Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
DOI: 10.29373/sas.v14i00.19824 1
FOME ZERO: ENTRE A DIGNIDADE, A CIDADANIA E A PARTICIPAÇÃO
FOME ZERO: ENTRE DIGNIDAD, CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN
FOME ZERO: AMONG DIGNITY, CITIZENSHIP AND PARTICIPATION
Mariana VASCONCELOS
1
e-mail: mariana.vasconcelos@unesp.br
Carla Gandini Gianni MARTELLI
2
e-mail: carla.martelli@unesp.br
Como referenciar este artigo:
VASCONCELOS, M.; MARTELLI, C. G. G. Fome zero: entre
a dignidade, a cidadania e a participação. Rev. Sem Aspas,
Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238.
DOI: 10.29373/sas.v14i00.19824
| Submetido em: 17/11/2024
| Revisões requeridas em: 11/12/2025
| Aprovado em: 20/12/2025
| Publicado em: 29/12/2025
Editor:
Prof. Dr. Carlos Henrique Gileno
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Graduanda em Ciências Sociais.
2
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Professora da graduação e pós-graduação
em Ciências Sociais da UNESP/FCLAr.
Fome zero: entre a dignidade, a cidadania e a participação
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
DOI: 10.29373/sas.v14i00.19824 2
RESUMO: O presente artigo procura analisar como a política pública do Programa Fome Zero
atuou no combate à fome e à insegurança alimentar no Brasil. Para tanto, foi realizada uma
análise processual que investigou os antecedentes do programa, com o contexto histórico que
culminou na sua criação; o desenvolvimento deste, levantando seus objetivos e estruturação; e
o cenário posterior ao programa, com foco no quadro político vigente que, como demonstrado,
influenciou nos índices de insegurança alimentar. A metodologia utilizada foi de revisão
bibliográfica, utilizando autores referência da pesquisa em políticas públicas, analisadas a partir
da perspectiva do neoinstitucionalismo. De maneira geral, o Programa Fome Zero foi uma
importante política pública alimentar, mas sem a continuidade desta pauta na agenda
governamental, os resultados tendem a se perder à longo prazo.
PALAVRAS-CHAVE: Programa Fome Zero. Políticas públicas. Cidadania. Participação.
RESUMEN: Este artículo busca analizar cómo funcionó la política pública del Programa
Hambre Cero para combatir el hambre y la inseguridad alimentaria en Brasil. Para ello se
realizó un análisis procedimental que investigó los antecedentes del programa, con el contexto
histórico que culminó en su creación; el desarrollo de éste, planteando sus objetivos y
estructuración; y el escenario posterior al programa, centrándose en el marco político actual
que, como se ha demostrado, influyó en las tasas de inseguridad alimentaria. La metodología
utilizada fue una revisión bibliográfica, utilizando autores de referencia de investigaciones en
políticas públicas, analizadas desde la perspectiva del neoinstitucionalismo. En general, el
Programa Hambre Cero fue una política pública alimentaria importante, pero sin la
continuidad de este tema en la agenda gubernamental, los resultados tienden a perderse en el
largo plazo.
PALABRAS CLAVE: Programa Fome Zero. Políticas públicas. Ciudadanía. Participación.
ABSTRACT: This article aims to analyze how the public policy of ‘Programa Fome Zero’
acted in fighting hunger and food insecurity in Brazil. Therefore, a procedural analysis was
carried out that investigated the previous background of the program, with the historical
context that culminated in its creation; its development, raising its objectives and structuring;
and the scenario after the program, focusing on the current political structure that, as shown,
influenced food insecurity indicators. The methodology used was a bibliographic review, using
reference authors in public policies research, analyzed by neoinstituiconalist perspective. In
general, the ‘Programa Fome Zero’ was an important public food policy, but without keeping
this subject on governmental agenda, the results tend to be lost in the long term.
KEYWORDS: Fome Zero program. Public Policies. Citizenship. Participation.
Mariana VASCONCELOS e Carla Gandini Gianni MARTELLI
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
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Introdução
No estudo da área de políticas públicas, é comum a produção de trabalhos que analisem
o processo de elaboração, implementação e resultados de uma intervenção feita pelo Estado
para sua população. Esta avaliação é imprescindível para que sejam mensurados os impactos
causados pela política, vendo sua viabilidade social, financeira e governamental.
Isto posto, o presente trabalho surge motivado pela necessidade de realizar estudos sobre
políticas específicas, que marcaram a história do país. O artigo propõe investigar
processualmente a trajetória de concepção e desenvolvimento do programa Fome Zero, política
pública criada em 2003 a fim de suprimir o quadro de desnutrição e insegurança alimentar que
marcava o Brasil naquele momento. Ou seja, analisar a processualidade entre os contextos
históricos que contribuíram para a criação do Fome Zero como um programa marcante da área
de políticas públicas brasileiras.
Para tanto, foi empregada a metodologia de revisão bibliográfica sobre autores
relevantes no tema da insegurança alimentar, do Fome Zero e das políticas públicas. Foram
levantados diversos textos acadêmicos que dialogassem com a temática interessada e, após
leitura e refinamento dos objetivos do estudo, foram selecionados os trabalhos que compõem
este artigo como referencial teórico. A partir disso, foi possível traçar as análises aqui expostas,
inclusive a partir de dados empíricos e quantitativos presentes na literatura utilizada — portanto,
as figuras e dados ao longo do texto são provenientes da bibliografia selecionada e referenciada
ao final.
Além disso, a base teórica utilizada na investigação está baseada na tradição
neoinstitucionalista, que considera a importância das instituições na determinação de políticas
e decisões (Peres, 2008). Assim, no âmbito dos estudos de políticas públicas, essa abordagem
enfatiza a maneira pela qual o desenho institucional pode contribuir para a promoção e os
resultados de determinada ação. Como apresentado a seguir, o contexto de implementação do
Fome Zero encontrou uma janela de oportunidade (Capella, 2007) para desenvolver-se com
bons resultados, relacionando-se com a característica assumida pelas instituições naquele
contexto governamental, como indica a tradição neoinstitucional.
O desenvolvimento do trabalho se divide em três momentos: o primeiro retrata o quadro
de insegurança alimentar que caracterizou a realidade brasileira em grande medida no Brasil
até 2003, através das contribuições de Castro (1961; 1984), Carvalho (2001), Brito e Baptista
(2021) e Tapajós, Rodrigues e Coelho (2010); em seguida, é apresentado o Fome Zero enquanto
política pública dedicada a resolver essa problemática, sua organização e execução, junto dos
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trabalhos de Aranha (2010), Schwarcz (2019), Cortes (2011), Fonseca et al. (2021) e Peliano
(2010); por fim, é delineado o quadro em que a fome e a desnutrição se estabelecem
contemporaneamente, a partir de Romão, Bezerra e Rodrigues (2021) e Salles-Costa (2022).
Ademais, há a presença de Capella (2007) embasando a metodologia de pesquisa em políticas
públicas, bem como falas de Luiz Inácio Lula da Silva (2003; 2023), ator político que esteve na
gestão federal nos dois momentos em que a política contra a fome no Brasil ganhou um caráter
mais acentuado (Brito; Baptista, 2021).
Em síntese, o problema da fome é marca histórica do contexto brasileiro, e o Fome Zero,
situado espacial e cronologicamente no trabalho, foi uma importante ferramenta de redução das
desigualdades, além do aumento da inserção social da população e de seu relacionamento com
o Estado, como há de ser mais bem desenvolvido a seguir.
Antecedentes: a questão da fome no Brasil
A formação e desenvolvimento da sociedade brasileira aconteceu de maneira muito
particular em relação aos demais países do mesmo continente, em razão das particularidades
políticas, históricas e geográficas que marcam sua cronologia. Assim, alguns problemas
tornam-se presentes na realidade de subdesenvolvimento do Brasil, tais como a desigualdade,
a miséria e a fome.
Nesse sentido, Josué de Castro (1961; 1984) dedicou parte de sua obra a analisar a
questão da fome no Brasil, entendendo-a como um fenômeno social. O que Castro
essencialmente faz é deslocar a explicação até então adotada de que fome seria resultado de
fenômenos naturais e intempéries, para transformá-la em um problema de ordem política e
econômica. Ou seja, o autor acredita que são escolhas, racionalmente adotadas pelo Estado, que
criam condições deterioradas de produção e distribuição dos alimentos, originando um cenário
de insegurança alimentar num país cuja economia é orientada majoritariamente pela exportação
de produtos primários (Castro, 1984). Dotada de sentido nutricional, mas sobretudo político e
social, a fome pode ser analisada nos estudos de Ciências Sociais a partir de Castro (1961):
[…] o fenômeno da fome coletiva — da fome que atinge endêmica e
epidemicamente grandes massas humanas […] da chamada fome oculta, na
qual, pela falta de determinados princípios nutritivos indispensáveis à vida,
grupos inteiros de população se deixam morrer lentamente de fome, apesar de
comerem todos os dias (Castro, 1961, p. 76-77).
Mariana VASCONCELOS e Carla Gandini Gianni MARTELLI
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Assim, Castro segue sua argumentação sendo enfático quanto ao papel do Estado em
criar tal realidade, mas também no de solucioná-la, através de uma política econômica e social
bem fundamentada pela criação de programas sociais. Para o autor, não há como resolver o
desequilíbrio existente por meio de um desenvolvimento econômico se este estiver destituído
de um desenvolvimento social (Castro, 1984).
No que tange à construção de políticas públicas, portanto, é após a Constituição Federal
de 1988 que haverá maior abertura para criação de programas de distribuição e de participação
social. Entretanto, mesmo com essas flexibilizações, o Brasil ainda estaria atrasado em relação
a outros países do ocidente em termos de cidadania (Carvalho, 2001). O trabalho de Brito e
Baptista (2021) analisa como a questão da fome se insere no debate político a partir da
redemocratização. As autoras sintetizam como cada período político significou e se utilizou da
problemática da fome, articulando o contexto e os documentos-chave da área para cada
momento analisado.
De maneira geral, de 1986 a 1994 a fome entra no debate político como um problema,
com ações mais enfáticas apenas após 1993, sob o governo de Itamar Franco e sua articulação
com Herbet de Souza (Betinho). De 1995 a 2002, governo de Fernando Henrique Cardoso, a
fome é caracterizada pelas autoras como um tema da disputa política — é apenas a partir de
2003 que, de acordo com Brito e Baptista, a fome se configura enquanto uma prioridade da
agenda, no então governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Este é o momento no qual passa a haver,
como afirmou o líder do Executivo, uma “[…] retomada pelo crescimento contra a fome, o
desemprego e a desigualdade social” (Lula, 2003).
Assim, Tapajós, Rodrigues e Coelho (2010) caracterizam o cenário encontrado pela
gestão federal em 2003 como de “[…] avançada descaracterização dos direitos, duramente
conquistados pelas lutas sociais, reduzidos paulatinamente à esfera do voluntarismo, do favor
e deslocados para a insólita e descontinuada base solidária de atendimento a cargo da
sociedade” (Tapajós; Rodrigues; Coelho, 2010, p. 44). Essa janela de oportunidade (Capella,
2007) cria a possibilidade de implementação e execução de políticas públicas sobre o tema,
abrindo a agenda para a concretização do Programa Fome Zero.
Programa Fome Zero: constituição e desenvolvimento
De acordo com Peliano (2010), é possível recuperar historicamente políticas de
segurança alimentar no Brasil desde 1940, com programas como o Serviço Central de
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Alimentação e o Serviço de Alimentação da Previdência Social, que são basilares para a
compreensão das ações contra a fome no país. A segunda efetivação do Programa Nacional de
Alimentação e Nutrição configura mais um marco para esse quadro histórico, ao trazer a
pequena produção rural para o centro da iniciativa de políticas públicas. Após 1990, entretanto,
os diversos programas de combate à fome desenvolvidos até então foram limitados ou
interrompidos (Peliano, 2010).
É assim que, em 2003, surge o Programa Fome Zero como uma iniciativa do Governo
Federal de Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2011), que já durante a campanha e desde o início
do seu mandato teve a questão da fome como pauta central de sua agenda, como fica evidente
em seu programa de governo (Lula, 2002). O Fome Zero começa inicialmente como um
programa e, conforme expande seu escopo de atuação, se consolida enquanto uma estratégia,
que nacionalmente integra iniciativas voltadas para a alimentação, seja na produção,
abastecimento ou acesso (Aranha, 2010).
Assim, o público-alvo do programa, de acordo com Tapajós, Rodrigues e Coelho
(2010), se concentrou, inicialmente, em pessoas em situação de pobreza e extrema pobreza,
ampliando-se progressivamente para outras pessoas vulneráveis socialmente. Os indicadores de
acompanhamento associados ao Fome Zero são os indicadores sociais tipicamente observados:
índice de Gini, pobreza, pobreza extrema e desnutrição infantil (Aranha, 2010).
Deste modo, os eixos da iniciativa envolvem o incentivo à agricultura familiar e a
geração de renda, o que contribui para a diversificação do Fome Zero, dedicado não apenas à
erradicação da fome, mas também à redução da desigualdade social (Aranha, 2010). Como
elaborado por Schwarcz (2019), a desigualdade é uma herança histórica da realidade brasileira,
e não se restringe apenas à desigualdade social, mas também de renda, gênero e oportunidades
— que implicam na dificuldade de acesso a elementos básicos da sobrevivência, como, por
exemplo, a alimentação.
Nesse sentido, portanto, o Programa Fome Zero ainda funciona como um mecanismo
de investigação social, uma vez que atende nacionalmente às diferentes necessidades
particulares de cada região, de acordo com as condições familiares e dos trabalhadores rurais.
Para tanto, foram mobilizados agentes da federação, estados e municípios, trabalho este que
resultou em uma melhora dos indicadores sociais de miséria, insegurança alimentar e
desnutrição (Aranha, 2010).
Na prática, as ações do Fome Zero também objetivam políticas de financiamento, como
a ampliação do Programa Bolsa Família e do Programa de Financiamento da Agricultura
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Familiar; de geração de renda, através da qualificação profissional e da valorização da economia
solidária; e de mobilização social com a criação de conselhos e centros de referência. Um
exemplo de atividade desenvolvida no âmbito do Fome Zero foi a instalação de cisternas
familiares na região do semiárido, que enfrenta dificuldades de abastecimento pela baixa e
concentrada frequência de chuvas (Aranha, 2010). A Figura 1 ilustra as ações do programa
Fome Zero e sua distribuição pelo território nacional:
Figura 1 – Ações do Fome Zero no Brasil, 2010
Fonte: matriz de informação social — SAGI/MDS/2010. Extraído de Aranha (2010, p. 88).
Como é possível observar, as ações do programa se espalham pelo território, havendo
cobertura completa do país com as ações do Bolsa Família e da Alimentação Escolar. Todas as
ações ilustradas na Figura 1 são coordenadas visando a erradicação do quadro de fome no país
— daí a importância de distribuir as políticas pelos estados de acordo com as diferentes
necessidades apresentadas territorialmente.
No que tange essa atuação do Fome Zero, a principal instituição para promover a
mobilização social — um dos objetivos do programa citado acima — é o Conselho Nacional
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de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). A participação social tornou-se pauta de
reivindicações importantes conforme os avanços da Constituição Federal de 1988, que trouxe
mudanças significativas para o padrão de relacionamento entre sociedade e Estado (Cortes,
2011).
Assim, a motivação do CONSEA era aumentar a inserção populacional nesta política
pública, aproximando o público-alvo das etapas de planejamento e execução. Isso implicou uma
recuperação da cidadania e da participação há muito perdidas, além de entender o fenômeno da
fome como uma questão política (Peliano, 2010), como sugerido por Castro.
Cabe ressaltar que a questão participativa, no âmbito das políticas públicas, é assunto
privilegiado de discussões, uma vez que esta contribui para a legitimidade do regime
democrático e da construção cultural da política enquanto atividade (Cortes, 2011). Fonseca et
al. (2021) mostram a função da participação ao recuperarem a trajetória desta construção no
período de 2010 a 2020. Eles afirmam que os dez primeiros anos do século XXI tiveram grande
transformação na política institucional democrática do Brasil, especialmente através da
ampliação dos canais de participação social nas políticas públicas (Fonseca et al., 2021). Esse
período de análise abarca o Fome Zero e suas intervenções, revelando as contribuições do
programa para o contexto brasileiro para além da questão alimentar.
No que se refere a estes avanços, o acompanhamento dos indicadores sociais também
demonstrou progressivas alterações na estrutura social. De acordo com dados do Ministério das
Relações Exteriores, Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, de 1997 a 2007,
a desnutrição infantil, com amostra de crianças menores de cinco anos, diminuiu de 13% para
7% no período de 10 anos (Aranha, 2010). Mais do que a fome, a insegurança alimentar é
caracterizada por um acesso irregular à alimentação, seja pela frequência ou pela insuficiência
nutricional.
Em suma, o Fome Zero se configura como uma política pública polissêmica, em seus
objetivos, atores e ações. Os múltiplos sentidos adotados na sua concepção estavam de acordo
com as variadas problemáticas que precisavam ser acauteladas, para além da prioridade na
alimentação. Os resultados do programa, como a redução da desnutrição infantil supracitada,
além de diversos outros indicadores explorados na literatura do tema, salientam um panorama
positivo desta intervenção.
Mariana VASCONCELOS e Carla Gandini Gianni MARTELLI
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Perspectivas pós implementação do Fome Zero: a questão da fome no Brasil
contemporâneo
A partir da leitura de Capella (2007), mudanças na agenda política, como transições
governamentais, por exemplo, refletem em mudanças na janela de oportunidades para
determinados temas de políticas públicas. Nesse sentido, portanto, o cenário de transformação
política entre 2016 e 2022 acabou por retirar a fome das prioridades do plano programático. Tal
mudança política implicou alterações significativas na realidade brasileira, tendo em vista
especialmente os múltiplos avanços proporcionados pelo Fome Zero. Este trabalho coloca luz
a dois desses retrocessos que aconteceram neste ínterim: a queda dos índices alimentares e
socioeconômicos e o desmonte da estrutura participativa.
No que diz respeito ao desmonte da participação, o CONSEA, anteriormente
apresentado como principal ferramenta para garantir um relacionamento entre Estado e
sociedade dentro do Fome Zero, foi extinto pela Medida Provisória 870, de 01/01/2019, ação
realizada no primeiro dia do mandato de Jair Bolsonaro (2019–2022). Esta ser uma das
primeiras ações do governo reflete o caráter das decisões que seriam tomadas adiante, e foi
apenas a primeira destituição da participação, havendo subsequentes extinções ou esvaziamento
de entidades e órgãos colegiados, como é apresentado por Romão, Bezerra e Rodrigues (2021).
Os autores tiram por conclusão que limitar a participação é também limitar a elaboração de
políticas públicas — fato que pode ser verificado nos quatro anos seguintes (Romão; Bezerra;
Rodrigues, 2021).
No que se refere à questão da fome, especificamente, as estatísticas indicam queda
acentuada do progresso estabelecido no combate à insegurança alimentar e nutricional. Os
dados da Pesquisa Nacional de Domicílios de 2004 e 2013, e da Pesquisa de Orçamentos
Familiares de 2018, organizados por Salles-Costa (2022) indicam que, até 2013, o quadro de
segurança alimentar aumentou conforme o índice de insegurança diminuiu. Porém, de 2013 a
2018, o panorama se inverte: a segurança alimentar diminui ao passo que a insegurança
alimentar aumenta (Salles-Costa, 2022).
Assim, a autora analisa essa situação entendendo que o cenário apresentado
graficamente é o que encontrará a pandemia de covid-19 dois anos depois, fenômeno que
contribuiu significativamente para a diminuição da qualidade de vida até então. Em seu
trabalho, ela define exatamente o que se entende por insegurança alimentar, podendo esta ser
entendida como o acesso à alimentação, em quantidade e frequência adequadas, de modo a não
prejudicar a garantia de outras necessidades básicas. Além disso, a autora se preocupa também
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em ressaltar a alimentação enquanto um direito humano fundamental, cuja preservação é função
do Estado (Salles-Costa, 2022). Sua conclusão é de que:
O Brasil é historicamente marcado pelas desigualdades no acesso à
alimentação. Entre 2004 e 2013, observamos que essa situação se modificava,
pela garantia do DHAA
3
e redução expressiva da fome: no período, a
proporção de insegurança alimentar grave, que expressa a fome da população,
reduziu-se progressivamente, atingindo menor patamar em 2013. A
participação ativa do Consea sobre a importância do uso de indicadores de
SAN
4
no país e o diálogo com o governo federal sobre as políticas de SAN
contribuíram para o debate interdisciplinar no entendimento das iniquidades
sociais e em saúde, e para a redução da insegurança alimentar (Salles-Costa,
2022, p. 88).
Portanto, ficam evidentes as consequências da não priorização da fome nas ações do
governo, e a maneira como um contexto político favorável traz grandes prerrogativas de
mudança. Diante do panorama contemporâneo, o cenário eleitoral mais recente abre novamente
uma perspectiva semelhante à encontrada pelo Fome Zero em 2003, tendo como uma das
primeiras ações no dia 01/01/2023 a recriação do CONSEA, partindo do pressuposto de que
“[…] não seria justo nem correto pedir paciência a quem tem fome” (Lula, 2023).
Considerações finais
Diante de um quadro político e econômico inconstante como o brasileiro, são muitas as
dificuldades em implementar políticas públicas de longo prazo e que possuam resultados
perenes para a população. O acompanhamento de indicadores sociais, diante disso, reflete boa
parte das condições em que se encontram a sociedade, seja em relação à renda familiar, acesso
à saúde de qualidade, analfabetismo ou segurança alimentar.
Dessa forma, o presente trabalho buscou sumarizar como o Fome Zero foi uma política
desenhada a fim de eliminar o problema social da fome e suas implicações. Ou seja, mais do
que combater a insegurança alimentar e nutricional, o Fome Zero buscou agregar a outros
indicadores, como o de desigualdade, profissionalização e participação. Isso representa mais do
que a recuperação da dignidade humana, entendida aqui essencialmente pelo acesso à
alimentação em qualidade e quantidades necessárias, mas também da cidadania, uma vez que a
participação social é inviabilizada em cenários de escassez.
3
Direito Humano à Alimentação Adequada.
4
Segurança Alimentar e Nutricional.
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Nesse sentido, foi adotada uma perspectiva processual de análise que procurou revelar,
em três momentos, porque o tema da fome ganha relevância, como a perde e como volta a ser
relevante. O desenvolvimento do trabalho se deu por meio de uma revisão bibliográfica da
literatura levantada sobre o tema, com materiais que contextualizassem o objeto de maneira
geral e aprofundassem temas específicos que foram levantados no decorrer da argumentação.
Assim, Castro (1961; 1984) foi o primeiro autor utilizado, uma vez que foi pioneiro na
análise da fome enquanto um problema de ordem social, reflexo das decisões políticas e
econômicas do Estado. Carvalho (2001), Brito e Baptista (2021) e Tapajós, Rodrigues e Coelho
(2010) auxiliam na criação dos antecedentes de uma política pública específica para o término
da desnutrição, neste caso, o Fome Zero. Para entender o programa e suas contribuições, foram
recuperadas sua estrutura, objetivos e ações em material desenvolvido pelo próprio Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, no qual os textos de Aranha (2010) e Peliano
(2010) contribuíram essencialmente.
Em seguida, o entendimento de Schwarcz (2019) sobre desigualdade aparece situando
a fome enquanto uma de suas facetas, e introduzindo a discussão sobre participação social, que
será complementada pelas contribuições de Cortes (2011) e Fonseca et al. (2021). No âmbito
do Fome zero, a participação foi aspecto exímio na constituição do programa, que tinha por
objetivo aumentar a interação entre a sociedade e o Estado, centrada na criação do CONSEA.
Também são apresentados alguns dos resultados da maior participação e do avanço de índices
socioeconômicos causados pelo programa, a partir do que foi detalhado por Aranha (2010).
Por fim, foi exposto como se encontra a questão da fome no Brasil na
contemporaneidade, findada a iniciativa e suas conquistas. A leitura de Romão, Bezerra e
Rodrigues (2021) e Salles-Costa (2022) evidenciam um quadro de desmonte e retrocesso, nos
termos de participação e combate à insegurança alimentar, que haviam sido conquistados a
duras penas no período de 2003 a 2016. A mudança de governo tirou do escopo políticas de
igualdade e redistribuição, o que fortaleceu o aumento da desnutrição no país.
De tal modo, é notória a importância de uma gestão federal que esteja preocupada com
essas demandas, o que justifica a ocorrência de falas do presidente Luiz Inácio Lula da Silva
(2003; 2023) no momento em que assume a primeira presidência em 2003 e instaura o Fome
Zero, e novamente quando retoma ao cargo, em 2023, e encontra um cenário em que a fome
retorna com mais força e demandando novas soluções.
Em suma, o Fome Zero possui uma importância fundamental dentro do contexto
brasileiro, tendo contribuído com práticas que marcaram a população e seus indicadores de
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pobreza e desnutrição infantil ao longo de mais de uma década. Entretanto, é necessário que
tais medidas sejam continuamente implementadas, entendidas de fato como um pilar para o
desenvolvimento do país, desenhando as instituições para agir em prol dos resultados das
políticas públicas implementadas.
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REFERÊNCIAS
ARANHA, A. V. Fome Zero: a construção de uma estratégia de combate à fome no Brasil. In:
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. Fome Zero:
uma história brasileira. Brasília, 2010. Disponível em:
https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/Fome%20Zero%20Vol1.pdf. Acesso em: 25
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Mariana VASCONCELOS e Carla Gandini Gianni MARTELLI
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
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CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Não se aplica.
Financiamento: Não se aplica.
Conflitos de interesse: Não se aplica.
Aprovação ética: Não se aplica.
Disponibilidade de dados e material: Não se aplica.
Contribuições dos autores: As autoras foram responsáveis pela estruturação, escrita e
análise dos dados presentes no artigo.
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação
Revisão, formatação, normalização e tradução
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
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FOME ZERO: AMONG DIGNITY, CITIZENSHIP AND PARTICIPATION
FOME ZERO: ENTRE A DIGNIDADE, A CIDADANIA E A PARTICIPAÇÃO
FOME ZERO: ENTRE DIGNIDAD, CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN
Mariana VASCONCELOS
1
e-mail: mariana.vasconcelos@unesp.br
Carla Gandini Gianni MARTELLI
2
e-mail: carla.martelli@unesp.br
How to reference this paper:
VASCONCELOS, M.; MARTELLI, C. G. G. Fome zero:
among dignity, citizenship and participation. Rev. Sem Aspas,
Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238.
DOI: 10.29373/sas.v14i00.19824
| Submitted: 17/11/2024
| Revisions required: 11/12/2025
| Approved: 20/12/2025
| Published: 29/12/2025
Editor:
Prof. Dr. Carlos Henrique Gileno
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
1
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Undergraduate student in Social Sciences.
2
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Professor in the undergraduate and graduate
programs in Social Sciences at UNESP/FCLAr.
Fome zero: among dignity, citizenship and participation
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
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ABSTRACT: This article aims to analyze how the public policy of ‘Programa Fome Zero’
acted in fighting hunger and food insecurity in Brazil. Therefore, a procedural analysis was
carried out that investigated the previous background of the program, with the historical context
that culminated in its creation; its development, raising its objectives and structuring; and the
scenario after the program, focusing on the current political structure that, as shown, influenced
food insecurity indicators. The methodology used was a bibliographic review, using reference
authors in public policies research, analyzed by neoinstituiconalist perspective. In general, the
‘Programa Fome Zero’ was an important public food policy, but without keeping this subject
on governmental agenda, the results tend to be lost in the long term.
KEYWORDS: Fome Zero program. Public Policies. Citizenship. Participation.
RESUMO: O presente artigo procura analisar como a política pública do Programa Fome
Zero atuou no combate à fome e à insegurança alimentar no Brasil. Para tanto, foi realizada
uma análise processual que investigou os antecedentes do programa, com o contexto histórico
que culminou na sua criação; o desenvolvimento deste, levantando seus objetivos e
estruturação; e o cenário posterior ao programa, com foco no quadro político vigente que,
como demonstrado, influenciou nos índices de insegurança alimentar. A metodologia utilizada
foi de revisão bibliográfica, utilizando autores referência da pesquisa em políticas públicas,
analisadas a partir da perspectiva do neoinstitucionalismo. De maneira geral, o Programa
Fome Zero foi uma importante política pública alimentar, mas sem a continuidade desta pauta
na agenda governamental, os resultados tendem a se perder à longo prazo.
PALAVRAS-CHAVE: Programa Fome Zero. Políticas públicas. Cidadania. Participação.
RESUMEN: Este artículo busca analizar cómo funcionó la política pública del Programa
Hambre Cero para combatir el hambre y la inseguridad alimentaria en Brasil. Para ello se
realizó un análisis procedimental que investigó los antecedentes del programa, con el contexto
histórico que culminó en su creación; el desarrollo de éste, planteando sus objetivos y
estructuración; y el escenario posterior al programa, centrándose en el marco político actual
que, como se ha demostrado, influyó en las tasas de inseguridad alimentaria. La metodología
utilizada fue una revisión bibliográfica, utilizando autores de referencia de investigaciones en
políticas públicas, analizadas desde la perspectiva del neoinstitucionalismo. En general, el
Programa Hambre Cero fue una política pública alimentaria importante, pero sin la
continuidad de este tema en la agenda gubernamental, los resultados tienden a perderse en el
largo plazo.
PALABRAS CLAVE: Programa Fome Zero. Políticas públicas. Ciudadanía. Participación.
Mariana VASCONCELOS and Carla Gandini Gianni MARTELLI
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Introduction
In the field of public policy studies, it is common to produce works that analyze the
process of formulation, implementation, and outcomes of state-led interventions aimed at the
population. Such evaluation is essential to measure the impacts generated by a given policy,
assessing its social, financial, and governmental feasibility.
Against this backdrop, the present study is motivated by the need to conduct analyses
of specific public policies that have marked the country’s history. This article proposes a
process-oriented investigation of the trajectory of conception and development of the Fome
Zero (Zero Hunger) program, a public policy created in 2003 with the objective of addressing
the situation of malnutrition and food insecurity that characterized Brazil at that time. In other
words, the study seeks to analyze the processual dynamics between the historical contexts that
contributed to the creation of Fome Zero as a landmark program in the field of Brazilian public
policies.
To this end, a bibliographic review methodology was employed, focusing on relevant
authors in the areas of food insecurity, Fome Zero, and public policy. A broad set of academic
texts aligned with the research theme was surveyed, and, following careful reading and
refinement of the study objectives, those works that constitute the theoretical framework of this
article were selected. Based on this corpus, it was possible to develop the analyses presented
herein, including empirical and quantitative data drawn from the existing literature.
Accordingly, the figures and data throughout the text originate from the selected and duly
referenced bibliography.
Furthermore, the theoretical foundation of the investigation is grounded in the neo-
institutionalist tradition, which emphasizes the role of institutions in shaping policies and
decision-making processes (Peres, 2008). Within public policy studies, this approach highlights
how institutional design can influence both the implementation and the outcomes of a given
action. As discussed below, the implementation context of Fome Zero coincided with a policy
window of opportunity (Capella, 2007), enabling the program to develop with positive results.
This outcome is associated with the institutional characteristics prevailing in that governmental
context, as indicated by the neo-institutionalist perspective.
The development of the article is structured into three stages. First, it outlines the context
of food insecurity that largely characterized Brazilian reality until 2003, drawing on the
contributions of Castro (1961; 1984), Carvalho (2001), Brito and Baptista (2021), and Tapajós,
Rodrigues, and Coelho (2010). Second, Fome Zero is presented as a public policy specifically
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designed to address this problem, including its organization and implementation, based on the
works of Aranha (2010), Schwarcz (2019), Cortes (2011), Fonseca et al. (2021), and Peliano
(2010). Finally, the contemporary scenario of hunger and malnutrition is delineated, drawing
on Romão, Bezerra, and Rodrigues (2021) and Salles-Costa (2022). In addition, Capella (2007)
supports the public policy research methodology adopted, and statements by Luiz Inácio Lula
da Silva (2003; 2023) are incorporated, as he was a key political actor in federal administrations
during the two periods in which anti-hunger policies in Brazil gained greater prominence (Brito
& Baptista, 2021).
In summary, hunger constitutes a historical feature of the Brazilian context, and Fome
Zero, situated spatially and chronologically in this study, represented a significant instrument
for reducing inequalities, enhancing social inclusion, and strengthening the population’s
relationship with the State, as will be further developed in the following sections.
Background: the issue of hunger in Brazil
The formation and development of Brazilian society occurred in a highly distinctive
manner compared to other countries on the same continent, due to specific political, historical,
and geographical factors that shaped its trajectory. As a result, certain problems have become
entrenched in Brazil’s condition of underdevelopment, including inequality, poverty, and
hunger.
In this context, Josué de Castro (1961; 1984) devoted a substantial part of his work to
analyzing hunger in Brazil, conceptualizing it as a social phenomenon. Castro fundamentally
shifts the prevailing explanation of hunger—from one attributed to natural phenomena and
environmental adversities—to one understood as a political and economic issue. In his view, it
is the rational choices made by the State that generate deteriorated conditions of food production
and distribution, giving rise to food insecurity in a country whose economy is largely oriented
toward the export of primary commodities (Castro, 1984). While hunger has a nutritional
dimension, it is above all a political and social phenomenon, and can be examined within the
Social Sciences following Castro’s framework (1961):
[…] the phenomenon of collective hunger—the hunger that endemically and
epidemically affects large human masses […] the so-called hidden hunger, in
which, due to the lack of certain nutritional principles essential to life, entire
population groups slowly starve to death, despite eating every day (Castro,
1961, p. 76-77, our translation).
Mariana VASCONCELOS and Carla Gandini Gianni MARTELLI
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Thus, Castro advances his argument by emphasizing the role of the State not only in
producing this reality but also in resolving it through well-founded economic and social policies
and the creation of social programs. For the author, it is not possible to address existing
imbalances through economic development alone if such development is dissociated from
social development (Castro, 1984).
With regard to the construction of public policies, it is after the 1988 Federal
Constitution that greater openness emerged for the creation of distribution programs and
mechanisms for social participation. Nevertheless, even with these advances, Brazil remained
behind other Western countries in terms of citizenship (Carvalho, 2001). Brito and Baptista
(2021) examine how the issue of hunger entered the political debate in the context of
redemocratization. The authors synthesize how each political period attributed meaning to and
made use of the problem of hunger, articulating the context and key documents in the field for
each phase analyzed.
In general terms, from 1986 to 1994 hunger entered the political debate as a problem,
with more emphatic actions occurring only after 1993, under the government of Itamar Franco
and his articulation with Herbert de Souza (Betinho). From 1995 to 2002, during the
administration of Fernando Henrique Cardoso, hunger is characterized by the authors as a theme
of political dispute. It is only from 2003 onward, according to Brito and Baptista, that hunger
became a priority on the policy agenda, under the government of Luiz Inácio Lula da Silva.
This marks the moment when, as stated by the head of the Executive, there was a “[...]
resumption through growth against hunger, unemployment, and social inequality” (Lula, 2003,
our translation).
Thus, Tapajós, Rodrigues, and Coelho (2010) characterize the scenario faced by the
federal administration in 2003 as one of “[...] advanced erosion of rights, arduously achieved
through social struggles, gradually reduced to the sphere of voluntarism and favor, and
displaced to the unusual and discontinuous solidarity-based provision entrusted to society”
(Tapajós; Rodrigues; Coelho, 2010, p. 44, our translation). This window of opportunity
(Capella, 2007) created the conditions for the implementation and execution of public policies
on the issue, opening the agenda for the realization of the Fome Zero Program.
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The Fome Zero Program: constitution and development
According to Peliano (2010), it is possible to historically trace food security policies in
Brazil back to the 1940s, with programs such as the Central Food Service and the Social
Security Food Service, which are fundamental to understanding anti-hunger actions in the
country. The second implementation of the National Food and Nutrition Program represents
another milestone in this historical trajectory, as it brought small-scale rural production to the
center of public policy initiatives. After 1990, however, the various anti-hunger programs
developed up to that point were limited or discontinued (Peliano, 2010).
It is in this context that, in 2003, the Fome Zero Program emerged as an initiative of the
Federal Government under Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2011), who, both during his
campaign and from the outset of his mandate, placed the issue of hunger at the center of his
agenda, as made explicit in his government program (Lula, 2002). Fome Zero initially began
as a program and, as its scope of action expanded, became consolidated as a broader strategy
that nationally integrated initiatives related to food production, supply, and access (Aranha,
2010).
Accordingly, the program’s target population, as noted by Tapajós, Rodrigues, and
Coelho (2010), initially focused on individuals living in poverty and extreme poverty, and
progressively expanded to include other socially vulnerable groups. The monitoring indicators
associated with Fome Zero are the standard social indicators typically observed: the Gini index,
poverty, extreme poverty, and child malnutrition (Aranha, 2010).
In this way, the program’s core pillars involve encouraging family farming and income
generation, contributing to the diversification of Fome Zero, which is dedicated not only to
eradicating hunger but also to reducing social inequality (Aranha, 2010). As argued by
Schwarcz (2019), inequality is a historical legacy of Brazilian society and is not limited to social
inequality alone, but also encompasses income, gender, and opportunity inequalities, all of
which hinder access to basic elements of survival, such as food.
In this sense, the Fome Zero Program also functions as a mechanism for social
assessment, as it addresses, on a national scale, the distinct needs of each region according to
family conditions and those of rural workers. To this end, federal, state, and municipal actors
were mobilized, resulting in improvements in social indicators related to poverty, food
insecurity, and malnutrition (Aranha, 2010).
In practical terms, Fome Zero actions also encompassed financing policies, such as the
expansion of the Bolsa Família Program and the Family Farming Financing Program; income
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generation through professional training and the promotion of the solidarity economy; and
social mobilization through the creation of councils and reference centers. One example of an
activity developed under Fome Zero was the installation of household cisterns in the semi-arid
region, which faces water supply challenges due to low and irregular rainfall (Aranha, 2010).
Figure 1 illustrates the actions of the Fome Zero Program and their distribution across the
national territory.
Figure 1 – Fome Zero actions in Brazil, 2010
Source: Social Information Matrix — SAGI/MDS/2010. Extracted from Aranha (2010, p. 88).
As can be observed, the program’s actions are distributed throughout the national
territory, with full nationwide coverage provided by Bolsa Família and School Feeding
initiatives. All actions illustrated in Figure 1 are coordinated with the aim of eradicating hunger
in the country—hence the importance of allocating policies across states in accordance with
territorially specific needs.
With regard to Fome Zero’s implementation, the main institution responsible for
promoting social mobilization—one of the program’s stated objectives—is the National
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Council for Food and Nutritional Security (CONSEA). Social participation became a central
demand as a result of the advances introduced by the 1988 Federal Constitution, which brought
about significant changes in the pattern of relations between society and the State (Cortes,
2011).
Accordingly, CONSEA’s motivation was to expand population involvement in this
public policy by bringing target groups closer to the planning and implementation stages. This
process entailed the recovery of citizenship and participation that had long been weakened, as
well as the recognition of hunger as a political issue (Peliano, 2010), as previously suggested
by Castro.
It should be emphasized that participatory mechanisms within public policies are a
central topic of debate, as they contribute to the legitimacy of the democratic regime and to the
cultural construction of politics as a collective activity (Cortes, 2011). Fonseca et al. (2021)
highlight the role of participation by tracing its trajectory between 2010 and 2020. They argue
that the first decade of the twenty-first century witnessed profound transformations in Brazil’s
democratic institutional politics, particularly through the expansion of channels for social
participation in public policies (Fonseca et al., 2021). This analytical period encompasses Fome
Zero and its interventions, revealing the program’s contributions to the Brazilian context
beyond the issue of food alone.
With respect to these advances, the monitoring of social indicators also revealed
progressive changes in the social structure. According to data from the Ministry of Foreign
Affairs, Sovereignty, and Food and Nutritional Security in Brazil, child malnutrition among
children under five years of age declined from 13% to 7% between 1997 and 2007, a ten-year
period (Aranha, 2010). Beyond hunger itself, food insecurity is characterized by irregular
access to food, whether in terms of frequency or nutritional adequacy.
In summary, Fome Zero can be understood as a polysemic public policy in terms of its
objectives, actors, and actions. The multiple meanings embedded in its design were consistent
with the diverse problems that needed to be addressed, extending beyond the priority of food
provision alone. The program’s outcomes, such as the aforementioned reduction in child
malnutrition, as well as several other indicators discussed in the literature, underscore an overall
positive assessment of this intervention.
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Post-implementation perspectives of Fome Zero: hunger in contemporary Brazil
Drawing on Capella (2007), changes in the political agenda—such as governmental
transitions—are reflected in shifts in the windows of opportunity for specific public policy
issues. In this sense, the political transformation between 2016 and 2022 ultimately removed
hunger from the list of programmatic priorities. This political shift led to significant changes in
the Brazilian reality, particularly in light of the multiple advances achieved under Fome Zero.
This study highlights two of the setbacks that occurred during this period: the decline in food
and socioeconomic indicators and the dismantling of participatory structures.
With regard to the dismantling of participatory mechanisms, CONSEA—previously
identified as the main instrument for ensuring interaction between the State and society within
Fome Zero—was abolished by Provisional Measure No. 870 of January 1, 2019, enacted on the
first day of Jair Bolsonaro’s presidential term (2019–2022). Being one of the government’s first
actions, this decision foreshadowed the nature of subsequent measures and represented only the
initial step in the erosion of participation, followed by further abolitions or weakening of
participatory bodies and collegiate institutions, as documented by Romão, Bezerra, and
Rodrigues (2021). The authors conclude that restricting participation also constrains the
formulation of public policies—a fact that became evident over the subsequent four years
(Romão; Bezerra; Rodrigues, 2021).
With specific regard to hunger, statistical data indicate a sharp decline in the progress
previously achieved in combating food and nutritional insecurity. Data from the National
Household Sample Surveys of 2004 and 2013, and from the 2018 Household Budget Survey,
organized by Salles-Costa (2022), show that until 2013 food security improved as insecurity
rates declined. However, between 2013 and 2018 this trend reversed: food security decreased
while food insecurity increased (Salles-Costa, 2022).
Accordingly, the author interprets this scenario as the one that the COVID-19 pandemic
would encounter two years later—a phenomenon that significantly contributed to the
deterioration of quality of life. In her analysis, she precisely defines food insecurity as access
to food in sufficient quantity and frequency so as not to compromise the fulfillment of other
basic needs. She also emphasizes food as a fundamental human right, the protection of which
is a responsibility of the State (Salles-Costa, 2022). Her conclusion is as follows:
Brazil has historically been marked by inequalities in access to food. Between
2004 and 2013, this situation changed through the guarantee of the Human
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Right to Adequate Food (DHAA)
3
and a significant reduction in hunger:
during this period, the proportion of severe food insecurity, which expresses
hunger among the population, progressively declined, reaching its lowest level
in 2013. The active participation of CONSEA in highlighting the importance
of using Food and Nutritional Security (SAN) indicators in the country, as
well as its dialogue with the federal government on SAN policies, contributed
to the interdisciplinary debate on social and health inequities and to the
reduction of food insecurity (Salles-Costa, 2022, p. 88, our translation).
Therefore, the consequences of deprioritizing hunger in government actions become
evident, as does the extent to which a favorable political context can create significant
opportunities for change. In light of the contemporary scenario, the most recent electoral cycle
once again opened a perspective similar to that encountered by Fome Zero in 2003, with one of
the first actions on January 1, 2023 being the reestablishment of CONSEA, based on the
premise that “[…] it would be neither fair nor right to ask patience of those who are hungry”
(Lula, 2023).
Final considerations
In a political and economic context as unstable as Brazil’s, implementing long-term
public policies capable of producing lasting results for the population poses significant
challenges. In this regard, the monitoring of social indicators reflects much of the population’s
living conditions, whether in terms of household income, access to quality healthcare, illiteracy,
or food security.
Accordingly, this study sought to synthesize how Fome Zero was designed as a policy
aimed at eliminating the social problem of hunger and its broader implications. More than
addressing food and nutritional insecurity, Fome Zero sought to integrate other dimensions,
such as inequality, professional qualification, and participation. This approach represents not
only the restoration of human dignity—understood here primarily as access to food in adequate
quality and quantity—but also the recovery of citizenship, since social participation is severely
constrained in contexts of scarcity.
From this perspective, a process-oriented analytical approach was adopted to reveal,
across three distinct moments, why hunger gains relevance as a policy issue, how it loses
priority, and how it regains prominence. The study was developed through a bibliographic
review of the relevant literature, drawing on materials that provided a broad contextualization
3
Human Right to Adequate Food.
Mariana VASCONCELOS and Carla Gandini Gianni MARTELLI
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of the object of analysis and in-depth treatment of specific themes raised throughout the
argument.
Castro (1961; 1984) was the first author mobilized, given his pioneering role in
analyzing hunger as a social problem arising from political and economic decisions made by
the State. Carvalho (2001), Brito and Baptista (2021), and Tapajós, Rodrigues, and Coelho
(2010) contributed to establishing the background for a specific public policy aimed at
overcoming malnutrition—namely, Fome Zero. To understand the program and its
contributions, its structure, objectives, and actions were examined through materials produced
by the Ministry of Social Development and the Fight against Hunger, with Aranha (2010) and
Peliano (2010) providing essential insights.
Subsequently, Schwarcz’s (2019) interpretation of inequality situates hunger as one of
its manifestations and introduces the discussion on social participation, further developed
through the contributions of Cortes (2011) and Fonseca et al. (2021). Within Fome Zero,
participation was a central element in the program’s design, aimed at strengthening interaction
between society and the State, particularly through the establishment of CONSEA. The study
also presents evidence of the outcomes of increased participation and improvements in
socioeconomic indicators generated by the program, based on Aranha’s (2010) analysis.
Finally, the contemporary situation of hunger in Brazil is examined in the aftermath of
the program and its achievements. The works of Romão, Bezerra, and Rodrigues (2021) and
Salles-Costa (2022) reveal a context of dismantling and regression in terms of participation and
the fight against food insecurity—gains that had been arduously achieved between 2003 and
2016. The change in government removed equality and redistribution policies from the agenda,
contributing to the resurgence of malnutrition in the country.
In this light, the importance of a federal administration committed to these demands
becomes evident, which explains the recurrence of statements by President Luiz Inácio Lula da
Silva (2003; 2023) both at the outset of his first term in 2003, when Fome Zero was launched,
and upon his return to office in 2023, when he encountered a scenario in which hunger had
reemerged with greater intensity and required renewed solutions.
In sum, Fome Zero holds fundamental significance within the Brazilian context, having
contributed practices that shaped the population’s experience and improved indicators of
poverty and child malnutrition over more than a decade. Nevertheless, such measures must be
continuously implemented and genuinely understood as a pillar of national development, with
Fome zero: among dignity, citizenship and participation
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
DOI: 10.29373/sas.v14i00.19824 12
institutional arrangements designed to act in favor of the outcomes of implemented public
policies.
Mariana VASCONCELOS and Carla Gandini Gianni MARTELLI
Rev. Sem Aspas, Araraquara, v. 14, n. 00, e025009, 2025. e-ISSN: 2358-4238
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