbacks and a policy of gradualism meant in fact an extremely slow delegation of powers
to the Local State Bodies (LSB), namely: the provinces, districts, administrative posts and
localities (GROELSEMA, 2009). With an emphasis on the districts, the aforementioned
author argues that,
as a result of deconcentration, they also experienced greater authority.
Although they exercise less discretionary power than municipalities, they
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actually exert considerable influence over local development. For example,
agriculture, industry, commerce, mineral resources, transport, forests,
livestock and tourism are areas that are part of the same portfolio of
economic services placed under the supervision of a Director of Economic
Services. Consequently, the challenge in more remote districts is to identify
and retain qualified individuals to take responsibility for these vast portfolios
(our translation).
In the area of mineral resources, on its boom in the districts, with emphasis on gold,
the persistence in the practice of illegal and clandestine artisanal mining has been favored, a
fact that tends to show the ineffectiveness of the performance of district governments in
sustainable management, justified by an imbalance in the logic of articulation of the
Community Participation and Consultation Institutions, within the scope of the
implementation of the law of the local bodies of the state and its regulation, highlighting: the
local councils, administrative post, locality, village, local forums and community
development committees. This fact seems to be in connivance with the local authorities,
through neo-patrimonialist practices, demonstrated by corruption, be it purely economic or
linked to a social exchange.
For Macucule (2006) this imbalance is allied to the limitations verified in the
participatory management of natural resources, evidenced by the instrumentalization of
participatory processes by elites, with interests alien to sustainable management; lack of
transparency in the management of benefits generated from participatory processes; lack of
political will at government levels and resistance to changes at administrative and local levels
that are manifested by the persistent state monopoly in resource management; the inability of
State services at different levels and departments to implement existing legal instruments
(Inspection, elaboration and participatory implementation of management plans); the problem
of legitimacy and representativeness of social and legal units in participatory management
(committees/councils in resource management versus traditional structures).
Effectively, the Manica district is no exception to the alarming contours of artisanal
gold mining, which is why we find it pertinent to pose the following starting question: How
did the Manica district government participate and take responsibility for the sustainable
management of artisanal gold mining for local development?
Considering the theme, research purposes, problem and advanced research questions,
this research has the general objective: To analyze the role of the district government of
Manica in the sustainable management of artisanal gold mining in the face of opportunities
and obstacles in development place. This objective unfolded into the following specific
objectives: a) Demonstrate the capacity of local bodies at the Manica district level in the
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sustainable management of gold mining; b) Evaluate the type of relationship established
between the local bodies of the district and practitioners of gold mining in the face of local
development; c) Identify the main challenges for the district government of Manica in terms
of compliance with legislation in the mining sector.
Thus, according to these data, the following guiding hypotheses were elaborated for
the study: a) In the period 2005, the management of gold mining, the district government of
Manica participated and took responsibility through the formulation of policies to raise
awareness of associativism, supervision, training, granting of mining licenses to nationals and
foreigners. b) The district government of Manica developed a participatory and responsible
government, in partnership with the local community, through institutions of participation and
community consultation in the promotion of good artisanal mining practices, mitigation
incentives, monitoring, evaluation of the extraction process of mineral resources and
community management of mineral resources.
The discovery of mineral resources has resulted in a socioeconomic and political
catapult of Mozambican society, particularly in the district of Manica. Thus, the research is
justified by two (2) motivational pillars, the first being internal and personal and the second
external and academic.
It is understood that the end of 2017 and the beginning of 2019 was marked by a
reduction in the influx of foreigners, private buyers of gold in that district. As a sample, we
chose to choose the three villages in the locality of Mharidza, namely, Chazuca,
Nhamucuarara and Nhamachato, in a biased way because they differ in situations of
associativism and mineral groups in the value chain (CIP, 2010).
Artisanal Mining
Artisanal mining is not consensual, but contextual, as it is generally associated with its
result, which implies that it can be designated as Artisanal or Small-Scale Mining (ASM). To
do so, we resorted to the definition of Chaparro (2004), in his work “the fundamental
characteristic that is called small mining”, which is not easy to define. However, ASM,
according to the universal measurement parameters, ends up defining it according to its
characteristics in the following way: (a) Intense use of labor; (b) social and legal conflicts; (c)
low technological development; (d) environmental deterioration; (e) generation of local
productive chains; (f) poor safety and hygiene conditions; (g) low production costs.
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Decentralization and its dimensions
It was assumed that the extensive literature on district government in sub-Saharan
Africa fits into the matter of the decentralization process, which is embodied in a set of
reforms of institutions in the respective systems of government. Currently, this matter has
raised intense debates in society. Existing preliminary studies on decentralization, even if they
are not transversal; in this sense, this study intends to contextualize and identify the
universally accepted dimensions in order to frame the district government in its respective
dimension and, effectively, the operationalization of its institutions in Mozambique.
According to Lustosa (s/d), decentralization as an alternative strategy for improving
the management of public policies and, mainly, of social policies, is not such a recent topic, if
not in Brazilian discourse, certainly in international documents and texts. To Tobar (1991, our
translation),
decentralist theses began to be defended more emphatically by international
organizations such as the UN, the World Bank and PAHO, in the early
1980s. Perhaps, no publication has been more paradigmatic than that of G.
Shabbir Cheema and Dennis A. Rondinelli, entitled Decentralization and
development (1983).
Now, in this study, the authors enunciate several functions of the decentralization of
power, such as, the reduction of the negative effects of bureaucracy, respect for priorities and
local needs, facilitation of a greater representativeness in the formulation of decisions and a
greater equity in the allocation of resources, increasing legitimacy and institutional stability,
etc.
The term charges a particular functionality in each case, according to the
characteristics of its users. That is, different actors use the concept in particular ways. Despite
this, there are also elements common to the definitions developed by different authors.
Some of these common characteristics are the following: a) its application suggests
thinking about strengthening the "local" sphere; b) the problem of decentralization is of a
political nature, its effective and efficient implementation is of an administrative nature; c) the
process itself is not possible to achieve in isolation and is only viable within the framework of
a general reform process; and d) the dichotomous conceptualization of centralization vs.
decentralization has no explanatory power over the empirical data. Consensually to the
authors, the meaning of decentralization is the transfer of powers from the central government
to local instances, with the possibility of transferring power and financial resources with the
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aim of reducing the size of the administrative structure, which streamlines the management of
public policies and brings the state of society.
Binotto et al. (2010) situates decentralization within a political-institutional plan,
where it is conceived as a breakdown of public power through various modalities ranging
from a simple deconcentration of activities to the decentralization of decision-making power,
that is, the transfer of competences or powers. On the political-institutional level described
above by Binotto et al. (2010) identify three dimensions/forms of decentralization, 'namely:
the social (Spatial), administrative (Deconcentration) and political (Devolution) dimension.
The administrative dimension or deconcentration
For Binotto et al. (2010) the term decentralization discussed here is synonymous with
the transfer of competences and functions between units, between spheres of government or
between agencies. The administrative understanding of the term decentralization seeks greater
efficiency in public management, reduction of the bureaucratic process, in addition to
bringing governing bodies closer to the public sphere and society as a whole, aiming at
meeting social demands and “fulfilling its objectives”.
Additionally, Soiri (1999, p. 18) understands that decentralization implies the
deconcentration of State functions and the redefinition of its relationship with the new local
bodies. For Faria and Chichava (1999), there is administrative decentralization or
deconcentration, in which case the decentralization is carried out without implying a
definitive transfer of authority, decision-making power and implementation from the central
administration to other agents outside the central bodies.
The political dimension or devolution
In this aspect, decentralization is a strategy for the redistribution of the State's political
power, from the central level to the others Binotto et al. (2010). There is political
decentralization or devolution when decentralization implies a final transfer of decision-
making power and implementation from central administration to elected Local Bodies
(FARIA; CHICHAVA, 1999).
Regarding the dimensions of decentralization described above, it is stated that the
district government manifests itself in the exercise of administrative decentralization
(deconcentration) which, commonly to others in Mozambique, extends from provinces,
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districts, administrative posts, localities and settlements, differentiating of its functions.
Furthermore, the focus of this study is the district, which is why, then, we discuss aspects
related to the administration of the district, focusing on the local bodies that guarantee its
performance.
Assuming that the district governance process is the result of the implementation of
administrative decentralization in Mozambique, at the district level we note that this process
has been taking place with the involvement of the Community Participation and Consultation
Institutions (CPCIs) established by the legal framework that it is found in Law 8/2003 on
Local State Bodies (LSB) and its respective regulation enshrined in Decree 11/2005.
Local State Bodies at district level
Local state bodies, at the district level, are defined as decision-making centers
dispersed throughout the national territory, more qualified by law to resolve administrative
matters on behalf of the State and, therefore, form part of the direct administration of the State
and owe obedience to the institutions of the Government (AMARAL, 1998).
Correlation to Law no. 8/2003 of 19 May, in article 8: “For the exercise of their
functions, the Local State Bodies are organized at the levels of province, district,
administrative post, locality”.
Furthermore, regarding the district, article 35 no.1 (al. c) specifies that “it is incumbent
upon the District Administrator to promote the participation of communities and community
authorities in the respective social and cultural development activities at the local level.
Likewise, it should be noted that it is up to the District Government to promote and support
local development initiatives with the participation of communities and citizens in solving
problems”. The monitoring of this process is under the responsibility of the Ministry of State
Administration (MAE, Portuguese initials) and the Ministry of Planning and Finance (MPF,
Portuguese initials), then Ministry of Planning and Development (MPD, Portuguese initials).
In LOLE (Law of Local State Bodies), participation is an organized, active and conscious
process in which communities assume their part in the actions of the district government. This
process is based on principles of participation, representativeness, diversity, independence,
capacity, responsibility, integration and articulation
In this way, in Mozambique, at district level, institutions for dialogue are created
between Local State Bodies, civil society including local communities which, hierarchically,
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are distributed as follows: District Consultative Council (CCD), Local Forums and
Community Committees.
The articulation of local state bodies in the sustainable management of artisanal gold
mining in the districts
For the management of natural resources, the governments of Southern Africa have
faced a growing demand for public involvement in decision-making, in other words, this
exercise translates into the need to make the government feel participatory, in which many
cases, if based on public consultation. In this work, the term community management of
natural resources is used. The Mozambican government establishes not only its vision and
leadership over the process, but also the institutional framework within which partnerships, in
collaboration between stakeholders, can be successful (MEDEIROS, 2011).
Now, as is reflected in Decree 6/2006, on the district planning service and art. 5. al, 3),
basically, in the field of industry, it is up to the district government to: publicize the industrial
potential, attract investors, promote small industry to take advantage of local capabilities and
potential, issue opinions on applications for licensing economic activities, inspect the
industrial network and promote and supervise artisanal mining.
In this context, there are few pragmatic studies that approach the
management/community management of natural resources (minerals) in a sustainable way, in
particular for gold mining, a fact that leads local authorities to not include the participation of
local communities, since, for the sustainable use of local natural resources, it is necessary that
there is participation of the two social actors that are the government and the local
community.
Although on a small scale, for good governance and sustainable management of gold,
the local state bodies in the district have promoted a series of activities translated into
participatory government, one of them being the creation of community management
commissions (CMC) of land and/or other natural resources. In this perspective, Lofort and
Raimundo (1998) apud Matuele (2008) state that participation is seen as a process that allows
social actors, with different powers and resources, to act in formal and informal instances to
discuss their interests, identify and negotiate conflicts as well as developing actions
considering the interests and concerns of the parties involved. And, in this study, the authors
point out that the success of community participation is achieved with the representation of
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local leaders in decision-making, which implies motivation, community leadership, means
and willingness to learn.
It is advocated in this postulate that it is through participatory government promoted
by community authorities that it is embodied in educational actions on the management of
mineral resources and their benefits; efficient control and inspection of mining activity;
planning the occupation of public lands in a fair way, respecting the local community, direct
economic incentives and changes in legislation that encourage the appreciation of mineral
resources.
Furthermore, it is noted that the effort of community authorities in the face of
participatory management of natural resources has been aware of a set of obstacles, with
emphasis on the political-legal ones highlighted by Macucule (2006), such as the divergence
and contradiction of interpretation between some legal instruments relating to resource
management by local leaders and the inadequacy of some legal instruments in the process of
resource management and devolution of powers to communities.
Methodological procedures
For the development of this research, a qualitative approach was adopted because it is
suitable for research since it provides an important approximation between researcher and
object of study, in the perspective of understanding the researched reality. This approach was
preceded by a literature review, because, according to Minayo (2001), all research is
developed from a literary review that allowed proceeding with a survey of knowledge about
the topic addressed here and, consequently, the organization and elaboration of the theoretical
framework.
In this context, for the deepening of the theory and the search for objectivity in the
problem, the work was framed to the inductive method.
In structural terms, for the materialization and achievement of its objectives, the
research comprised three (3) main phases, namely:
1st Phase: Document analysis of previous studies or literature review
In this phase, for familiarization with the theme, a bibliographical review was carried
out based on the material already prepared, consisting of books, scientific articles,
monographs, theses, documentary data, secondary sources in magazines and specialized
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reports, registration files and published newspapers (some accessed on internet sites). From
the bibliographical research listed, we privileged administrative decentralization (District
Government) and Artisanal Gold Mining (garimpo), of an international and national nature,
due to the capital importance they give to the study.
2nd Phase: Fieldwork
In the case of the case study, the communication took place in the district of Manica,
starting from the District Headquarters, Administrative Post and Locality. Field work was
based on the technique of semi-structured interviews (formal and informal conversations)
aided by a script of questions for each target group, notepad, device to record testimonials,
telephone conversations in advance, participatory use of photographs, direct and participatory
observation.
Using this technique, the interviews focused on the institutions of the District
Government and the hierarchy of Local State Bodies at the district level, focusing on the
administrative post of Machipanda, locality of Mharidza, highlighting three (3) cross-border
villages: Chadzuca, Nhamachato, Nhamucuarara and their local communities. In this order of
thought, 9 (nine) people were interviewed being directed to the members of the district
government by the district services of economic activities, geology and mines, assuming the
established hierarchy covering the leadership locally instituted at the base, 2 (two) members
of associations and individual prospectors including women aged between 25 and 50 years
and 2 (two) at local community members at the focal points and 1 (one) resident of Munhena.
Now, for the selection of the target group to be interviewed, two non-probabilistic
sampling techniques were chosen, namely: net or snowball sampling and accidental or
convenience sampling.
3rd Phase: Data Analysis
Finally, the selection of the most punctual proposals from the interview script directed
to each target group allowed decision-making, conclusions and the presentation of results.
In order to understand the level of effectiveness of the management of illegal mining
by the District Government, at this stage, the study was carried out in two (2) ways.
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Content analysis
Pattern matching analysis
After sorting the responses, the choice was made to select and compile the responses
of the different interviewees according to their social status in the target group, in terms of
similarities and differences, organizing them through agreement in the statement.
Results and discussion
This section seeks to understand the role of district governments in the sustainable
management of artisanal gold mining in Mozambique, specifically in the district of Manica,
which allowed the definition of four categories, namely: a) Stage of the district government of
Manica and the retrospective of artisanal mining in gold; b) Articulation of the district
government of Manica in the management of illegal gold mining; c) The participation and
responsibility of the district government of Manica in the management of gold mining: a look
at the locality of Mharidza and d) Participation of the district government in the management
of illegal mining to the empirical reality of neo-patrimonialism as an obstacle to development.
To comply with ethical research questions, the names of the participants were not
revealed. Thus, each participant was assigned a letter as illustrated in the table below:
Table 1
Initials (Portuguese) Meaning
1. TSDSDAE Superintendent technician and delegate of district economic activities services in the
district of Manica
2. DDSRM Superintendent District Delegate for the Distribution of Mineral Resources
3. COM Chief of the village of Machipanda
4. MAMM -1 Member of the Mimosa mining association
5. MAMM -2 Member of the Mimosa mining association
6. CRAAMM Citizen residing in the vicinity of the Munhena mining association
7. MAC Artisanal Chazuca miner
8. LCN Community leader of Nhamucuarara
9. LCMPP Community leader of Mharidza in the village of Penhalonga
Source: Adapted by the author
a) FIRST CATEGORY: District government stage of Manica and retrospective of
artisanal gold mining
According to the Ministry of State Administration (2005) in Manica district, the current
government system is based on the Executive Council. As a result of the approval of Laws
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6/78 and 7/78, replacing the local City Council, which was headed by the District
Administrator due to the accumulation of functions pursuant to article 491 of the Overseas
Administrative Reform (RAU, Portuguese initials). At the district level, the State apparatus
consists of the District Administration, other directorates and district sectors.
The Administrator, in turn, responds to the provincial and central Government for the
various sectors of activities in the district organized into district directorates and sectors
(MAE, 2005). Still according to the MAE (2005), the Government is based on the chiefs of
localities, local community and traditional authorities.
The heads of localities are representatives of the Administration and report to the head
of the administrative post and, consequently, to the district administrator, being assisted by
the heads of villages, secretaries of neighborhood, heads of blocks.
The activity of the District Government follows an essentially empirical approach and
contact with the community. The District Consultative Council (CCD) of Manica is composed
of 50 members representing all localities, among which 36 are men and 14 women (CIP, 2011
p. 11). In the district of Manica, the work was contemplated in the administrative post of
Machipanda, composed of three locations: Machipanda-Sede with eight (8) villages,
Muzongo, with six (6) villages and Mharidza, with fourteen (14) villages. In this case, the
communication had repercussions in the locality of Mharidza, as the table below describes its
political-administrative composition.
Table 2 – The villages in the locality of Mharidza
Chimedza,
Nhamucuarara
Chadzuca, Nhamombe Ndirire, 3 de Fevereiro Mudododo
Mangunda
Chinhandongue Nhamachato Mukudo
Penhalonga Chua 7 de Abril
Source: Adapted by the authors
According to Afonso and Marques (1993, p. 55), gold mining has been around for a
long time. Several discoveries of artifacts of this metal, made in the territory of the former
Momomotapa Empire, prove to us that the exploitation of that precious metal was quite
intense.
This exploration, by rudimentary means, continued until the second half of the 19th
century. The first explorations based on geological knowledge began in Manica, around 1892
and then in the province of Tete, in 1922. At that time, Macequece (current city of Manica),
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was a flourishing city due to the great gold trade, coming from the Manica mining field.
Additionally, in Manica, in the past, gold was seen as a symbol of power, being also used in
rituals such as lobolo and in commercial exchanges with the Arabs, it was only in the 16th
century that, with the strong interference of the colonial Administration, it was verified a
decrease of this practice, where according to GEOIDE (2010, [n.d.], our translation), its
revitalization was as follows:
During the colonial administration, the artisanal gold industry was banned
and heavily controlled by the then government. After national independence,
the informal extraction of precious mineral resources was prohibited, but
later it was tolerated and, in some sense, encouraged by the State, through
the purchase of the minerals produced and through the organization of
producers in associations. And, in 2002, with the revision of the artisanal and
small-scale mining activity law, it was formally legalized.
Like other border districts in Manica, studies carried out by Bakker (2008) confirm
that adherence to this activity is associated with several factors that are embodied in the
following: (i) economic crisis in neighboring Zimbabwe, which precipitated thousands of
Zimbabwean citizens to gold and Tourmaline extractive industry in Manica and Báruè,
respectively; (ii) the Mozambican government's tolerance for this sector of activity; (iii)
widespread unemployment, especially among young people, aggravated by the lack of
opportunities for continuing education on the part of young people who complete their final
grades in the mining regions; (iv) the fact that the production of gold and Tourmaline is an
important source of income and enrichment.
The continuous and constant demand for gold today is greater, with different purposes
than the previous ones, since gold is already seen as a source of capital to alleviate the basic
needs of the population, from self-sustenance, translated into the purchase of clothing,
acquisition of food, payment of fees and support for other tertiary activities. In this regard, it
is important to mention that data from DPREME (2012) indicate that in the district of Manica
there are about seven thousand prospectors who operate in 14 foci, of which 1870 are women.
Given the greater demand for gold in the district, depending on the discovery of the
lode, nowadays, mainly in the rural area, this activity has been the cause of enormous
socioeconomic, cultural and environmental constraints and, even political, because the
demand for this ore results in the devastation of forests, pollution of water in local rivers or
streams, namely: Púnguè, Révuè, Mussambudzi, Nhamucuarara, Chua and Chimedza, that is,
the degradation of soils that were formerly farms, homesteads, roads, places whose tradition
considers them sacred heritage of humanity.
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In addition to the rise in prices in the food market in the district, caused by the
distortion of family farming, accidental deaths and the direct handling of mercury put the
population at risk of gradually being exterminated by contracting mental and chronic diseases.
b) SECOND CATEGORY: Articulation of the district government of Manica in the
management of illegal gold mining
We start from the assumption that it is the responsibility of the State to guarantee the
well-being of citizens. In other words, in Weberian terms, the State is an institution of a
political nature that holds the monopoly of legitimate physical violence, which, in parts, is
embodied in the provision of qualified services closer to citizens. Furthermore, he must
guarantee the order and public tranquility of these, through the search for viable and
sustainable solutions bridging the externalities. Moreover, as stated by Forquilha (2007), the
domination of the State, in a given environment, is supported by other means such as, for
example, the socialization process through which citizens acquire models of behavior that
allow consent. Indeed, the same author goes on to argue that in order to inculcate the attitude,
behavior and adherence to legal norms in citizens, there is a process of socialization that relies
on an important participation of the State itself.
One of the manifestations of this socialization process that links the State and the
citizen in the lower levels is the district decentralization, implemented under the regulation of
the Law of Local State Bodies (Decree 11/2005), starting to reflect its participation and
responsibility in different levels that compose it. And, in the light of the same Decree, in its
article 48, it refers that at the district level, the State apparatus is composed of three main
elements: District Secretariat, Administrator's Office and District Services.
In this process of socialization between the State and the citizen, one of the key actions
enacted by the District Government of Manica, to guarantee its participation in the
management of mineral resources, is reflected in the implementation of the plans of the
Center for the Development of Natural Resources (CDS-RN )- Manica, focused on mitigating
the effects resulting from the pollution of water, rivers, by prospectors, where community
leaders and heads of administrative posts have been trained in techniques used in gold
extraction, to disseminate to prospectors. In this way, under Decree 6/2006, the Government
of the District of Manica was scheduled, the file for semi-structured interviews had the order
of the Permanent Secretariat directing it to the District Services sector of Economic Activities
of Manica (SDAE), via from this, it was up to the district delegate superintendent of DPREM,
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affected in the distribution of mineral resources, to be responsible for their management, in
the following terms:
To begin with, the district is rich in mineral resources, mainly gold, which is
why there is an increase in illegal artisanal mining, because the exact place
where it occurs is not known, what is certain is that it is practiced in a loose
and irresponsible way; For example, with the decentralization of powers to
established local authorities, we have carried out field work with a view to
raising awareness and mobilizing prospectors to opt for good practices and
sustainable ways of mining exploration based on the idea of Associativism,
training, lectures that follow legal procedures for the exploitation of any
natural resource, especially gold (DDSRM, our translation).
Under the district decentralization that gives competence and responsibility to the
Local Bodies of the State to decide, execute and control in their respective area of jurisdiction,
in the district of Manica, these competences are achieved through a set of days of activities
that are embodied in the participatory Government, in such a way that in the district, all
localities are subordinated and accountable to their respective Administrative Post. Now, in
the Administrative Post of Machipanda, the participatory Government fits in the molds of the
days of the Consultative Council of the Administrative Post, Local Consultative Council of
the localities and the Consultative Councils of Populations (CCP).
In this logic, these institutions exist because they are considered to represent the
highest level of dialogue and participatory planning at their respective levels, encompassing
the local community, officially represented by the CCP in defining priorities and managing
opportunities discovered (material and financial), in line with local needs. Thus, given the
seriousness and strong demand for gold, in almost all the villages of Mharidza, the local
Administration, through the Institutions of Participation and Community Consultation listed
above, has been committed to intervening through debate forums structured by a common
agenda, together with the communities. In this, our interviewee stated in the following terms:
Here in the town of Machipanda, the most affected area with mining
problems is in the locality of Mharidza, but we have done our part through
the Consultative Councils under the terms of Open Government based on
meetings with all actors in society of different age groups to exchange ideas
and sensitize them to practice responsible and sustainable mining; but it is
difficult to put an end to this practice once and for all, as it seems to me that
this is already a normal and customary activity or transmitted from
generation to generation (CPM, our translation).
With the decentralization of competences and the consequent delegation of State
powers to the local level, as part of the Community Participation and Consultation
Institutions, the Local Public Administration of Machipanda has entrusted the community
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authorities, commonly known as community leaders, subordinated to the district secretaries,
these in turn, to the heads of localities, to ensure the restoration of order and public tranquility
in their respective areas of jurisdiction. Now, the inspection process in the activities carried
out by this cast seems to be in line with the reproductive logic of the functions performed by
the structures of the Dynamizing Groups, demonstrated in the ability to promote the work of
collective participation in the management of public affairs.
c) THIRD CATEGORY: Participation and responsibility of the district government of
Manica in the management of gold mining: a look at the locality of Mharidza.
Effectively, to guarantee the sustainable exploitation of gold, the work of the Mharidza
community authority is assisted by community leaders. This task has been at a discouraging
pace, allegedly because they have not assumed their due powers with power, on the one hand.
Due to the lack of knowledge of the legal provisions that give them legitimacy to do so, such
as the regulation of the Law of Local State Bodies Law 8/2003 (Decree 11/2005), Ministerial
Diploma no. 80/2004 and others that complement their legitimacy.
The poor interpretation of their competences, in some cases, makes them tend to
practice neo-patrimonialism of the economic or social aspect, weakening their performance.
Thus, the diagram below describes the reflection of the participation of local authorities in the
jurisdiction of the town of Mharidza in view of the sustainable management of gold mining,
having as the main indicator the formalization of mining associations in the three (3) villages
covered by the study: Chadzuca, Nhamucuarara and Nhamachato.
Table 3 – Locality of Mharidza
Villages Intervention
Chadzuca Weak intervention by local authorities. There is
no association
Nhamucuarara There is intervention by local authorities, there
is an association.
Nhamachato There is great intervention by local authorities.
There is an association
Source: Adapted by the author
As can be seen, correlation to the diagram shown above, the participation and
responsibility of State institutions at the local level on the management of mining in the three
villages is not consensual. Looking at the case of the village of Chadzuca, where the ball is
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outside the area of jurisdiction of the locality, it is seen that in practical terms mining is
irresponsible, applied in villages, in fields, along the Mussambuzi river and its tributaries, in
group consisting of 3-5 individuals, mostly from the same family. The highlight goes to the
former installations of the Monarch2 mine, a gold deposit explored in times past with the
same company whose vein continues to attract Mozambican and Zimbabwean miners residing
in nearby areas, which implies that, despite the Government raising awareness and lectures on
good mining practices, his intervention has been doomed to failure.
Regarding the village of Nhamucuarara, it should be said that mining is practiced
along the Nhamucuarara river, in an itinerant manner as in the previous case. Unlike the
village of Chadzuca, in this village, the Government, through the local community, managed
to sensitize the miners to form an association called “Mimosa Mining Association”, located in
the eastern part of Nhamucuarara. The District Government has had the support of the
Geology and Mining sector through the actions of Mining Development Fund, then Manica
Geological Institute, in material support associated with the activity, namely, stone crushing
machines or training on good mining practices. In relation to this action, our interviewee
argued the following:
As soon as we are in this association, the Government, through Geology and
Mines, appears to hold meetings, select and train some members here and
abroad, not only, as you can see, the material we are using to break down the
rocks is part of the support on the part of Geology, because our mining is not
alluvial, we rely on white mercury that, in the end, we deposit in a
decantation tank (MAMM-1, our translation).
Regarding the village of Nhamachato, there are some similar aspects of artisanal gold
mining in relation to that of Nhamucuarara, while the extraction of gold is done in an itinerant
and loose way in the villages as well as along the Révuè river, the main source from the
village. The Government, through the Geology and Mining sector, has provided assistance to
a mining association in the Munhena area. In this area, the miners who carry out their work
are concentrated in a large camp made of reed huts and plastic bags, made up of groups of
families, unique, among them Zimbabweans and Mozambicans who, in addition to mining,
promote various temporary activities, including the opening of stalls for the sale and
consumption of foodstuffs. Naturally, this concentration causes problems of environmental
2 It should be noted that Monarch is a mining concession company located in the Nhamombe neighborhood
(Vilalge of Chadzuca) and is now not active, and not protected by the Mozambican guard, which is why there is
a resurgence of the mining community.
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sanitation and the strengthening of the practice of prostitution. About the association of
Munhena said our interviewee:
The association has already acquired a mining certificate by completing a
roadmap from the Geology and Mines sector, we attached the money and
headed to Chimoio and, later we heard that the documentation has already
arrived in Maputo, so we are waiting for the remaining procedures (MAMM
– 2, our translation).
As stated by António (2011), since the mining activity has been an alternative to
agriculture, especially in the rural area of Manica, for the direct actors of this activity as well
as the local population, through the sums coming from the mining, it is notorious the
development that is reflected in the purchase of means of transport, construction of
conventional houses, purchase of cattle, greater purchasing power to diversify the diet,
payment of school fees to their children and care for health problems. Our interviewee
confirmed this in the following words:
I am a widow and my husband was a member of the association. In addition
to agriculture, I have been mining and, together with my family, we have
done small business in the prospectors' camp. I have this house, as you can
see. My three children have already finished high school in Machipanda-
headquarter. Just as the Government is a friend of mining, its members have
been monitoring the association by charging fees and dues. I don't see a
problem with this (CRAAMM, our translation).
d) FOURTH CATEGORY: Participation of the district government in the management
of illegal mining to the empirical reality of neo-patrimonialism as an obstacle to development.
According to Lalá and Ostheimer (2004), the State is considered a provider and
protector, rather than a servant of the citizens who elected it, considering the extremely
paternalistic culture of Mozambicans, highlighting the coexistence of two traditions and
different socioeconomic trajectories. The first is evident in State discourses and refers to the
paradigm of pluralist democracy in the context of a Western tradition, and the second is
rooted in the African cultural tradition, which absorbs the notion of Government.
Nevertheless, it is a view that, in general, remains highly authoritarian, with precision
criteria established, not by the application of depersonalized rules, but by the will of the
“boss”. Given these characteristics, a group of African theorists in the 1980s developed a
literature that was called the theory of the crisis of the State.
Starting from the idea of giving legitimacy to the State, as the sole driving force of
development, this theory frustrated the State, not only in the political-administrative aspect,
but also in the weak correspondence of the coverage of the retroactive process of public
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policies to adapt to the needs occasional. In relation to what was said above, regarding the
correspondence of the State's paternity in the provision of services and the exhaustive
implementation of public policies, our interviewee expressed himself in the following ways:
I'm a medium technician in mechanical locksmithing at Commercial Institute
Joaquim Marra do Chimoio, it's not our desire to do this activity, we're just
looking for self-support because we don't have a formal job; the Government
has sensitized us to form associations, but the experience I have is that the
Government has not been fair to us, because we process the gold, however,
when it comes to final arrangements, none of us participates and, when we
take the gold to negotiate with Geology and Mines in the village, they take a
long time to reimburse the money as agreed, taking more than two months
for its reimbursement; sometimes even a year and, you see, we are a team
that need to support our families, which is why we prefer to negotiate in the
informal market with private buyers (MAC, our translation).
One of the basic characteristics of the theory of the crisis of the State in Mozambique
in the 1980s, which still survives, in the administrative aspect, raised in this work, is qualified
by some authors as neo-patrimonialism, characterized by a set of practices that are embodied
in corruption, clientelism, nepotism, tribalism and prebendalism on the part of institutions in
the management of public affairs.
From what has been said above, we can see that there is a tendency for economic
practices to be allied to the State's incapacity, as a protector and provider of goods and
services to the respective beneficiaries, evidencing the strong liberal thinking and economic
crisis in which the great demand mining will cause major distortions in the productive sector
of economies. Among the distortions, one can point out the abandonment of agriculture in
favor of artisanal mining, excessive regulation and exaggerated interventionism by the State
in private business.
In fact, at the level of the Manica district, through the participation of State
institutions, it can be understood that the neo-patrimonialistic attitudes in the persistence of
artisanal gold mining manifest themselves in the molds of nepotism and clientelism, which is
embodied in the instrumentalization of the participatory processes by elites, with interests
outside of sustainable management. In this, with our interviewee we extracted the following
details:
Look, the Government's reaction to this practice has not been very
significant, because I think we are being used. In the meetings that we have
had, within the scope of the Local Consultative Councils, the provincial
government gives us a work order and we comply with it, but, on the ground,
we are ashamed, since the garimpeiros verbally react saying that no matter
how much you try to forbid us, we do not negotiate with you, but with your
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hierarchical superiors; even so, we noticed that some of our colleagues have
benefited from this practice by remaining silent without denouncing the
danger we are in or claiming that the gold is in the territory of my
jurisdiction and I am also gaining for it (LCN, our translation).
Based on this information, it can be believed that with the high prevalence of small-
scale corruption in state administration, the trust of government and state institutions is in
decline (LALÁ; OSTHEIMER, 2004). At the level of the Manica district, according to the
National Directorate of Mines (2012, p. 6), this fact is proven by the involvement of
individuals, called “mandantes”, with great economic power who provide the prospectors
with the means of production such as Moto-pumps, large levers, Shovels, food, monetary
values to pay the labor, legal assistance in cases of flagrante delicto by the inspection team,
among others, highlighting the direct involvement of Agents of the Police of the Republic of
Mozambique (PRM) and other well-placed agents or officials of the Mozambican state.
Furthermore, information triggered by the same source confirms that the involvement of
citizens of Zimbabwean nationality was reported who, in many cases, also provide the means
of production. Corresponding to this description, our interviewee stated the following:
The State, through the Provincial Government, has made a lot of effort, but
the people within it do not help, in fact I tell you that at the time I was sworn
in as community leader and inspector, I was able to confiscate prospector
material such as Moto-bombs, Pickaxes, Grinding for crushing gold rocks
and Shovels, this material I handed over to Geology and Mines, but, after a
while, on my field trips, I picked up the same material at the previous
confiscation site with the respective garimpeiros. I was very unmotivated
because I saw that my attitude was insignificant, which is why I prefer to
leave it like that, I am scared because many of them are natives and other
Zimbabweans, who in any case, in addition to spoiling our relationship of
social coexistence, at any moment can hurt myself using black magic and
flee to Zimbabwe as a way to relieve themselves of the crime (LCMPP, our
translation).
On the one hand, it is possible to note that the continuous dynamics of mining in the
district is not only linked to the political-institutional component but is also on a par with the
sociocultural component that is embodied in the continuity of habits and customs over time
and overcoming objectivity with subjectivity, since, for the garimpeiros, the intervention of
the State through its representativeness and implementation of the legislature implies
inhibiting the free practice of the activity that guarantees the subsistence and creation of
obstacles in its accomplishment, making them resort to superstition practices to achieve their
intentions and, consequently, the State loses its legitimacy as a provider and protector of the
population, failing to play its due role, opting for the tolerance of this activity.
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On the other hand, it was verified that the discourse of the two community leaders is
associated with technical-legal limitations, configured in the weakness of the implementation
of the current legislation for the resolution of the challenges imposed by society with regard to
the responsibility of the State as the guarantor and provider of well-being to citizens,
confirming Macucule (2006), by underlining that the participatory management process has
been on a par with the inability of State services at different levels and Departments to
implement existing legal instruments (supervision, preparation and participatory
implementation of management plans).
Therefore, from the interpretation made in these last two speeches, the clarification of
the lack of transparency in the management of benefits generated by the participatory
processes of this mineral resource by the garimpeiros and the State (Geology and Mines) is
notorious, causing a feeling of discouragement in the adherence to the associative discourse,
as well as on the part of local leaders, there is a lack of commitment that the State develops
from the upper echelon, tending to vitiate the transparency of resource management to satisfy
its needs, opting for the instrumentalization of local leaders such as the guarantees the
existence of the State, confusing the true delegation of powers, competences, motivations,
means and willingness to learn in community leaders.
Final considerations
The state, based on deconcentration, has been exercising its control in the best possible
way, in accordance with sustainable public policies and appropriate to the circumstances of
the discovery of natural resources. There are trends for local authorities to intervene positively
in the sustainable management of artisanal gold mining, given that there is legislation at the
national level that provides for mining associations, so that artisanal miners, when sensitized
to join the association, can have qualifications and training on good practices and sustainable
norms of artisanal mining.
The prevalence of artisanal gold mining in the district of Manica is not only linked to
the social issue of being an alternative activity to subsistence agriculture, but also to the
fragility of the adjustment of public policies of a legal institutional nature in the country in the
mining area. Interventions by government institutions at the local level have been limited,
fueling the connivance translated into small-scale corruption, embodied in the exchange of
favors on the pretext of the Law and its competence, enticed by the sums that mining provides
to practitioners, to the detriment of its salary motivation.
João Francisco de Carvalho CHOÉ
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The weak dissemination of the legal provisions has been influenced by the socio-
historical dynamics based on the logic of brotherhoods and neighborhoods between the two
countries (Mozambique and Zimbabwe), regarding the expansion of the Monomotapa Empire
and, later, the mutual cooperation for the reach of national independence, which strengthens
clientelism, nepotism and economic or social corruption between the two social actors
(community authorities and immigrants). Although controversial, field research reveals that
local investment is visible in an indirect way, as artisanal miners have increased the demand
for basic products, and consequently, the establishment of markets in nearby mining sites has
become the main source of revenue collection through inspection in the regions where mining
is carried out.
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CHOÉ, J. F. C. Reflection on the role of district governments in the sustainable management
of artisanal gold mining in Mozambique. Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 11, n. 00, e022011,
2022. e-ISSN: 2358-4238. DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v11i00.17021
Submitted: 10/04/2022
Required revisions: 16/07/2022
Approved: 20/09/2022
Published: 30/12/2022
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
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