Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v13i00.18864 1
AS INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS NO BRASIL, SEUS DESAFIOS E A
“EXPORTAÇÃO” DE MODELOS PARA O EXTERIOR: ANALISANDO O
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM TÓQUIO (JAPÃO)
1
LAS INSTITUCIONES PARTICIPATIVAS EN BRASIL, SUS DESAFÍOS Y LA
“EXPORTACIÓN” DE MODELOS AL EXTRANJERO: ANALIZANDO EL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN TOKIO (JAPÓN)
PARTICIPATORY INSTITUTIONS IN BRAZIL, THEIR CHALLENGES AND THE
“EXPORT” OF MODELS ABROAD: ANALYZING THE PARTICIPATORY BUDGET
IN TOKYO (JAPAN)
Inácio de Paula e SILVA2
e-mail: inacio.silva@unesp.br
Como referenciar este artigo:
SILVA, I. de P. e. As instituições participativas no Brasil, seus
desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando
o orçamento participativo em Tóquio (Japão). Rev. Sem Aspas,
Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238.
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v13i00.18864
| Submetido em: 29/12/2023
| Revisões requeridas em: 15/10/2024
| Aprovado em: 27/10/2024
| Publicado em: 11/11/2024
Editor:
Editor Adjunto Executivo:
2
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Estudante do terceiro ano de Ciências Sociais
pela Faculdade de Ciências e Letras da Unesp.
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v13i00.18864 2
RESUMO: Objetivou-se, neste trabalho, expor o recente paradigma de desmobilização das
Instituições Participativas (IPs) no Brasil, ao mesmo tempo, em que se analisou como o
Orçamento Participativo (OP), uma importante IP brasileira, teve seu modelo “exportado” para
um país asiático: o Japão. As IPs, órgãos institucionalizados promotores da participação social,
configuram-se como portadoras de um potencial ímpar para o fortalecimento democrático,
conforme defendido por diversos autores mencionados nas referências deste trabalho. Através
de pesquisa bibliográfica e documental, com ênfase no estudo de caso monográfico realizado
pelo autor, evidenciou-se que o esforço ativo contra as IPs constitui um movimento consciente
em direção ao enfraquecimento da democracia. Por outro lado, a difusão internacional do OP
demonstra, como será abordado, a importância perene da referida experiência participativa
criada no Brasil, posicionando o país como um “laboratório” de desenvolvimento de
experiências participativas adotadas globalmente.
PALAVRAS-CHAVE: Instituições participativas. Orçamento participativo. Políticas
públicas. Desafios. Tóquio.
RESUMEN: El objetivo de este trabajo fue exponer el reciente paradigma de desmovilización
de las Instituciones Participativas (IPs) en Brasil, analizando al mismo tiempo cómo el
Presupuesto Participativo (PP), una importante IP brasileña, tuvo su modelo ‘exportado’ a un
país asiático: Japón. Las IPs, órganos institucionalizados que promueven la participación
social, tienen un potencial único para el fortalecimiento de la democracia, como proponen
varios de los autores citados en las referencias de este trabajo. A través de la investigación
bibliográfica y documental, basada principalmente en el estudio monográfico de caso
realizado por el autor, quedó claro que el esfuerzo activo contra las IPs representa un esfuerzo
consciente para debilitar la democracia. Por otro lado, la difusión internacional del PP
demuestra, como se verá, la perenne importancia de este experimento participativo brasileño,
configurando un escenario en el que Brasil es una especie de “laboratório” para el desarrollo
de experimentos participativos adoptados internacionalmente.
PALABRAS CLAVE: Instituciones participativas. Presupuesto participativo. Políticas
públicas. Desafíos. Tokio.
ABSTRACT: The objective of this paper was to expose the recent paradigm of demobilization
of Participatory Institutions (PIs) in Brazil, while at the same time analyzing how the
Participatory Budget (PB), an important Brazilian PI, had its model “exported” to an Asian
country: Japan. The PIs, institutionalized mechanisms that promote social participation, have
a unique potential for strengthening democracy, as proposed by several of the authors listed in
the references of this work. Through bibliographical and documentary research, based mainly
on the author's monographic case study, it became clear that the active effort against the PIs
represents a conscious undertaking to weaken democracy. On the other hand, the international
dissemination of PB shows, as will be exposed, the perennial importance of this participatory
experiment created in Brazil, setting up a scenario in which the referred country appears as a
“laboratory” for developing participatory experiments adopted internationally.
KEYWORDS: Participatory institutions. Participatory budgeting. Public policies. Challenges.
Tokyo.
Inácio de Paula e SILVA
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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Introdução
3
O conceito de Instituições Participativas (IPs) é definido, por Côrtes (2011, p. 137),
como “[...] mecanismos de participação criados por lei, emendas constitucionais, resoluções ou
normas administrativas governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado de
cidadãos com a administração pública [...]”. Recebem a nomenclatura de ‘instituições’ devido
à sua implementação progressiva e repetida no que toca à administração pública, não se
configurando enquanto mecanismos meramente esporádicos ou episódicos (Côrtes, 2011). A
importância das IPs deriva, como propõe Côrtes (2011), de seu potencial enquanto instrumentos
fortalecedores do regime democrático. Tal possibilidade benéfica à democracia se materializa
por meio da participação popular na tomada de decisões na esfera pública. Seja por meio de
conselhos gestores, conferências ou orçamentos participativos (sendo essas apenas algumas das
IPs operantes no Brasil), é possibilitado aos indivíduos determinado grau de influência e
exercício de suas preferências no que se refere à formulação de políticas públicas ou destino
orçamentário. A democracia se beneficia de tal empreendimento na medida em que é permitido,
aos cidadãos, exercer tais potencialidades no período intermediário entre processos eleitorais,
expandindo seu poder decisório para além da determinação, feita por meio do sufrágio, de seus
governantes (Côrtes, 2011, p. 137). Permite-se, nesse sentido, a participação civil mais
aprofundada no processo de gestão pública.
As IPs, no Brasil, foram alvos recentes de um intenso processo de desmobilização
empreendido pelo governo de Jair Bolsonaro. O Decreto n.º 9759, implementado em abril de
2019, instituiu limitações severas aos órgãos participativos, com destaque aos conselhos,
enfraquecendo sua atuação efetiva e seu potencial enquanto mecanismo de expressão das
reivindicações da sociedade civil. À guisa de exemplificação, verifica-se no referido documento
a propugnação de extermínio dos chamados “órgãos colegiados” do Governo Federal,
compreendidos da seguinte maneira no decreto analisado:
Art. 2 Para os fins do disposto neste Decreto, inclui-se no conceito de
colegiado: I - conselhos; II - comitês; III - comissões; IV - grupos; V - juntas;
VI - equipes; VII - mesas; VIII - fóruns; IX - salas; e X - qualquer outra
denominação dada ao colegiado. [...] Art. 5º A partir de 28 de junho de 2019,
ficam extintos os colegiados de que trata este Decreto. Parágrafo único. O
disposto no caput não se aplica aos colegiados: I - previstos no regimento
3
O presente artigo é resultado do trabalho final elaborado, pelo autor que vos fala, para a disciplina “Estado,
Sociedade e Políticas Públicas”, ministrada pela professora Carla Gandini Giani Martelli. Teve, enquanto
inspiração, o trabalho de Monografia empreendido, pelo mesmo autor, sobre o tema: “Os casos de Orçamento
Participativo no Japão: uma análise sobre participação social no exterior”.
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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interno ou no estatuto de instituição federal de ensino; e II - criados ou
alterados por ato publicado a partir de 1º de janeiro de 2019 (Brasil, 2019, p.
1-2).
O presente artigo propõe, enquanto uma das etapas de sua constituição textual,
compreender a razão por trás de tal processo de enfraquecimento das IPs; paradigma, esse, que
será melhor esclarecido adiante. Para o cumprimento dos objetivos aqui propostos, empregou-
se, enquanto metodologia, uma revisão bibliográfica pautada nos postulados dos autores
expostos nas referências deste trabalho. Além disso, utilizaram-se dados coletados a partir da
pesquisa monográfica (um estudo de caso, pautado em recursos bibliográficos e documentais,
respaldados no método indutivo de inquirição teórica) empreendida pelo autor que vos fala,
sobre o tema “Os casos de Orçamento Participativo que operam no Japão, uma análise sobre
participação social no exterior”.
Enquanto tópicos específicos da operacionalização da referida pesquisa, destaca-se o
que se evidencia a seguir. Optou-se pelo estudo de quatro principais casos de OP japonês: o
caso de Nabari, de Ichikawa, de Kitakyushu e, por último, o de Tóquio (no qual se insere um
quinto ‘subcaso’, o de Suginami), o qual se encontra aqui investigado em maior detalhe em face
de sua massiva abrangência territorial e potencial envolvimento cidadão. Além disso, priorizou-
se investigar os casos de OP, de cada uma das referidas cidades, tomando-se como recorte
temporal os anos de 2000-2022. Tal fato se dá devido ao maior surgimento de OPs, no Japão,
ter se dado a partir do início do século XXI. Ademais, dá-se também devido à atenção massiva
que o tópico em debate tem recebido em solo nipônico, onde se observa a proliferação
exponencial de experimentações e discussões referentes ao OP na contemporaneidade (Silva,
2023). Por fim, a procura por dados a respeito de tais experiências participativas partiu da busca
de termos específicos por intermédio das plataformas digitais de cada uma das prefeituras
japonesas. O principal termo buscado foi, em alfabeto romano, “sankagata yosan hensei” (参
加型予算編成, no original), o qual significa, em tradução literal, Orçamento Participativo. Os
quatro casos escolhidos foram selecionados em face da maior disponibilidade de informações
a seu respeito quando comparados a outros OPs implementados no Japão. O acesso facilitado a
tais dados dá-se devido à pertinência ímpar que cada caso apresenta no debate teórico sobre o
OP japonês, representando, nesse sentido, quatro tentativas participativas com características
singulares, importantes e distintas.
Partindo para a compreensão introdutória do Orçamento Participativo (OP), instituição
participativa de importância singular para este trabalho, devido a sua difusão internacional
Inácio de Paula e SILVA
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massiva e sua dinâmica única de empreendimento participativo (que será evidenciada
posteriormente), faz-se pertinente reiterar sua configuração como uma importante ferramenta
de efetivação da participação social. Ferramenta, essa, criada no Brasil e exportada para uma
gama de países (a exemplo de África do Sul, Equador, Espanha, entre outros) ao redor do globo,
como bem ressalta Porto de Oliveira (2013).
Porto de Oliveira (2016) oferece uma definição geral e sumária ao OP, a qual o
caracteriza como uma IP que visa inserir a sociedade civil no processo decisório orçamentário.
Teixeira e Teixeira (2019, p. 36) concordam com tal definição, classificando o OP como uma
inovação democrática que possibilita a participação dos indivíduos integrantes da sociedade
civil nos processos decisórios relativos ao orçamento público.
O debate acerca do OP operante no Brasil é vasto. Todavia, os estudos brasileiros sobre
o OP internacional ainda estão em desenvolvimento, cabendo destacar autores como Porto de
Oliveira (2013) e Martelli (2021) dentre os pesquisadores que empreendem pesquisas de grande
divulgação, nesse campo, na contemporaneidade. A discussão relativa ao OP asiático,
entretanto, mostra-se menos evidenciada em nosso país. No que toca ao OP japonês, o debate
é praticamente inexistente. A procura por bibliografias em português, referentes às operações
do OP no Japão, para os fins do empreendimento analítico que aqui se propõe, mostrou-se
infrutífera. Foi possível, apenas, a obtenção de material escrito em língua inglesa e japonesa.
Por isso, ressalta-se enquanto um dos elementos de importância desta pesquisa, que o
levantamento de dados aqui exposto serve para expandir a disponibilização de bibliografia e
material documental, sobre o OP internacional, para os pesquisadores brasileiros dedicados ao
estudo da participação social. Para tanto, propõe-se a análise bibliográfica e documental de um
caso particular de OP operante hoje no Japão: o caso conduzido, em Tóquio, pelo Tokyo
Metropolitan Government (TMG), ou Governo Metropolitano de Tóquio. O território em que
opera tal OP compreende toda a região metropolitana de Tóquio, a qual contém uma população
de aproximadamente 37 milhões de habitantes. Com tal número de residentes, Tóquio
classifica-se hoje, como a cidade mais populosa do mundo
4
, um dos fatos que justificam o
interesse do autor em estudar seu processo de orçamento participativo.
Nesse sentido, objetiva-se a compreensão de como ocorre a implementação de uma IP,
originalmente criada no Brasil (o OP), em solo japonês, tendo-se em vista a particularidades de
ordem social e política do país, decorrentes de seu status como integrante do continente asiático
4
Disponível em: https://www.archdaily.com.br/br/983059/as-cidades-mais-populosas-do-mundo-em-2022.
Acesso em: 10 out. 2024.
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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(Uddin; Mori; Adhikari, 2017). Outra esfera referente à pertinência deste trabalho diz respeito
à evidenciação do apreço internacional direcionado às IPs brasileiras, com destaque ao
Orçamento Participativo. Como há de ser explicitado, apesar da recente desmobilização
participativa transcorrida em território nacional, verifica-se a adoção de uma IP, criada no
Brasil, em solo japonês; fato esse até então não noticiado em nosso país e que, como propõe-se
aqui, evidencia ainda mais a difusão massiva e progressiva dos mecanismos participativos
brasileiros. Partamos, enfim, para a exposição.
O desmonte da participação social transcorrido no Brasil
Antes de iniciarmos a discussão sobre a internacionalização do OP e sobre o caso
japonês, faz-se pertinente estabelecermos o paradigma recente da participação social no Brasil.
Paradigma, esse, de sucateamento nacional de IPs em decorrência da administração federal que
se efetivou no período do governo Jair Bolsonaro. Romão, Bezerra e Rodrigues (2021)
ressaltam que, durante tal gestão, observou-se o desmantelamento severo de diferentes IPs,
sendo os conselhos gestores um dos órgãos participativos mais afetados. Tal desmobilização
em grande escala da participação social deu-se, na esfera jurídico-legal, por meio da
implementação do Decreto n.º 9759, introduzido anteriormente, e ressaltado pelos referidos
autores nos seguintes termos:
No dia 11 de abril de 2019, pelo Decreto 9759/2019, Jair Bolsonaro promoveu
a extinção dos órgãos colegiados (conselhos, comitês e outros mecanismos)
que possibilitam a participação da sociedade civil na administração pública
federal. O objetivo era claro: mostrar à sua base política que não pouparia
esforços em acabar com todos os “ativismos” – expressão que utiliza desde
sua campanha eleitoral em 2018 para designar as manifestações públicas e os
movimentos sociais que divergem de sua estreita visão de mundo – que
pudessem incomodá-lo no exercício do poder central da República (Romão;
Bezerra; Rodrigues, 2021, p. 1).
O referido decreto tornava explícito um levante governamental direcionado a fragilizar
as IPs, expondo uma dimensão ideológica inerente ao processo de definição de políticas
públicas da gestão Bolsonaro, respaldada em declarações dos próprios membros do governo,
como será melhor evidenciado adiante.
Por meio da mobilização de agentes civis ligados à participação social, entretanto, o
projeto inicial do Decreto n.º 9759 foi alterado. Sua alteração, porém, não significou a
segurança dos conselhos que, ao invés de serem definitivamente extintos, foram esvaziados por
Inácio de Paula e SILVA
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meio de uma ação do governo que alterou sua composição (Romão; Bezerra; Rodrigues, 2021).
Romão, Bezerra e Rodrigues (2021, p. 2) se utilizam do exemplo do Conselho Nacional de
Combate à Discriminação e Promoção dos Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais para elucidar de que forma tal esvaziamento foi determinado:
[...] manteve apenas a primeira sigla e teve o termo LGBT excluído do seu
nome e das suas atribuições, que passaram a se referir genericamente a
“combate a discriminação”. Além desse apagamento de todo um segmento da
população, houve uma drástica redução de quinze membros da sociedade civil,
para apenas três.
A opção do referido governo pela implementação do Decreto n.º 9759 pode ser
explicada, ou associada, aos processos de agenda setting descritos por Souza (2007). De acordo
com a autora, à luz do recurso analítico denominado ‘ciclo das políticas públicas’, as decisões
governamentais estariam respaldadas em três categorias situacionais distintas, sendo elas:
problemas, política e participantes (Souza, 2007, p. 74). Aqui, objetiva-se dar foco à primeira
dessas dimensões, ou seja, os problemas. Nos termos da autora, “[...] problemas entram na
agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição
dos problemas afetam os resultados da agenda” (Souza, 2007, p. 74). Nesse sentido, a decisão
relativa ao desmantelamento da participação social evidencia, portanto, que tal faceta das
políticas públicas era vista pela gestão Bolsonaro, como um problema. Problema esse, que foi
“solucionado” por meio do esvaziamento dos conselhos gestores, empreendido pelo Decreto
n.º 9759. A perspectiva da participação social como problema, característica do governo
Bolsonaro, pode ser elucidada em uma fala, analisada por Martelli (2021), do ex-ministro do
Trabalho e Previdência e condutor do Decreto n.º 9759, Onyx Lorenzoni:
Ao apresentar a medida, o operador político dessa proposta de extinção dos
conselhos e de restrição da participação social, o ministro-chefe da Casa Civil,
Onyx Lorenzoni, sugeriu que os conselhos seriam “resquícios das
administrações petistas”. Nas palavras do ministro, “estes conselhos vinham
de uma visão completamente distorcida do que é representação e participação
da população. Tinham como gênese a visão ideológica dos governos
anteriores de fragilizar a representação da própria sociedade”, argumentou
Lorenzoni (Rodrigues, 2020 apud Martelli, 2021, p. 72).
Com o objetivo de complementar a análise explicativa acerca da opção do governo
Bolsonaro pelo enfraquecimento da participação, recorre-se, neste momento, a Capella (2006).
A autora, ao tratar do modelo analítico de multiple streams (múltiplos fluxos), proposto por
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
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John Kingdon
5
, ressalta que tal proposição encara o processo de “mudança de agenda”
(definição dos cursos de ação administrativos), como o resultado da confluência entre três
fatores ou fluxos: “[...] problemas (problems); soluções ou alternativas (policies); e política
(politics)” (Capella, 2006, p. 26). Entretanto, em uma atualização da teoria de Kingdon, a qual
a pesquisadora analisa sob as proposições de Nikolaos Zahariadis
6
, destaca-se a combinação de
três fatores dos fluxos políticos em apenas uma categoria:
Uma última alteração, de caráter metodológico, promovida pelo autor,
consistiu na combinação das três variáveis do fluxo político – humor nacional,
grupos de interesse e mudanças no governo (turnover) – em uma única
variável, a qual nomeou “ideologia”. [...] O modelo focaliza a dinâmica das
ideias: o desenvolvimento de políticas é visto como uma disputa sobre
definições de problemas e geração de alternativas (Capella, 2006, p. 36).
A partir de tais inferências, pode-se determinar que o fator “ideologia”, analisado por
Capella (2006), a partir de Zahariadis (1995), compreendeu um importante aspecto da mudança
de agenda implementada no governo Bolsonaro. Novamente, partindo-se da fala de Onyx
Lorenzoni, evidencia-se que, na perspectiva do ex-ministro, as políticas participativas
constituíam resquícios indesejados de administrações petistas. Assim, frente a uma divergência
de natureza ideológica no que toca à disseminação da participação social no Brasil, a qual
culmina em uma perspectiva que encara as IPs enquanto problemas, o Decreto n.º 9759 surge
como representante máximo da consolidação da mudança de agenda proposta no período.
O Orçamento Participativo: uma criação brasileira e sua adoção global
O Orçamento Participativo surge, no Brasil, na década de 1980, mais especificamente
no ano de 1989, tendo sido criado na cidade de Porto Alegre (RS) então gerida pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) (Porto de Oliveira, 2016). Elaborado como uma medida que, por meio da
inserção da população na definição municipal do orçamento público buscava o fortalecimento
democrático, o OP se popularizou internacionalmente (Porto de Oliveira, 2016). Seu formato
inicial, posto em prática no referido município riograndense, consistia no destino de 10% da
5
O texto de Kingdon, ao qual a autora faz referência, é denominado Agendas, Alternatives and Public Policies,
publicado em 2003 e disponível em:
https://www.academia.edu/31665627/Agendas_Alternatives_and_Public_Policies_Second_Edition_With_new_f
oreword_by. Acesso em: 04 nov. 2023.
6
O texto de Zahariadis (1995), ao qual Capella faz referência, recebe o título de Markets, States, and Public
Policies: privatization in Britain and France.
Inácio de Paula e SILVA
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verba da cidade a um processo de votação popular, detalhado por Porto de Oliveira (2016, p.
219) da seguinte forma:
No modelo desenvolvido na cidade de Porto Alegre, cerca de 10% do
orçamento municipal era submetido ao OP, que ocorria em um ciclo anual.
Durante esse período assembleias eram realizadas entre os bairros da cidade,
das quais toda a população podia participar e votar em prioridades de obras a
serem executadas pela prefeitura. Paralelamente, eram realizadas assembleias
temáticas em setores como transporte, esporte, cultura, entre outros. Em
seguida, representantes eleitos nos bairros, os “conselheiros do Orçamento
Participativo”, deliberavam acerca das demandas mais votadas em um fórum
central, o Conselho do Orçamento Participativo (COP). Um conjunto de
demandas de políticas públicas era selecionado pelo COP e passava então a
ser analisado pela prefeitura. Uma vez verificada sua viabilidade, as políticas
eram implementadas e os conselheiros podiam acompanhar e fiscalizar a
execução das obras.
Tendo se expandido intensamente tanto a nível nacional quanto internacional, o OP por
vezes apresenta características diversas (Côrtes, 2011). Entretanto, Côrtes (2011) reúne
determinados traços comuns que servem ao propósito de definir e identificar, analiticamente,
casos de OP. Dentre tais elementos, a autora destaca:
1. Os responsáveis pela criação das propostas orçamentárias a serem postas à votação no
OP são, ao menos no Brasil, impreterivelmente integrantes do Poder Executivo, por
determinação constitucional;
2. São permitidos a participar do OP todos os cidadãos, em idade eleitoral, de determinado
município;
3. “As decisões tratam majoritariamente da alocação de despesas de capital e, por vezes,
de despesas correntes” (Côrtes, 2011, p. 141);
4. No que toca ao último ponto comum aos OPs, exposto por Côrtes (2011), é ressaltado
que o processo de decisão orçamentário resultante de tal IP tem sua dinâmica de
funcionamento derivada de um acordo entre sociedade civil e Estado. Nas palavras da
autora:
O Poder Executivo municipal é o principal definidor da própria existência e
da dinâmica de funcionamento dos OPs. Não obstante, as regras que regem
seus trabalhos são, na prática, resultado de um acordo entre a proposição
inicial dos governantes e os representantes da sociedade civil envolvidos
(Côrtes, 2011, p. 141).
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
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Côrtes (2011) também reitera a existência de uma característica única, inerente aos OPs,
que os diferencia de outros mecanismos de participação popular na definição do orçamento
público: trata-se do direito à voz garantido a todos os cidadãos. Dá-se destaque, nas assembleias
do OP, às opiniões e demandas da sociedade civil que tem, em tais processos, uma parcela de
poder para exercer a efetivação de suas reivindicações.
No que toca aos fatores que levaram à internacionalização do OP, ou seja, à
“exportação” de tal modelo de gestão orçamentária a partir do Brasil, Porto de Oliveira (2016)
ressalta três dimensões teóricas do campo das políticas públicas que os evidenciam. A primeira
delas diz respeito à “indução institucional”, um mecanismo explicativo da difusão de políticas
públicas que ressalta a intenção de determinada instituição em adotar certa política, motivada
pela adoção (ou imposição) da mesma medida por outra instituição (Porto de Oliveira, 2016).
No que se refere aos fatos que levaram à difusão do OP e que se enquadram em tal mecanismo
teórico, pode-se ressaltar o estímulo feito por importantes instituições para que a IP em questão
obtivesse aderência extensiva. Tal processo de recomendação teve, como início, para Porto de
Oliveira (2016), o encontro Habitat II, sediado em Istambul nos anos 1990, bem como os Fóruns
Sociais Mundiais, com suas edições ocorridas no Brasil. Nas palavras do autor:
O ciclo da difusão do OP inicia nos anos 1990, tendo como primeiro marco o
encontro Habitat II, ocorrido em Istambul em 1996, quando Porto Alegre foi
premiada como uma das melhores práticas de gestão urbana no mundo. Foi a
partir desse momento que o OP passou a se internacionalizar, pois antes era
conhecido especialmente entre cidades brasileiras e suas vizinhas no cone Sul.
O ponto de virada, tipping-point, do processo de difusão ocorreu com a
sucessão dos primeiros Fóruns Sociais Mundiais, de Porto Alegre, a partir de
2000 (Porto de Oliveira, 2016, p. 226).
Com a sucessão dos Fóruns Sociais Mundiais como ponto de virada para a difusão do
OP no início dos anos 2000, Porto de Oliveira (2016) ressalta o início de um processo de
recomendação intensiva de tal IP por parte de organizações importantes, dando destaque à
ONU, à União Europeia e ao Banco Mundial. Ademais, em meio a tal paradigma de interesse
generalizado na experiência do OP, Porto de Oliveira (2016, p. 227) afirma ter ocorrido a
formação de grupos de interesse diversos na expansão da referida IP:
Com a sucessão dos FSMs, forjou-se, a partir das autoridades locais no poder
em Porto Alegre, uma ampla rede de “amigos” e interessados no OP. O Fórum
das Autoridades Locais pela Inclusão Social e Democracia Participativa
(FAL) é uma expressão desse movimento, no que diz respeito às autoridades
Inácio de Paula e SILVA
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locais, mas o FSM é mais amplo e inclui também ONGs, movimentos sociais,
sindicatos, entre outras forças políticas organizadas.
O segundo mecanismo explicativo empregado por Porto de Oliveira (2016) diz respeito
ao que chama de ‘construção social’, referente à ideia de que proposições de ordem teórica, a
respeito de determinada política pública, pode levar à intenção de sua adoção. Em resumo, a
partir do momento em que a comunidade acadêmica passa a reconhecer determinada política
pública como essencialmente benéfica e eficaz, haverá a tendência ao desejo, por parte de atores
diversos, direcionado à implementação da referida medida (Porto de Oliveira, 2016). No caso
do OP, Porto de Oliveira (2016, p. 225) ressalta enquanto elementos que se enquadram na teoria
da “construção social” os argumentos técnico-acadêmicos que postulam o potencial de tal IP
em “[...] promover a justiça social, combater a corrupção, etc”.
O terceiro mecanismo explicativo abordado pelo autor refere-se à atuação de indivíduos,
no âmbito internacional, que promovem determinada política pública. No caso do OP, tais
indivíduos são o que Porto de Oliveira (2016) denomina como “embaixadores da participação”.
Esses sujeitos se caracterizam pela alta circulação internacional e pela defesa e promoção
intensas do OP, de forma que, em meio a tais atividades, buscam estimular sua implementação
em localidades diversas. De acordo com o autor, tais atores reúnem um grupo de atributos
específicos que os definem, dentre os quais destaca:
1) detêm autoridade em relação ao OP, que pode ser de natureza política,
teórica, prática ou técnica; 2) promovem o OP independentemente da
instituição em que atuam; 3) têm ação contínua ao longo do processo (Porto
de Oliveira, 2016, pp. 225-226).
Em suma, pode-se dizer que o estímulo de instituições importantes à adesão do OP, a
defesa teórica de sua importância e a atuação dos ‘embaixadores da participação’ contribuíram
decisivamente para a difusão internacional massiva de tal IP.
O OP e a participação social na cidade de Tóquio
A presença do Orçamento Participativo (OP) em um país como o Japão, pouco ou nada
explorado no debate brasileiro sobre a difusão dessa Instituição Participativa (IP), evidencia sua
crescente disseminação. Essa disseminação, como demonstra a ausência de relatos específicos
sobre o caso japonês, pode passar despercebida por teóricos do OP no Brasil. Portanto, atualizar
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
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e documentar o processo de desenvolvimento do OP torna-se essencial para a expansão dos
estudos sobre o tema em solo brasileiro.
No que toca ao OP de Tóquio, caso japonês escolhido para os fins desta exposição, faz-
se pertinente analisarmos a sua configuração. Criado em 2018, pelo TMG, seu OP tem sido
implementado ano a ano, repetidamente (Tokyo Metropolitan Government, 2022). Tal OP,
como referido anteriormente, abrange todo o território metropolitano de Tóquio, área que
comporta uma população de 37 milhões de indivíduos e diversos bairros que, em vista do alto
número de residentes do município possuem, em alguns casos, entidades administrativas
próprias.
A estrutura do OP de Tóquio consiste, de maneira resumida, em um sistema de
proposição de projetos da sociedade ao governo local; projetos esses que são, então, submetidos
à votação on-line da população. O TMG opta por não interferir nos temas e nas proposições dos
projetos elaborados popularmente, ressaltando que o objetivo de seu OP consiste em promover
a participação social pautada no seguinte princípio: “Proposto pelo povo de Tóquio, selecionado
pelo povo de Tóquio” (Tokyo Metropolitan Government, 2022, tradução nossa). Após a etapa
de votação, inicia-se um processo no qual a população tem a oportunidade de expressar suas
opiniões sobre o Orçamento Participativo (OP) realizado, podendo fazer recomendações para
aprimorar o processo. Essas sugestões são direcionadas tanto à organização logística do TMG
quanto aos propositores dos projetos votados (Tokyo Metropolitan Government, 2022). Por
fim, faz-se pertinente ressaltar que o OP do TMG operante, hoje, em Tóquio, é pautado nas
seguintes etapas processuais (Tokyo Metropolitan Government, 2022, tradução nossa):
1. Abertura para o envio de propostas (duração de 3 meses);
2. Publicação de um documento-guia para orientar a população sobre o processo de
votação e o envio de propostas;
3. Fim do período para envio de propostas;
4. Início da votação em projetos por parte da população (duração de aproximadamente um
mês);
5. Fim do período de votação;
6. Divulgação dos resultados da votação;
7. Divulgação dos projetos populares que serão enquadrados no orçamento do ano
seguinte.
Inácio de Paula e SILVA
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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Ressalta-se, aqui, que o OP promovido pelo TMG se difere, estruturalmente, da
formulação original da referida IP implementada no município de Porto Alegre. Uma diferença
inicial que pode ser relatada diz respeito à porcentagem do orçamento municipal que é destinada
ao OP. Enquanto em Porto Alegre, como ressaltado por Porto de Oliveira (2016), destinava-se
cerca de 10% do orçamento municipal ao OP, em Tóquio, aproximadamente 0,002% do
orçamento municipal é destinado a tal IP
7
. Outra diferença sobre a qual se pode discutir diz
respeito à existência de assembleias. Enquanto em Porto Alegre elas eram realizadas
presencialmente, em conjunto à população, para a votação de prioridades orçamentárias da
prefeitura, em Tóquio, as assembleias não são conduzidas. Na verdade, seu processo de OP é
feito integralmente de maneira digital, não existindo um diálogo presencial entre sociedade civil
e governo. Tais diferenças evidenciam a mudança nas estruturas do OP decorrentes de seu
processo de difusão, fenômeno esse ressaltado por Porto de Oliveira (2013) e Côrtes (2011) que
mostra a transformação e adequação constante do OP a novas localidades.
Considerações finais
À guisa de conclusão, faz-se pertinente estabelecermos algumas inferências analíticas
no que toca à exposição apresentada. Observou-se, por meio da análise de Romão, Bezerra e
Rodrigues (2021), como a recente configuração da participação social, no Brasil, foi intensa e
negativamente afetada pela gestão de Jair Bolsonaro. Por meio de um ataque de ordem
ideológica (Capella, 2006), observou-se um levante direto contra as Instituições Participativas,
descritas por Côrtes (2011) e Teixeira e Teixeira (2019) como fundamentais ao fortalecimento
democrático. Logo, infere-se que se observou uma investida governamental contra a
democracia. Ou, em outras palavras, optou-se deliberadamente pela sua fragilização
institucional. Pode-se determinar que a participação social, nesse sentido, e à luz dos postulados
de Souza (2007), configurou-se como um problema, ou um empecilho, aos objetivos da gestão
Bolsonaro de término recente. Problema, esse, respaldado em dimensões ideológicas (Capella,
2006) inerentes ao processo de agenda-setting da referida administração estatal.
Faz-se pertinente dizer, contudo, que tal paradigma problemático mostra sinais de
arrefecimento. Com o retorno do Partido dos Trabalhadores ao poder, por meio das eleições de
2022, espera-se que a participação social volte à agenda da administração estatal. A
7
O cálculo para a obtenção de tal dado se baseou nas informações disponibilizadas pelo governo metropolitano
de Tóquio, disponíveis em: https://www.zaimu.metro.tokyo.lg.jp/documents/d/zaimu/4aramashi_englishver;
https://www.zaimu.metro.tokyo.lg.jp/zaisei/teian/4tomin.html. Acesso em 13 nov. 2023.
As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
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confirmação prática de tal esperança dá-se pela revogação do Decreto n.º 9759, feita no início
de 2023, e pela proposição do Plano Plurianual Participativo que está sendo implementado
atualmente por meio da nova gestão federal.
Além disso, é necessário enfatizar a importância contínua das Instituições Participativas
(IPs), que, apesar de terem enfrentado tentativas intensas de desmobilização, continuam a
prosperar e, no cenário internacional, consolidaram-se em diversos países, como o Japão.
Destaca-se a valorização de alcance internacional que o Brasil tem recebido devido à criação
do Orçamento Participativo (OP) e sua dinâmica administrativa em políticas participativas.
Essa conquista ultrapassa a dimensão ideológica, apresentando resultados que, hoje, podem ser
considerados perenes. Em outras palavras, a relevância das IPs estabelecidas no Brasil se
enraizou no ideário de grupos e instituições diversos, o que pode ser reconhecido, enfim, como
uma importante realização nacional.
REFERÊNCIAS
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limitações para colegiados da administração pública federal. Diário Oficial da União: seção
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Inácio de Paula e SILVA
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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As instituições participativas no Brasil, seus desafios e a “exportação” de modelos para o exterior: analisando o orçamento participativo
em Tóquio (Japão)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Gostaria de agradecer à professora Carla Gandini Gianni Martelli,
docente responsável pela disciplina Estado Sociedade e Políticas Públicas, para a qual este
trabalho foi entregue enquanto avaliação final. O incentivo da referida docente foi o
principal catalisador para a submissão deste artigo para publicação.
Financiamento: Não há financiamento.
Conflitos de interesse: Não há conflito de interesses.
Aprovação ética: O trabalho não foi submetido a um comitê de ética.
Disponibilidade de dados e material: Todos os dados e materiais do trabalho estão
disponíveis para acesso. Contudo, alguns deles encontram-se escritos em outras línguas,
como Japonês e Inglês.
Contribuições dos autores: Inácio de Paula e Silva foi responsável pela leitura dos textos
referenciados, pela redação, revisão e submissão do trabalho exposto. A professora Carla
Gandini Gianni Martelli também auxiliou no que toca à inspeção final do texto proposto.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
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PARTICIPATORY INSTITUTIONS IN BRAZIL, THEIR CHALLENGES AND THE
“EXPORT” OF MODELS ABROAD: ANALYZING THE PARTICIPATORY
BUDGET IN TOKYO (JAPAN)
1
AS INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS NO BRASIL, SEUS DESAFIOS E A
“EXPORTAÇÃO” DE MODELOS PARA O EXTERIOR: ANALISANDO O
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM TÓQUIO (JAPÃO)
LAS INSTITUCIONES PARTICIPATIVAS EN BRASIL, SUS DESAFÍOS Y LA
“EXPORTACIÓN” DE MODELOS AL EXTRANJERO: ANALIZANDO EL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN TOKIO (JAPÓN)
Inácio de Paula e SILVA2
e-mail: inacio.silva@unesp.br
How to reference this paper:
SILVA, I. de P. e. Participatory institutions in Brazil, their
challenges and the “export” of models abroad: analyzing the
participatory budget in Tokyo (Japan). Rev. Sem Aspas,
Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238.
DOI: https://doi.org/10.29373/sas.v13i00.18864
| Submitted: 29/12/2023
| Revisions required: 15/10/2024
| Approved: 27/10/2024
| Published: 11/11/2024
Editor:
Deputy Executive Editor:
2
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Third-year Social Sciences student at the Faculty
of Sciences and Letters, UNESP.
Participatory institutions in Brazil, their challenges and the “export” of models abroad: analyzing the participatory budget in Tokyo (Japan)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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ABSTRACT: The objective of this paper was to expose the recent paradigm of demobilization
of Participatory Institutions (PIs) in Brazil, while at the same time analyzing how the
Participatory Budget (PB), an important Brazilian PI, had its model “exported” to an Asian
country: Japan. The PIs, institutionalized mechanisms that promote social participation, have a
unique potential for strengthening democracy, as proposed by several of the authors listed in
the references of this work. Through bibliographical and documentary research, based mainly
on the author’s monographic case study, it became clear that the active effort against the PIs
represents a conscious undertaking to weaken democracy. On the other hand, the international
dissemination of PB shows, as will be exposed, the perennial importance of this participatory
experiment created in Brazil, setting up a scenario in which the referred country appears as a
“laboratory” for developing participatory experiments adopted internationally.
KEYWORDS: Participatory institutions. Participatory budgeting. Public policies. Challenges.
Tokyo.
RESUMO: Objetivou-se, neste trabalho, expor o recente paradigma de desmobilização das
Instituições Participativas (IPs) no Brasil, ao mesmo tempo, em que se analisou como o
Orçamento Participativo (OP), uma importante IP brasileira, teve seu modelo “exportado”
para um país asiático: o Japão. As IPs, órgãos institucionalizados promotores da participação
social, configuram-se como portadoras de um potencial ímpar para o fortalecimento
democrático, conforme defendido por diversos autores mencionados nas referências deste
trabalho. Através de pesquisa bibliográfica e documental, com ênfase no estudo de caso
monográfico realizado pelo autor, evidenciou-se que o esforço ativo contra as IPs constitui um
movimento consciente em direção ao enfraquecimento da democracia. Por outro lado, a
difusão internacional do OP demonstra, como será abordado, a importância perene da referida
experiência participativa criada no Brasil, posicionando o país como um “laboratório” de
desenvolvimento de experiências participativas adotadas globalmente.
PALAVRAS-CHAVE: Instituições participativas. Orçamento participativo. Políticas
públicas. Desafios. Tóquio.
RESUMEN: El objetivo de este trabajo fue exponer el reciente paradigma de desmovilización
de las Instituciones Participativas (IPs) en Brasil, analizando al mismo tiempo cómo el
Presupuesto Participativo (PP), una importante IP brasileña, tuvo su modelo ‘exportado’ a un
país asiático: Japón. Las IPs, órganos institucionalizados que promueven la participación
social, tienen un potencial único para el fortalecimiento de la democracia, como proponen
varios de los autores citados en las referencias de este trabajo. A través de la investigación
bibliográfica y documental, basada principalmente en el estudio monográfico de caso
realizado por el autor, quedó claro que el esfuerzo activo contra las IPs representa un esfuerzo
consciente para debilitar la democracia. Por otro lado, la difusión internacional del PP
demuestra, como se verá, la perenne importancia de este experimento participativo brasileño,
configurando un escenario en el que Brasil es una especie de “laboratório” para el desarrollo
de experimentos participativos adoptados internacionalmente.
PALABRAS CLAVE: Instituciones participativas. Presupuesto participativo. Políticas
públicas. Desafíos. Tokio.
Inácio de Paula e SILVA
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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Introduction
3
The concept of Participatory Institutions (PIs) is defined by Côrtes (2011, p. 137, our
translation) as “[...] mechanisms of participation created by law, constitutional amendments,
resolutions, or governmental administrative regulations that allow for the regular and
continuous involvement of citizens with public administration [...]”. They are designated as
‘institutions’ due to their progressive and repeated implementation within public
administration, thus distinguishing them from merely sporadic or episodic mechanisms (Côrtes,
2011). The importance of PIs, as proposed by Côrtes (2011), lies in their potential to strengthen
democratic governance. This democratic benefit materializes through popular participation in
decision-making in the public sphere. Through management councils, conferences, or
participatory budgeting—these being only some of the operative PIs in Brazil—individuals are
afforded a certain degree of influence and the ability to exercise their preferences regarding
policy formulation and budget allocation. Democracy is thereby enhanced as citizens are
empowered to exercise these capacities in the interval between electoral processes, extending
their decision-making power beyond merely selecting their leaders through voting (Côrtes,
2011, p. 137). In this sense, PIs enable more profound civil participation in the public
administration process.
In Brazil, PIs have recently faced a significant process of demobilization under Jair
Bolsonaro’s administration. Decree No. 9759, implemented in April 2019, introduced severe
limitations to participatory bodies, particularly affecting councils, thereby weakening their
effectiveness and potential as mechanisms for expressing civil society’s demands. For instance,
this Decree mandates the dismantling of so-called “collegiate bodies” of the Federal
Government, defined in the Decree as follows:
Art. 2 For the purposes of this Decree, the concept of collegiate includes: I -
councils; II - committees; III - commissions; IV - groups; V - boards; VI -
teams; VII - tables; VIII - forums; IX - rooms; and X - any other designation
given to the collegiate body. [...] Art. 5º As of June 28, 2019, the collegiate
bodies referred to in this Decree are hereby dissolved. Sole paragraph. The
provision in the caput does not apply to collegiate bodies: I - provided for in
the bylaws or statutes of a federal educational institution; and II - created or
modified by an act published as of January 1, 2019 (Brasil, 2019, p. 1-2, our
translation).
3
This article is the result of the final work prepared by the author for the course “State, Society, and Public
Policies,” taught by Professor Carla Gandini Giani Martelli. It was inspired by the Monograph work undertaken
by the same author on the theme: “The Cases of Participatory Budgeting in Japan: An Analysis of Social
Participation Abroad”.
Participatory institutions in Brazil, their challenges and the “export” of models abroad: analyzing the participatory budget in Tokyo (Japan)
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This article aims, as one of its steps in textual construction, to understand the reasoning
behind the weakening process of Participatory Institutions (PIs), a paradigm that will be
clarified in detail later. A literature review was conducted to achieve the proposed objectives,
based on the postulates of authors referenced in this work. Additionally, data was collected
from the author’s monographic research (a case study based on bibliographic and documentary
resources, supported by the inductive method of theoretical inquiry) on the topic “Cases of
Participatory Budgeting in Japan: An Analysis of Social Participation Abroad”.
In terms of the specific topics of the operationalization of this research, the study
focused on four main cases of Japanese Participatory Budgeting (PB): Nabari, Ichikawa,
Kitakyushu, and Tokyo (with a fifth ‘sub-case,’ Suginami, within Tokyo), investigated in
greater detail due to its extensive territorial reach and potential for citizen engagement. The
research prioritized the analysis of each city’s PB cases within the timeframe of 2000-2022, as
PB initiatives in Japan have predominantly emerged from the beginning of the 21st century.
This timeframe was also chosen because of the significant attention this topic has garnered in
Japan, where there has been an exponential proliferation of experiments and discussions related
to PB in recent years (Silva, 2023).
Finally, data collection on these participatory experiences involved searching for
specific terms on the digital platforms of each Japanese municipality. The primary search term
used was “sankagata yosan hensei” (参加型予算編成, in the original), which translates
literally as Participatory Budgeting. These four cases were selected due to the greater
availability of information compared to other PB cases in Japan. This access to data is facilitated
by the unique significance each case holds in the theoretical debate on Japanese PB,
representing four participatory experiments with distinct, important, and unique characteristics.
To begin an introductory understanding of Participatory Budgeting (PB), a participatory
institution of unique significance to this work, given its widespread international adoption and
its distinct participatory dynamics (which will be discussed later), it is pertinent to reaffirm PB's
role as an essential tool for social participation. This tool, initially created in Brazil, has since
been adopted by a range of countries around the globe, including South Africa, Ecuador, and
Spain, as highlighted by Porto de Oliveira (2013).
Porto de Oliveira (2016) provides a general summary of PB, defining it as a
Participatory Institution (PI) aimed at incorporating civil society into the budgetary decision-
making process. Teixeira and Teixeira (2019, p. 36) concur with this definition, characterizing
Inácio de Paula e SILVA
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PB as a democratic innovation that allows members of civil society to participate in decisions
related to public budgeting.
The discourse surrounding PB in Brazil is extensive. However, studies on international
PB from a Brazilian perspective remain under development, with researchers such as Porto de
Oliveira (2013) and Martelli (2021) contributing significantly to this field. The discussion
regarding Asian PB, however, is notably less prominent in Brazil, and when it comes to
Japanese PB, the debate is almost nonexistent. The search for Portuguese-language literature
on PB operations in Japan for this analytical endeavor proved unfruitful; only materials in
English and Japanese were available.
Therefore, one of the notable contributions of this research is to expand the availability
of literature and documentary material on international PB for Brazilian researchers dedicated
to studying social participation. To this end, the present study proposes a bibliographic and
documentary analysis of a specific PB case currently operating in Japan: the initiative
conducted in Tokyo by the Tokyo Metropolitan Government (TMG). This PB initiative
encompasses the entire Tokyo metropolitan area, which has a population of approximately 37
million people. With such a large number of residents, Tokyo stands as the most populous city
in the world
4
, a fact that justifies the author's interest in studying its participatory budgeting
process.
In this context, the objective is to understand how a Participatory Institution (PI)
originally created in Brazil, Participatory Budgeting (PB)—is implemented in Japan, taking
into account the country’s unique social and political characteristics as a member of the Asian
continent (Uddin; Mori; Adhikari, 2017). Another relevant aspect of this study is to highlight
the international recognition directed toward Brazilian PIs, with a particular emphasis on
Participatory Budgeting. As will be detailed, despite the recent decline in participatory
engagement within Brazil, a PI initially developed in Brazil has been adopted in Japan, a fact
that has not yet been widely reported in Brazil and, as proposed here, further underscores the
progressive and widespread adoption of Brazilian participatory mechanisms. Let us now
proceed to the exposition.
4
Available at: https://www.archdaily.com.br/br/983059/as-cidades-mais-populosas-do-mundo-em-2022. Access:
10 Oct. 2024.
Participatory institutions in Brazil, their challenges and the “export” of models abroad: analyzing the participatory budget in Tokyo (Japan)
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 13, n. 00, e024003, 2024. e-ISSN: 2358-4238
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The Dismantling of Social Participation in Brazil
Before delving into the internationalization of PB and the Japanese case, it is pertinent
to establish the recent paradigm of social participation in Brazil—a paradigm marked by the
national degradation of PIs during the federal administration of President Jair Bolsonaro.
Romão, Bezerra, and Rodrigues (2021) highlight that under this administration, there was a
severe dismantling of various PIs, with management councils among the most affected
participatory bodies. This large-scale demobilization of social participation was formalized
legally through the enactment of Decree No. 9759, as introduced earlier and emphasized by the
authors in the following terms:
On April 11, 2019, through Decree 9759/2019, Jair Bolsonaro abolished
collegiate bodies (councils, committees, and other mechanisms) that allowed
civil society to participate in federal public administration. The objective was
clear: to demonstrate to his political base that he would spare no effort to put
an end to all forms of “activism”—a term he used since his 2018 campaign to
refer to public demonstrations and social movements that diverge from his
narrow worldview—that could challenge his central authority over the
Republic (Romão; Bezerra; Rodrigues, 2021, p. 1, our translation).
This decree explicitly revealed a governmental stance aimed at weakening PIs, exposing
an ideological dimension underlying the Bolsonaro administration’s approach to public policy,
as will be further detailed. However, through the mobilization of civil society actors engaged
in social participation, the original draft of Decree No. 9759 was modified.
This modification, however, did not guarantee the security of the councils, which,
instead of being entirely abolished, were emptied by a government action that altered their
composition (Romão; Bezerra; Rodrigues, 2021). Romão, Bezerra, and Rodrigues (2021, p. 2)
use the example of the National Council to Combat Discrimination and Promote the Rights of
Lesbians, Gays, Bisexuals, Transvestites, and Transgender People to illustrate how this
depletion was enacted:
[...] retained only the first acronym, with the term LGBT removed from its
name and scope, which were generically referred to as “combating
discrimination.” In addition to erasing an entire segment of the population,
there was a drastic reduction in the number of civil society members, from
fifteen to just three.
The decision by the aforementioned government to implement Decree No. 9759 can be
explained or associated with the agenda-setting processes described by Souza (2007).
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According to the author, in light of the analytical framework known as the ‘policy cycle’,
government decisions are supported by three distinct situational categories: problems, politics,
and participants (Souza, 2007, p. 74). Here, the focus is placed on the first of these dimensions,
namely, problems. In the author’s terms, “[...] problems enter the agenda when we assume that
something must be done about them. The recognition and definition of problems affect the
outcomes of the agenda” (Souza, 2007, p. 74, our translation). In this regard, the decision to
dismantle social participation demonstrates that this aspect of public policy was viewed by the
Bolsonaro administration as a problem. This problem was “solved” through the emptying of
the management councils, implemented by Decree No. 9759. The perspective of social
participation as a problem, characteristic of the Bolsonaro government, can be elucidated
through a statement analyzed by Martelli (2021) from Onyx Lorenzoni, the former Minister of
Labor and Social Security, who led Decree No. 9759:
When presenting the measure, the political operator of this proposal to abolish
the councils and restrict social participation, the Chief Minister of the Civil
House, Onyx Lorenzoni, suggested that the councils were “leftovers from the
Workers’ Party administrations.” In the words of the minister, “these councils
came from a completely distorted vision of what representation and
participation of the population are. Their origin lies in the ideological vision
of the previous governments to weaken the representation of society itself,”
argued Lorenzoni (Rodrigues, 2020 apud Martelli, 2021, p. 72, our
translation).
In order to complement the explanatory analysis regarding the Bolsonaro
administration’s decision to weaken participation, we now turn to Capella (2006). The author,
when addressing the multiple streams analytical model proposed by John Kingdon
5
, emphasizes
that this proposition views the process of “agenda change” (the definition of administrative
courses of action) as the result of the confluence of three factors or streams: “[...] problems;
solutions or alternatives; and politics” (Capella, 2006, p. 26, our translation). However, in an
update to Kingdon’s theory, which the researcher examines through the propositions of
Nikolaos Zahariadis
6
, the combination of three factors from the political streams is condensed
into a single category:
5
Kingdon's text, to which the author refers, is called Agendas, Alternatives and Public Policies, published in 2003
and available at:
https://www.academia.edu/31665627/Agendas_Alternatives_and_Public_Policies_Second_Edition_With_new_f
oreword_by. Accessed on: 11 Nov. 2023.
6
The text by Zahariadis (1995), to which Capella refers, is entitled Markets, States, and Public Policies:
privatization in Britain and France.
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A final methodological modification made by the author consisted of
combining the three variables of the political stream—national mood, interest
groups, and government turnover—into a single variable, which he termed
“ideology.” [...] The model focuses on the dynamics of ideas: policy
development is seen as a contest over problem definitions and the generation
of alternatives (Capella, 2006, p. 36, our translation).
From these inferences, it can be determined that the factor “ideology,” as analyzed by
Capella (2006) based on Zahariadis (1995), represented an important aspect of the agenda
change implemented during the Bolsonaro administration. Again, drawing on the words of
Onyx Lorenzoni, it becomes evident that, from the perspective of the former minister,
participatory policies constituted undesirable remnants of the administrations led by the
Workers’ Party (PT). Thus, in the face of an ideological divergence regarding the spread of
social participation in Brazil, which culminates in a perspective that views participatory
institutions (IPs) as problems, Decree No. 9759 emerges as the ultimate representative of the
consolidation of the agenda change proposed during this period.
The Participatory Budget: A Brazilian Creation and Its Global Adoption
The Participatory Budget (Orçamento Participativo) emerged in Brazil in the 1980s,
specifically in 1989, when it was created in the city of Porto Alegre (RS), then governed by the
Workers’ Party (PT) (Porto de Oliveira, 2016). Designed as a measure to strengthen democracy
by involving the population in the municipal definition of the public budget, the OP gained
international popularity (Porto de Oliveira, 2016). Its initial format, implemented in the
aforementioned city in Rio Grande do Sul, consisted of allocating 10% of the city’s budget to
a process of popular voting, detailed by Porto de Oliveira (2016, p. 219, our translation) as
follows:
In the model developed in Porto Alegre, about 10% of the municipal budget
was submitted to the OP, which took place in an annual cycle. During this
period, assemblies were held across the city’s neighborhoods, where the entire
population could participate and vote on the priorities for public works to be
carried out by the city hall. At the same time, thematic assemblies were held
in sectors such as transportation, sports, culture, and others. Subsequently,
representatives elected from the neighborhoods, the “Participatory Budget
Councilors,” deliberated on the most voted demands in a central forum, the
Participatory Budget Council (COP). A set of public policy demands was
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selected by the COP and then analyzed by the city hall. Once their feasibility
was verified, the policies were implemented, and the councilors could oversee
and monitor the execution of the projects.
Having expanded intensively both nationally and internationally, the Participatory
Budget (OP) sometimes exhibits diverse characteristics (Côrtes, 2011). However, Côrtes (2011)
identifies certain common features that serve the purpose of defining and analytically
identifying cases of OP. Among these elements, the author highlights:
1. The entities responsible for creating the budget proposals to be put to a vote in the OP
are, at least in Brazil, invariably members of the Executive Branch, as required by the
constitution;
2. All citizens of voting age in a given municipality are allowed to participate in the OP;
3. “Decisions primarily concern the allocation of capital expenditures and, occasionally,
current expenditures” (Côrtes, 2011, p. 141, our translation);
4. Regarding the last common point of OPs, as outlined by Côrtes (2011), it is emphasized
that the decision-making process resulting from such participatory institutions has its
operational dynamics derived from an agreement between civil society and the State. In
the author’s words:
The municipal Executive Branch is the primary determinant of the existence
and operational dynamics of OPs. Nevertheless, the rules governing their
operations are, in practice, the result of an agreement between the initial
proposals of the government and the civil society representatives involved
(Côrtes, 2011, p. 141, our translation).
Côrtes (2011) also reiterates the existence of a unique characteristic inherent to OPs that
distinguishes them from other mechanisms of popular participation in the definition of the
public budget: the right to voice guaranteed to all citizens. In OP assemblies, the opinions and
demands of civil society are highlighted, and in such processes, civil society holds a certain
level of power to ensure the realization of its claims.
Regarding the factors that led to the internationalization of OP, or the “export” of this
model of budget management from Brazil, Porto de Oliveira (2016) highlights three theoretical
dimensions within the field of public policies that underscore this process. The first relates to
“institutional induction,” an explanatory mechanism for the diffusion of public policies that
emphasizes the intention of a given institution to adopt a specific policy, motivated by the
adoption (or imposition) of the same measure by another institution (Porto de Oliveira, 2016).
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Regarding the events that led to the diffusion of OP and fit within this theoretical mechanism,
one can emphasize the encouragement provided by key institutions to ensure the extensive
adherence of this participatory institution. This process of recommendation began, according
to Porto de Oliveira (2016), with the Habitat II conference, held in Istanbul in the 1990s, as
well as the World Social Forums, including those held in Brazil. As the author states:
The diffusion cycle of Participatory Budgeting (OP) began in the 1990s, with
its first milestone being the Habitat II conference, held in Istanbul in 1996,
when Porto Alegre was awarded as one of the best urban management
practices in the world. From this moment, OP began to internationalize, as it
had previously been known primarily among Brazilian cities and their
neighbors in the Southern Cone. The tipping point in the diffusion process
occurred with the succession of the first World Social Forums (WSF) in Porto
Alegre, starting in 2000 (Porto de Oliveira, 2016, p. 226, our translation).
With the succession of the World Social Forums as the turning point for the diffusion
of OP in the early 2000s, Porto de Oliveira (2016) emphasizes the beginning of an intensive
process of recommendation of this participatory institution by essential organizations,
highlighting the United Nations, the European Union, and the World Bank. Furthermore, amid
this paradigm of widespread interest in the OP experience, Porto de Oliveira (2016, p. 227, our
translation) notes the formation of various interest groups in the expansion of this participatory
institution:
With the succession of the WSFs, a broad network of "friends" and those
interested in OP was forged, starting with the local authorities in power in
Porto Alegre. The Forum of Local Authorities for Social Inclusion and
Participatory Democracy (FAL) expresses this movement concerning local
authorities, but the WSF is broader and includes NGOs, social movements,
unions, and other organized political forces.
The second explanatory mechanism employed by Porto de Oliveira (2016) pertains to
what he calls "social construction," referring to the idea that theoretical propositions about a
given public policy can lead to the intention to adopt it. In summary, once the academic
community recognizes a particular public policy as inherently beneficial and effective, there
will be a tendency among various actors to desire the implementation of this measure (Porto de
Oliveira, 2016). In the case of OP, Porto de Oliveira (2016, p. 225, our translation) highlights
the technical-academic arguments that postulate the potential of this participatory institution to
"[...] promote social justice, combat corruption, etc".
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The third explanatory mechanism addressed by the author refers to the actions of
individuals at the international level who promote a given public policy. In the case of OP, such
individuals are what Porto de Oliveira (2016) refers to as "ambassadors of participation." These
individuals are characterized by high international mobility and by their intense advocacy and
promotion of OP, seeking to stimulate its implementation in various locations. According to the
author, these actors possess a specific set of attributes that define them, among which he
highlights:
1) They have authority over OP, which may be political, theoretical, practical,
or technical in nature; 2) They promote OP regardless of the institution in
which they operate; 3) They engage in continuous action throughout the
process (Porto de Oliveira, 2016, pp. 225-226, our translation).
In summary, it can be stated that the encouragement of important institutions for the
adoption of OP, the theoretical defense of its importance, and the actions of "ambassadors of
participation" have decisively contributed to the massive international diffusion of this
participatory institution.
The Participatory Budgeting (PB) and Social Participation in Tokyo
The presence of Participatory Budgeting (PB) in a country such as Japan, which has
been scarcely explored in Brazilian discussions regarding the diffusion of this Participatory
Institution (PI), highlights its growing dissemination. This dissemination, as evidenced by the
lack of specific reports on the Japanese case, may go unnoticed by PB theorists in Brazil.
Therefore, updating and documenting the development process of PB becomes essential for
expanding studies on the topic in Brazil.
Regarding the PB in Tokyo, the Japanese case chosen for this discussion, it is pertinent
to analyze its structure. Created in 2018 by the Tokyo Metropolitan Government (TMG), this
PB has been implemented annually (Tokyo Metropolitan Government, 2022). As mentioned
earlier, the PB in Tokyo covers the entire metropolitan area, home to a population of 37 million
people, and includes various districts that, due to their high resident numbers, often have their
administrative entities.
The structure of the PB in Tokyo consists, in summary, of a system where projects are
proposed by society to the local government. These projects are then submitted for online voting
by the population. The TMG chooses not to intervene in the themes or propositions of the
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projects developed by the people, emphasizing that the goal of the PB is to promote social
participation based on the following principle: "Proposed by the people of Tokyo, selected by
the people of Tokyo" (Tokyo Metropolitan Government, 2022, our translation). After the voting
phase, a process begins in which the population has the opportunity to express their opinions
on the Participatory Budgeting (PB) carried out, and they may make recommendations to
improve the process. These suggestions are directed to the logistical organization of the TMG
and to the proposers of the voted projects (Tokyo Metropolitan Government, 2022). Finally, it
is relevant to highlight that the PB currently operational in Tokyo, run by the TMG, is based on
the following procedural stages (Tokyo Metropolitan Government, 2022, our translation):
1. Opening for proposal submissions (duration of 3 months);
2. Publication of a guide document to instruct the population on the voting process and
submission of proposals;
3. End of the proposal submission period;
4. Start of the public voting on projects (duration of approximately one month);
5. End of the voting period;
6. Publication of voting results;
7. Publication of the popular projects to be included in the next year's budget.
It is important to emphasize that the Participatory Budget (PB) promoted by the Tokyo
Metropolitan Government (TMG) structurally differs from the original formulation of the
aforementioned Participatory Institution (PI) implemented in the city of Porto Alegre. One
initial difference that can be noted pertains to the percentage of the municipal budget allocated
to the PB. In Porto Alegre, as highlighted by Porto de Oliveira (2016), approximately 10% of
the municipal budget was dedicated to the PB, and in Tokyo, approximately 0.002% of the
municipal budget was allocated to this PI
7
. Another difference that can be discussed concerns
the existence of assemblies. While in Porto Alegre, assemblies were held in person with the
population to vote on the city’s budgetary priorities, no such assemblies were conducted in
Tokyo. In fact, the PB process is entirely digital, with no face-to-face dialogue between civil
society and the government. These differences highlight the changes in the structures of the PB
7
The calculation to obtain this data was based on information provided by the Tokyo Metropolitan Government,
available at: https://www.zaimu.metro.tokyo.lg.jp/documents/d/zaimu/4aramashi_englishver;
https://www.zaimu.metro.tokyo.lg.jp/zaisei/teian/4tomin.html. Accessed on: 13 Nov. 2023.
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resulting from its diffusion process, a phenomenon noted by Porto de Oliveira (2013) and
Côrtes (2011), which demonstrates the constant transformation and adaptation of PB to new
contexts.
Final considerations
In conclusion, it is pertinent to establish some analytical inferences regarding the
discussion presented. Through the analysis of Romão, Bezerra, and Rodrigues (2021), it was
observed how the administration of Jair Bolsonaro intensely and negatively impacted the recent
configuration of social participation in Brazil. Through an ideological attack (Capella, 2006),
there was a direct assault on Participatory Institutions, described by Côrtes (2011) and Teixeira
and Teixeira (2019) as fundamental to strengthening democracy. Therefore, it can be inferred
that a governmental attack on democracy was observed, or, in other words, a deliberate choice
was made to weaken its institutional foundations. It can be determined that social participation,
in this sense, and light of Souza’s (2007) postulates, was seen as a problem, or an obstacle, to
the objectives of the recently concluded Bolsonaro administration. This problem was supported
by ideological dimensions (Capella, 2006) inherent to the agenda-setting process of that
governmental administration.
It is, however, important to state that this problematic paradigm shows signs of
diminishing. With the return of the Workers’ Party to power following the 2022 elections, it is
expected that social participation will return to the state administration’s agenda. The practical
confirmation of this hope is evident through the revocation of Decree No. 9759, carried out in
early 2023, and the proposal of the Participatory Multiannual Plan currently being implemented
by the new federal government.
Moreover, it is necessary to emphasize the ongoing importance of Participatory
Institutions (PIs), which, despite facing intense efforts at disempowerment, continue to thrive
and, on the international stage, have been consolidated in various countries, such as Japan.
Notably, Brazil has garnered international recognition due to the Participatory Budget (PB)
creation and its administrative dynamics in participatory policies. This achievement goes
beyond the ideological dimension, presenting results that can now be considered enduring. In
other words, the relevance of the PIs established in Brazil has become deeply embedded in the
ideals of various groups and institutions, which can ultimately be recognized as a significant
national accomplishment.
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CRediT Author Statement
Acknowledgements: I would like to express my gratitude to Professor Carla Gandini
Gianni Martelli, the instructor responsible for the course State, Society, and Public Policies,
for which this work was submitted as the final assessment. The encouragement of this
professor was the primary catalyst for submitting this article for publication.
Funding: No funding was received.
Conflicts of interest: There are no conflicts of interest.
Ethical approval: The work was not submitted to an ethics committee.
Availability of data and material: All data and materials related to this work are available
for access. However, some of them are written in other languages, such as Japanese and
English.
Author contributions: Inácio de Paula e Silva was responsible for reviewing the referenced
texts, writing, revising, and submitting the presented work. Professor Carla Gandini Gianni
Martelli also assisted with the final inspection of the proposed text.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.